Grundlagen der politischen Steuerung unter dem Gesichtspunkt der steuerungstechnischen Subjekt-Objekt-Beziehung

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Der Begriff der politischen Steuerung
1.1. Die steuerungstechnische Intention
1.2. Die steuerungstechnischen Instrumente
1.3. Die steuerungstechnische Kausalität
1.4. Das Steuerungssubjekt
1.5. Das Steuerungsobjekt

2. Die steuerungstechnische Subjekt-Objekt-Beziehung

3. Die Denkschulen der politischen Steuerung
3.1. Der bürokratische Rationalismus
3.2. Der (Neo-) Institutionalismus
3.3. Der akteurzentrierte Institutionalismus
3.4. Die Systemtheorie

Fazit

Literaturverzeichnis

Einleitung

Die vorliegende Arbeit analysiert die grundlegenden Theorien der politischen Steuerung anhand der jeweils modellspezifischen Konstruktion von Steuerungssubjekt und -objekt. Die Ziele der Arbeit sind hierbei eine einführende Darstellung der teils umfangreichen Modelle in kompakter Form sowie eine Skizzierung des begrifflichen Wandels, welchem Steuerungssubjekt sowie -objekt im Laufe des wissenschaftlichen Diskurses unterworfen wurden.

Um diese Ziele zu erreichen werden in einem ersten Schritt der Begriff der politischen Steuerung sowie die ihn konstituierenden Bestandteile definiert. Auf diesen Definitionen aufbauend, wird in einem zweiten Schritt die herausragende Bedeutung von Steuerungssubjekt und -objekt für die Entwicklung und den Wandel der steuerungstechnischen Modelle beschrieben. Abschließend werden grundlegende Theorien der politischen Steuerung anhand der zuvor erarbeiteten Ergebnisse analysiert und verglichen.

Bezüglich der Analyse gilt zu beachten, dass diese Arbeit keines der bearbeiteten Modelle grundsätzlich präferiert. Das Anliegen der Analyse ist nicht die Bestätigung oder Widerlegung einzelner Theorien, sondern das objektive Nachvollziehen und Darstellen der wissenschaftlichen Argumentation. Nichtsdestotrotz werden einzelne Argumente, insofern dies sinnvoll erscheint, kritisch hinterfragt. Eine abschließende Bewertung des jeweiligen Modells soll jedoch dem Leser überlassen bleiben.

Aufgrund arbeitstechnischer Restriktionen sind die in dieser Arbeit aufgeführten Beispiele und Hinweise nicht abschließend, weshalb an entsprechender Stelle auf vertiefende Fachliteratur verwiesen wird. Des Weiteren können manche, der im Zuge der Analyse aufgeworfenen Fragen, im Rahmen dieser Arbeit nicht abschließend beantwortet werden. Diese weiterführenden Fragen bleiben somit vertiefenden wissenschaftlichen Arbeiten vorbehalten.

1. Der Begriff der politischen Steuerung

Der Begriff der politischen Steuerung hat im Laufe des wissenschaftlichen Diskurses mannigfaltige Überarbeitungen erfahren, weshalb eine allgemeinverbindliche Definition heute nicht mehr möglich erscheint. Da dieser Umstand eine zielgerichtete Analyse konkurrierender Theorien politischer Steuerung unnötigerweise erschwert, wird in diesem Kapitel eine für diese Arbeit verbindliche Definition bestimmt. Den Ausgangspunkt hierzu bildet der sozialwissenschaftliche Steuerungsbegriff nach Renate Mayntz, welcher Steuerung anhand der ihn konstituierenden Bestandteile Intention (Ziel), Instrument (Maßnahme), Kausalität (Wirkungszusammenhang), Steuerungssubjekt (Steuernder) und Steuerungsobjekt (Adressat) definiert.^[1]

1.1. Die steuerungstechnische Intention

Die steuerungstechnische Intention und die damit verbundenen Ziele sind elementar für den Steuerungsbegriff, da diese überhaupt erst die Notwendigkeit einer (politischen) Steuerung begründen. Sollte keine steuerungstechnische Intention vorliegen, kann von Steuerung keine Rede sein.^[2] Mit Blick auf den modernen Nationalstaat ist die steuerungstechnische Intention ein Ausfluss der staatlichen Sicherheits-, Ordnungs-, Wohlfahrts- und Gestaltungsfunktion.^[3] Dies bedeutet, dass sich der moderne Nationalstaat zwecks Umsetzung der ihm zugewiesenen Funktionen der politischen Steuerung bedient. Der Umfang der staatlichen Funktionen wird hierbei maßgeblich durch die jeweilige Gesellschaftsordnung und das damit verbundene Staatsverständnis bestimmt.

1.2. Die steuerungstechnischen Instrumente

Das steuerungstechnische Instrumentarium kann überaus vielfältig sein und wird, ebenso wie die staatlichen Funktionen, maßgeblich durch die jeweilige politische Ordnung und das damit verbundene Staatsverständnis einer Gesellschaft bestimmt. Da der Fokus dieser Arbeit nicht auf den steuerungstechnischen Instrumenten selbst liegt, werden diese an dieser Stelle auf das Elementarste subsumiert. Hierzu zählen vor allem politische Überzeugungs- und Informationsstrategien (z. B. Werbung und Appell), staatliche Regulierung (z. B. Gesetze und Verordnungen) sowie staatliche Finanzierung (z. B. Steueranreize und Subventionen).^[4] Ferner lassen sich alle steuerungstechnischen Instrumente in zwei Idealtypen unterscheiden. Die direkten steuerungstechnischen Instrumente finden sich zumeist in der regulativen Politik, welche primär mit Geboten und Verboten arbeitet. Dementgegen sind für die indirekten steuerungstechnischen Instrumente, welche sich diverser Anreizstrategien bedienen, die Finanzierung und Strukturierung charakteristisch.^[5]

1.3. Die steuerungstechnische Kausalität

Die steuerungstechnische Kausalität beschreibt im staatlichen Kontext die Notwendigkeit eines Wirkungszusammenhanges zwischen politischer Steuerung und gesellschaftlichem Handeln. Obwohl das Vorhandensein einer steuerungstechnischen Kausalität für die Begründung des politischen Steuerungsbegriffes zwingend ist, muss zwischen dem reinen Vorhandensein und der Art des Wirkungszusammenhangs differenziert werden. Und zwar bedingt die steuerungstechnische Kausalität weder ein aktives Handeln seitens des Steuernden, noch eine antizipierte gesellschaftliche Reaktion. Dementsprechend liegt auch in Fällen des bewussten Nichthandelns des Steuernden (Steuerungssubjekt) bzw. einer nicht intendierten Reaktion des Adressaten (Steuerungsobjekt) eine steuerungstechnische Kausalität vor.

1.4. Das Steuerungssubjekt

Das Steuerungssubjekt verkörpert den steuernden Akteur im sozialwissenschaftlichen Steuerungsbegriff nach Renate Mayntz. Demnach handelt es sich bei dem Steuerungssubjekt um jenen Akteur, welcher aktiv die Steuerung weiterer Akteure gemäß seinen Zielsetzungen sucht. Im Rahmen der politischen Steuerung wird diese Rolle zumeist der Regierung und öffentlichen Verwaltung (Exekutive) sowie dem Parlament und den Fraktionen (Legislative) zugesprochen. In diesem Zusammenhang ist von den originären Steuerungssubjekten die Rede.^[6]

Fraglich ist, inwiefern die Judikative als Steuerungssubjekt zu klassifizieren ist. Zweifellos besitzt die Rechtsprechung, besonders auf höchstrichterlicher Ebene, eine starke Signalwirkung für die Entscheidungen von Exekutive und Legislative. Die hier vorliegende Arbeit geht jedoch nicht von einem generellen Steuerungsanspruch der Judikative aus, sondern qualifiziert deren vermeintlichen Beitrag zur politischen Steuerung lediglich als potentielle Folge der Kontrollfunktion. Dies soll bedeuten, dass die Judikative zwar nicht aktiv steuert, jedoch zwangsläufig einen steuerungstechnischen Aktionsradius für Exekutive und Legislative durch Interpretation bestimmt, welcher vorab bereits in Verfassung und Gesetzen definiert ist.

1.5. Das Steuerungsobjekt

Das Steuerungsobjekt repräsentiert, als Adressat der Steuerungsimpulse, das Gegenstück zum Steuerungssubjekt. Die Rolle des Steuerungsobjektes ist in der klassischen Steuerungstheorie (im Vergleich zu der des Steuerungssubjektes) eine passive. Diese beschränkt sich zumeist auf ein reagierendes bzw. unterbleibendes Handeln in Folge der entsprechenden Impulssetzung durch das Steuerungssubjekt. In der politischen Steuerungstheorie werden in der Regel alle gesellschaftlichen Akteure, welche keine Steuerungssubjekte sind, den Steuerungsobjekten zugeordnet.

Zusammenfassend bedeutet politische Steuerung somit eine „zielgerichtete und zweckorientierte (absichtsvolle) Gestaltung gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Rahmenbedingungen“^[7] durch das Steuerungssubjekt. Folglich ist politische Steuerung in dieser Arbeit zunächst einmal als Eingriff bzw. Versuch der Veränderung, Verbesserung oder Entwicklung von Zuständen und Prozessen, welche durch das Steuerungssubjekt als nicht ideal wahrgenommen werden, zu verstehen.

2. Die steuerungstechnische Subjekt-Objekt-Beziehung

Das übergeordnete Ziel dieser Arbeit ist eine vergleichende Analyse der grundlegenden Modelle politischer Steuerung. Als Folge der arbeitstechnischen Restriktionen sowie der ausgeprägten Diversität der Modelle gelingt dies nur durch Bestimmung eines Vergleichsfaktors, welchen allen Modellen gemein ist. Diese Rolle übernehmen in der vorliegenden Analyse Steuerungssubjekt sowie Steuerungsobjekt. Diese Entscheidung beruht auf zwei Erkenntnissen: Erstens lassen sich an keinem anderen Merkmal (basierend auf dem erarbeiteten Steuerungsbegriff) die teils extrem divergierenden Denkansätze der unterschiedlichen Steuerungsmodelle deutlicher aufzeigen. Zweitens handelt es sich bei beiden Begriffen um theoretische Konstruktionen, welche auch außerhalb der steuerungstechnischen Debatte, einem wissenschaftlichen Diskurs unterzogen wurden.^[8] Dementsprechend waren Steuerungssubjekt und -objekt, verglichen zu den anderen Bestandteilen des Steuerungsbegriffes, vermehrt der Ausgangspunkt steuerungstechnischer Innovationen.

So geht die klassische Steuerungstheorie nicht nur von einer strikten Dichotomie zwischen Steuerungssubjekt und –objekt aus, sondern postuliert zudem eine klare Asymmetrie zwischen aktivem Steuerungssubjekt und ausschließlich reaktivem Steuerungsobjekt.^[9] Diese idealtypische Trennung wurde vermehrt in Frage gestellt und führte sogar bis zur Etablierung zuvor nicht existenter Modelle. In diesem Zusammenhang wurde zumeist auf das Vorhandensein entwickelter Verbändesysteme in modernen Industriegesellschaften verwiesen.^[10] Ferner stellte sich die Frage nach einer möglichen Pluralität innerhalb der beiden Konzepte, da die in der klassischen Steuerungstheorie angenommene Homogenität von Staat und Gesellschaft in der Realität nicht anzutreffen war.^[11] Auch galt es den regionalen Unterschieden innerhalb von Gesellschaften^[12] und der wachsenden Bedeutung der Globalisierung^[13], sowie deren Folgen für die politische Steuerung auf nationalstaatliche Ebene^[14], Rechnung zu tragen. Die jedoch ausschlaggebendste Frage für die weitere Theoriebildung der politischen Steuerung war die nach der funktionalen Ausdifferenzierung moderner Gesellschaften. So entwickelten sich aus dieser Frage verschiedenste Modelle politischer Steuerung, welche einen Argumentationshorizont von eindeutiger Hierarchie zwischen den Akteuren bis hin zu deren generellen Gleichrangigkeit bedienen.^[15]

Das modellspezifische Verständnis von Steuerungssubjekt und –objekt als das zentrale Unterscheidungsmerkmal zwischen den verschiedenen Modellen politischer Steuerung zu begreifen, ermöglicht eine Subsumierung der teils signifikant divergierenden Theorien auf vier grundlegende Denkschulen. Diese Denkschulen der politischen Steuerung stehen hierbei exemplarisch für eine bestimmte Richtung der steuerungstechnischen Argumentation und haben nicht den Anspruch, dass ihnen alle vorhandenen Modelle idealtypisch zugeordnet werden können. Vielmehr werden diese Denkschulen in der folgenden Analyse verwendet, um die Modellvielfalt der politischen Steuerung in kompakter und verständlicher Form zu vermitteln, ohne entscheidende Aspekte zu vernachlässigen oder sich in einer oberflächlichen Nacherzählung zu ergeben.

3. Die Denkschulen der politischen Steuerung

In diesem Kapitel werden die zentralen Denkschulen der politischen Steuerung anhand dem ihnen spezifischen Verständnisses von Steuerungssubjekt und –objekt analysiert. Diesbezüglich sind zwei methodische Besonderheiten der Analyse zu beachten. Erstens werden die behandelten Denkschulen primär anhand ausgewählter Modelle bestimmter Autoren, welche aufgrund ihrer Wirkung in der jeweiligen Denkschule als stellvertretend für diese gelten können, analysiert. Dieses Vorgehen wird zwar nicht der wissenschaftlichen Vielfalt gerecht, jedoch ermöglicht es eine eingängige Verständlichkeit komplexer Sachverhalte auf kleinem Raum. Zweitens ist die Reihenfolge der Denkschulen im Rahmen der Analyse als aufeinander aufbauend zu verstehen, da die Entstehung einer Denkschule zumeist als funktionale Lösung auf die vermeintlichen Defizite einer vorangegangenen Denkschule gedacht war. Dementsprechend weist die erste steuerungstheoretische Denkschule (bürokratischer Rationalismus) die größte Nähe zur klassischen Steuerungstheorie auf und die letzte zu analysierende Denkschule (Systemtheorie) ist als am weitesten von dieser entfernt zu verorten.

[...]

^[1] Vgl. Mayntz, R. (1987), S. 94

^[2] Dies darf nicht mit der Idee des laissez faire verwechselt werden. Hier wird zwar die Nichtsteuerung durch das Steuerungssubjekt präferiert, jedoch besteht nach wie vor ein steuerungstechnisches Ziel, welches hierdurch verfolgt wird.

^[3] Vgl. Mayntz, R. (1987), S. 89f

^[4] Vgl. Schubert, K. und Klein, M. (2011), o. S.

^[5] Vgl. Braun, D. und Giraud, O. (2003), S. 150

^[6] Vgl. Schubert, K. und Klein, M. (2011), o. S.

^[7] Schubert, K. und Klein, M. (2011), o. S.

^[8] Einen Abriss zum Wandel der politischen Ideen zum generellen Verhältnis von Gesellschaft (Steuerungsobjekt) und Staat (Steuerungssubjekt) bietet Llanque, M. (2012), o. S.

^[9] Vgl. Mayntz, R. und Scharpf, F. W. (1995a), S. 9

^[10] Vgl. Dose, N. (2013), S. 54

^[11] Vgl. Mosebach, K. und Walter, U. (2006), S. 9, 20; ebenso vgl. Mayntz, R. (1997 /1990), S. 223

^[12] Vgl. Heinze, R. G. (2013), S. 62

^[13] Vertiefend zu den Auswirkungen der Globalisierung auf die politische Steuerung vgl. Benner, T. / Reinicke, W. H. und Witte, J. M. (2000), S. 1-14

^[14] Zur zentralen Bedeutung der nationalen Handlungsebene (auch im globalen Kontext) vgl. Reiche, D. (2005), S. 2-7; dazu kritisch vgl. Dose, N. (2013), S. 54-58

^[15] Vgl. Martinsen, R. (1992), S. 51, 56; ebenso vgl. Willke, H. (1987), S. 292