Bürger unter Beobachtung: Die neuen Kompetenzen der deutschen Nachrichtendienste nach dem Terrorismusbekämpfungsgesetz

Inhaltsverzeichnis

Literaturverzeichnis

A. Einleitung

B. Die dt. Nachrichtendienste und das Terrorismusbekämpfungsgesetz
I. Ein Überblick (Geschichte, Rechtsgrundlagen und Befugnisse)
1. das Bundesamt und die Landesämter für Verfassungsschutz
a. Geschichte und Rechtsgrundlage
b. Aufgaben, Befugnisse und Kompetenzen vor und nach der Novellierung des BVerfSchG
aa. Aufgaben des Verfassungsschutzes
bb. Kompetenzen des Verfassungsschutzes
2. Der Bundesnachrichtendienst
a. Aufgaben des BND
b. Befugnisse und Kompetenzen
3. Der Militärische Abschirmdienst
a. Aufgaben des MAD
b. Befugnisse und Kompetenzen
II. Kontrolle der Dienste
1. Kontrolle der Nachrichtendienste vor dem 01.01.2002
2. Erweiterung und Ergänzung der Kontrolle durch das Terrorismusbekämpfungsgesetz

C. Das Terrorismusbekämpfungsgesetz und die Grundrechte
I. Schutzbereich
1. Freizügigkeit (Art. 11 GG)
2. Das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis (Art. 10 GG)
3. Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 GG)
4. Das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 i.V.m. 1 GG)
II. Rechtfertigung der Eingriffe
1. Grundrechtsschranken und Gesetzesvorbehalt
a. Art. 10 GG
b. Art. 13 GG
c. informationelle Selbstbestimmung
d. Zunächst: Übereinstimmung mit den Grundrechtsschranken
2. Verfassungsmäßigkeit des TerrorBekG im Übrigen
a. Gesetzgebungsbefugnis des Bundes
b. das Gebot der Normenklarheit
c. verfassungskonforme Auslegung?

D. Schluss

Literaturverzeichnis

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A. Einleitung

Die Terroranschläge vom 11.September 2001 stellten Sicherheitspolitik und –Strategie der meisten westlichen Staaten in vielfacher Hinsicht vor neue Herausforderungen^[1].

Nie zuvor hatten es die Sicherheitsbehörden mit derart gut organisierten terroristischen Strukturen zu tun. Bislang war es ihr Auftrag, sichtbare und vereinzelte, jedenfalls überschaubare Personengruppen strafrechtlich zu verfolgen. Jetzt bekommt sie es plötzlich mit einem weltweit operierenden Netzwerk zu tun, das vor Selbstzerstörung nicht zurückschreckt. Nicht mehr abschätzbar ist das Verhalten eines Gegners, der sein eigenes Leben nicht nur zur Disposition stellt, sondern vielmehr seinen Tod bewusst in Kauf nimmt. Dabei handelt es sich bei den Tätern um gut ausgebildete – zuvor polizeilich nie in Erscheinung getretene – Personen, die jahrzehntelang unauffällig unter ihren Mitbürgern leben, mitunter Ausbildungen an Hochschulen durchlaufen und dann zum tödlichen Werkzeug eines terroristischen Netzwerks werden. Die Polizei bekommt es also mit unüberschaubaren und unberechenbaren Gegnern zu tun.

Dass diesem Sicherheitsproblem mit der hergebrachten polizeilichen Arbeit nicht beizukommen ist, liegt beinahe auf der Hand. Der rechtsstaatliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der jedes staatliches Handeln bestimmt und der die Grundrechte der betroffenen Bürger soweit als möglich schonen soll, scheint in dieser Situation gegenüber einem zum Selbstmord bereiteten Täter sein Ziel zu verfehlen^[2].

Vor diesem Hintergrund verwundern die Reaktionen der westlichen Staaten nach dem 11.September 2001 nicht. Nach militärischen und polizeilichen Sofortmaßnahmen (verstärkte Luftraumüberwachung, intensivere Überprüfung von Personen, Rasterfahndung etc.) folgte in der Bundesrepublik bereits nach wenigen Wochen das „Erste Anti-Terror-Paket“^[3]. Am 14. Dezember 2001 verabschiedete dann der Bundestag das „Zweite Anti-Terror-Paket“ (auch: Terrorismusbekämpfungsgesetz oder Zweites Sicherheitspaket). Wenig später stimmte der Bundesrat den Neuregelungen zu. Dieses – auf fünf Jahre begrenzte^[4] – Terrorismusbekämpfungsgesetz (TerrorBekG, BGBl. I, 2002, S. 361) soll Gegenstand dieser Arbeit sein. Sein Inkrafttreten am 9.Januar 2002 führte zu Änderungen zahlreicher Gesetze: u.a. des Passgesetzes, des Vereinsrechts, sowie des Ausländer- und Asylrechts.

Hier soll allerdings nur dargestellt und untersucht werden, welche Veränderungen es für die drei deutschen Nachrichtendienste (Verfassungsschutz, Bundesnachrichtendienst und Militärischer Abschirmdienst) brachte. Diese Aufgaben- und Kompetenzerweiterungen (B.) zu Gunsten der Nachrichtendienste stellen stets Eingriffe in die Grundrechtsphäre der Bürger – mitunter auch derer, die keine Terroristen sind – dar. Dies erfordert eine ausreichende, verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Rechtfertigung der Eingriffe (C.).

Bereits kurz nach Verabschiedung wurde das Gesetz von verschiedenen Seiten heftig kritisiert. Einige hielten die Eingriffe des TerrorBekG in die Schutzbereiche einzelner Grundrechte für bedenklich^[5], anderen gingen die Veränderungen nicht weit genug^[6].

B. Die dt. Nachrichtendienste und das Terrorismusbekämpfungsgesetz

I. Ein Überblick (Geschichte, Rechtsgrundlagen und Befugnisse)

Zunächst soll die Entwicklung zu drei Nachrichtendiensten aufgezeigt und dann im Einzelnen deren Strukturen, Aufgaben und Rechtsgrundlagen erörtert werden, bevor in den nächsten Schritten auf die aktuelle Rechtsentwicklung einzugehen sein wird

.

1. das Bundesamt und die Landesämter für Verfassungsschutz

a. Geschichte und Rechtsgrundlage

Die Einrichtung von Inlandsnachrichtendiensten reicht bis weit in die Geschichte zurück^[7]. Bereits aus der Zeit des frühen Altertums ist bekannt, dass die Zusammenarbeit mit Feinden, insbesondere der Verrat von Geheimnissen, mit schweren Strafen bedroht war und man bestrebt war, sich hiervor zu schützen. Es gab zwar natürlich noch keine nachrichtendienstlichen Organisationen oder Strukturen nach heutigem Muster. Die damaligen Vorgänge lassen aber schon hier entsprechende Tätigkeiten erkennen^[8].

Die erste strukturierte Inlandsaufklärung wurde um 1667 in Frankreich eingerichtet. Die „haute police“ machte sich bald einen (zweideutigen) Namen als allgegenwärtige Polizeiorganisation, die mit einem Spitzelsystem ihre Bürger zu überwachen suchte und das royalistische System schützen wollte. Nach der französischen Revolution (1789) wurden ähnliche Nachfolgeorganisationen beibehalten.

In den USA wurde 1908 das „Bureau of Investigation“ gegründet, aus dem 1935 das „Federal Bureau of Investigation“ (FBI) wurde. Zu den Aufgaben dieser bundespolizeilichen Behörde zählen u.a. die Spionage- und Sabotageabwehr, sowie der Staatsschutz. Das FBI verfügt allerdings nicht nur über aufklärende (also überwachende), sondern auch direkt über polizeiliche Kompetenzen (z.B. Festnahmerecht).

In Deutschland wurde auf Grund der massiven Staatenzersplitterung im Heiligen Römischen Reich deutscher Nation erst im Anschluss an die Karlsbader Beschlüsse von 1819 mit der „Central-Untersuchungs-Commission“ eine politische Zentralpolizei eingesetzt, die dem Deutschen Bund unterstellt war. Die Hauptaufgabe dieser Polizeiorganisation war die Überwachung und das Unschädlichmachen von liberalen und nationalen Strömungen.

Preußen errichtete später das „Centralbüro für Preßangelegenheiten“. Im Gegensatz zu den meisten ausländischen und früheren deutschen Nachrichtendiensten standen aber diesem Dienst keinerlei polizeiliche, sondern nur nachrichtenbeschaffende Kompetenzen zu. Später wurde auf Grund mehrerer Mordanschlägen auf Bismarck und Kaiser Wilhelm I. der preußische Inlandsnachrichtendienst weiter ausgebaut.

Nach dem Ersten Weltkrieg und dem Ende der Monarchie installierte die Weimarer Republik allerdings keinen neuen Inlandsnachrichtendienst. Die Weimarer Verfassung sah zwar in Artikel 9 ausdrücklich die Möglichkeit einer solchen Einrichtung vor, dennoch konnten sich die politischen Kräfte in mehreren Anläufen nicht auf eine entsprechende gesetzliche Grundlage einigen^[9]. Erst die Nationalsozialisten errichteten 1933 die Geheime Staatspolizei (Gestapo), die unter dem Kommando Hermann Görings einen totalen Polizei- und Überwachungsapparat aufbaute. Nach 1939 war die Gestapo dem Reichssicherheitshauptamt angegliedert^[10] und befand sich in dieser „Mammutbehörde“ unter einem Dach mit den anderen Nachrichtendiensten des NS-Staates. Das Reichssicherheitshauptamt machte auf Grund seiner Dimension und Zentralität einen der wichtigsten Sicherheits- und Überwachungsinstrumente des NS-Staates aus^[11].

Nach dem Zweiten Weltkrieg richtete die Bundesrepublik auf Grundlage des Polizeibriefes der Hochkommissare vom 14.04.1949 das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) ein^[12].

Mit dem Schutz der Menschenwürde, dem Bekenntnis zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten (Art. 1 Abs. 1 GG) und die Bestimmung der Bundesrepublik als demokratischen und sozialen Bundesstaat (Art. 20 Abs. 1 GG) schließt das Grundgesetz eine Wertneutralität aus, wie sie der Weimarer Verfassung nachgesagt wird^[13]. Diese wertgebundene Ordnung sollte durch verschiedene Einrichtungen geschützt werden – einen „Rückfall in die Fehler von Weimar“^[14] galt es von vornherein zu verhindern. Daher vollzog das Grundgesetz die Grundentscheidung zur streitbaren Verfassung, die u.a. in der Einrichtung des Bundesamtes für Verfassungsschutz (BfV) als Verfassungsschutzbehörde des Bundes ihren Ausdruck findet^[15].

Die bereits mehrfach novellierte^[16] gesetzliche Grundlage für das BfV stellt das „Gesetz über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes und über das Bundesamt für Verfassungsschutz“ (BVerfSchG) vom 28.09.1950 (BGBl. I S.682) dar. Das BfV untersteht der Dienst- und Fachaufsicht des Bundesministers des Innern^[17] (§ 2 Abs. 1 Satz 2 BVerfSchG).

Auf Länderebene wurden dem BfV entsprechende Landesbehörden eingerichtet^[18]. Der Verfassungsschutz ist also föderativ gegliedert^[19]. Eine scharfe Kompetenzabgrenzung zwischen Bundes- und Länderbehörden gibt es nicht^[20]. Die einzelnen Behörden arbeiten unabhängig von einander, unterstützen sich aber durch gegenseitige Unterrichtung, Austausch von Erkenntnissen etc. (siehe §§ 5, 6 und 17 ff. BVerfSchG)^[21].

Zu beachten ist aber, dass weder das Bundesamt für Verfassungsschutz noch die entsprechenden Behörden der Länder über polizeiliche Kompetenzen verfügen. Dies folgt ausdrücklich aus den gesetzlichen Vorschriften des BVerfSchG (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 3 BVerfSchG). Durchsuchungen, Festnahmen und Beschlagnahme, sowie alle sonstigen Zwangsmaßnahmen sind ihnen nicht gestattet (Gebot zur Trennung nachrichtendienstlicher und polizeilicher Arbeit)^[22]. Ihre Aufgaben beschränken sich auf die Sammlung und Auswertung von Informationen^[23], insbesondere von sach- und personenbezogenen Auskünften, Nachrichten und Unterlagen über verfassungsfeindliche Strömungen und der geheimdienstlichen Tätigkeit ausländischer Kräfte (vgl. § 3 Abs. 1 BVerfSchG). Auf die einzelnen Aufgaben und Befugnisse soll später näher eingegangen werden.

Vergleicht man diesen deutschen Inlandsnachrichtendienst mit den Diensten anderer europäischer Partner, so offenbart sich ein interessanter Unterschied. Während sich die Inlandsnachrichtendienste der meisten europäischen Partner als eine Art Staatsschutzpolizei darstellen^[24] und in aller Regel den Polizeibehörden angegliedert sind, verbietet das BVerfSchG nicht nur polizeiliche Weisungs- und Ermittlungskompetenzen (§ 8 III BVerfSchG), sondern auch eine Angliederung an polizeiliche Dienststellen (§ 2 II BVerfSchG)^[25]. In der einschlägigen Literatur begründen einige Autoren diese strikte Trennung mit dem Rechtsstaatsprinzip als verfassungsrechtlich geboten^[26].

Unbeachtet der Frage, ob man dieser Einschätzung folgt, stellt sich das Bundesamt für Verfassungsschutz auf Grund der gegenwärtigen Rechtslage und der Trennung von Polizei und Nachrichtendienst als eine Art Frühwarnsystem^[27] der freiheitlich-demokratischen Verfassung dar. Es soll frühzeitig auf Gefahren und verfassungsfeindliche Bestrebungen hinweisen und diese beobachten. Brenner spricht von „politischer Feldbeobachtung“^[28] als Hauptaufgabe der Verfassungsschutzämter. Vollstreckungsbefugnisse jedenfalls (Festnahme, Beschlagnahme etc.) stehen ihnen aber nicht zu.

b. Aufgaben, Befugnisse und Kompetenzen vor und nach der Novellierung des BVerfSchG

Zunächst sollen die rechtlichen Veränderungen dargestellt werden, die zu einer Erweiterung der Aufgaben und Befugnisse der Verfassungsschutzämter geführt haben. Die entscheidenden Kompetenznormen für das Bundesamt für Verfassungsschutz finden sich (nach wie vor dem Inkrafttreten des Terrorismusbekämpfungsgesetzes) in den §§ 3, 4 und 8ff. des BVerfSchG.

aa. Aufgaben des Verfassungsschutzes

Aufgabe der Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder ist die „Sammlung und Auswertung von Informationen, insbesondere von sach- und personenbezogenen Auskünften, Nachrichten und Unterlagen“ (§ 3 Abs. 1 BVerfSchG) über Bestrebungen und Tätigkeiten, die in § 3 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BVerfSchG näher bezeichnet sind. An diesen Aufgabenbereichen hat sich durch das TerrorBekG nichts geändert. Demnach sind die Verfassungsschutzbehörden befugt, Informationen zu sammeln und auszuwerten über

1.) Bestrebungen, die gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung, den Bestand

oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes gerichtet sind oder eine

ungesetzliche Beeinträchtigung der Amtsführung der Verfassungsorgane des Bundes

oder eines Landes oder ihrer Mitglieder zum Ziel haben (§ 3 Abs. 1 Nr. 1

BVerfSchG),

2.) sicherheitsgefährdende oder geheimdienstliche Tätigkeiten fremder Mächte (§ 3 Abs.

1 Nr. 2 BVerfSchG)

3.) Bestrebungen, die durch Gewalt oder darauf gerichtete Vorbereitungshandlungen

auswärtige Belange der Bundesrepublik gefährden (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 BVerfSchG).

Dabei ist hier schon zu beachten, dass „Sammeln und Auswerten“ im Sinne des BVerfSchG mehr bedeutet, als die reine Entgegennahme, Sichtung und Registrierung von entsprechenden Informationen. Vielmehr ist unter „Sammeln“ eine aktive und systematische Beschaffung zu verstehen^[29]. Diese Beschaffung umfasst sowohl das Gewinnen von Informationen aus so genannten offenen (also frei zugänglichen) Quellen, als auch über den Weg der Amtshilfe bis hin zur operativen Aufklärung (so genannte nachrichtendienstliche Mittel)^[30].

Das „Auswerten“ in § 3 BVerfSchG meint hingegen die Prüfung des eingehenden „gesammelten“ Materials auf seine nachrichtendienstliche bzw. verfassungsrechtliche Relevanz^[31].

[...]

---

^[1] Nowak, C.: „Terrorismus: Rechtsfragen der äußeren und inneren Sicherheit“, in: DVBl. 2003, 108f.

^[2] Vgl. hierzu die Einführung von Denninger: „Freiheit durch Sicherheit?“, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Bd. 10-11/2002, S. 22.

^[3] Die Bundesregierung stellte insgesamt 3 Mrd. Euro zur Terror-Bekämpfung zur Verfügung. Der Gesetzgeber erweiterte durch den § 129b StGB das Strafrecht. Die Bundeswehr wurde im Innern zum Schutz militärischer Liegenschaften der USA und anderer Verbündeter eingesetzt. Später stimmte der Bundestag einer Entsendung deutscher Truppen zur Mission „Enduring Freedom“ zu.

^[4] Gemäß Artikel 22 des TerrorBekG gelten das BVerfSchG, das MAD-G, das G-10-Gesetz und das BND-Gesetz am 09.01.2007 wieder in ihrer jeweiligen Fassung vor dem TerrorBekG, wenn der Bundestag nicht zwischenzeitlich die Verlängerung beschließen sollte.

^[5] Vgl. Kritik des Deutschen Richterbundes, in: DRiZ 2002, 45; ähnlich: Heinlein, I./ Drecktrah, V.: „Terrorismus und kommunikative Freiheiten“, in: Betrifft Justiz, 2002, 407f.

^[6] So z.B. die Anträge der Landesregierungen von Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Saarland und Thüringen; vgl. stenogr. Plenarprotokoll der 770. Sitzung des Bundesrates, S. 654 ff.; vgl. auch die Kritik von v.Denkowski, C.: „Das Trennungsgebot – Gefahr für die Innere Sicherheit?“ , in: Kriminalistik, 2003, 212f.

^[7] Gröpl, C.: „Die Nachrichtendienste im Regelwerk der deutschen Sicherheitsverwaltung“, S. 8.

^[8] Gröpl, a.a.O.

^[9] Gröpl, a.a.O.

^[10] Schwagerl, S. 121

^[11] Schwagerl, a.a.O.; vgl. hierzu Erlass Nr. 28 von Heinrich Himmler vom 23.06.1938, MBl. Des Reichsministeriums des Innern.

^[12] durch Gesetz (BVerfSchG) vom 28.09.1950 (BGBl. I 1950, 682). Sitz der Behörde seither ist Köln.

^[13] Ganßer, W.: „Abwehrbereit – Demokratie und Verfassungsschutz“, S. 17; zur Wertgebundenheit des GG vgl. BVerfGE 2, 1 (12); 5, 85 (134 f. u. 197 f.); 21, 362 (372); 37, 57 (65); 39, 1 (41 u. 67) u.a.

^[14] Schiffers, S.15; ebenso: Klein, in: Schmidt-Bleibtreu-Klein, Kommentar zum Grundgesetz, 4.Aufl.,Rdnr. 3 zu Art. 1 GG.

^[15] Boeden, G.: „40 Jahre Verfassungsschutz“, in: Bundesamt für Verfassungsschutz (Hrsg.): „Verfassungsschutz in der Demokratie“, S. 2 f.

^[16] wichtigste Änderungen: Gesetz vom 09.08.1972 (BGBl. I S. 1382); Reformgesetz vom 20.12.1990 (BGBl. I, S. 2954); TerrorBekG vom 09.01.2002 (BGBl. I S. 361); zuletzt: Gesetz vom 16.08.2002 (BGBl. I S. 3202).

^[17] Schwagerl, S. 38.

^[18] Den ausdrücklichen Auftrag hierzu erteilt das BVerfSchG in § 1 Abs. 3 und § 2 Abs. 2 selbst, vgl. hierzu auch die st. Rspr. des BVerfG zum föderalen Verfassungsauftrag: BVerfGE 1,117; 8, 122 ( 138); 13, 54 (75ff.); In Bayern wurde durch Gesetz vom 22.11.1950 (GVBl. 224) das Bayer. Landesamt für Verfassungsschutz eingerichtet.

^[19] Brenner, M.: „Geschichte der deutschen Nachrichtendienste“, S. 11.

^[20] Ders., a.a.O.

^[21] Roewer, H.: „Nachrichtendienstrecht der Bundesrepublik Deutschland“; BVerfSchG, § 1, Rdnr. 14.

^[22] Schimpff, S.17.

^[23] Ganßer, S. 45.

^[24] Frankreich unterhält z.B. das D.S.T. (Gebietsüberwachungsabteilung) und das R.G. (Zentralabteilung für allgemeine polizeiliche Auskünfte); Schweiz unterhält die Eidgenössische Bundespolizei, Österreich den Staatspolizeilichen Dienst (vgl. hierzu nur Gröpl, S.83 f.)

^[25] Schwagerl, S. 120

^[26] so: Gusy, C.: „Das verfassungsrechtliche Gebot der Trennung von Polizei und Nachrichtendiensten“, S. 45ff.; ebenso: Schwagerl, S. 120 f.; Bull: „Datenschutz und Ämter für Verfassungsschutz“, S.149; Brenner, S.11; a.A.: Roewer, H.: „Trennung von Polizei und Verfassungsschutz“, S. 205 ff., Denkowski, Kriminalistik, 2003, 212 ff.

^[27] Schimpff, S.15. vgl. auch die Begründung zum TerrorBekG: BT-DrS. 14/7386, S.36: dort wird dem BfV die Aufgabe der „Vorfeldbeobachtung“ zugewiesen.

^[28] Brenner, S. 10 f.

^[29] Schwagerl, S. 128; ebenso: Roewer, BVerfSchG, § 3, Rdnr. 8.

^[30] Ganßer; S. 99 ff.

^[31] Schwagerl, a.a.O.