Gretchenfrage Liberalisierung

Inhalt

1. Einleitung

2. Liberalisierung
2.1. Die Theorie der Liberalisierung
2.2. Die Verteilungswirkung von Liberalisierung
2.3. Determinanten der außenhandelspolitischen Orientierung

3. Two-Level Games in der Internationalen Handelspolitik

4. Welthandelsrunden als institutionalisierte Mehrspieler – Two-Level Games

5. Zusammenfassung
Anhang 1: Abbildungen
Anhang 2: Verwendete Literatur

1. Einleitung

Die aktuelle Welthandelsrunde, die so genannte Doha – Entwicklungsrunde steht nach dem Scheitern der Ministerkonferenzen von Seattle 1999 und Cancún 2003 vor ernsthaften Schwierigkeiten, einige sagen sogar ihr Scheitern voraus.^[1] Darüber hinaus besteht die Gefahr, dass vor allem die USA und Europa als Konsequenz daraus verstärkt auf bilaterale Abkommen setzen und regionale Handelsregime immer mehr an Bedeutung gewinnen, und das multilaterale Handelssystem der WTO somit unterhöhlt wird.^[2] Der zu Grunde liegende Konflikt ist der Streit um Liberalisierung und Freihandel, der mit zunehmender Integration der Volkswirtschaften an Bedeutung gewinnt. Internationaler Handel berührt sowohl private als auch staatliche Interessen und ist spätestens seit Mitte des 20. Jh. zentrales Thema der Weltpolitik. Außenhandelspolitik ist nach innen ein Verteilungskonflikt zwischen verschiedensten Interessengruppen, und nach außen ein Kampf um wirtschaftliche Macht, Marktzugänge und Entwicklungschancen. Die Konfliktlinien verlaufen quer durch alle Ländergruppen und Sachgebiete, und eine halbwegs vollständige Darstellung der aktuellen Problematik würde den Rahmen dieser Arbeit sprengen. Das Ziel soll es deshalb stattdessen sein, einen theoretischen Ansatz vorzustellen, der versucht, die politökonomischen Auswirkungen sowie Verflechtungen von Handelsliberalisierung darzustellen und mit dem Two-Level Game – Modell der Internationalen Politik zu verbinden, um die Welthandelsrunden des GATT und der World Trade Organization als institutionalisierte, sich wiederholende Mehrspiele r- Two-Level Games mit dem Zweck der Überwindung von Nichtkooperation in der Außenhandelspolitik zu beschreiben. Das theoretisch-modellhafte Konzept der Arbeit erzwingt es, die historischen und aktuellen praktisch-empirischen Bezüge außer Acht zu lassen oder nur im Einzelfall beispielhaft anzuführen, um bestimmte Annahmen zu verdeutlichen. Mit Hinweis auf die eingangs beschriebenen Probleme der WTO sollen abschließend die Grenzen des Modells aufgezeigt werden.

Als Materialbasis dienten aktuelle Beiträge aus der Fachliteratur, hauptsächlich von Christian W. Martin^[3], Robert D. Putnam^[4] und Lisa J. Carlson^[5].

2. Liberalisierung

Im Folgenden möchte ich kurz darstellen, warum Internationalem Handel eine herausragende politökonomische Bedeutung. Nachdem ich die Theorie, die der Freihandelsdoktrin zu Grunde liegt, und Gegenmeinungen vorgestellt habe, werde ich auf die Polemik dieses Themas eingehen und einige Modelle zur Verteilungswirkung von Außenhandelspolitik erläutern. Danach komme ich auf die so genannten domestic constraints^[6] zu sprechen, die die Außenhandelsorientierung eines Landes bestimmen und im 3. Kapitel wieder bedeutsam werden.

2.1. Die Theorie der Liberalisierung

Der Staat bedient sich verschiedenster Instrumente, um die wirtschaftlichen Beziehungen zwischen den Akteuren der einheimischen Volkswirtschaft und Angehörigen ausländischer Ökonomien zu regulieren. Zölle, Importquoten, Exportsubventionen, Einfuhrverbote, zwischenstaatliche Abkommen zur freiwilligen Exportbeschränkung bestimmter Güter, Gesetze zu ausländischen Direktinvestitionen, Steuern auf Kapitaltransfer, Dumping, Bevorzugung inländischer Produzenten bei öffentlichen Aufträgen und administrative Handelbeschränkungen^[7] können ausländische Importeure behindern und die einheimische Wirtschaft favorisieren. Unter Ökonomen sind diese Maßnahmen sehr umstritten, da sie die Kosten des Austausches von Waren, Dienstleistungen, Kapital und Arbeit erhöhen und die Wohlfahrt senken. Es ist allgemeiner Konsens in der Wirtschaftswissenschaft, dass Freihandel zu einer effizienteren Allokation von Ressourcen, mehr Konsum, geringeren Preisen, der Förderung und Verbreitung effizienzsteigernder Technologien führt und insgesamt zu einer höheren aggregierten gesellschaftlichen Wohlfahrt beitragen kann.^[8] Die liberale Theorie des Freihandels geht zurück auf Adam Smith und David Ricardo. Letzterer beschrieb schon 1817 die Annahme, dass die weltweite Wohlfahrt maximiert würde, wenn die Staaten sich auf die Produktion bestimmter Güter spezialisierten, die sie am relativ effizientesten herstellen können, und vom Austausch der Waren gegenseitig profitieren. Dieses Prinzip der komparativen Kostenvorteile beruht auf der Vorstellung, dass die Unternehmer aufgrund ihres profitmaximierenden Eigeninteresses automatisch die Produkte herstellen werden, für die sie relative Kostenvorteile haben. Die Aufgabe des Staates sei dann nur noch, künstliche Handelschranken abzubauen und sich vom Markt fernzuhalten, um dieses intrinsische Prinzip der Marktwirtschaft nicht zu verzerren.^[9]

Natürlich gibt es auch Einwände gegen das Dogma des Freihandels. Nicht nur Globalisierungskritiker oder Marktgegner bezweifeln die generelle Aussage, dass Freihandel zu mehr Wohlstand führe. Die Überzeugung, dass Staaten ihren Handel regulieren müssen um ihre nationalen Interessen zu schützen, ist auch unter Ökonomen und Politikern in Industrieländern verbreitet. Dahinter steht keine kohärente Theorie oder eine pure Protektionismusstrategie, sondern die Vorstellung, dass die effiziente Allokation von Ressourcen zur Maximierung des aggregierten Konsums nicht das alleinige Ziel von Außenhandelspolitik sein darf. Merkmale wie Versorgungsautonomie, soziale Gleichheit oder Verteilungsgerechtigkeit, Arbeits- und Umweltstandards, Außenhandelsgleichgewichte, staatliche Handlungsfreiheit und realistische Machtfaktoren^[10] spielen eine Rolle. Kritik wird geübt an den kurzfristigen Folgen einer grenzenlosen Öffnung und Spezialisierung (hohe Arbeitslosigkeit, soziale Verwerfungen) sowie den Zielen profitorientiert handelnder Unternehmer, die den langfristigen strategischen Entwicklungszielen einer Nation (z.B. Bildungs- und Sozialstandards oder äußere Sicherheit) entgegenstünden. Hervorgehoben wird auch der Schutz von so genannten infant industries, die sich vor einer Liberalisierung des Marktes erst entwickeln und etablieren müssen, um überhaupt konkurrenzfähig zu sein. Letztendlich wird behauptet, dass komparative Kostenvorteile nicht automatisch entstehen, sondern erst durch strategisches Handeln der Außenhandelspolitik erzeugt werden.^[11]

So ist die Annahme, dass eine weltweite Öffnung der Märkte allen Staaten zugute kommt, auch empirisch widerlegt. Man kann vor allem in Asien beobachten, dass sich Wirtschaftszweige zuerst in abgeschotteten Ökonomien entwickeln müssen, um konkurrenzfähig zu werden. Wohlstandssteigerungen sind lediglich in Ländern erkennbar, die sich nur behutsam den Märkten geöffnet haben; in Entwicklungsländern, die ihren Außenhandel radikal liberalisiert haben, ist kaum ein Fortschritt in der Armutsbekämpfung zu verzeichnen.^[12]

2.2. Die Verteilungswirkung von Liberalisierung

Ein weiterer Grund dafür, dass praktisch alle Staaten vom freihändlerischen Idealtyp abweichen ist die distributive – und damit politische – Wirkung von Außenhandelspolitik. Sowohl die Öffnung des Inlandsmarktes als auch Protektionismus nach Außen produzieren Gewinner und Verlierer in Teilen der Gesellschaft, die die politischen Entscheidungsträger und ihre Handelspolitik in ihrem Interesse beeinflussen wollen.

Man versucht, die Verteilungswirkung von Außenhandelspolitik mit verschiedenen Modellen theoretisch zu erklären, von denen drei hier vorgestellt werden sollen. a) Im ersten Modell, das auf eine Wohlfahrtsanalyse von Arnold Harberger (1964) zurückgeht, gewinnen bei einer Handelsliberalisierung die Konsumenten einer Gesellschaft zu Lasten von inländischen importkonkurrierenden Produzenten, weil diese ihre Preise an das Weltmarktniveau nach unten anpassen müssen oder Marktanteile verlieren, wenn sie zu unproduktiv und deshalb zu einer Preissenkung nicht in der Lage sind. b) Laut dem Ricardo-Viner-Modell des internationalen Handels kommt es zu einer intersektoralen Verschiebung produktiver Ressourcen, wenn die Zollschranken fallen. Die Ökonomien spezialisieren sich auf die Produktion jener Güter, für die sie einen komparativen Kostenvorteil haben, d.h. es werden nicht jene Güter hergestellt, die den größten Gewinn erbringen, sondern die, die sich am günstigsten herstellen lassen. Durch die Transaktion von Ressourcen (Kapital, Arbeit) entstehen Kosten, die für jene Industrien, die keinen komparativen Vorteil gegenüber der ausländischen Konkurrenz aufweisen, am höchsten sind. Sie werden die Verlierer der Liberalisierung sein. c) Wolfgang Stolper und Paul Samuelson entwickelten 1941 auf Basis eines Heckscher-Ohlin-Modells, eine Theorie, nach der bei einer Marktöffnung jener Produktionsfaktor begünstigt wird, über den das Land relativ zu anderen Ländern reichlich verfügt, und umgekehrt nützt Protektionismus dem knapp vorhandenen Faktor. Die Ökonomie spezialisiert sich nach einer Liberalisierung auf die Produkte, in die der reichlich vorhandene Produktionsfaktor stark eingeht. Die Nachfrage nach diesem Faktor und der Preis dafür steigen in der Folge, und damit profitieren die Inhaber dieses Produktionsfaktors.^[13]

Diese Modelle bilden die realen Verteilungswirkungen von Liberalisierung nur modellhaft ab und sollen lediglich mögliche Konfliktlinien und Akteurspräferenzen andeuten. Hervorzuheben ist, dass internationaler Freihandel trotzdem kein Nullsummenspiel ist, in der die einen das gewinnen, was die anderen verlieren. Im Aggregat kommt es durchaus zu Effizienzgewinnen und wohlfahrtssteigernden Wirkungen. Empirische Untersuchungen kommen zu unterschiedlichen Bestätigungen dieser Modelle, aber unabhängig davon lässt sich feststellen, dass es eine starke Verteilungswirkung gibt und diese die Außenhandelspolitik eines Landes beeinflussen.^[14]

2.3. Determinanten der außenhandelspolitischen Orientierung

Mit Hilfe der Vorhersagen der drei beschriebenen Modelle lassen sich Konfliktlinien bestimmen und Akteurspräferenzen identifizieren, die die Außenhandelsorientierung eines Landes beeinflussen und domestic constraints hervorrufen, welche die Regierungen in internationalen Verhandlungen beachten müssen (s.u.).

In demokratischen Staaten könnte man versucht sein, die Außenhandelsorientierung mittels eines Medianwählermodells über eine einfache Präferenzaggregation zu bestimmen. Das Resultat wäre, dass die Mehrheit der Wähler über den Grad der Handelsliberalisierung bestimmen würde, je nachdem, wie sich die Produktionsfaktoren, Industriesektoren, Konsumenten und Produzenten quantitativ zueinander verhalten. Dass dieses Modell empirisch nicht zu halten ist, liegt auf der Hand. In modernen Demokratien gibt es kaum direktdemokratische Entscheidungsprozeduren, schon gar nicht in der Handelspolitik. Das Set aus politischem Regelwerk, den Institutionen und den organisierten Interessengruppen darf bei einer policy-Analyse nicht außer Acht gelassen werden. Und nicht zuletzt spielt die Regierung selbst eine nicht zu verachtende Rolle. Sie ist nicht die benevolente Wohlfahrtsmaximiererin, sondern verfolgt eigene Ziele. Sie muss balancieren zwischen den Gewinnern und Verlierern ihrer Außenhandelspolitik und – in der Sprache des rational choice – ihre eigene Nutzenfunktion (Machterhalt) optimieren. Sie ist nicht angewiesen auf die ökonomisch beste Lösung, sondern auf die politisch beste, um die maximale Unterstützung für eine Wiederwahl^[15] zu erlangen.^[16]

Wie kommt es also dazu, dass sich die Präferenzen der Regierung vom Mehrheitswillen der Wähler unterscheiden? Erklärungsansätze sind die asymmetrische Informationsverteilung und die ungleichen individuellen Gewinne und Verluste zwischen den Wählergruppen. Laut dem paradox of voting lohnt es sich für den einzelnen Wähler nicht, sich über die Auswirkungen von politischen Entscheidungen genau zu informieren, da seine Stimme für den Wahlausgang unbedeutend ist. Grund dafür ist, dass sich die Kosten von Protektionismus (höhere Preise) auf alle aufteilen und individuell sehr gering sind, während die Gewinne nur bei den wenigen importkonkurrierenden Produzenten anfallen. Konsumenten sind also über ihre Verluste protektionistischer Außenhandelspolitik i.d.R. schlechter informiert als die profitierenden Produzenten über ihre Gewinne. Gleichzeitig sind größere Interessengruppen grundsätzlich langsamer und schwerer organisier- und mobilisierbar, d.h. die Konsumenten reagieren auf protektionistische Maßnahmen langsamer und weniger stark mit dem Entzug von politischer Unterstützung als Protektionisten auf eine Handelsliberalisierung. Hinzu kommt, dass ein relativ abgeschotteter Markt meistens Ausgangspunkt der Handelspolitik ist, und Liberalisierungsbefürworter auf eine Veränderung drängen, was bedeutet, dass zukünfte Gewinne und Verluste unsicher sind und sie damit eine schwächere Verhandlungsposition haben als Protektionismusbefürworter, die den Status quo verteidigen.^[17]

Das Wirken der Interessengruppen auf die politischen Entscheidungen selbst darf auch nicht vernachlässigt werden. Schon im Wahlkampf versuchen Kapital und Arbeit bzw. die verschiedenen Industriesektoren, mit ihren unterschiedlichen Interessen in der Handelspolitik, in einem Kräftemessen den rational ignorant, also den ahnungslosen Wähler ohne eigene Präferenzen, zu überzeugen, damit die Partei gewinnt, die einen bestimmten Politikinhalt verspricht. Später wird Druck ausgeübt auf die Regierung, um eine bestimmte Politik durchzusetzen, oder andersherum betrachtet, versucht eine opportunistische Regierung, den Nutzen einzelner Interessengruppen zu erhöhen und ihre Außenhandelspolitik zu verkaufen, um sich die größtmögliche Unterstützung bei der nächsten Wahl zu sichern.^[18] Beim Wirken dieser Interessengruppen kann es je nachdem, um welches handelspolitische Thema es geht, zu interessanten Koalitionen kommen, von Gruppen, die sich in anderen Bereichen sonst feindlich gegenüber stehen.^[19]

[...]

^[1] Blickpunkt Welthandel Nr. 2, Oktober 2003, S. 1ff.

^[2] ebd., auch Liebig, Klaus: Die Welthandelsordnung nach Cancún, in: Nord-Süd Aktuell, 1/2004, S. 65f.

^[3] Martin, Christian W.: „Außenwirtschaft und Weltwirtschaft: Politisch-institutionelle Determinanten der Außenwirtschaftsorientierung in Entwicklungsländern“, in: Obinger H. u.a. (Hrsg.) 2003, S. 227-258.

^[4] Putnam, Robert D.: Diplomacy and domestic politics: The logic of two-level games, in: International Organization 42 (1988), S. 427-60.

^[5] Carlson, Lisa J.: Game theory. International trade, conflict and cooperation, in: Palan 2000, S. 117-130.

^[6] Wegen der Dominanz angelsächsischer Literatur zu diesem Thema und missverständlicher bzw. umständlicher

Semantik im Deutschen werde ich in einigen Fällen bei der Verwendung englischer Terminologie bleiben.

^[7] Z.B. technische, soziale oder umwelt- und verbraucherschutzpolitische Normen.

^[8] Martin S. 1f.

^[9] Moon, Bruce E.: Ideas and policies, in: Hocking / McGuire 1999, S. 41f.

^[10] Gemeint ist hier die Bedeutung der relativen Gewinne, die in realistischen Theorien der Internationalen

Beziehungen hervorgehoben wird.

^[11] Moon, S. 44ff.

^[12] UCTAD Trade and Development Report 2003.

^[13] Beispielsweise werden die Landarbeiter in einem Entwicklungsland von der Liberalisierung des Agrarhandels profitieren, weil die Nachfrage nach Arbeit und ihr Preis (Lohn) in der arbeitsintensiven Landwirtschaft steigen werden. Umgekehrt profitieren die Kapitaleigner in Industrieländern vom steigenden Zins nach einer gestiegenen Nachfrage nach Geld in der kapitalintensiven Autoindustrie aufgrund der Liberalisierung des PKW-Handels.

^[14] Martin, S. 230ff.

^[15] In Diktaturen könnte man diese Annahmen grundsätzlich auch machen, nur dass die Nutzenfunktion der Regierung dort nicht Wiederwahl, sondern evtl. Nicht-Putsch, Ruhigstellung der Massen oder Unterstützung durch mächtige Wirtschaftsakteure wäre.

^[16] Martin, S. 233f.

^[17] ebd. S. S. 235f.

^[18] Martin, S. 237ff.

^[19] Ein klassisches Beispiel wäre, dass sich Lebensmittelkonsumenten, Metallgewerkschaft und die Automobilproduzenten für ein Freihandelsabkommen einsetzen, und der Bauernverband dagegen.