Die deutsche Mindestlohnkommission und die Low Pay Commission Großbritanniens im Vergleich

Inhalt

1 Einleitung

2 Das deutsche Modell
2.1 Ziele des gesetzlichen Mindestlohns in Deutschland
2.2 Wie setzt sich die Mindestlohnkommission zusammen?
2.3 Die Arbeit der Mindestlohnkommission

3 Das britische Modell
3.1 Ziele des gesetzlichen Mindestlohns in Großbritannien
3.2 Wie setzt sich die Low Pay Commission zusammen?
3.3 Die Arbeit der LPC

4 Die Mindestlohnkommission und die Low Pay Commission im Vergleich
4.1 Sechs wesentliche Unterschiede
4.2 Nennenswerte Gemeinsamkeiten

5 Schlussbetrachtung

Literatur

Anhang

1 Einleitung

Seit dem 1. Januar 2015 gilt in Deutschland der gesetzliche Mindestlohn von 8,50 Euro brutto pro Stunde. Der Einführung ging eine lange und kontrovers geführte Debatte voraus. Einerseits lässt sich seit der Jahrtausendwende eine zunehmende Konzentration von Reichtum am oberen Ende der Gesellschaft beobachten, während am unteren Ende der Niedriglohnsektor und damit die Zahl der in Armut lebenden oder von Armut bedrohten Menschen gestiegen ist (Bispinck/Schäfer 2006). Andererseits geben insbesondere Anhänger^[1] der (neo)klassischen Wirtschaftstheorie zu bedenken, dass ein Mindestlohn als staatlicher Eingriff in den Arbeitsmarkt zu einem Verlust von Arbeitsplätzen führen würde (z.B. Jerger 2006) und dadurch auch zu mehr Armut. Der Begriff Armut soll in dieser Arbeit als Einkommensarmut entsprechend der Definition der Europäischen Union verstanden werden: Demnach gelten Personen als arm, deren Nettoäquivalenzeinkommen unterhalb der Armutsschwelle von 60 Prozent des nationalen Median-Nettoäquivalenzeinkommens liegt (Seils 2012: 2ff).

In Großbritannien wurde der gesetzliche Mindestlohn (National Minimum Wage – NMW) bereits 1999 eingeführt und lag zu Beginn bei 3,60 Pfund brutto pro Stunde. EU-weit gibt es aktuell in 22 der 28 Mitgliedstaaten einen gesetzlichen Mindestlohn, wobei Höhe und Ausgestaltung sich stark unterscheiden.

Zahlreiche Studien zu den Auswirkungen gesetzlicher Mindestlöhne haben gezeigt, dass dieser staatliche Eingriff in den Arbeitsmarkt nicht zu einem Verlust von Arbeitsplätzen führen muss, sondern auch einen gegenteiligen Effekt haben und außerdem zu mehr Verteilungsgerechtigkeit führen kann (Herr/Kazandziska/Mahnkopf-Praprotnik 2009). Gleichzeitig muss konstatiert werden, dass ein zu hoher gesetzlicher Mindestlohn zu einem Verlust von Arbeitsplätzen und den damit verbundenen sozialen und volkswirtschaftlichen Problemen führen kann (z.B. Knabe/Schöb/Thum 2014). Daher ist die Frage nach der Höhe eines gesetzlichen Mindestlohns von hoher nationaler Bedeutung, da sie direkten Einfluss auf das Einkommen und somit den Lebensstandard vieler ihrer Bürger, die Wirtschaftskraft eines Landes und die internationale Wettbewerbsfähigkeit hat. Der konkreten Ausgestaltung des Mindestlohngesetzes (MiLoG) und dessen Anwendung fällt also eine große Verantwortung zu.

Diese Arbeit thematisiert nicht die Grundsatzdebatte um das Für und Wider des gesetzlichen Mindestlohns in Deutschland. Hier soll untersucht werden, wie Deutschland und Großbritannien mit Hilfe von nationalen Kommissionen Höhe und Anpassungen des gesetzlichen Mindestlohns regeln. Dazu werden im Folgenden die deutsche Mindestlohnkommission (MLK) und die Low Pay Commission (LPC) Großbritanniens vorgestellt, ihre Ziele und Zusammensetzungen analysiert und wesentliche Unterschiede sowie Gemeinsamkeiten dargestellt. Abschließend wird die Frage beantwortet, was Deutschland von seinem europäischen Nachbarn lernen kann.

Warum fiel die Wahl des zu vergleichenden Staates auf Großbritannien? Zunächst ist es naheliegend, für den Vergleich einen anderen westeuropäischen Staat heranzuziehen, da ähnlicher Entwicklungsstand und Lebensstandard eine gute Vergleichbarkeit ermöglichen. Großbritannien ist, gemessen an Bruttosozialprodukt und Bevölkerungsgröße, neben Frankreich einer der beiden größten EU-Mitgliedstaaten, die den Mindestlohn schon hatten. Die Wahl fiel schließlich auf Großbritannien und nicht auf Frankreich, weil die MLK nach dem Vorbild der LPC entstanden ist und dieser daher ähnlich ist, jedoch einige gravierende Unterschiede aufweist. Außerdem wurde der Mindestlohn in Frankreich bereits 1945 eingeführt, in Großbritannien erst 1999. Hier sind die Erfahrungen mit der Umsetzung und dem Beginn der Arbeit der Kommission also aktueller und relevanter in Bezug auf die heutige, durch die Globalisierung geprägte Wirtschaft.

2 Das deutsche Modell

2.1 Ziele des gesetzlichen Mindestlohns in Deutschland

Die Einführung des gesetzlichen Mindestlohns wurde unter der Regierung von Angela Merkel bestehend aus CDU, CSU und SPD am 27. November 2013 im Koalitionsvertrag festgeschrieben. Darin heißt es: „Gute Arbeit muss sich einerseits lohnen und existenzsichernd sein.“ (CDU/CSU/SPD 2013: 48) Arbeitnehmer sollen also von ihrem Einkommen leben können, ohne von Armut betroffen zu sein. Dieses Ziel gewann im Hinblick auf die in Deutschland seit der Jahrtausendwende sinkende Tarifbindung und das Anwachsen des Niedriglohnsektors an Gewicht (Preis/Ulrich 2014: 2f.). Weiter heißt es: „Wir wollen Arbeit für alle, sicher und gut bezahlt.“ (CDU/CSU/SPD 2013: 47) Gleichzeitig soll also durch das erstgenannte Ziel eine hohe Beschäftigung nicht gefährdet werden.

Ein drittes Ziel des gesetzlichen Mindestlohns, das darüber hinaus im § 9 Abs. 2 MiLoG genannt wird, ist es, faire und funktionierende Wettbewerbsbedingungen zu schaffen. Dieses wenig präzise formulierte Ziel kann auf unterschiedliche Weise ausgelegt werden. Die MLK kann es sowohl auf den Auszehrungs- und Verdrängungswettbewerb unter Arbeitnehmern beziehen, als auch auf die Wettbewerbsstruktur zwischen unterschiedlich großen Unternehmen im Inland und auf den Wettbewerb zwischen in- und ausländischen Unternehmen (Riechert/Nimmerjahn 2015: 147-148).

Im Koalitionsvertrag von 2013 heißt es weiterhin: „Tarifautonomie, Tarifeinheit und Mitbestimmung sind für uns ein hohes Gut.“ (CDU/CSU/SPD 2013: 8) Dieser Satz deutet auf das in Deutschland in Art. 9 Abs. 3 GG verankerte Koalitionsrecht hin: Dieser Artikel sichert Arbeitnehmern wie auch Arbeitgebern das Recht zu, sich zusammenzuschließen, um Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen zu fördern. Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände können also unabhängig in Tarifverhandlungen über Lohnhöhe, Arbeitszeiten, Mitbestimmung usw. entscheiden. Art. 9 Abs. 3 GG verleiht den traditionellen Tarifparteien jedoch nur ein Normsetzungsrecht, aber kein Normsetzungsmonopol (Preis/Ulber 2014: 5). Daher sieht die aktuelle Bewertung der Rechtslage den gesetzlichen Mindestlohn nicht als verfassungswidrig an, obwohl er in die Tarifautonomie eingreift, was u. a. mit Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG begründet wird: Hier wird dem Bundesgesetzgeber u. a. die Gesetzgebungskompetenz für Arbeitsrecht und Arbeitsschutz gegeben, einschließlich der Befugnis zur Schaffung eines gesetzlichen Mindestlohns (Preis/Ulber 2014: 5). In § 1 MiLoG ist geregelt, dass der gesetzliche Mindestlohn nachrangig gegenüber bestehenden Tarifverträgen gilt, sofern die darin festgelegten Branchenmindestlöhne die Höhe des Mindestlohns nicht unterschreiten. Es wird also als rechtens angesehen, durch den Mindestlohn in die Tarifautonomie einzugreifen, da der gesetzliche Mindestlohn dazu dient, den strukturellen Nachteil von Arbeitnehmern beim Abschluss von Tarifverträgen auszugleichen (Preis/Ulber 2014). Eine grundlegende Voraussetzung des gesetzlichen Mindestlohns, nämlich verfassungskonform zu sein, ist also erfüllt, obwohl die Tarifautonomie eingeschränkt wird. Das Bundesverfassungsgericht hat seit Inkrafttreten des MiLoG bereits drei Verfassungsbeschwerden gegen das Gesetz abgewiesen.

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Regierung mit der Einführung des gesetzlichen Mindestlohns primär darauf abzielte, diejenigen Arbeitnehmer besser zu stellen, die trotz Vollzeitbeschäftigung von Armut bedroht sind oder in Armut leben. Diese Förderung soll in dem Maße stattfinden, welches nicht Wettbewerbsbedingungen und Beschäftigung mindert (§ 9 Abs. 2 MiLoG). Da das MiLoG jedoch nur unpräzise von einem „Mindestschutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer“ (ebd.) spricht und gleichrangig die Wahrung von Arbeitsplätzen anführt, bleibt offen, ob der Mindestlohn eher als eine armutsbekämpfende sozialpolitische oder eine wirtschaftspolitische Maßnahme angesehen werden sollte. Dem Anspruch gerecht zu werden, künftig beide Funktionen im selben Maße zu erfüllen, erscheint zweifelhaft, was auch verdeutlicht, dass der gesetzliche Mindestlohn nur eine von mehreren Maßnahmen ist, die die genannten Ziele gemeinsam verfolgen.

Der Koalitionsvertrag legte den ab dem 1.1.2015 geltenden gesetzlichen Mindestlohn bei 8,50 Euro brutto pro Stunde fest, ohne jedoch darzulegen, wie die Höhe des Stundensatzes bestimmt wurde und inwiefern gerade dieser Betrag mit den eingangs genannten Zielen vereinbar ist. Künftig wird es Aufgabe der MLK sein, über Anpassungen der Höhe des Mindestlohns zu entscheiden.

2.2 Wie setzt sich die Mindestlohnkommission zusammen?

Die MLK besteht aus neun Mitgliedern und wird alle fünf Jahre neu berufen (§ 4 MiLoG). Die Bundesregierung beruft je drei Mitglieder auf Vorschlag der Spitzenorganisationen der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer aus Kreisen der Arbeitgeber –bzw. Gewerkschaftsvereinigungen. Diese sechs Mitglieder bilden den Kern der MLK. Beide Lager sollen mindestens je eine Frau und einen Mann vorschlagen (§ 5 MiLoG).^[2]

Weiterhin beruft die Bundesregierung einen Vorsitzenden auf gemeinsamen Vorschlag der Spitzenorganisationen der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer (§ 6 MiLoG) sowie pro Seite je ein beratendes Mitglied aus Kreisen der Wissenschaft, welche wiederum zu gleichen Teilen von den Spitzenorganisationen vorgeschlagen werden (§ 7 MiLoG). Nach Möglichkeit soll es sich bei den beratenden Mitgliedern um eine Frau und einen Mann handeln. Die beratenden Mitglieder sollen in keinerlei Beschäftigungsverhältnis zu Arbeitgeber- oder Arbeitnehmerseite stehen (§ 7 MiLoG).

§ 8 MiLoG legt fest, dass alle Mitglieder der MLK ihre Tätgkeit ehrenamtlich ausüben; sie erhalten lediglich angemessene Entschädigungen für etwaigen bei der Tätigkeit in der MLK entstehenden Verdienstausfall und Fahrtkostenerstattung. Außerdem regelt §8 MiLoG, dass die Mitglieder der MLK bei der Wahrnehmung ihrer Tätigkeit keinen Weisungen unterliegen. Alle neun derzeitigen Mitglieder der MLK sind gleichzeitig auch berufstätig bzw. in diversen Verbänden, Räten, Vorständen etc. aktiv (Bundesministerium für Arbeit und Soziales 2015).

2.3 Die Arbeit der Mindestlohnkommission

Die MLK entscheidet erstmals bis zum 30. Juni 2016 mit Wirkung zum 1. Januar 2017 und danach alle zwei Jahre über eine Anpassung der Höhe des Mindestlohns (§ 9 Abs. 1 MiLoG). Die Arbeit der MLK und der Inhalt ihrer Beratungen sind vertraulich (§ 10 Abs. 4 MiLoG). Ebenfalls vertraulich ist, wie oft die Kommission zusammenkommt und inwiefern sie von ihren Möglichkeiten Gebrauch macht, Dritte anzuhören oder Informationen von externen Stellen einzuholen (§ 10 Abs. 3 MiLoG). Eine diesbezügliche Anfrage bei der Geschäftsstelle der MLK im September 2015 erbrachte keine neuen Informationen (Kopie der Anfrage: Anhang 1). Die MLK muss lediglich zusammen mit ihrer Empfehlung für die Anpassung der Höhe des gesetzlichen Mindestlohns, also alle zwei Jahre, eine schriftliche Begründung vorlegen (§ 9 Abs. 3 MiLoG).

[...]

^[1] Soweit im Folgenden Personenbezeichnungen und/oder Berufsgruppen etc. Verwendung finden, ist auch stets die jeweils weibliche Form gemeint. Der Autor sieht daher bewusst von einer genderneutralen Ausdrucksweise ab.

^[2] Die Spitzenorganisation der Arbeitgeber in Deutschland ist die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände e.V. (BDA), die der Arbeitnehmer der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB).