Die Risiken der Zentralisierung. Eine Analyse des Konzeptes der Zentralisierung im politischen Denken Alexis de Tocquevilles

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Das Konzept der Zentralisierung
2.1 Die Begriffe der Regierungs- und Verwaltungszentralisierung
2.2 Die Gemeinde als originäre politische Ordnung

3. Die Demokratie und die administrative Zentralisierung
3.1 Die strukturellen Voraussetzungen der Demokratie
3.2 Die sozialen Besonderheiten der Demokratie

4. Die Risiken der Zentralisierung
4.1 Das ökonomische Risiko der Zentralisierung
4.2 Das politische Risiko der Zentralisierung

5. Die Bändigung der Zentralisierung
5.1 Die Institutionalisierung der Freiheit
5.2 Die Individualisierung der Freiheit
5.3 Die Etablierung der Freiheit

6. Fazit

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Die vorliegende Arbeit behandelt das Konzept der Zentralisierung sowie dessen Bedeutung für die politische Ordnung im Denken Alexis de Tocquevilles. Die Analyse wird im Schwerpunkt unter Bezugnahme der Primärquellen, besonders der Hauptwerke Tocquevilles^[1], als systematische Darstellung durchgeführt. Sekundärquellen dienen der Ergänzung, Erläuterung sowie weiterführender Vertiefung.

In dem ersten Kapitel dieser Arbeit wird das Konzept der Zentralisierung aus einer ordnungspolitischen Perspektive analysiert. Hierbei wird die zentrale Unterscheidung der Regierungs- und Verwaltungszentralisierung nachgezogen sowie die ordnungspolitische Idealvorstellung Tocquevilles erläutert. Darauf folgend wird im zweiten Kapitel das Verhältnis von Demokratie und administrativer Zentralisierung beleuchtet. Im Fokus stehen hierbei jene gesellschaftlichen Faktoren, welche nach Tocqueville die der Demokratie inhärente Zentralisierungstendenz noch verstärken. Darauf aufbauend behandelt das dritte Kapitel die Risiken, welche von der administrativen Zentralisierung für die demokratische Gesellschaft ausgehen. Zwecks Konkretisierung wird hierbei zwischen den ökonomischen und politischen Risiken unterschieden. Abschließend wird im vierten Kapitel auf den Lösungsansatz Tocquevilles bezüglich der zuvor erarbeiteten Problematik eingegangen. Diesbezüglich wird im Besonderen die Bedeutung politischer Freiheit und gesellschaftlicher Sitten hervorgehoben.

Es ist den arbeitstechnischen Restriktionen dieser Arbeit geschuldet, dass weder die bildhaften Beispiele Tocquevilles, welche seine Werke auszeichnen, noch die besondere Bedeutung seiner aristokratischen Abstammung^[2] im Rahmen der Analyse abgehandelt werden. An relevanten Stellen sind entsprechende Fußnoten zwecks vertiefender Literatur gegeben.

2. Das Konzept der Zentralisierung

Die Analyse politischer Ordnungen in demokratisch verfassten Staaten ist die tragende Säule der Arbeit Tocquevilles. Bezüglich der Frage nach der Kompetenzverteilung innerhalb politischer Ordnungen bedient sich Tocqueville hierbei einer dichotomen Verwendung der Begriffe Zentralisierung und Dezentralisierung. Tocqueville setzt die Zentralisierung mit einer Monopolisierung der Entscheidungskompetenz gleich, wobei die zentralisierte Gesellschaft durch eine „politisch-administrative Elite, die eine desinteressierte und privatisierte Gesellschaft (…) mit Hilfe von zentralen Institutionen versorgt, reglementiert und beherrscht“^[3], charakterisiert ist. Die dezentralisierte politische Ordnung bildet als Garant der Volkssouveränität und gesellschaftlichen Freiheit den natürlichen Gegenpol im Denken Tocquevilles.

Dieses Kapitel präsentiert das Konzept der Zentralisierung aus ordnungspolitischer Sicht. Diesbezüglich erfolgt zunächst eine Konkretisierung der Begriffe Regierungs- sowie Verwaltungszentralisierung, gefolgt von einer Beleuchtung der bestehenden Wechselwirkungen zwischen diesen. Abschließend wird mit der Hervorhebung der Gemeinde als originäre politische Ordnung der Ausgangspunkt für die systematische Analyse der Zentralisierungsproblematik nach Tocqueville gelegt.

2.1 Die Begriffe der Regierungs- und Verwaltungszentralisierung

Tocqueville unterscheidet grundsätzlich zwischen einer Zentralisierung der Regierungstätigkeiten sowie einer Zentralisierung der Verwaltungstätigkeiten.^[4] Die Unterscheidung wird hierbei in Bezug auf die Relation der betroffenen Bevölkerungsgruppe (Adressaten) zu der Gesamtbevölkerung vorgenommen. So bezeichnet die Regierungszentralisierung die Konzentration von „gewissen Angelegenheiten (…), [welche] sämtlichen Teilen der Nation gemeinsam“^[5] sind. Hierunter zu fassen sind primär nationale Belange wie die außenpolitische Vertretung, öffentliche Sicherheit und Garantie elementarer Grundrechte. Dementgegen bezeichnet die Verwaltungszentralisierung die Regelung lokaler Belange bzw. „Sonderanliegen bestimmte[r] Teile der Nation“^[6]. Bemerkenswert an der Unterscheidung Tocquevilles ist die Tatsache, dass diese auf eine Deckungsgleichheit von Adressaten (der betroffenen Bevölkerungsgruppe) und Entscheidungsträgern (der bzw. die Träger der Entscheidungskompetenz) politischer Entscheidungen abstellt. Inhaltliche und funktionale Aspekte sind für Tocqueville von nachrangiger Bedeutung.

Während Tocqueville die Zentralisierung der nationalen Belange (Regierungszentralisierung) als unerlässlich für das Überleben der politischen Ordnung erachtet, steht er der Idee einer Zentralisierung lokaler Belange (Verwaltungszentralisierung) kritisch gegenüber.^[7] In dem Konzept der administrativen Zentralisierung identifiziert Tocqueville eine elementare Gefahr für die politische Ordnung.^[8] Ungeachtet der kontrastierenden Wertung erkennt Tocqueville eine unwiderrufliche Verbindung sowie wechselseitige Abhängigkeit zwischen Regierungs- und Verwaltungszentralisierung.^[9]

Dieser Abhängigkeit ist es auch geschuldet, dass Tocqueville kein Nullsummenspiel bei der politischen Ordnung präferiert. Obwohl Tocqueville wiederholt für die administrative Dezentralisierung plädiert, lehnt er dennoch eine vollkommende lokale Autonomie ab.^[10] Die gegenseitige Kontrolle nationaler und lokaler Kompetenzträger muss im Sinne des Gemeinwohls gewahrt bleiben. Dieses Aufsichtsrecht bedingt jedoch keine Eingriffsrechte in dem legitimen Kompetenzbereich des anderen.^[11] Folgerichtig stellt sich nicht die Frage nach der Zentralisierung bzw. Dezentralisierung an sich, sondern die Frage nach der Kompetenzverteilung.^[12] In diesem Zusammenhang denkt Tocqueville die ideale politische Ordnung als eine, die primär auf dezentralen Verwaltungseinheiten, welche sich ihrer lokalen Angelegenheiten eigenverantwortlich annehmen, basiert. Auf nationaler Ebene jedoch schließen sich diese lokalen Entscheidungsträger entsprechend ihrer korrespondierenden Interessen zu einer zentralen Regierung mit begrenzten Kompetenzen zusammen.^[13] So schreibt Tocqueville 1836 an Eugène Stoffels: „I believe that the central power can be invested with vary great prerogatives, can be energetic and powerful in its sphere, and that at the same time provincial liberties can be well developed. I think that a government of that kind can exist (…).“^[14]

2.2 Die Gemeinde als originäre politische Ordnung

Tocquevilles Analyse der politischen Ordnung nimmt systematisch ihren Anfang in der Gemeinde. Diese ist nach Tocqueville „durchweg naturhaft (…) [und] überall, wo Menschen sich zusammenschließen, von selber“^[15] entstanden. Diese Einschätzung ist nicht verwunderlich, da die von Tocqueville präferierte administrative Dezentralisierung in der Gemeindefreiheit des Mittelalters eine geradezu puristische Umsetzung findet.^[16] So verwaltet diese ihre administrativen Belange frei von Einflüssen der zentralisierten Monarchie und unter wohlwollender^[17] Leitung der lokalen Aristokratie in absoluter Eigenverantwortung.^[18] Es ist für Tocqueville die Gemeindefreiheit, welche schon im späten Mittelalter mit ihren freiheitlichen Institutionen und der Aristokratie^[19] die ordnungspolitischen Grundlagen für eine freiheitliche Gesellschaft legt.^[20] Folglich kann „ohne Gemeindeinstitutionen (…) sich ein Volk [zwar] eine freie Regierung geben, aber den Geist der Freiheit besitzt es nicht.“^[21]

Tocqueville beginnt seine Analyse also mit einem gegebenen Idealzustand^[22]. Dieser ist charakterisiert durch eine starke Regierungszentralisierung in der Person des Monarchen sowie einer ausgeprägten administrativen Dezentralisierung in Form der Gemeindefreiheit mit prinzipieller Allzuständigkeit als Normalfall.^[23].

3. Die Demokratie und die administrative Zentralisierung

Der Fokus Tocquevilles liegt auf der Analyse demokratischer Gesellschaften.^[24] In diesem Zusammenhang identifiziert Tocqueville zwei Faktoren, welche die administrative Zentralisierung begünstigen: Die natürliche Tendenz der Zentralregierung zur Kompetenzaggregation im Allgemeinen sowie die strukturellen und sozialen Besonderheiten demokratischer Gesellschaften im Speziellen. Demnach kommt es auch außerhalb der demokratischen Ordnung zu einer schleichenden Zentralisierung der Administration, womit diese nicht bezeichnend für demokratische bzw. vordemokratische politische Ordnungen ist, sondern lediglich ein Verbindungsstück zwischen diesen repräsentiert.^[25] Entscheidend ist vielmehr das gesellschaftliche Streben nach Gleichheit aller Bürger. So führt dieses Streben auch schon in der vordemokratischen Gesellschaft zu der schrittweisen Entmachtung der lokalen Aristokratie^[26] und der administrativen Zentralisierung zu Gunsten des Monarchen.^[27] Nichtsdestotrotz erkennt Tocqueville das größere Risikopotential bezüglich einer administrativen Zentralisierung in der Demokratie^[28], was den strukturellen Voraussetzungen sowie sozialen Besonderheiten der demokratischen politischen Ordnung geschuldet ist.

3.1 Die strukturellen Voraussetzungen der Demokratie

Die demokratische politische Ordnung ist nach Tocqueville in einem besonderen Maße mit dem gesellschaftlichen Wunsch nach Gleichheit verbunden.^[29] Strukturell findet dies seinen Ausdruck in verschiedensten Institutionen innerhalb der politischen Ordnung. Beispielhaft werden an dieser Stelle die Folgen der Beseitigung individueller Feudalrechte durch eine abstrakt-generelle Rechtsordnung dargestellt.^[30] Die treibende Kraft der administrativen Zentralisierung besteht in diesem Zusammenhang in der Notwendigkeit einer zentralen Gewalt zwecks Rechtsprechung und Durchsetzung. Die notwendigen Kompetenzen eignet sich die zentrale Gewalt hierbei auf Kosten der dezentralen Kompetenzträger an.^[31] Zwangsläufig verstärkt das Streben nach Gleichheit der Gesellschaft somit, wenn auch nicht intendiert, ein zentrales Phänomen der administrativen Zentralisierung: die gegenläufige Entwicklung von Verwaltungszentralisierung und lokaler Entscheidungskompetenzen.^[32]

3.2 Die sozialen Besonderheiten der Demokratie

Neben den strukturellen Voraussetzungen spielen die sozialen Besonderheiten innerhalb der demokratischen politischen Ordnung eine entscheidende Rolle für die administrative Zentralisation. Ebenso wie Tocqueville eine enge Verbindung zwischen Demokratie und Gleichheit erkennt, besteht für ihn eine untrennbare Verbindung zwischen Gleichheit und Materialismus.^[33] So ist es unter rechtlich Gleichen nur der materielle Besitz, welcher dem natürlichen Bedürfnis nach Subjektivierung des Einzelnen Rechnung tragen kann. Dementsprechend wird die mögliche Auswirkung einer Entscheidung auf den materiellen Besitz zu dessen Maßstab und der Einzelne ist primär darauf bedacht, seinen materiellen Besitz zu vergrößern bzw. zu erhalten. Dieser, der Demokratie innewohnende Materialismus, begünstigt die administrative Zentralisierung in zweifacher Hinsicht. Zum einen findet der nach ständiger Wohlstandserweiterung strebende Bürger nicht mehr die Zeit, sich seiner gesellschaftlichen Verantwortlichkeiten anzunehmen. Als Folge gibt er diese bedenkenlos an den Staat als legitimen Repräsentanten der Volkssouveränität ab.^[34] Zum anderen bedingt der Erhalt des materiellen Besitzes einen hohen Grad an öffentlicher Sicherheit, welcher durch eine Kompetenzerweiterung der zentralisierten Verwaltung garantiert werden soll. So ist es nach Tocqueville „die Furcht vor Unsicherheit und die Liebe zum Wohlstand, die demokratische Völker unmerklich dazu bringt, die Befugnisse der Zentralregierung zu erweitern.“^[35]

[...]

^[1] Als zentrale Quellen für die Verweise dienen „Über die Demokratie in Amerika“ sowie „Der Alte Staat und die Revolution“

^[2] Kritisch bezüglich der Tendenz einer generellen Überbewertung der aristokratischen Herkunft Tocquevilles vgl. Hereth (1991), S. 10ff

^[3] Hereth (1991), S. 49

^[4] Vgl. Tocqueville (1985), S. 63f; erläuternd vgl. Welch (2001), S. 79ff; ebenfalls vgl. Hereth (1991), S. 59ff

^[5] Tocqueville (1985), S. 63

^[6] Tocqueville (1985), S. 63

^[7] Vgl. Tocqueville (1985), S. 64f; erläuternd Hereth (1991), S. 59

^[8] Eine detaillierte Darlegung der Risiken der Verwaltungszentralisierung in Kapitel 4

^[9] Vgl. Tocqueville (1985), S. 64, 321; vertiefend vgl. Herb /Hidalgo (2005), S. 103; sowie Welch (2001), S. 79

^[10] Vgl. Tocqueville (1985), S. 67; ebenfalls Herb /Hidalgo (2005), S. 50

^[11] Vgl. Tocqueville (1984), S. 302f ; erläuternd Herb /Hidalgo (2005), S. 27

^[12] Vgl. Schleifer (2006), S. 134f

^[13] Zu dem „bottom-up-approach“ vgl. Jaume (2013), S. 23ff, 39; ebenfalls Herb /Hidalgo (2005), S. 49f, 90

^[14] Tocqueville (2002), S. 156

^[15] Tocqueville (1985), S. 50

^[16] Vgl. Ossewaarde (2004), S. 108

^[17] Zum Verständnis Tocquevilles bzgl. „feudal nobility“ vgl. Welch (2001), S. 132

^[18] Vgl. Tocqueville (1978), S. 61; ebenfalls vgl. Hereth (1991), S. 55

^[19] Vgl. Tocqueville (1978), S. 61 und Tocqueville (1969), S. 45

^[20] Vgl. Tocqueville (1985), S. 61

^[21] Tocqueville (1985), S. 52

^[22] Erläuternd zu den Präferenzen Tocquevilles bzgl. politischer Ordnungen vgl. Ossewaarde (2004), S. 42f

^[23] Vgl. Tocqueville (1985), S. 57; ebenfalls vgl. Hereth (1991), S. 60f

^[24] Auf eine komparative Gegenüberstellung Frankreichs und den Vereinigten Staaten von Amerika im Sinne Tocquevilles wird an dieser Stelle verzichtet. Die Arbeit soll vielmehr die Tendenz zu einer bestimmten systematischen Entwicklung innerhalb von Demokratien vermitteln.

^[25] Vgl. Tocqueville (1978), S. 70ff; erläuternd vgl. Herb /Hidalgo (2005), S. 21; ebenfalls Welch (2001), S. 126

^[26] Zu dem sich wandelnden Verhältnis von Aristokratie und Bürgertum vgl. Tocqueville (1978), S. 94f

^[27] Erläuternd zu dem Prozess der Verwaltungszentralisierung im „Alten Staat“ vgl. Tocqueville (1978), S. 66f; vgl. HwHJHHerb /Hidalgo (2005), S. 100-111; ebenso Hereth (1991), S. 39ff; eine ökonomische Perspektive liefert Swedberg (2009), S. 252ff

^[28] Vgl. Tocqueville (1985), S. 76; ebenso Jaume (2013), S. 28; vertiefend Herb /Hidalgo (2005), S. 70; auch Ossewaarde (2004), S. 96

^[29] Vgl. Tocqueville (2002), S. 28

^[30] Vgl. Ossewaarde (2004), S. 109

^[31] Vertiefend zum „social trade-off“ und dessen Folgen vgl. Welch (2001), S. 130-133

^[32] Vgl. Ossewaarde (2004), S. 109f; ebenfalls Welch (2001), S. 126f

^[33] Vgl. Welch (2001), S. 71ff

^[34] Vgl. Tocqueville (1985), S. 312ff; erläuternd vgl. Ossewaarde (2004), S. 42f; auch Welch (2001), S. 73, 78, 127

^[35] Tocqueville (1985), S. 322