Cluster. Wunderwaffe der kommunalen Wirtschaftsförderung

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung
1.1 Problematik
1.2 Vorgehensweise

2. Cluster als Instrument der kommunalen Wirtschaftsförderung
2.1 Was ist ein Cluster?
2.2 Bedeutung in der kommunalen Wirtschaftsförderung
2.3 Theoretische Legitimation

3. Bewertung
3.1 Konzeptionelle Bewertung
3.1.1 Ziele und Möglichkeiten
3.1.2 Potentielle Defizite
3.2 Evaluierung von Cluster-Implementationen aus der Praxisperspektive
3.2.1 Erfolgsmessung: Herausforderungen und Methodik
3.2.2 Empirische Ergebnisse

4. Zusammenfassung und Ausblick

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1. Einleitung

1.1 Problematik

Das Silicon Valley im US-Bundesstaat Kalifornien gilt allgemeinhin als Erfolgsbeispiel par excellence für ein prosperierendes Wirtschaftsgebiet. In der weltweit bekannten Region sind eine Vielzahl von Global Playern der Informationstechnologie auf relativ engem Raum angesiedelt.¹ Terminologisch handelt es sich bei der beschriebenen Konstellation um ein sogenanntes Cluster. Auch als Reaktion auf die offensichtlich durch diese räumliche Konzentration branchenähnlicher Unternehmen begründete ökonomische Erfolgsgeschichte, treten seit Anfang der 1990er Jahre in der hiesigen kommunalen Wirtschaftsförderung vermehrt Initiativen in Erscheinung, die den Versuch unternehmen, derartige Wirtschaftskomplexe durch eine proaktive staatliche Förderung zu adaptieren.²

Im Sinne der Themenstellung dieser Arbeit kann man sich im Allgemeinen des objektiven Eindrucks nicht erwehren, dass die Praxis der kommunalen Wirtschaftsförderung die Wirksamkeit solcher staatlichen Clusterförderungen äußerst optimistisch einschätzt und oftmals gar als „Wunderwaffe“ im Sinne eines Allheilmittels zur Stimulierung der regionalen Ökonomie stilisiert.³ Ohne in Vorwegnahme der eigentlichen Untersuchung mittels der Wortwahl jedwede wertende Konnotationen evozieren zu wollen, ist es nicht vermessen, gar von einer Glorifizierung des Begriffs respektive des dahinterstehenden wirtschaftspolitischen Instrumentariums zu sprechen. Auch in der einschlägigen Literatur findet die Popularität gar in Expressionen wie einem gegenwärtigen „Cluster-Fieber“ seinen terminologischen Niederschlag.⁴ Zentraler Gegenstand dieser Arbeit ist die entsprechende Untersuchung, inwiefern Cluster in der administrativen Anwendung zurecht eine solch exponierte Stellung einnehmen und in diesem Zusammenhang auftretende Superlative und Lobeshymen („Wunderwaffe“) eine praxisbzw. realitätskonforme Legitimität aufweisen und nicht etwa eine überschätzte Modeerscheinung und lediglich Ausfluss des evidenten Problemund Handlungsdrucks ist, dem sich die regionale Wirtschaftsförderung in Anbetracht begrenzter Mittel und Instrumente gegenüber gestellt sieht.⁵

1.2 Vorgehensweise

Zur Beantwortung dieser Fragestellung liegt nach einem einführenden Kapitel, welches sich genauer damit befasst, auf welche Art und Weise Cluster als wirtschaftsfördernde Maßnahme instrumentalisiert werden, der Fokus dieser Ausarbeitung auf der Bewertung der staatlichen Clusterförderung. Diese erfolgt zunächst auf einer konzeptionellen Grundlage. Dabei werden die Ziele, Möglichkeiten und Grenzen auf einer deskriptiven Basis lediglich kontrastiert, ehe in einem weiteren Unterkapitel der davon weitestgehend losgelöste und mit großen Herausforderungen verbundene Versuch einer systematischen empirischen Evaluation bisheriger Praxisergebnisse vorgenommen wird. Die Grundlage dieser praxisbezogenen Evaluation in Kapitel 3.2 bilden dabei diverse Sekundärquellen, weil eine Auswertung der Primärerhebungen nicht nur wegen des (öffentlich) kaum verfügbaren Datenmaterials nur sehr begrenzt möglich, sondern auch aus Platzgründen im Rahmen dieser Ausarbeitung nicht zu leisten war. Dabei erfolgt eine ausschließliche Betrachtung der kommunalen Wirtschaftsförderung, die per definitionem eine lokale und regional begrenzte Orientierung aufweist. Transregionale Initiativen wie der bundesstaatliche „Spitzencluster-Wettbewerb“ bleiben daher bewusst außer Betracht. Gestaltung von High-Tech-Clustern. Beiträge zu den Chancen und Restriktionen von Clusterpolitik. Baden-Baden: Nomos, 2009, S. 40 -58, S. 41; künftig zitiert: Kiese, 2009a

2. Cluster als Instrument der kommunalen Wirtschaftsförderung

2.1 Was ist ein Cluster?

Auch wenn einleitend anhand des praktischen Beispiels bereits eine gewisse Greifbarkeit des Begriffes hergestellt worden ist, erfolgt an dieser Stelle zunächst eine detailliertere definitorische Betrachtung der Thematik. Etymologisch hat der Cluster-Begriff einen angelsächsischen Ursprung und bezeichnet zunächst eine Anhäufung/Ansammlung bzw. Gruppenbildung. Im Bereich der Wirtschaftswissenschaften wurde der Begriff wesentlich geprägt durch den Harvard-Professor Michael E. Porter und ist nach erstmaliger Erwähnung vielfach erweitert und von Wissenschaft und Praxis, darunter auch Porter selbst, modifiziert worden.⁶ Dementsprechend bestehen heute eine Vielzahl unterschiedlicher Definitionen, also ebenso vager wie (in Nuancen) divergierender Auffassungen dessen, was unter einem Cluster zu verstehen ist.⁷ Dies erschwert eine wissenschaftliche Auseinandersetzung mit der Thematik, da eine empirisch-analytische Bewertungen auf einem eindeutigen gemeinsamen Grundverständnis aufbauen sollte.⁸ Insofern soll aus Praktikabilitätsgründen auf eine Definition Porters zurückgegriffen werden, die sich als wohl am besten geeignete Beschreibung herauskristallisiert hat, weil sie sich nach einhelliger Meinung vieler wiederkehrender gemeinsamer Elemente der unterschiedlichen Ansätze bedient⁹, und daher als Maßstab der weiteren Ausarbeitung fungieren soll. So definiert Porter in einem seiner Werke Cluster pointiert als „geographische Konzentration von miteinander verbundenen Unternehmen, spezialisierten Zulieferern und Dienstleistern, Unternehmen in verschiedenen Branchen und weiteren Organisationen wie z.B. Universitäten, Standardagenturen und Industrieverbände in einem bestimmten Bereich (Branche, Technologiefeld) (…), die miteinander im Wettbewerb stehen und gleichzeitig kooperieren“.¹⁰

Wie sich aus der Definition implizit ergibt, treten Cluster in verschiedenen Dimensionen auf. Zu differenzieren sind dabei insbesondere horizontale und vertikale Verflechtungen.

Unter der horizontalen Clusterdimension subsumiert man vergleichbare Eigenschaften aufweisende Betriebe, die auf dem Markt des Endproduktes miteinander konkurrieren, dennoch aber in den vorgelagerten Fertigungsstufen Kooperationen mit den in der Nähe angesiedelten Unternehmen eingehen, beispielsweise um im Bereich der Forschung und Entwicklung diverse Lernund Synergieeffekte zu produzieren, sodass von der Dualität aus Kooperation und Wettbewerb beide Seiten profitieren können.¹¹

In Abgrenzung dazu umfasst die vertikale Clusterdimension „die über Zulieferund Absatzbedingungen verflochtenen Unternehmen“¹², welche jeweils verschiede Teilbereiche einer Wertschöpfungskette abdecken, wobei unter dem Begriff der Wertschöpfungskette der gesamte Leistungserstellungsprozess eines Produktes verstanden wird, der sich von der Rohstoffbeschaffung, Zulieferung und Produktion über weitere Prozesse bis hin zum Endprodukt und der damit einhergehenden Produktvermarktung erstreckt.¹³

Unter Zugrundelegung dieser Erscheinungsform umfasst ein Cluster also nicht (nur) konkurrierende Unternehmen mit ähnlichen Merkmalen, sondern auch sich gegenseitig ergänzende Betriebe, die in einer komplementären Ressourcenabhängigkeit zueinander stehen, sich also in Bezug auf den Leistungserstellungsprozess einander komplettieren.

Vervollständigt werden die Dimensionen durch institutionelle und externe Abstufungen¹⁴, von denen zumindest letztere noch an späterer Stelle erläutert werden. Die aufgezeigten Zusammenhänge werden durch nachfolgende Abbildung nochmals illustriert.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Cluster als mehrdimensionales Phänomen

Quelle: Kiese, 2009b, S. 28

2.2 Bedeutung in der kommunalen Wirtschaftsförderung

Um die Bedeutung solcher Cluster in den deutschen Städten erfassen zu können, ist es hilfreich, sich für einen Moment mit dem übergeordneten Ziel der kommunalen Wirtschaftsförderung auseinandersetzen.

Die generelle Zielsetzung liegt darin, den in einer Region ansässigen respektive ansiedlungswilligen Unternehmen zu einer erfolgreichen Entwicklung zu verhelfen, um auf dieser Weise Arbeitsplätze zu generieren und folglich den Lebensstandard der lokalen Region zu verbessern.¹⁵ Zur Erreichung dieser Ziele bedienen die Akteure der Regionalförderung sich diverser ökonomischer Maßnahmen, sogenannter Instrumente. Neben den konventionellen Instrumenten, wie beispielsweise der Verbesserung wirtschaftsnaher Infrastruktur oder der Gewerbeflächenvermittlung¹⁶, propagiert die Wirtschaftsförderungspraxis mit Ausklingen des 20. Jahrhunderts fortwährend die staatliche Unterstützung bei der Generierung und Protektion angesprochener Cluster.¹⁷ Die zumindest noch vor einigen Jahren anhaltende Popularität der kommunalen Initiierung und Unterstützung von Clusterinitiativen belegt neben der Vielzahl an Publikationen¹⁸ unter anderem auch eine empirisch angelegte Umfrage, die aufgrund ihrer grundlegenden Relevanz hier ihre legitime Erwähnung findet und an diejenigen Institutionen der Wirtschaftsförderung solcher Städte gerichtet war, die zum Zeitpunkt der Umfrage im Jahre 2007 eine Einwohnerzahl von mindestens 50.000 aufwiesen. Dies entsprach einer Grundgesamtheit von 188 Städten, die aufgrund einer sehr guten Rücklaufquote ausreichend repräsentiert worden ist.¹⁹

Mehr als die Hälfe aller befragten Adressaten gaben an, dass Clusteransätze für die jeweilige Stadt ein aktuelles Thema seien; in jeder dritten Stadt gehörten sie sogar zu den drei wichtigsten Themen der Wirtschaftsförderung²⁰, wenngleich in einer noch an späterer Stelle zu thematisierenden Befragung ein diesbezüglich gewisser Abwärtstrend ausgemacht werden konnte.

Darüber hinaus wurde dabei auch die überragende Rolle der kommunalen Wirtschaftsförderungseinrichtungen bezüglich der Clusteransätze deutlich; mit mehr als 90 Prozent hat fast jeder bestehende Clusteransatz seinen Ursprung in einer von der Wirtschaftsförderung getragenen Initiative.²¹

Geradezu in begrifflicher Anlehnung an den internationalen Maßstab des Silicon Valley, wurden im deutschsprachigen Raum beispielsweise bewusst Initiativen wie das „Medical Valley“ oder „Watch Valley“ ins Leben gerufen.²² Diese proaktive Instrumentalisierung von Clustern als staatliche Maßnahmen, Cluster zur Steigerung der regionalen Wettbewerbsfähigkeit zu initiieren bzw. deren Entwicklung voranzutreiben, bezeichnet man synonym als Clusterförderung, Clusterpolitik oder auch Clusterinitiativen.²³ Im Einzelnen von Teilen der Literatur vorgenommene weitere Unterdifferenzierungen werden vorliegend aus Vereinfachungsgründen nicht getätigt.²⁴

Auf operativer Ebene geschieht eine Clusterförderung vor allem dadurch, dass Unternehmen an den Standort gebunden bzw. angeworben, staatliche Anstrengungen zum Erhalt und zur Schaffung von Arbeitsplätzten vorgenommen sowie die Vernetzung von Unternehmen, Einrichtungen und der Wissenschaft vorangetrieben werden. Enger mit der eigentlichen Clusterentwicklung verbundene Ziele stehen dabei unmittelbar weniger im Vordergrund²⁵, was zwar möglicherweise im ersten Moment paradox erscheint, aber insofern nachvollziehbar ist, als dass ein gewisser Unternehmensbestand und damit einhergehende Arbeitsplätze eine Grundvoraussetzung für die Clusterbildung sind.²⁶

2.3 Theoretische Legitimation

In der Literatur wird vor dem Hintergrund, dass es sich bei der Wirtschaftsförderung um eine freiwillige kommunale Aufgabe handelt, vielfach eine theoretisch fundierte Legitimation solcher clusterpoltischen Maßnahmen gefordert, weshalb nicht nur die Wirtschaftsförderungseinrichtungen als organisatorisches Konstrukt, sondern speziell auch die von ihr eingesetzten Instrumente einem besonderen öffentlichen Rechtfertigungsdruck unterliegen.²⁷

[...]

¹Vgl. Huttenloher, Tobias: Das Clusterkonzept im Standortmarketing der Bundesländer. 1. Aufl., Berlin, Wissenschaftlicher Verlag Berlin, 2006, S. 172

²Vgl. Floeting, Holger; Zwicker-Schwarm, Daniel: Clusterinitiativen und Netzwerke Handlungsfelder lokaler und regionaler Wirtschaftspolitik. In: Floeting, Holger (Hrsg.): Cluster in der kommunalen und regionalen Wirtschaftsförderung. Vom Marketingbegriff zum Prozessmanagement. Berlin: Difu, 2008, S. 15 40, S. 27; künftig zitiert: Floeting; Zwicker-Schwarm, 2008

³Vgl. Beck, Rasmus C; Heinze, Rolf G.; Schmid, Josef: Einleitung: Chancen und Restriktionen von Clusterpolitik. In: Beck, Rasmus C; Heinze, Rolf G.; Schmid, Josef (Hrsg.): Strategische Wirtschaftsförderung und die Gestaltung von High-Tech-Clustern. Beiträge zu den Chancen und Restriktionen von Clusterpolitik. Baden-Baden: Nomos, 2009, S. 9 15, S. 9; künftig zitiert: Beck, Rasmus C.; Heinze, Rolf G.; Schmid, Josef, 2009

⁴ Vgl. Kiese, Matthias: Policy-Transfer und institutionelle Lernprozesse in der Clusterpolitik. In: Beck, Rasmus C; Heinze, Rolf G.; Schmid, Josef (Hrsg.): Strategische Wirtschaftsförderung und die

⁵ Vgl. Ketels, Christian: Ein Jahrzehnt Clusterpolitik und -forschung: Implikationen für eine moderne, clusterorientierte Wirtschaftsförderung. In: Beck, Rasmus C; Heinze, Rolf G.; Schmid, Josef (Hrsg.): Zukunft der Wirtschaftsförderung. Baden-Baden: Nomos, 2014, S. 45 64, S. 47; künftig zitiert: Ketels, 2014

⁶Vgl. Sautter, Björn: Regionale Cluster. In: STANDORT Zeitschrift für angewandte Geographie, 02/2004, S. 66 72, S. 66; künftig zitiert: Sautter, 2004

⁷ Vgl. Kiese, Matthias: Die Clusterpolitik deutscher Länder und Regionen als Herausforderung für die Evaluation. In: Wessels, Jan (Hrsg.): Cluster und Netzwerkevaluation. Aktuelle Beispiele aus der Praxis. Berlin: Institut für Innovation und Technik, 2009, S. 27 38, S. 27; künftig zitiert: Kiese, 2009b

⁸Vgl. Sautter, 2004, S. 67

⁹ Vgl. Martin, Ron; Sunley, Peter: Deconstructing clusters: chaotic concept or policy panacea? In: Journal of Economic Geography, 01/2003, S. 5 35, S. 12; künftig zitiert: Martin; Sunley, 2003

¹⁰Porter, Michael Eugene: Clusters and Competition. New Agendas for Companies, Governments, and Institutions. In: On Competition. Boston. Harvard Business Review Press, 1998, S. 197 287, S.197 f.; zitiert nach Kiese, 2009a, S. 41

¹¹Vgl. Habbel, Franz-Reinhard; Huber, Andreas: Wirtschaftsförderung 2.0. 1. Aufl., Boizenburg: Verlag Werner Hülsbusch, 2010, S. 185

¹² Ellrich, Mirko: Infoblatt Cluster. Cluster als Instrument der Regionalpolitik. Im Internet: https://www.klett.de/sixcms/detail.php?template=terrasse_artikel__layout__pdf&art_id=1019109 (Stand: 07.10.2015)

¹³ Vgl. Kiese, Matthias: Regionale Clusterpolitik in Deutschland. Bestandsaufnahme und interregionaler Vergleich. In: Beck, Rasmus C; Heinze, Rolf G.; Schmid, Josef (Hrsg.): Zukunft der Wirtschaftsförderung. Baden-Baden: Nomos, 2014, S. 169 194, S. 169; künftig zitiert: Kiese, 2014

¹⁴Vgl. Kiese, 2009b, S. 28

¹⁵Vgl. Icks, Annette; Richter, Michael: Innovative kommunale Wirtschaftsförderung: Wege Beispiele Möglichkeiten. Wiesbaden: Dt. Univ.-Verl., 1999, S. 3

¹⁶Vgl. ebd. S. 11

¹⁷Vgl. Kiese, 2009a, S. 41

¹⁸ Vgl. Mager, Udo; Röllinghoff, Stefan: Regionale Disparitäten und strategische kommunale Wirtschaftsförderung: aktuelle Herausforderungen und Handlungsansätze am Beispiel der Stadt Dortmund. In: Beck, Rasmus C.; Heinze, Rolf G.; Schmid, Josef (Hrsg.): Strategische Wirtschaftsförderung und die Gestaltung von High-Tech-Clustern. Beiträge zu den Chancen und Restriktionen von Clusterpolitik. Baden-Baden: Nomos, 2009, S. 71 98, S. 80; künftig zitiert: Mager; Röllinghoff, 2009

¹⁹Vgl. Floeting; Zwicker-Schwarm, 2008, S. 23

²⁰Vgl. Floeting, Holger; Zwicker-Schwarm, Daniel: Facebook, Twitter & Co.: Die Rolle von Social Media in der Wirtschaftsförderung. In: Beck, Rasmus C; Heinze, Rolf G.; Schmid, Josef (Hrsg.): Zukunft der Wirtschaftsförderung. Baden-Baden: Nomos, 2014, S. 467 495, S. 488; künftig zitiert: Floeting; Zwicker-Schwarm, 2014

²¹Vgl. Floeting; Zwicker-Schwarm, 2008, S. 29

²²Vgl. Sautter, 2004, S. 66

²³Vgl. Beugelsdijk, Sjoerd; Hospers, Gert-Jan: Regional Cluster Policies: Learning by Comparing? In: KYKLOS, Volume 55, 2002, S. 381 402, S. 382

²⁴Vgl. hierzu z.B. Kiese, 2009a, S. 43

²⁵Enger mit der Clusterentwicklung hängen bspw. das Überwinden von Branchengrenzen oder ein professionelles Cluster-Management zusammen

²⁶Vgl. Floeting; Zwicker-Schwarm, 2008, S. 33

²⁷Vgl. Fromhold-Eisebith, Martina: Erfolgsgeschichte oder Modeerscheinung? Clusterpolitik im Spannungsfeld von Theorie und Praxis. In: Beck, Rasmus C; Heinze, Rolf G.; Schmid, Josef (Hrsg.): Zukunft der Wirtschaftsförderung. Baden-Baden: Nomos, 2014, S. 67 88, S. 74; künftig zitiert: Fromhold-Eisebith, 2014