Die Macht des Bundesrates. Analyse der Macht und Machtinstitutionalisierung

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Theorien zur Macht und Machtinstitutionalisierung
2.1 Der Begriff „Macht“
2.1.1 Institutionalisierung von Macht
2.1.2 Prozess der Machtinstitutionalisierung
2.2 Machtbeziehungen
2.3 Formen der Macht im strategischen Handlungsraum
2.4 Machtressourcen

3. Machtinstitutionalisierung des Bundesrates
3.1 Geschichte der Ländervertretung
3.1.1 Der „Immerwährende Reichstag“
3.1.2 Entwicklung im 19. Jahrhundert
3.1.3 Weimarer Republik und Nachkriegszeit
3.2 Struktur des Bundesrates in der Bundesrepublik Deutschland

4. Wie mächtig ist der Bundesrat?
4.1 Intransitive Macht
4.2 Transitive Macht des Bundesrates
4.2.1 Machressourcen des Bundesrates
4.2.2. Begrenzung der Bundesratsmacht
4.2.3 Machtausübung und Machtmittel

5. Schlussbetrachtung

Literatur- und Quellenverzeichnis

1. Einleitung

Als eines der fünf Verfassungsorgane neben dem Bundestag, der Bundesregierung, dem Bundesverfassungsgericht und dem Bundespräsidenten ist der deutsche Bundesrat die entscheidende Institution zur Einbringung und Durchsetzung der föderalen Struktur in das bundesdeutsche politische Geschehen. Bundesrat, dass bedeutet ein Plenum bestehend aus Gesandten der Landesregierungen, welche speziell in der Gesetzgebung aktiv werden und die Präsenz der Länder in solchen Angelegenheiten, ob auf bundesdeutscher oder europäischer Ebene, garantieren.

Obwohl ebenso in anderen föderalen Staaten eine zweite legislative Kammer vorhanden ist, besitzt er im politischen System der Bundesrepublik Deutschland mit seinen Kompetenzen, seiner Struktur und seinen verfassungsrechtlich gesicherten Normen Einzigartigkeit. Seine Beschaffenheit macht ihn zu einer außergewöhnlich starken zweiten Kammer und einer mächtigen bundesstaatlichen Einschränkung des parlamentarischen Regierungssystems¹. Trotz dieser angesprochenen politischen Bedeutung ist die Frage, mit welcher Macht er tatsächlich ausgestattet ist, nicht einfach zu beantworten. Gerade wegen der relativ geringen medialen Berichterstattung und Nachrichtenverbreitung und nur sehr indirekter Partizipation der Bevölkerung an der Bestellung der Mitglieder dieser Institution ist das ideelle Dasein in der deutschen Gesellschaft nicht sonderlich umfangreich. Gleichwohl rückt der Bundesrat gelegentlich doch in den Fokus der Medien, wenn er bedeutsame Gesetzesentwürfe der Bundesregierung verhindert oder ein generell ungleiches parteipolitisches Mehrheitsverhältnis zwischen Bundesrat und dem Bundestag existiert. Dieser Umstand bekräftigt die Annahme, die Machtfülle der zweiten Kammer der Legislative muss eine relevante Größe im politischen Entscheidungsprozess haben.

In dieser Arbeit soll nun diese Annahme untersucht und analysiert werden. Dabei ist für die Erläuterung eine detaillierte Darstellung des Begriffes „Macht“ sowie den darunter folgenden Theorien zu Machtbeziehungen und -Ressourcen notwendig. Des Weiteren erforderlich ist eine Veranschaulichung der Machinstitutionalisierung im historischen Kontext, denn die traditionelle Komponente bildet eine der wichtigsten Ursachen, neben dem generellen föderativen System, für die heutige Form des Bundesrates und ist daher unabdingbar für die Analyse der Macht dieser Institution. Zuletzt beschäftigt sich dieses Werk mit der Verbindung der gewonnenen Erkenntnisse auf die heutige Struktur des Bundesrates.

Die Arbeit orientiert sich bei der Darlegung der machttheoretischen Grundlagen sowie praktisch vergleichenden Ausgangspunkte hauptsächlich an dem Herausgeberwerk des deutschen Politikwissenschaftlers Prof. Dr. Werner Joseph Patzelt „Parlamente und ihre Macht. Kategorien und Fallbeispiele - institutionelle Analyse“ aus dem Jahr 2005. Hier speziell mit dem Beitrag vom Autor, Christian Demuth, Stephan Dreischer, Romy Messerschmidt und Roland Schirmer für die Erläuterung der Theorien sowie dem Text von Joachim Amm zum Fallbeispiel des deutschen Bundesrates. Bei den Ausführungen zur historischen Entwicklung des föderativen Organs bildete das Werk „Der Bundesrat. Mitwirkung der Länder im Bund“ von Dr. Albert Pfitzer das Fundament für die Verzweigung der dargestellten Theorien und den geschichtlichen Ereignissen. .

Ziel der Arbeit ist Aufschluss über die bestehenden Machtverhältnisse, sowie über die Herkunft der durch das Grundgesetz formell gegebenen Machtressourcen und über die zur Verfügung stehenden Machtmittel und deren Einsatz.

2. Theorien zur Macht und Machtinstitutionalisierung

Bevor sich in dieser Arbeit intensiv mit der Rolle des Bundesrates im politischen System der Bundesrepublik Deutschland befasst wird, sollen verschiedene Theorien und Definitionen der Begriffe „Macht“ und „Machtbeziehungen“, sowie deren Institutionalisierung und Verflechtung, dargestellt werden.

2.1 Der Begriff „Macht“

Zunächst ist zu klären, was der Begriff Macht tatsächlich bedeutet, bzw. wie er ausgelegt werden kann. Eine anschauliche Definition erstellte der Soziologe Max Weber. In seinem Verständnis ist „Macht die Chance, innerhalb einer sozialen Beziehung den eigenen Willen auch gegen Widerstrebungen durchzusetzen, gleichviel worauf diese Chance beruht“². Vereinfacht gesprochen, bedeutet diese Definition, dass ein Akteur in der Lage ist einem anderen Akteur seinen Willen aufzuzwingen, ungeachtet der Tatsache, warum dieser eine andere Meinung vertritt.³ Damit bezieht sich Max Weber allerdings nicht darauf, inwieweit diese Willendurchsetzung von statten gehen soll. Diese Frage kann durch eine Analyse der Machtbeziehungen und -formen von Institutionen eines Systems, sowie deren Handlungsspielräume beantwortet werden.

2.1.1 Institutionalisierung von Macht

In politischen Systemen institutionalisiert sich Macht auf natürlichem Weg. Politische Institutionen entwickeln sich aus einer Generierung von Ordnung als Folge wirklichkeitskonstruktiver Prozesse. Damit ist gemeint, dass aufgrund bewährter Auslegung von Ordnung im Alltag sich soziale Strukturen manifestieren, die als geltend empfunden werden und mitunter störungsresistent sind.⁴ Als nächster Schritt müssen sich nun diese Strukturen bzw. Ordnungsvorstellungen gegen Geltungsansprüche anderer Ordnungskonzeptionen etablieren und sich in der Bevölkerung verankern.⁵ Dieser Prozess erstreckt sich über einen längeren Zeitraum und verläuft in differenzierten Abstufungen, die im nächsten Abschnitt näher beleuchtet werden.

2.1.2 Prozess der Machtinstitutionalisierung

In der Anfangsphase des Institutionalisierungsprozesses kann eine Institution die gerade gewonnene und im vorherigen Abschnitt veranschaulichte errungene Macht selten allumfassend ausführen. Die Einzigartigkeit von Ereignissen, die tatsächlich Machtressourcen eröffnen, fehlende Machtmittel sowie zu starke Gegenmächte verhindern die kontinuierliche Ausübung der Macht, sodass dieser Machtzustand als sporadisch bezeichnet werden kann.⁶ Mit der Regulation von gleichen Verhaltensweisen in gleichen Situationen über das Einsetzen von Machtmitteln erlangt die Institution eine normierende Macht im eigenen Handlungsbereich.⁷ Mit diesem Zustand ist sie in der Lage kontinuierlich ihre ihr zugeschriebenen Machtmittel konsequent zu nutzen. Dieser Umstand ist gleichzeitig Grundvoraussetzung für das Gelingen einer Machtstellung die nicht personengebunden ist.

Mit der eben genannten Bedingung der Personenungebundenheit eröffnet sich eine überpersonale Machtstellung. Damit verändert sich die Beziehung zwischen der Institution als solche und dem Protagonisten, bezüglich der Stellung der Beiden zueinander. Die Macht einer Persönlichkeit hängt nicht länger von ihr selber ab, sondern von der ihr zugewiesenen (bzw. gewählten) Position in der Institution.⁸ Fasst man den Prozess bis hierhin zusammen, hat sich eine Institution geformt, welche ihre Macht auf Grund verfügbarer Mittel, regulativ und ohne Berücksichtigung der Persönlichkeiten, die Ämter innerhalb dieser besetzen, ausüben kann. Als letzte Stufe der Institutionalisierung erfolgt die Formung und Erschließung eines Herrschaftsapparates. Dieser dient insbesondere zur praktischen Umsetzung der Machtressourcen durch Arbeitsteilung oder Fraktionsbildung. Hiermit wird die tatsächliche Funktion der Institution gewährleistet bzw. umgesetzt.

In einem demokratisch legitimierten System mit einer gewaltenteiligen Verfassung ist der Institutionalisierungsprozess von Macht mit dem letzten Punkt abgeschlossen. Eine Monopolisierung von Macht, wie sie in totalitären Systemen angestrebt wird oder existiert, wird wie eben erwähnt durch die Gewaltenteilung verhindert.⁹

2.2 Machtbeziehungen

Bei der Kategorisierung von Machtbeziehungen kann zwischen transitiver (d.h. verschränkter, strategischer Handlungsspielraum) und intransitiver (d.h. ein gemeinsamer Handlungsspielraum) Macht, als Formen der Relation, unterschieden werden.

Bei Machtbeziehungen, die als transitiv zu bezeichnen sind, stehen sich zwei individuelle oder kollektive Akteure gegenüber, die asymmetrische Machtressourcen innehaben, bei denen eine Willensbeziehung existiert, bei denen nur einer der Akteure profitieren kann und bei denen ein auf ein Objekt gerichteter Konflikt herrscht. Vereinfacht gesprochen ist einer der beiden Handelnden mit umfangreicherer Macht ausgestattet sodass der „schwächere“ abhängig vom Willen des „stärkeren“ ist. Der Konflikt bezieht sich wie erwähnt auf ein Objekt, bzw. auf einen Sachverhalt, wie beispielsweise einen Gesetzesentwurf und ist somit zeitlich begrenzt, nämlich mit dem Aufkommen des Konfliktpunktes bis zur Beendigung der Streitfrage mit einem Sieger oder einem Patt bzw. Kompromiss.¹⁰ Letzterer ist allerdings seltener, da er abhängig davon ist, wie enorm die Unterschiede der Machtressourcen der Gegenspieler sind.

Intransitive Macht findet sich im gemeinsamen Handlungsraum, quasi in einem Grundkonsens, mit dem beispielsweise die Existenz eines Gegenspielers überhaupt erst ermöglicht wird. Schon dieser Umstand ist die Folge langwieriger transitiver Machtkämpfe. Damit wirkt intransitive Macht, im Unterschied zur transitiven in einem unumstrittenen Sektor, welcher unabhängig vom Willen der einzelnen Akteure ist. Da sich im gemeinsamen Handlungsraum keine Konflikte eröffnen, verschwindet auch das Dasein eines Siegers, bzw. Verlierers. Des Weiteren bezieht sich die intransitive Machtbeziehung nicht auf zeitlich abgegrenzte Problemstellungen, sondern generell auf die Zeit der pluralistischen Existenz der Gegenspieler.¹¹

Sehr vereinfacht gesprochen, äußert sich beispielsweise die intransitive Machtbeziehung in dem Vorhandensein des Bundesrates als Teil der legislativen Gewalt in der Bundesrepublik Deutschland. Detaillierter wird auf diese Aussage im weiteren Verlauf der Arbeit eingegangen.

2.3 Formen der Macht im strategischen Handlungsraum

Bevor sich diese Arbeit nun dem praktischen Bezug der eben erwähnten theoretischen Erklärungen in Bezug auf die Macht des Bundesrates im politischen System der BRD widmet, sollen die Machtformen in der transitiven Machtbeziehung generell kurz aufgezeigt werden. Dabei fokussiert sich die Arbeit auf den strategischen Handlungsraum, also den strittigen Sektor, welcher durch den Willen der Akteure, die Art und Dauer des ausgetragenen Konflikts und vor allen Dingen durch die Verteilung der Machtressourcen bestimmt wird.

Machtformen, das sind die konkreten Umsetzungen bzw. Anwendungen der Macht zur Willensdurchsetzung eines Akteurs in der Ausübung transitiver Macht. Dabei existieren zwei Extreme im Kontinuum der Machtformen. Zum einen kann die Durchsetzung von Macht sich auf den gemeinsamen Handlungsraum, also einer konfliktlosen Anerkennung der Forderungen eines Akteurs beziehen, zum anderen Extrem mit physischer Gewalt als Mittel der Konfliktbewältigung äußern, unter eventueller Einbeziehung anderer Institutionen (z.B. Militär). Immer beschreiben Machtformen „mit welchem Mittel Streit zwischen Akteuren ausgetragen wird und welche Gestalt transitive Macht dabei jeweils annimmt“¹². Dabei spielen die materiellen Konditionen der Akteure eine Rolle, sowie elementar die Rahmenbedingungen des gemeinsamen Handlungsraumes.

2.4 Machtressourcen

Dieser vielfach erwähnte Begriff soll im Folgenden kurz definiert werden. Machtressourcen können als dreidimensional beschrieben werden. Dabei richtet sich die erste Dimension auf die Differenzierung von intransitiver und transitiver Macht, die zweite auf die Anwendung von Machtformen und die dritte auf die Machtrelation, also die Beziehung zwischen Bruttound Netto-Macht.¹³ Dabei ist die Brutto-Macht die faktische Macht die eine Institution inne

[...]

¹ Rudzio, Wolfgang, „Das politische System der Bundesrepublik Deutschland“, 7. aktualisierte und erweiterte Auflage, Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden (2006), S. 271

² Weber, Max, „Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriss der verstehenden Soziologie.“, 5. revid. Auflage, Mohr/Siebeck, Tübingen (1980) S. 28

³ Vgl. Müller, Hans-Peter, „ Max Weber“, Böhlau Verlag, Köln (2007) S. 121

⁴ Vgl. Patzelt, Werner J.; Demuth, Christian; Dreischer, Stephan; Messerschmidt, Romy; Schirmer, Roland

„Institutionelle Macht Kategorien ihrer Erklärung und Analyse“, in Patzelt, Werner J. (Hrsg.), „Parlamente und ihre Macht. Kategorien und Fallbeispiele - institutionelle Analyse“, Nomos, Baden-Baden (2005) S. 9

⁵ Vgl. Patzelt, Werner J. „Parlamente und ihre Funktionen - institutionelle Mechanismen und institutionelles Lernen im Vergleich“, Westdeutscher Verlag, Wiesbaden (2003), S. 58

⁶ Vgl. Popitz, Heinrich, „Phänomene der Macht.“ 2. stark erw. Aufl., Mohr, Tübingen (1992) S. 236 ff

⁷ Vgl. Patzelt, Werner J.; Demuth, Christian; Dreischer, Stephan; Messerschmidt, Romy; Schirmer, Roland

„Institutionelle Macht Kategorien ihrer Erklärung und Analyse“, in Patzelt, Werner J. (Hrsg.), „Parlamente und ihre Macht. Kategorien und Fallbeispiele - institutionelle Analyse“, Nomos, Baden-Baden (2005) S. 11

⁸ Vgl. Popitz, Heinrich, „Phänomene der Macht.“ 2. stark erw. Aufl., Mohr, Tübingen (1992) S. 244 6

⁹ Vgl. Patzelt, Werner J.; Demuth, Christian; Dreischer, Stephan; Messerschmidt, Romy; Schirmer, Roland

„Institutionelle Macht Kategorien ihrer Erklärung und Analyse“, in Patzelt, Werner J. (Hrsg.), „Parlamente und ihre Macht. Kategorien und Fallbeispiele - institutionelle Analyse“, Nomos, Baden-Baden (2005) S. 13

¹⁰ Ebd. S. 15/16

¹¹ Ebd. Tabelle 1, S. 20

¹² Ebd. S. 27

¹³ Ebd. S. 39