Urbact - ein EU-initiiertes transnationales Städtenetzwerk

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung
1.1 Forschungsinteresse
1.1.1 Fallbeispiel: Urbact – ein EU-Initiiertes Städtenetzwerk
1.1.2 Aufbau der Abhandlung und methodisches Vorgehen

2 Forschungsergebnisse
2.1 Die Einbindung deutscher Kommunen in europäische Governancestrukturen
2.2 Funktionsweise und Anlass von Städtenetzwerken
2.2.1 Begriffsbildung und Funktionsweise: Was ist ein Städtenetzwerk?
2.2.2 Anlass: Warum Städtenetzwerke?
2.3 Das Programm Urban und seine Netzwerke
2.3.1 Die europäische Gemeinschaftsinitiative Urban
2.3.2 Das Deutsch-österreichische Urban-Netzwerk
2.3.3 Urbact
2.3.4 Urbact aus Sicht der Beteiligten
2.4 Städte, Städtenetzwerke und die Europäische Union
2.4.1 Die europäische Union als Netzwerkbildner
2.4.2 Netzwerk-Governance durch die Europäische Union
2.4.3 Abnehmende Gestaltungsspielräume der Nationalstaaten und die transnationale Vernetzung
2.4.4 Ausblick: Die Gemeinschaftsinitiative Urban einschließlich Urbact in der EU-Strukturpolitik nach 2006

3 Schlussbetrachtungen

4 Literaturverzeichnis

1 Einleitung

1.1 Forschungsinteresse

1.1.1 Fallbeispiel: Urbact – ein EU-Initiiertes Städtenetzwerk

Städtenetzwerke gibt es in den verschiedensten Ausführungen, was Größe oder Themengebiet betrifft. Eine besondere Form sind transnationale Städtenetzwerke. Kern beschreibt diese transnationalen Netzwerke, die hier am Beispiel Urbact der EU-Gemeinschaftsinitiative Urban^[1] genauer untersucht werden sollen, als „neuartige lokal-europäische Form von Governance“.^[2]

Kern macht zwei Tendenzen für Städtenetzwerke aus^[3], die auch anhand der Städtenetzwerke in der Gemeinschaftsinitiative Urban veranschaulicht werden können:

- Von der nationalen hin zur europäischen und transnationalen Ebene: Im Rahmen des Programms Urban I, das 1994 von der Europäischen Kommission speziell für städtische Aufgabenfelder geschaffen wurde^[4], um kritische Situationen in ausgewählten Stadtquartieren zu analysieren und zu beseitigen, entstand für die deutschen und österreichischen Urban-Städte das Deutsch-österreichische Urban-Netzwerk^[5]. Diese erste Phase von Urban lief bis 1999 und brachte weitere Netzwerke hervor^[6], die jedoch weitestgehend auf den nationalen Rahmen beschränkt sind. Die Fortsetzung von Urban I startete im Jahr 2000.

- Spezialisierung: Urban II hat eine Laufzeit bis 2006 und entwickelte den Netzwerkgedanken, im Sinne der von Kern genannten zweiten Tendenz von Städtenetzwerken, weiter. Die transnationale Vernetzung innerhalb von Urban II trägt den Namen „Urbact“, vereint 14 spezialisierte transnationale Netzwerke und wird von der Europäischen Union als „einer der interessantesten Aspekte von Urban II“ benannt.^[7] Urbact läuft nun parallel zu den nationalen Urban-Netzwerken, die immer noch aktiv sind, da sich die Aufgabengebiete der Netzwerke nicht überschneiden. Die Städte, die durch Urban II neu in das Programm kamen, haben sich den nationalen Netzwerken angeschlossen, aber nicht unbedingt an Urbact teilgenommen.^[8] Obwohl allein in Deutschland 24 Städte an Urbact hätten teilnehmen können, beteiligen sich nur vier Städte, namentlich Leipzig, Chemnitz, Berlin und Gera^[9] an Netzwerken innerhalb Urbacts.^[10]

1.1.2 Aufbau der Abhandlung und methodisches Vorgehen

Zu Beginn des Hauptteils soll auf sämtliche Einbindungsmöglichkeiten deutscher Kommunen in europäische Governancestrukturen eingegangen werden, um dann konkreter die Einbindungsform der Städtenetzwerke auf ihre allgemeinen Bedingungen zu Funktionsweise und Anlass zu untersuchen. Im Anschluss an diese Ausführungen zu Städtenetzwerken im allgemeinen wird im Speziellen auf die Gemeinschaftsinitiative Urban und deren Netzwerke, das Deutsch-österreichisches Netzwerk und die Netzwerkarbeit durch Urbact eingegangen, um mit Hilfe der Aussagen, der an Urbact beteiligten Personen, die Fragen zu beantworten, wofür Urbact steht und was das Besondere an diesem Netzwerk darstellt.

Im Mittelpunkt dieser Abhandlung soll ein Fragenkatalog Aufschluss über das Interesse der Kommission an Städtenetzwerken im Allgemeinen und in Bezug auf das ausgewählte Fallbeispiel geben. Hierzu wurden drei Fragen in Anlehnung an die umfangreichen Untersuchungen Kerns^[11] zu transnationalen Städtenetzwerken weiterentwickelt und auf Urbact bezogen: Welche Rolle spielt/spielte die Europäische Kommission als Netzwerkbildner von Urbact? Welche Ziele werden durch Urbact von der Europäischen Kommission verfolgt? Kann die transnationale Vernetzung von Städten als eine für die Europäische Union charakteristische Form der „Netzwerk-Governance“ betrachtet werden?

Da die aufgeworfenen Fragen nicht allein durch die vorhandene Literatur und die Selbstdarstellung von Urbact beantwortet oder überprüft werden könnten, wurden in einer eigenen Erhebungen 18 leitfadengestützte Experteninterviews geführt. Hierbei wurden ein Vertreter der Europäischen Kommission (Generaldirektion Regio), ein Vertreter der Bundesebene (Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit), drei Vertreter der Bundesländer (Thüringen, Berlin, Baden-Württemberg), zehn Vertreter, der an Urban und Urbact beteiligten deutschen Städte und drei Wissenschaftler befragt, um Aufschluss darüber zu erlangen, welche Erwartungen in die Vernetzung von Städten aus europäischer und kommunaler Sicht gesetzt werden und welche Chancen und Potentiale sich generell durch eine solche Vernetzung eröffnen.

Anschließend soll die eventuelle Verbindung zwischen abnehmendem nationalen Gestaltungsspielraum und transnationaler Vernetzung diskutiert werden. Vor der Schlussbetrachtung versucht ein Ausblick die unterschiedlichen Vorstellungen der beteiligten Akteure in Bezug auf die Gemeinschaftsinitiative Urban inklusive Urbact in der EU-Strukturpolitik nach 2006 zu vermitteln.

2 Forschungsergebnisse

2.1 Die Einbindung deutscher Kommunen in europäische Governancestrukturen

Die deutschen Kommunen kennen sehr verschiedene Wege, um sich in europäische Governancestrukturen einzubinden. Harvey und Benington begründen die eigenständigen europapolitischen Aktivitäten der Städte und Kommunen folgendermaßen: „Local authorities and pressure groups that are marginal in the national political system have found that European political space in the making offers them the possibility of organizing trans-nationally and at the European level.“^[12]

Indirekte Einbindung deutscher Kommunen in europäische Governancestrukturen erfolgt zuallererst über die Länder und den Bund, was aus Sicht der Kommunen problematisch sein kann, da diese Ebenen auch eigene Interessen verfolgen, die nicht mit denen der Kommunen übereinstimmen müssen.

In direkter Weise besteht für die Kommunen die Möglichkeit sich durch transnationale Städtenetzwerke auf interkommunaler Ebene in europäische Governancestrukturen einzubinden, um so unmittelbar und nicht über nationale Verbände auf europäischer Ebene vertreten zu sein. Netzwerkarbeit deckt einen Großteil der europolitischen Ambitionen der Kommunen ab.

Weiter beteiligen sich Kommunen direkt auf intersupranationaler Ebene, wie im Ausschuss der Regionen, wo sie drei der 24 deutschen Sitze innehaben. Die deutschen Kommunen und ihre Verbände sind außerdem im Europarat durch den Kongress der Gemeinden und Regionen und Europas vertreten. Der Rat der Gemeinden und Regionen Europas vertritt deutsche Kommunalverbände in Brüssel, die allerdings, wie der Deutsche Städtetag, auch eigene Büros in Brüssel betreiben.

Weitere Einflussmöglichkeiten erreichen die Kommunen durch Lobbyarbeit eigener Europabüros. So besitzen verschiedene Kommunen oder die Zusammenschlüsse der Kommunen einzelner Bundesländer selbst eigene Dependancen in Brüssel. Nicht zuletzt versuchen sich die Kommunen auch über die eigenen Europaabgeordneten in die europäische Meinungsbildung einzubringen.

Verbindungen von lokaler und europäischer Ebene entstehen laut Städtevertretern ebenso bei konkreten Projekten der Städte mit der Europäischen Kommission, oder zum Beispiel durch die Abordnung von Mitarbeitern der Verwaltung als nationale Experten auf die europäische Ebene, wodurch informelle Kontaktnetzwerke geschaffen oder weiter ausgebaut werden können.

Da ungefähr 80 Prozent der Regelungen, die auf europarechtlichen Grundlagen beruhen, auch von den Kommunen ausgeführt werden müssen, spielen deutsche Städte und Kommunen bei der Implementierung europäischen Rechts eine große Rolle. Im Gegensatz zu dieser administrativen Beteiligung, ist aber eine Beteiligung, die als auf europäischer Ebene politisch gestaltend beschrieben werden könnte, eher marginal.

2.2 Funktionsweise und Anlass von Städtenetzwerken

2.2.1 Begriffsbildung und Funktionsweise: Was ist ein Städtenetzwerk?

Befasst man sich mit Städten und Kommunen im europäischen Kontext, so kann man davon ausgehen, im Primär- und Sekundärrecht genügend Textverweise zu finden, die sich auf Städte und Kommunen beziehen. Allerdings zeigt sich bei einer Analyse dieser Texte, dass die Rolle der Städte und Kommunen nicht als eine aktive Teilnahme an der Politikgestaltung definiert ist und sich mehr auf Institutionen bezieht, die die Städte und Kommunen vertreten.^[13] Schaut man von den Texten auf, zeigt sich, dass sich Städte und Kommunen, auch wenn ihr politisches Gewicht noch vergleichsweise gering ist, in zunehmendem Maße als eigenständige Akteure im Mehrebenensystem europäischer Politik zu etablieren versuchen und sich nicht länger auf Stellvertreterorgane wie nationale Städteverbände verlassen wollen.

Die zweckmäßigste Form der direkten Zusammenarbeit mit den europäischen Institutionen ist daher die der Vereinigung in Städtenetzwerken, die neben der Aufgabe der Interessensvertretung auch einen wechselseitigen Informations- und Erfahrungsaustausch möglich machen sollen.

„Unter einem Städtenetzwerk (wird) ein Konzept verstanden, mit dem Städte - oder allgemeiner Kommunen - ihre wechselseitigen Beziehungen kooperativ organisieren und die sie gemeinsam tangierenden Probleme und räumlichen Entwicklungen durch Zusammenarbeit steuern“.^[14]

In den letzten beiden Jahrzehnten war ein deutlicher Anstieg der Zahl und der Vielfalt solcher Städtenetzwerke zu beobachten. Vor allem die Europäische Union^[15] versucht durch Städtenetzwerke direkte Verbindungen zu den Städten aufzubauen. Durch top-down-Ansätze fördert die Europäische Union Städtenetzwerke unterschiedlichster Art. Schwerpunkte der Netzwerkarbeit können Lobbyarbeit durch große Städte gegenüber europäischen Institutionen, Zusammenarbeit in den unterschiedlichsten Bereichen oder Informations- und Erfahrungsaustausch sein. “Networks act as laboratories for the research, development and testing of new policy ideas and initiatives, in a new transnational environment.”^[16] Diese Netzwerke verknüpfen die Städte horizontal und nicht-hierarchisch^[17] mit anderen Städten und Regionen in anderen Ländern.

Städtenetzwerke lassen sich analytisch in drei Dimensionen unterscheiden: Akteure, Zweck beziehungsweise inhaltliche Ausrichtung und Anlass der Initiierung eines Netzwerkes. Ein Netzwerk besteht aus verschiedenen Akteursgruppen. Es stellt sich also die Frage, wer diese Akteure sind und inwiefern das betreffende Netzwerk von den beteiligten Akteuren unterschiedlich betrachtet wird. Auch die Zielsetzung der Akteursgruppen kann durchaus verschieden voneinander sein. Ebenso haben Zweck und Inhalt beziehungsweise das Thema verschiedener Städtenetzwerke eine große Bandbreite. Dienen sie der politischen Arbeit und Einflussnahme, sind sie auf einen Informations- und Erfahrungsaustausch ausgerichtet, oder verfolgen sie beide Ziele? Vor einer Beantwortung dieser Fragestellung muss jedoch der Anlass für Städtenetzwerke gesetzt werden.

2.2.2 Anlass: Warum Städtenetzwerke?

Das Modell des Städtenetzwerkes ist die Antwort der Städte auf den politischen und sozioökonomischen Strukturwandel, mit dem sie sich zunehmend konfrontiert sehen. Die Städte reagieren mit dem Lösungsmodell der Vernetzung, nicht nur um sich direkt an europäischen Politiken zu beteiligen, sondern auch um in der finanzschwachen Situation, in der sich kommunale Haushalte mehrheitlich befinden, in einem Zusammenschluss durch Bündelung ihrer Ressourcen einen kostenintensiven Wettbewerb, da die Städte auch immer mehr untereinander im Wettbewerb stehen, zu vermeiden. Städtenetzwerke entstehen also auch aufgrund von Kostenvorteilen. Kommunen können durch den Austausch von Wissen und Erfahrung innovative Maßnahmen entwickeln und voranbringen, wodurch ein ressourcenerzeugender Effekt für die Mitglieder der Städtenetzwerke entsteht.

[...]

^[1] Urban ist eine europäische Gemeinschaftsinitiative zur dauerhaften Entwicklung städtischer Krisengebiete. Siehe hierzu Punkt 2.1.1

^[2] Kern, Kristine 2001: Transnationale Städtenetzwerke in Europa, in: Eckhard Schröter (Hrsg.), Empirische Policy- und Verwaltungsforschung. Lokale, nationale und internationale Perspektiven, Opladen: Leske und Budrich.

^[3] Kristine Kern, Vortrag vom 12.07.2004, Stadt-Kolloquium „Europäisierung der Stadtpolitik?“, Humboldt-Universität zu Berlin.

^[4] Die Kommission scheiterte zunächst mit ihrem Vorschlag für ein Urban-Programm, und erst die Intervention des Europäischen Parlaments führte zur Gemeinschaftsinitiative Urban I. Das gilt ebenso für die Einrichtung von URBAN II in 1999/2000.

^[5] Das Netzwerk nennt sich zwar transnational, ist aber im praktischen Sinne noch als nationales Netzwerk zu betrachten. Durch den Zusammenschluss mit den österreichischen Urban-Städten und Netzwerktagungen mit anderen nationalen Netzwerken sind hier allerdings transnationale Strukturen am Entstehen.

^[6] So zum Beispiel das Urban-Netzwerk Frankreich, das Urban-Netzwerk Großbritannien oder das niederländische Netzwerk von Urban- und Ziel-2-Städten.

^[7] Download (23.06.2004): http://europa.eu.int/comm/regional_policy/urban2/urbact_de.htm

^[8] Die Städte aus Urban I sind mit wenigen Ausnahmen nicht an Urban II beteiligt.

^[9] Gera ist Mitglied von gleich sieben der vierzehn Urbact-Netzwerke.

^[10] Ein weiteres Netzwerk mit Kassel als lead-partner und Saarbrücken ist bereits mit Auflagen genehmigt.

^[11] Kern, Kristine 2001: Transnationale Städtenetzwerke in Europa, in: Eckhard Schröter (Hrsg.), Empirische Policy- und Verwaltungsforschung. Lokale, nationale und internationale Perspektiven, Opladen: Leske und Budrich.

^[12] Benington, John und Janet Harvey (1999): Networking in Europe, in: Gerry Stoker (Hrsg.): The New Management of British Local Governance, London.

^[13] Wie der Ausschuss der Regionen oder der Kongress der Gemeinden und Regionen und Europas im Rahmen des Europarates.

^[14] Scibbe, Peter: Städtenetzwerke. Ein neues Organisationskonzept in Raumordnung und Kommunalpolitik, Würzburger Geographische Manuskripte, Heft 49, Würzburg 2000, S.11.

^[15] Wenn von Europäische Union gesprochen wird, dann immer mit Blick auf die Europäische Kommission, eingedenk der Tatsache, dass auch innerhalb der Kommission nochmals gegensätzliche Positionen unterschieden werden müssten, da städtische Angelegenheiten der EU auch in der Kommission nicht unumstritten sind.

^[16] Benington, John und Janet Harvey (1999): Networking in Europe, in: Gerry Stoker (Hrsg.): The New Management of British Local Governance, London, S.206.

^[17] Der Vorteil von Netzwerken gegenüber hierarchischen Organisationsstrukturen besteht in der flexibleren Arbeitsweise, welche ein schnelleres Reagieren auf veränderte Bedingungen erlaubt, da sie in viel größerem Maße auf ein bestimmtes Themengebiet spezialisiert sind.