Die Europäische Nachbarschaftspolitik. Anstoß für Veränderungen?

Gliederung

1. Einleitung

2. Wesen der Europäischen Nachbarschaftspolit
2.1. Staaten
2.2. „ A ring of friends“ - Ziele und Instrumentarien der ENP
2.3. Streitpunkt Beitrittsperspektive im Lichte rechtlicher Bestimmungen

3. Das Beispiel Ukrai
3.1. Multilaterale Initiativen- Die Östliche Partnerschaft und die Schwarzmeersynergie
3.2. Projekte in der Ukraine im Rahmen der ENP

4. Schlussbetrachtung

5. Quellen- und Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Anfang des Jahres 2011 wurde die arabische Welt in Aufruhr versetzt. In einer Vielzahl von Ländern begehrte das Volk gegen die dortigen Machthaber und Verhältnisse auf und versuchte durch Demonstrationen einen Umschwung zu erreichen, beginnend in Tunesien, über Ägypten bis in das heute umkämpfte Libyen. Diese Ereignisse waren auch in Europa Grundlage kontroverser Diskussionen, in denen häufig kritisiert wurde, dass keine einheitliche Linie bezüglich einer Unterstützung gefunden werden konnte. Dass die EUMitgliedsstaaten sich im Zuge der Abstimmung im Weltsicherheitsrat über das Thema Libyen spalteten, ist Wasser auf die Mühlen der Kritiker.

Es wurde deutlich, dass die EU Sorge trägt, dass in Ihrer unmittelbaren Nähe Krisenherde entstehen könnten, die etwa durch die anhaltenden Flüchtlingsströme aus Nordafrika gen Südeuropa auch unmittelbare Auswirkungen auf das Gebiet der Europäischen Union haben könnte. Schon jetzt sind die Flüchtlingslager etwa auf der italienischen Insel Lampedusa geradezu überfüllt.¹

Diese Problematik führte auch zu einer Diskussion um die Europäische Nachbarschaftspolitik der Europäischen Union, die deren auswärtigem Handeln zuzuordnen ist. Oftmals wurde diese als Taktiererei abgetan sowie dafür kritisiert, dass zuungunsten der Demokratieförderung der bloße Stabilitätsaspekt Überhand genommen habe. Aufgrund der Aktualität der Thematik soll die Europäische Nachbarschaftspolitik das zentrale Thema dieser Arbeit bilden. Da die Unruhen in den südlichen Nachbarstaaten sehr jungen Datums sind, soll hauptsächlich der besser aufgearbeitete Osten im Blickpunkt stehen. Die ENP soll in ihren Charakteristika dargestellt werden und daraufhin am Beispiel der Ukraine und der Region nachvollzogen werden.

Zunächst soll eine grundlegende Betrachtung erfolgen und auch die Problematik der Beitrittsperspektive angesprochen werden. Dabei soll auch die veränderte primärrechtliche Grundlage Berücksichtigung finden.

Die Nachbarschaftspolitik in der Ukraine soll anhand von ausgewählten Programmen und Beispielen dargelegt werden, um schlussendlich ein Ergebnis fällen zu können, ob diese sinnvoll angelegt sind, um eine positive Entwicklung seitens der Ukraine und generell der ENP-Staaten grundsätzlich bedingen zu können.

Die vorliegende Arbeit stützt sich in großem Maße auf die einschlägigen Dokumente der Kommission von 2003 „Größeres Europa“ und das „Strategiepapier“ von 2004.

2. Wesen der Europäischen Nachbarschaftspolitik

2.1. Staaten

Mit der Osterweiterung im Jahre 2004/2007 wuchs in der Europäischen Union das Bewusstsein, dass neue Herausforderungen bewältigt werden mussten. Die Europäische Union bekräftigte, dass es unabdingbar sei, gute Beziehungen zu den Nachbarstaaten der nun ungleich größeren Union zu unterhalten.²

In den Fokus gefasst wurden dabei im Osten die Staaten Armenien, Aserbaidschan, Georgien, Moldawien, Weißrussland und die Ukraine. Die Liste der Zielländer wird komplettiert durch die Mittelmeeranrainer Ägypten, Algerien, Israel, Jordanien, Libanon, Libyen, Marokko, Palästinensische Autonomiebehörde, Syrien und Tunesien.

Dabei muss beachtet werden, dass bedingt durch das autoritär herrschende LukaschenkoRegime die Implementierung der Nachbarschaftspolitik gegenüber Weißrussland derzeit nicht stattfindet. Die Europäische Union macht eine Unterstützung von freien Wahlen und Reformen hin zu mehr Demokratie abhängig. Das gleiche lässt sich etwa auch in der EULibyen-Politik feststellen.³

Obwohl Russland auch ein direkter Nachbar der Europäischen Union ist, fällt es nicht unter die Nachbarschaftspolitik. Moskau widersetzte sich der Subsumierung unter die ENP und der somit faktischen Gleichstellung mit kleineren Staaten. Trotzdem erkennt die EU die Wichtigkeit der strategischen Partnerschaft mit Russland an und lässt die Beziehungen zu Russland auf das langfristige Ziel der Umsetzung der sogenannten vier gemeinsamen Räume für Wirtschaft; Freiheit, Sicherheit und Recht; äußere Sicherheit und Forschung, Bildung und Kultur basieren.⁴

Auch die Staaten des Balkans und der Türkei werden nicht unter die Europäische Nachbarschaftspolitik subsumiert. Dies ist darin begründet, dass diese Länder zu den potenziellen Beitrittskandidaten gehören und somit der Erweiterung unterliegen und nicht der ENP.⁵

Es ist zu konstatieren, dass die Entwicklung in den Nachbarstaaten die Europäische Nachbarschaftspolitik bedingte, nicht etwa umgekehrt. So war die Einbeziehung der Staaten Armenien, Aserbaidschan und Georgien Resultat der dortigen Umbrüche. Das heißt also, dass die ENP es zur Bedingung macht, wenigstens gewisse Grundstrukturen aufbieten zu können, um eine Unterstützung wirkungsvoller gestalten zu können.⁶

2.2. „ A ring of friends“

In erster Linie versucht die EU mit ihrem Konzept der ENP „neue Trennlinien in Europa zu vermeiden und Stabilität und Wohlstand innerhalb der neuen Grenzen und darüber hinaus zu fördern.“⁸

Dass dies in direktem Interesse der EU ist, wird durch eine zentrale Aussage der Europäischen Sicherheitsstrategie bekräftigt: „Schlechte Staatsführung, d.h. Korruption, Machtmissbrauch, schwache Institutionen und mangelnde Rechenschaftspflicht sowie zivile Konflikte zersetzen Staaten von innen heraus.“⁹ Diese Komponenten führen der Europäischen Sicherheitsstrategie zufolge dazu, dass auch die Sicherheit der Europäischen Union gefährdet wird und somit zentrale Interessen berührt werden. Die Europäische Sicherheitsstrategie fasst den außen- und sicherheitspolitischen Aspekt der ENP folgendermaßen zusammen: „Es liegt im Interesse Europas, dass die angrenzenden Länder verantwortungsvoll geführt werden. So bereiten Nachbarländer, die in gewaltsame Konflikte verstrickt sind, schwache Staaten, in denen die organisierte Kriminalität wächst und gedeiht, dysfunktionelle Gesellschaften oder sich explosionsartig vermehrende Bevölkerungen an den Grenzen Europas . all dies bereitet Europa Probleme.“¹⁰ Damit soll auch weiteren Gefahren präventiv begegnet werden. Hierzu zählen insbesondere die „Bekämpfung von Terrorismus, organisierter Kriminalität, Drogen- und Waffenhandel, Geldwäsche sowie Finanz- und Wirtschaftskriminalität“.¹¹

Darüber hinaus bedient sich die ENP des Mittels der Demokratieförderung, um damit einhergehend in den Nachbarstaaten Reformen anzustoßen. Diese sollen darauf abzielen, Verbesserungen der Rechtsstaatlichkeit, der Menschenrechtssituation sowie der Staatsführung herbeizuführen.¹²

Weiterhin nutzt die ENP die sogenannte Heranführungsstrategie, die aus dem Bereich der Erweiterung übernommen wurde. Diese ist insbesondere auf die osteuropäischen Staaten angelegt, denen eine europäische Perspektive zumindest offengehalten wird. So soll sichergestellt werden, dass eine etwaige Acquis-Übernahme durch das Zielland im Hinblick auf einen späteren EU-Beitritt stringent erfolgen kann. Als praxisnächster Ansatz kann der Aufbau einer Freihandelszone zwischen dem jeweiligen Zielland und dem Binnenmarkt der EU angesehen werden.¹³ Hiermit soll dem Ziel der Wohlstandsförderung Rechnung getragen werden, indem das ENP-Land nach und nach mehr Zugang zum europäischen Markt bekommt. Aus dem Politikfeld der Erweiterung stammen auch die Instrumente TAIEX und Twinning. Während TAIEX (Technical Assistance and Information Exchange Instrument) Unterstützung dafür leistet, den gemeinsamen Besitzstand der EU umzusetzen und Hilfe bei technischen Fragen liefert, ist Twinning ein Instrument, das den effizienten Aufbau von Verwaltungsstrukturen in den Zielländern gewährleisten soll. Für beide ist kennzeichnend, dass sie eine wichtige Hilfestellung auf dem Weg in die EU leisten.¹⁴

Wie erfolgt nun der Ablauf der vertieften Beziehung zu einem Nachbarstaat?

Zunächst erstellt die Europäische Kommission basierend auf Länderberichten sogenannte Aktionspläne für jedes Land, in denen verschiedene relevante Aspekte erfasst und bewertet werden. Voraussetzung für die Ausarbeitung eines Aktionsplans ist eine Beziehung zwischen der EU und dem ENP-Land in Form von Assoziationsabkommen (Mittelmeerländer) bzw. von Partnerschaft- und Kooperationsabkommen (östliche Nachbarn). Die Assoziationsabkommen beruhen auf dem Barcelona-Prozess aus dem Jahre 1995, in denen bereits grundlegende Aspekte der Beziehungen zwischen diesen Ländern und der EU festgelegt sind; die Beziehungen zu den osteuropäischen Nachbarn sind hingegen jüngeren Datums.¹⁵ In den Aktionsplänen wird spezifisch auf die jeweiligen Gegebenheiten des Landes eingegangen, um daraufhin zugeschnittene Strategien auszuarbeiten. Dies ist z. B. daran zu sehen, dass die EU den regionalen Konflikt um die Karabach-Region in Aserbaidschan mit einer hohen Priorität versieht und Lösungsstrategien zur Beilegung erarbeitet.¹⁶

Eigens eingerichtete Gremien überwachen die Umsetzung der Aktionspläne in den Staaten. Dadurch, dass die Zielländer in diesen Gremien vertreten sind, ist sichergestellt, dass es ein Mitspracherecht in der Implementierung gibt. Um eine regelmäßige Überprüfung sicherstellen zu können, erfolgt alle zwei Jahre (seit 2008 jedes Jahr) ein Monitoring, das Fortschritte und Versäumnisse auflistet.¹⁷ Auch hier werden wiederum die Partnerländer miteinbezogen, an die die Anforderung gestellt wird, „eingehende Informationen zu liefern“. In Folge des gemeinsamen Monitorings werden die Aktionspläne „überprüft und […] angepasst.“¹⁸

Die ENP besitzt im Wesentlichen also eine bilaterale Natur, das von einem Über- und Unterordnungsverhältnis gekennzeichnet ist. Diese wird mitunter von multilateralen Instrumenten durchbrochen, die einen Versuch darstellen in der jeweiligen Region einen gewissen Grad an Vernetzung zu erreichen durch strategische Zusammenfassung. Für den Süden ist das die sogenannte Union für den Mittelmeerraum, für den Osten die sogenannte Östliche Partnerschaft, um Probleme mehrerer Akteure adäquat auf einer gemeinsamen Plattform begegnen zu können.¹⁹

Die ENP wird durch das Europäische Nachbarschaftspolitik-Instrument (ENPI) finanziert, das seit dem Jahre 2007 einen eigenen Haushaltsposten darstellt. Davor waren die finanziellen Mittel geografisch aufgeteilt: Das Programm TACIS sah im Zeitraum 2000 bis 2003 für östlichen Nachbarn (auch Russland) 1332,2 Millionen Euro, MEDA für die Mittelmeeranrainer 2383,9 Millionen Euro vor.²⁰ Wie gesagt ist die ENP seit 2007 gesondert aufgeführt und sieht nun für den Zeitraum bis zum Jahre 2013 ein Finanzvolumen in Höhe von 11,181 Milliarden Euro vor, was einer Steigerung von etwa 32 Prozent entspricht.²¹

Als gewichtige Teile des ENPI hat die EU die Governance-Fazilität und die Nachbarschafts- Investitionsfazilität vorgesehen. Erstere ist für den Zeitraum von 2007 - 2013 mit einer Summe von 300 Millionen. Euro ausgestattet. Sie ist dazu gedacht, Länder finanziell zu belohnen, die besonders große Fortschritte durch ihre Reformen erzielen. Die Überprüfung geht direkt einher mit dem Monitoring der Aktionspläne, in denen die Governance-Ziele festgelegt sind. Die Nachbarschafts-Investitionsfazilität ist hingegen im selben Zeitraum mit Mitteln in Höhe von 700 Millionen. Euro versehen. Sie soll die Darlehensvergabe begünstigen und verstärken. sIE soll sozusagen mit einer Hebelwirkung Investitionen katalysieren.²²

2.3. Streitpunkt Beitrittsperspektive im Lichteht icher Bestimmungen

Kontroversen verursachte die Tatsache der Haltung der EU zu einer etwaigen Beitrittsmöglichkeit. Im grundlegenden Dokument der ENP manifestiert die EU, dass die ENP „eine Aussicht auf Mitgliedschaft […] nicht einschließt.“ Dabei wird im gleichen Papier festgestellt, dass die Angelegenheiten „der europäischen Länder, die klar den Wunsch geäußert haben, der EU beizutreten.“²³ noch nicht entschieden seien.

Zu beachten ist bei dieser Problematik, dass bei Beginn der Konzeptschreibung der Vertrag von Nizza einschlägig war, in dem keine explizite Erwähnung der Europäischen Nachbarschaftspolitik stattfindet. Hier stellt sich insbesondere die Auslegung des Art. 49 EUV als zentraler Punkt zur weiteren Politik der ENP. Dort heißt es:

„Jeder europäische Staat, der die in Artikel 6 Absatz 1 genannten Grundsätze achtet, kann beantragen, Mitglied der Union zu werden.“

Im Strategiepapier zur ENP bekräftigt die Kommission die Andersartigkeit der ENP gegenüber dem Erweiterungsinstrument: Die ENP sei ein Instrument, „das sich von den europäischen Ländern nach Artikel 49 des Vertrags über die Europäische Union zur Verfügung stehenden Möglichkeiten unterscheidet.“²⁴

Somit wird klar, dass die Europäische Kommission sich nicht ausdrücklich positioniert hat, vielmehr versucht sie; eine neutrale Haltung zu bewahren.²⁵

Die Verträge von Lissabon brachten dahingehend eine Veränderung der primärrechtlichen Erwähnung, dass die ENP faktisch durch einen eigenen Artikel aufgewertet wurde. Artikel 8 Absatz 1 EUV beschreibt:

„Die Union entwickelt besondere Beziehungen zu den Ländern in ihrer Nachbarschaft, um einen Raum des Wohlstands und der guten Nachbarschaft zu schaffen, der auf den Werten der Union aufbaut und sich durch enge, friedliche Beziehungen auf Grundlage der Zusammenarbeit auszeichnet.“

Absatz 2 spricht dann davon, die EU „spezielle Übereinkünfte“ mit den Nachbarstaaten schließen könne, die dann theoretisch eine neue Art von Vertrag begründen müssten- dem ist aber nicht so, da diese Festlegungen keine „neuen materiellen Grundlagen“²⁶ darstellen. Vielmehr ist es so, dass weiterhin als ideelle Basis die Assoziierungsabkommen einerseits und andererseits die Handels- und Kooperationsabkommen andererseits gelten.²⁷ Eine wichtige Neuerung der Verträge von Lissabon war die Ausstattung der Europäischen Union mit einer eigenen Rechtspersönlichkeit, sodass nun auch eine Assoziierung mit der Union als ganzem erfolgen kann.²⁸

Doch, warum das bewusste Zurückhalten in dieser Frage?

Die Europäische Union hegt die Befürchtung, dass die osteuropäischen Nachbarstaaten eine auf jeden Fall gegebene Mitgliedschaftsperspektive sehen und ihre aus Art. 49 EUV gegebene Möglichkeit des Antrages auf Aufnahme wahrnehmen nach dem Vorbild der 2004 und 2007 beigetretenen ost- und mitteleuropäischen Staaten. Daraufhin könnten die ohnehin vorhandenen differierenden Positionen zwischen die Mitgliedsstaaten noch einmal verstärkt werden.

[...]

¹ Vgl. Peters, Katharina: Hunderte Flüchtlinge drängen nach Lampedusa. Online verfügbar unter: http://www.spiegel.de/politik/ausland/0,1518,751153,00.html (zuletzt abgerufen: 17.03.2011).

² Vgl. Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an den Rat und an das Europäische Parlament: Größeres Europa - Nachbarschaft. Ein neuer Rahmen für die Beziehungen der EU zu ihren östlichen und südlichen Nachbarn. KOM (2003) 104 endg., Brüssel, 11. März 2003. S. 2.

³ Vgl. Kempe, Iris: Die Nachbarschaftspolitik der Europäischen Union. In: Weidenfeld, Werner (Hrsg.): Die Europäische Union. Politisches System und Politikbereiche. Bonn 2008. S. 511.

⁴ Vgl. Efthymiou, Maria Elena: Russische Föderation. In: http://www.europarl.europa.eu/parliament/expert/displayFtu.do?language=de&id=73&ftuId=FTU_6.4.2.html (zuletzt abgerufen: 15.03.2011)

⁷ - Ziele und Instrumentarien der ENP

⁵ So etwa die Türkei, Kroatien, Mazedonien und Montenegro

⁶ Vgl. Kempe, Iris: Europäische Nachbarschaftspolitik: Ukraine, Belarus, Republik Moldau und der Südkaukasus, In: Weidenfeld, Werner/ Wessels, Wolfgang: Jahrbuch der europäischen Integration. Baden-Baden 2008. S. 257.

⁷ KOM (2003) 104 endg., 11. März 2003. S. 4.

⁸ Ebd.

⁹ Europäischer Rat: Ein sicheres Europa in einer besseren Welt. Europäische Sicherheitsstrategie. Brüssel, 12. Dezember 2003. S. 4.

¹⁰ Ebd. S. 8.

¹¹ Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission. Europäische Nachbarschaftspolitik. Strategiepapier. KOM (2004) 373 endg., Brüssel, 12. Mai 2004.

¹² Vgl. Jünemann, Annette/ Knodt, Michèle: Externe Demokratieförderung der Europäischen Union. Die Instrumentenwahl der EU aus vergleichender Perspektive. In: Integration. Nr. 4/2006.

¹³ Vgl. Lippert, Barbara: Die EU-Nachbarschaftspolitik in der Diskussion- Konzepte, Reformvorschläge und nationale Positionen. Berlin 2007. S. 3.

¹⁴ TAIEX, siehe: Europäische Kommission: Was ist TAIEX? Online verfügbar unter: http://ec.europa.eu/enlargement/taiex/what-is-taiex/index_de.htm (zuletzt abgerufen: 22.03.2011); Twinning, siehe: Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie: Twinning. Online verfügbar unter: http://www.bmwi.de/BMWi/Navigation/europa,did=144430.html (zuletzt abgerufen: 22.03.2011).

¹⁵ Vgl. Vgl. Lippert, Barbara: Die EU-Nachbarschaftspolitik in der Diskussion- Konzepte, Reformvorschläge und nationale Positionen. S. 4.

¹⁶ Vgl. ENP-Aktionsplan-Aserbaidschan. Online verfügbar unter: http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/action_plans/azerbaijan_enp_ap_final_de.pdf (zuletzt abgerufen: 21.03.2011)

¹⁷ Vgl. Sourander, Dag: Die Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP). Online verfügbar unter: http://circa.europa.eu/irc/opoce/fact_sheets/info/data/relations/framework/article_7239_de.htm (zuletzt abgerufen: 21.03.2011)

¹⁸ KOM (2003) 104 endg., Brüssel, 11. März 2003. S. 10.

¹⁹ Lippert, Barbara: Europäische Nachbarschaftspolitik. In: Weidenfeld, Werner/ Wessels, Wolfgang (Hrsg.): Europa von A bis Z. Bonn 2009. S. 167f.

²⁰ KOM (2003) 104 endg., Brüssel, 11. März 2003. S. 32.

²¹ Amtsblatt der Europäischen Union. L 310/1. Straßburg 2006. S: 13.

²² Vgl. Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an den Rat und an das Europäische Parlament: Über die Stärkung der Europäischen Nachbarschaftspolitik. KOM (2006) 726 endg., Brüssel 4. Dezember 2006. S. 15.

²³ KOM (2003) 104 endg., 11. März 2003. S. 5.

²⁴ KOM (2004) 373 endg., 12. Mai 2004. S. 3.

²⁵ Vgl. Böttger, Katrin: Die Entstehung und Entwicklung der Europäischen Nachbarschaftspolitik. Akteure und Koalitionen. Baden-Baden 2010. S. 89.

²⁶ Lippert: Die EU-Nachbarschaftspolitik in der Diskussion- Konzepte, Reformvorschläge und nationale Positionen. S. 6

²⁷ Vgl ebd.

²⁸ Vgl. Lippert, Barbara: Teilhabe statt Mitgliedschaft? In: Osteuropa. Bd. 57/ 2007. Nr. 2 - 3. S.70.