Liberalisierung und Regulierung des deutschen Elektrizitätsmarktes

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung

II. Regulierungs- und Steuerungsmöglichkeiten des modernen Staates

III. Besonderheiten des Stromsektors

IV. Die Struktur des deutschen Stromsektors vor der Liberalisierung
a) bilaterale Steuerungsmuster: Verflechtungen
b) multilaterale Steuerungsmuster: Verbände
c) sektorale Selbststeuerung und die Rolle des Staates
V. Die Liberalisierung des deutschen Strommarktes
a) Die Ziele der EU-Kommission
b) Die Richtlinie 96/92/EG
c) Die Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht:
Die Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts
d) Das Regulierungsmodell des liberalisierten deutschen Stromsektors: verhandelter Netzzugang und Verbändevereinbarungen
e) juristischer Exkurs: zum Charakter von Verbändevereinbarungen

VI. Die Entwicklung des deutschen Elektrizitätsmarktes
a) strukturelle Veränderungen
b) Entwicklung der Strompreise für Endabnehmer
c) Entwicklung der Netznutzungsentgelte
d) Zwischenbilanz

VII. Konsequenzen
a) Die Richtlinie 2003/54/EG
b) Regulierungsstrategien

VIII. Schluss

IX. Literaturverzeichnis

I. Einleitung

Energie im Allgemeinen und Elektrizität im Besonderen und deren Erzeugung, Übertragung und Verteilung stellt eine Schlüsselindustrie dar. Denn sowohl die industrielle Produktion, als auch der gewerbliche Handel und die privaten Haushalte, ja das gesamte gesellschaftliche Leben in den modernen Industriegesellschaften ist auf eine sichere und günstige Stromversorgung angewiesen. Jahrzehntelang wurde die Stromversorgung deshalb auch unter dem Gesichtspunkt der „nationalen Sicherheit“ behandelt. Seit den 1970er Jahren und verstärkt seit den 1980er Jahren wurde die Elektrizitätsversorgung zunehmend als ein Sektor betrachtet, der zwar seine Besonderheiten hat, der jedoch unter bestimmten Vorraussetzungen durchaus „wettbewerbsfähig“ ist. Eine Liberalisierung des Elektrizitätssektors stellt aber aufgrund der Besonderheiten und aufgrund des besonderen Stellenwertes der Elektrizitätsversorgung für die gesamtgesellschaftliche Entwicklung auch eine besondere Herausforderung dar.

Diese Arbeit beschäftigt sich mit der Liberalisierung des deutschen Elektrizitätsmarktes und mit den Regulierungs- und Steuerungsstrategien mit denen das Funktionieren des Wettbewerbsregimes sichergestellt werden soll.

Zentrale Fragestellung ist dabei, welche Ziele mit der Liberalisierung des Elektrizitätsmarktes erreicht werden sollten, ob diese Ziele erreicht wurden und ob die Regulierungs- und Steuerungsstrategien ein funktionierendes, liberales Wettbewerbsregime installieren konnten bzw. können.

Dafür werden zunächst die Regulierungs- und Steuerungsmöglichkeiten dargestellt, die ein moderner Staat verfolgen kann. Im nächsten Schritt werden die sektoralen Besonderheiten der Elektrizitätswirtschaft allgemein dargestellt. Als nächstes wird die Struktur des deutschen Stromsektors vor der Liberalisierung dargestellt. Dabei werden sowohl bilaterale, als auch multilaterale Steuerungsmuster und die traditionelle Selbststeuerung des Sektors betrachtet. Das nächste Kapitel behandelt die Liberalisierung des Stromsektors. Hierbei werden zunächst die Ziele, die die Europäische Kommission mit der Liberalisierung verfolgt, dargestellt. Darauf folgen die Elektrizitätsbinnenmarktrichtlinie aus dem Jahre 1996 und die Umsetzung in nationales Recht 1998. Darauf folgt das in Deutschland verwirklichte Selbststeuerungsmodell des verhandelten Netzzugangs und der Verbändevereinbarungen. Dabei wird auf eine Darstellung der Inhalte der einzelnen Verbändevereinbarungen verzichtet, da es sich um technisch wie ökonomisch komplexe Zusammenhänge handelt und diese Arbeit eher die Gesamtzusammenhänge behandelt. Im Anschluss folgt eine juristische Einschätzung bezüglich der Verbändevereinbarungen. Das nächste Kapitel stellt die Entwicklung des deutschen Elektrizitätssektors bis heute dar. Dabei spielt der Monitoring-Bericht des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit eine entscheidende Rolle. Es folgt eine Zwischenbilanz, die das bisher geltende System des verhandelten Netzzugangs an den ursprünglichen Zielen der Liberalisierung misst und bewertet. Das nächste Kapitel stellt die jüngste Entwicklung dar. Dabei geht es zunächst um die neue Richtlinie aus dem Jahre 2003. Da die neue Richtlinie eine Regulierungsbehörde vorschreibt, wird auch die für Deutschland wichtige Frage der zukünftigen Regulierungsstrategien behandelt. Der Schluss stellt eine abschließende Beurteilung dar.

II. Regulierungs- und Steuerungsmöglichkeiten des modernen Staates

Wenn ein Staat bestimmte gesellschaftliche oder politische Ziele erreichen will, muss er sich bestimmter Steuerungsmodelle im Sinne von „Gouvernance“ bedienen. Mit Gouvernance ist „die Art und Weise, die Methode oder das System“^[1] gemeint, mit der eine Gesellschaft oder ein gesellschaftliches Teilsystem regiert wird. Dies kann, muss aber nicht unbedingt in einem formalen, institutionellen Rahmen, sondern kann auch auf einer informellen Basis der Interaktion der gesellschaftlichen Akteure stattfinden.

Grundsätzlich unterscheidet man zwischen vertikaler und horizontaler Koordination. Die vertikale Koordination kann man dabei in der Tradition des Hegelschen Staatsverständnisses betrachten, wobei der Staat als ein über der Gesellschaft stehendes System angesehen wird, der mit integrativen und dem Allgemeinwohl dienenden Funktionen ausgestattet ist.^[2] Ein solcher „Interventionsstaat“ greift aktiv in das Wirtschaftsleben ein, um beispielsweise die negativen Folgen des Marktgeschehens durch Umverteilungsmaßnahmen abzufedern oder gar zu beseitigen. Der Interventionsstaat versucht auch, regulativ durch Ver- und Gebote in das gesellschaftliche Leben einzugreifen. Grundsätzlich unterscheidet man hier zwischen „kompetitiv-regulativen“ Instrumenten, die hauptsächlich das Marktverhalten regeln sollen, „protektiv-regulativen“ Instrumenten, die die negativen Folgen der wirtschaftlichen Produktion beseitigen sollen und „sozial-regulativen“ Instrumenten, die normativ beladene Fragen der Gesellschaft regeln sollen.^[3] Ein solcher Staat bietet häufig auch selbst Dienstleistungen an, vor allem in Bereichen, die von besonderem öffentlichem Interesse sind, zum Beispiel Bahnverkehr, Telekommunikation oder auch im Bereich der Energieversorgung.

Seit den 1980er Jahren geriet dieser aktiv am Wirtschaftsleben teilnehmende Staat durch die verstärkt einsetzende Globalisierung und neue wirtschaftswissenschaftliche Erkenntnisse^[4] zunehmend unter Druck. Auch im Staatsverständnis fand ein Paradigmenwechsel statt. So wurde die Rolle des Staates vom Interventionsstaat hin zum „neoliberalen“ und „kooperativen“ Staat betont. Der neoliberale Staat solle sich gänzlich aus dem Wirtschaftsleben zurückziehen und sich auf seine Kernbereiche (z.B. innere und äußere Sicherheit) konzentrieren. Hauptargument der Anhänger eines neoliberalen Staates ist, das immer dann, wenn der Staat aktiv in das Wirtschaftsleben eingreife, es zu einem ineffizienten und damit suboptimalen Ergebnis komme. Der Staat solle sich aus dem Wirtschaftsleben zurückziehen, also eigene Dienstleistungen in Form von öffentlichen Unternehmen einstellen. Zudem solle das Wirtschaftsleben dereguliert werden. Hierdurch erhoffte man sich größere ökonomische Effizienz^[5] Der Staat solle nur in den Fällen regulierend und intervenierend eingreifen, in denen ein Versagen des Marktes zu erwarten ist.^[6]

Das Modell des vertikal-hierarchischen Staates wird auch beim Modell des kooperativen Staates abgelehnt. Hier steht der Staat nicht mehr „über“ der Gesellschaft, sondern ist ein Teil eben Dieser. Argumentiert wird vor allem mit der Systemtheorie von Niklas Luhmann. Demnach ist die Gesellschaft in viele, überaus komplexe Teilsysteme aufgeteilt. Aufgrund der Komplexität der Teilsysteme sei es einem Staat überhaupt nicht möglich, effizient vertikal-regulativ in die Systeme einzugreifen. Bevorzugt wird hier eine horizontale Selbstorganisation und Selbstregulation der am gesellschaftlichen Teilsystem beteiligten Akteure. Der Staat habe sich vor allem auf eine „Moderator-Rolle“ zurückzuziehen.^[7] Aber auch in der „Moderator-Rolle“ kann der Staat Einfluss nehmen. So kann er beispielsweise mit dem Typus der „prozeduralen Steuerung“ die Strukturen und die Verhandlungsrahmen der Selbstorganisation der gesellschaftlichen Akteure bestimmen und dadurch zumindest indirekt Einfluss auf das Verhandlungsergebnis nehmen.^[8] Oder aber er versucht, durch finanzielle Anreize, zum Beispiel durch das ihm hoheitlich zustehende alleinige Steuerrecht, das Verhalten der Akteure zu beeinflussen.^[9] Auch kann der Staat versuchen, bestimmte „Marktsituationen“ herzustellen, wodurch sich die gesellschaftlichen Akteure „freiwillig“ nach einem bestimmten, vom Staat erwünschten Verhaltensmuster verhalten.^[10]

Das Instrument der regulativen Politik gehört dennoch weiterhin zum Basisinstrumentarium des modernen Staates. Vor allem die Liberalisierung und Privatisierung ehemals monopolisierter Wirtschaftssektoren mache ein regulatives Eingreifen des Staates notwendig, um ein funktionierendes Wettbewerbsregime aufzubauen, so die Argumentation. Regulative Politik ist zwar in der Formulierung und der Durchführung kostengünstig, jedoch sind mit der Implementation erhebliche Transaktionskosten verbunden, da das Verhalten der gesellschaftlichen Akteure kontrolliert und gegebenenfalls sanktioniert werden muss.^[11] Aufgrund der verstärkten Regulierungstätigkeiten vor allem der europäischen Staaten, welches durch die Europäische Union gefördert wird, spricht man auch vom „regulativem Staat“.^[12]

III. Besonderheiten des Stromsektors

Im Allgemeinen werden drei Branchenbesonderheiten der Elektrizitätswirtschaft ausgemacht.^[13] Da wäre zum einen die Leitungsgebundenheit von Elektrizität. Strom wird durch ein mehrstufiges Netzsystem vom Kraftwerk zum Endverbraucher übertragen. Für den Stromtransport wird ein überregionales Höchstspannungsnetz bzw. Verbundnetz, für die regionale Verteilung ein Mittelspannungsnetz und für die Versorgung der Stromverbraucher ein Niederspannungsnetz verwendet.^[14]

Als zweite Besonderheit des Stromsektors gilt die Nichtspeicherbarkeit von Elektrizität. Das heißt, dass Strom zu dem Zeitpunkt produziert werden muss, in dem er verbraucht wird. Zu unterschiedlichen Tages- und Jahreszeiten herrscht eine unterschiedliche Nachfrage nach Strom. So wird beispielsweise im Winter mehr Strom verbraucht als im Sommer. Die unterschiedlichen Verbrauchszeiten pro Jahr werden in Grund- Mittel- und Spitzenlast unterschieden und werden von unterschiedlichen Kraftwerkstypen abgedeckt. So decken beispielsweise Braunkohle- und Kernkraftwerke die Grundlast, während für die Mittellast Steinkohle- und für die Spitzenlast Gas- und Pumpspeicherkraftwerke eingesetzt werden.^[15] Aus der Nichtspeicherbarkeit von Strom resultiert letztlich auch die aus Effizienzgründen vorkommende vertikale Integration von Erzeugung, Übertragung und Verteilung innerhalb eines Unternehmens.^[16]

Aus den beiden erstgenannten Besonderheiten ergibt sich die dritte Besonderheit: die hohe Kapitalintensität. Kraftwerke und Leitungsnetze zu bauen und zu betreiben ist mit enormen Investitionskosten verbunden. Aus der hohen Kapitalintensität resultiert ein entsprechend weitgespannter Planungshorizont, das heißt, Investitionen decken sich häufig erst nach einer Laufzeit von zwanzig oder mehr Jahren.^[17] Aus den hohen Investitionssummen und langen Abschreibungszeiten resultieren lange Laufzeiten von Demarkations- und Konzessionsverträgen, um das Investitionsrisiko möglichst gering zu halten. Demarkationsverträge sind Verträge, in denen sich die EVU verpflichten, außerhalb des eigenen Versorgungsgebietes keine Versorgungstätigkeit durchzuführen. In Konzessionsverträgen räumt eine Kommune einem EVU das ausschließliche Wegerecht zur Stromversorgung ein. Typische Verträge im Stromsektor haben eine Laufzeit von 20 Jahren.^[18]

Aufgrund dieser Besonderheiten wurde der Stromsektor lange Zeit als ein „natürliches Monopol“ angesehen. Unter einem natürlichen Monopol bezeichnet man eine Marktsituation, in der ein Unternehmen die Nachfrage nach einem Produkt oder einer Dienstleitung zu geringeren Kosten befriedigen kann, als eine größere Anzahl von Anbietern. Wettbewerb wird in Sektoren, die als natürliches Monopol gelten, als ineffizient angesehen.^[19] Dieser generelle Charakter des Stromsektors als natürliches Monopol wurde seit den 1970er Jahren und verstärkt seit den 1980er Jahren von der Wettbewerbsökonomie in Frage gestellt.^[20] Gerade die Stromerzeugung und der Handel mit Strom seien durchaus „wettbewerbstauglich“. Die Stromübertragung gelte aber weiterhin als ein natürliches Monopol.^[21]

IV. die Struktur des deutschen Stromsektors vor der Liberalisierung

a) bilaterale Steuerungsmuster: Verflechtungen

Vor der Liberalisierung war die deutsche Elektrizitätswirtschaft ein pluralistisch, gemischtwirtschaftlich organisierter Sektor. Pluralistisch bedeutet, dass es, anders als in anderen europäischen Staaten, viele verschiedene Energieversorgungsunternehmen (EVU) von unterschiedlicher Größe gab (und immer noch gibt), während gemischtwirtschaftlich bedeutet, dass die Elektrizitätsversorgung als eine Aufgabe der Allgemeinheit betrachtet wurde und dass sowohl öffentliche, als auch private Unternehmen in unterschiedlichem Ausmaß an der Elektrizitätsversorgung beteiligt waren.^[22] 1995 waren 462 Elektrizitätsversorger im öffentlichen Eigentum, 173 gemischtwirtschaftlich (also anteilig in öffentlichem wie in privatem Eigentum) und nur 105 private Unternehmen.^[23] Jedoch genossen die großen, öffentlichen Unternehmen bereits eine große Autonomie,^[24] während die kommunalen Anbieter (die so genannten „Stadtwerke“) nur eine geringe Autonomie inne hatten und der direkten Steuerung durch die Kommune unterlagen.^[25]

Der Sektor war, rechtlich betrachtet, streng hierarchisch gegliedert. So unterschied man zwischen kommunalen, regionalen und überregionalen bzw. Verbund-EVU. Dies schlug sich auch in den Eigentumsverhältnissen nieder. So waren, und sind auch heute noch, die Niederspannungsnetze Eigentum der kommunalen EVU, während die Mittelspannungsnetze in der Hand der der regionalen EVU und die Hochspannungsnetze Eigentum der großen überregionalen EVU waren.^[26] Jedoch ist es aus Gründen der Effizienz technisch und ökonomisch sinnvoll und damit für die Unternehmen rational, von der Stromerzeugung über die Übertragung bis hin zur Verteilung an den Endverbraucher alles „aus einer Hand“ anzubieten. So vereinigten die großen Verbundunternehmen 1995 79 Prozent der Erzeugung und 33 Prozent der Abgabe an Endverbraucher auf sich. Damit dominierten sie den Sektor ökonomisch.^[27]

[...]

^[1] Braun, Dietmar; Giraud, Oliver: Steuerungsinstrumente, in: Schubert, Klaus; Bandelow, Nils C.: Lehrbuch der Politikfeldanalyse, München, Wien 2003, S. 147

^[2] ebenda, S. 148

^[3] ebenda, S. 153

^[4] so wurde z.B. von Seiten der Wettbewerbsökonomie verstärkt der generelle Charakter des „natürlichen Monopols“ des Energiesektors bezweifelt, siehe Renz, Thomas: Vom Monopol zum Wettbewerb, Die Liberalisierung der deutschen Stromwirtschaft, Opladen 2001, S. 70

^[5] vgl. Braun; Giraud, S. 158f.

^[6] Eising, Rainer: Liberalisierung und Europäisierung, die regulative Reform der Elektrizitätsversorgung in Großbritannien, der Europäischen Gemeinschaft und der Bundesrepublik Deutschland, Opladen 2000, S. 30

^[7] Ebenda, S. 148f.

^[8] ebenda, S. 155f.

^[9] ebenda, S. 154

^[10] auf internationaler Ebene sei hier als Beispiel der Emissionshandel beim Kyoto-Protokoll genannt; ebenda, S. 167

^[11] ebenda, S. 165ff.

^[12] ebenda

^[13] Renz, S. 65

^[14] ebenda

^[15] ebenda, S. 66

^[16] Eising, S. 45

^[17] Renz, S. 68

^[18] ebenda, S. 70f.

^[19] Renz, S. 69; Eising, S. 45

^[20] auch aufgrund sinkender Weltmarktpreise für wichtige Energiequellen wie Erdgas und Mineralöl und daraus resultierenden sinkenden Energiepreisen, Eising, S. 45

^[21] Renz, S. 70

^[22] Eising, S. 51

^[23] Eising, S. 101

^[24] ebenda

^[25] Renz, S. 87ff.

^[26] Renz, S. 65f.

^[27] Eising, S. 106