Europäischer Rat und Ministerrat im politischen System der Europäischen Union

Gliederung

1. Einleitung

2. Der Europäische Rat – Motor der europäischen Integration
2.1. Die Entwicklung des Europäischen Rates
2.2. Struktur und Arbeitsweise des Europäischen Rates
2.3. Aufgaben und Rolle des Europäischen Rates
2.4. Zusammenfassung und Einordnung in das politische System der EU

3. Der Ministerrat als legislativer und politischer Akteur der EU
3.1. Zusammensetzung des MR – Ein Rat, viele Gesichter
3.2. Aufgaben und Rolle des Ministerrates im politischen System der EU
3.2.1. Das „Two Level Game“ – die politische Dimension
3.2.2. Abstimmungsverfahren
3.2.3. Rechtsetzungsverfahren im MR – die legislative Dimension
3.3. Zusammenfassung und Einordnung in das politische System der EU

4. Schlussbetrachtung

5. Anhang

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Wann auch immer man die Geburtstunde der Europäischen Integration und damit die der Europäischen Union ansetzt – sei es mit der Gründung der Zollunion zwischen den Benelux Ländern am 1. Januar 1948 oder der Unterzeichnung des Pariser Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) – die seither gemachten Fortschritte auf dem Weg der europäischen Integration oder gar Einheit sind beachtlich. Eines der deutlichsten Zeichen dieses Prozesses ist die Schaffung der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) zwischen zunächst zwölf Mitgliedstaaten der Union. Mit dem Abschluss der letzten Erweiterungsrunde am 01.05.2004 hat die Politik der EU nunmehr Einfluss auf über 470 Millionen Bürger in 25 Staaten. Analog zu ihrer demografischen und geografischen Erweiterung hat auch die politische Zusammenarbeit im Bereich der EU an Komplexität zugenommen. Zur Kontrolle und Verwaltung der vielfältigen zwischenstaatlichen Regime und supranationalen Aufgaben haben sich organische Strukturen herausgearbeitet, die denen eines modernen Staates nicht unähnlich sind.

Trotz alledem ist die Europäische Union eines gewiss nicht: Ein Staat nach klassischem Verständnis. Es gibt keine europäische Regierung und keine Hauptstadt. Und dennoch besitzt sie eine Reihe von Institutionen und Einrichtungen, denen ihre Mitgliedsstaaten unter Aufgabe eines Teiles der nationalen Souveränität Kompetenzen übertragen. Die europäische Zusammenarbeit hat also die rein intergouvernementale Ebene längst verlassen. Auf europäischer Ebene geschaffene, für alle Länder der EU verbindliche Gesetze, Verordnungen und politische Richtlinien werden in den Mitgliedsstaaten umgesetzt und verdrängen demnach in Teilgebieten nationales Recht. Der Umfang dieses Machttransfers an die EU als supranationales Gebilde hat im Laufe der Zeit zugenommen und dürfte sich noch verstärken, beispielsweise im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), einer der Säulen der europäischen Integration.

Vor diesem Hintergrund ist es nur logisch, dass alle Mitgliedsstaaten entsprechenden Einfluss bei Entscheidungen haben, welche die Politik der EU bestimmen. Dies spiegelt sich auch in der Zusammensetzung ihrer politischen Institutionen wider. In Gestalt des Ministerrates und des – institutionell lange strittigen – Europäische Rates wird das Gewicht der einzelnen Regierungen und Staatsoberhäupter in den politischen Prozess der EU eingebracht. Wie diese Organe arbeiten, welche Rollen und Funktionen sie innerhalb des komplizierten Systems der Europäischen Union übernehmen und welche Probleme sich bei der Entscheidungsfindung im europäischen Regierungskonzert ergeben, auch vor dem Hintergrund der jüngsten Erweiterung, soll im Rahmen dieser Seminararbeit aufgezeigt werden. Als Gerüst dienen dabei die Bestimmungen, welche sich im Vertragsentwurf für die EU-Verfassung finden. Zu diesem Thema findet sich eine große Anzahl an Literatur sowohl in deutscher als auch englischer Sprache. Des weiteren bietet das Internet auf zahlreichen offiziellen und auch inoffiziellen Seiten aktuelle Informationen zum Themenbereich EU.

An einigen Stellen dieser Hausarbeit wird auf die Vertragswerke der EU verwiesen. Es sind dies insbesondere der Gründungsvertrag der Europäischen Gemeinschaft (EGV) sowie der Vertrag über die Europäische Union (EUV). Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents vereinigt beide in einem geschlossenen Vertragswerk. Aus diesem Grunde fällt die Zuordnung einzelner Artikel oftmals schwer. So wird im Rahmen dieser Hausarbeit teils auf den Verfassungsentwurf und teils auf die alten Verträge verwiesen.

Die EU befand und befindet sich im ständigen Wandel. Eine gewisse „Baustellenatmosphäre“ kommt nicht zuletzt durch die teilweise wechselnden Bezeichnungen einzelner Einrichtungen zustande. Der Einfachheit halber wird – unabhängig vom angesprochenen Zeitraum – der „Europäische Staat“ stets als EU bezeichnet. Auch der Ministerrat (MR), der zeitweise als Rat der EU firmierte, wird gemäß der neuen EU Verfassung und zur Abgrenzung vom Europäischen Rat (ER) im Rahmen dieser Arbeit stets unter seinem ursprünglichen Namen Erwähnung finden.

2. Der Europäische Rat – Motor der europäischen Integration

Der Europäische Rat ist ein regelmäßig stattfindendes Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedsstaaten der EU. Im Laufe der Zeit hat er sich von einem informellen Treffpunkt auf Chefebene zu einem der wichtigsten Akteure unter den politischen Institutionen gewandelt und damit eine steile Karriere hinter sich. Dies ist weniger aufgrund seiner Mitglieder, den Staats- und Regierungschefs der EU-Mitglieder, erstaunlich, sondern aufgrund seines lange Zeit unklaren rechtlichen Status innerhalb des Gefüges der EU. Einem kurzen geschichtlichen Überblick, der unter anderem die mühsame formelle Fixierung des ER skizziert, liegt das Hauptaugenmerk des folgenden Kapitels auf der Arbeitsweise des ER sowie dessen Funktion innerhalb des Systems der EU.

2.1. Die Entwicklung des Europäischen Rates

Der Einfluss des ER auf die Gestaltung der Politik der EU ist in fast allen Bereichen enorm und hat oftmals entscheidende Weichenstellungen in der Entwicklung der europäischen Integration ermöglicht. Dennoch war die Einrichtung eines planmäßigen Gipfeltreffens der Staats- und Regierungschefs, wie es in Form des Europäischen Rates heute stattfindet, in den Gründungsverträgen der EU ursprünglich nicht vorgesehen. Dennoch gab es bereits in den sechziger Jahren Bestrebungen, ein solches Treffen zu etablieren^[1]. Hierfür gab es vielfältige Gründe: Das westliche Lager und insbesondere die sechs EU-Mitgliedstaaten sahen sich unter anderem auf internationaler Ebene und in Wirtschaftsfragen großen Problemen gegenüber^[2]. Es wurde jedoch recht bald deutlich, dass die Gemeinschaft in ihrer bisherigen Form nicht angemessen und/oder schnell genug und auf sich rasch ändernde Bedingungen und Probleme reagieren konnte. Weder der Ministerrat, der sich in seinen vielfältigen Erscheinungsformen eher mit speziellen Sachthemen auseinander setzte und zudem durch den Zwang zur Einstimmigkeit in seiner Entscheidungsfähigkeit beschränkt war, noch die Europäische Kommission schienen hierzu in der Lage^[3]. Für die schwerwiegenden Probleme abseits des tagespolitischen Geschäftes fehlten die nötige Zuständigkeit und eine klare Führungsebene, welche die Aufgaben der EU definierte. Aus dieser Situation heraus fand ein erstes Gipfeltreffen der sechs Staats- und Regierungschefs der EU Anfang Dezember 1969 in Den Haag statt^[4]. Bereits dieses erste Treffen endete mit einer Reihe von gewichtigen Entscheidungen. Neben der Absicht zur Gründung der Europäischen Politischen Zusammenarbeit als gemeinsamer Außenpolitik, einem Vorläufer der GASP, wurde auch die erste Erweiterung der EU thematisiert^[5]. Es folgten weitere Treffen Anfang der Siebziger Jahre, bis schließlich 1974 von den nunmehr neun Staats- und Regierungschefs beschlossen wurde, nunmehr regelmäßig als so genannter Europäischer Rat zunächst dreimal jährlich zusammenzutreffen. Dies war die eigentliche Geburt des ER, obwohl er zu diesem Zeitpunkt in keinem Vertragswerk der EU erwähnt wurde. Dieser „Schwebezustand“ jenseits der anderen Institutionen der EU war von Anfang an Anlass für Kritik, zumal der ER an Einfluss gewann und den anderen Organen den Rang abzulaufen schien. Sein enormer Einfluss auf die politische Entwicklung ohne jedwede rechtliche Fixierung lässt sich recht einfach erklären: Wenn er auch auf der Ebene europäischer Institutionen ohne „handfeste“ Entscheidungsbefugnis auskommen musste, so handelte es sich bei seinen Mitgliedern schließlich dennoch um die wichtigsten Staatsmänner der Mitgliedsstaaten. Die Macht des ER leitete sich also von Beginn an aus der überragenden Position seiner Mitglieder in den Staaten der EU ab^[6]. Erst die Unterzeichnung der „Einheitlichen Europäischen Akte“ Ende Februar 1986 durch die inzwischen zwölf EU-Mitgliedsstaaten änderte diesen Zustand und ebnete den Weg in das Vertragswerk der EU. Seitdem fand sich der Europäische Rat im Abschnitt über die Gemeinsamen Bestimmungen wieder. Einen Status als richtiges Organ der EU erhielt der ER erst mit dem Vertragsentwurf für die Europäische Verfassung, wo er im Titel IV unter Artikel 20 erwähnt wird.

2.2. Struktur und Arbeitsweise des Europäischen Rates

Wie bereits erwähnt, besteht der ER aus den gemäß nationalem Verfassungsverständnis obersten politischen Entscheidungsträgern der Mitgliedsstaaten^[7]. Dazu kommen noch der Präsident der EU-Kommission sowie die Außenminister der Mitgliedsstaaten und ein weiteres Mitglied der Kommission in beratender und unterstützender Funktion^[8]. Darüber hinaus ist es in den letzten Jahren Usus geworden, in schwierigern ökonomischen bzw. finanziellen Fragen auch auf die Kompetenz des ECOFIN-Rates, dem Rat der Finanzminister der EU, zurückzugreifen^[9]. Im Entwurf für die europäische Verfassung ist es dem ER vorbehalten, je nach Bedarf Fachminister an den Treffen teilnehmen zu lassen. Vorsitzender des ER ist der Ratspräsident, der bisher im Rotationsverfahren halbjährlich zwischen den Mitgliedern wechselt^[10]. Unter Umständen wird dieser Modus im Zuge der Umsetzung der neuen EU-Verfassung durch eine Wahl des Präsidenten aus den Reihen des ER mit qualifizierter Mehrheit für zweieinhalb Jahre gewählt^[11]. Das Erstellen der Tagesordnung ist die wichtigste Funktion, welche die Ratspräsidentschaft mit sich bringt, ansonsten beschränken sich seine Rechte und Pflichten laut Artikel I-21 des EU-Verfassungsentwurfes darauf, dem Parlament nach erfolgter Tagung Bericht zu erstatten sowie den Zusammenhalt und Konsens im Rat zu fördern. Die bedeutet, dass er auszuloten hat, an welcher Stelle die Meinungen der Mitglieder des ER konträr verlaufen und in welchen Bereichen Kompromissbereitschaft zu erwarten ist. Dies geschieht auf informeller Ebene am Rande der Gipfeltreffen oder bereits im Vorfeld eines solchen^[12]. Ferner liegt auch die Planung der Gipfel in der Hand des Präsidenten, er kann sich hierbei auf ein so genanntes Ratssekretariat stützen^[13].

Die planmäßigen Gipfeltreffen des ER selbst finden laut Artikel I-20 in Zukunft vierteljährlich statt und werden vom Präsidenten einberufen. Darüber hinaus besteht die Möglichkeit, nach Lage weitere Sondergipfel einzuberufen. Die nunmehr vierteljährlichen Treffen tragen einer Entwicklung aus der Tagungspraxis des ER Rechnung. Bisher war im Vertrag über die EU vorgesehen, lediglich zwei planmäßige Treffen pro Jahr abzuhalten. Diese wurden für gewöhnlich gegen Ende der jeweiligen Ratspräsidentschaft abgehalten. Die Anzahl der einberufenen Sondergipfel hat im Laufe der Zeit jedoch deutlich zugenommen, wobei oftmals lediglich die große Öffentlichkeitswirkung der Treffen ausschlaggebend hierfür gewesen sein dürfte^[14]. Gemäß des Vertrages von Nizza wird Brüssel in Zukunft alleinige Tagungsort des Gipfeltreffen sein, nachdem bisher üblicherweise in dem Land getagt wurde, welches die Präsidentschaft innehat^[15]. Da sich der Rat weniger mit alltäglichen Problemen befasst, sondern Entscheidungen produziert, die maßgeblich das Gesicht der EU verändert haben, verwundert es nicht, dass der Ablauf und auch das Ergebnis eines EU-Gipfels minutiös im Voraus geplant werden. Das Treffen selbst setzt „meist nur einen Schlusspunkt hinter aufwendige und langwierige Prozesse“^[16].

2.3. Aufgaben und Rolle des Europäischen Rates

Die genaue Aufgabe des ER, seine Befugnisse und seine Rolle im Gefüge der europäischen Institutionen zu benennen, fällt schwer. Wie bereits erwähnt, gab der ER über Jahre hinweg ohne jedwede Verankerung in den Europäischen Verträgen die politische Marschrichtung der EU vor. Aber auch nach der Schrittweisen rechtlichen Einbettung in das Vertragswerk der EU bleiben die Formulierungen, die Rolle des ER betreffend, sehr wage. Er wird im Vertragsentwurf für die Europäische Verfassung an verschiedenen Stellen erwähnt. Seit der ER 1993 im Zuge des Vertrages von Maastricht dem Abschnitt „Gemeinsame Bestimmungen“ des damaligen Gemeinschaftsvertrages zugeordnet wurde, „gibt der ER der EU die für ihre Entwicklung erforderlichen Impulse und legt die allgemeinen politischen Zielvorstellungen fest“^[17]. Eine ganze Reihe von Artikeln ermöglicht die Mitgestaltung der Wirtschaftspolitik. Der Artikel 99 des EG-Vertrages räumt dem Rat eine gewichtige Stellung im Bereich der europäischen Wirtschaftspolitik ein, indem er Schlussfolgerungen über die Wirtschaftspolitik der Gemeinschaft und der Mitgliedsstaaten erlässt^[18]. In ähnlicher Form nimmt der ER gemäß Artikel 128 EGV auch zur Beschäftigungspolitik im Bereich der EU Stellung^[19]. Die Europäische Zentralbank hat dem ER nach Artikel 113 EGV jährlich einen Bericht über ihre aktuelle Geld- und Zinspolitik vorzulegen. Auch hierzu kann der ER Empfehlungen geben^[20]. In diesem Bereich besonders wichtig sind die Befugnisse nach Artikel 121 und 122 EGV: Vereinfacht dargestellt reicht der Ministerrat nach einem Bericht der Kommission und des EWI (Europäisches Wirtschaftsinstitut) dem ER eine Empfehlung ein, in der die Tauglichkeit möglicher Kandidaten für die dritte Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion geprüft wird. Gemäß dieser Empfehlung entscheidet der ER über den Beitritt dieser Kandidaten^[21]. Außerdem kann der ER nach Artikel 7 EUV, in diesem Falle als Sonderrat bezeichnet, Rechte von Mitgliedsstaaten aussetzen, sollten diese in elementaren Bereichen gegen die Grundrechtscharta der EU verstoßen^[22]. Seit den Amsterdamer Verträgen hat der ER auch eine gewichtige Rolle bei der Gestaltung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP). Nach Artikel 13 des EU-Vertrages definiert der ER die Leitlinien und die allgemeinen Prinzipien der GASP, unter anderem auch im Bereich der Verteidigungspolitik. Ferner beschließt er gemeinsame Strategien in diesem Bereich, wobei die besonderen Interessen und Probleme einzelner Mitglieder berücksichtigt werden sollen. Dabei soll der Ministerrat die Schlussfolgerungen des ER umsetzen^[23]. Besonders auf den Gipfeln von Köln und Helsinki 1999 und dem wegweisenden Gipfel von Nizza ist der ER dieser Rolle nachgekommen^[24].

Somit hat der ER insbesondere im Bereich der Säulen I und II Einfluss auf die Geschicke der EU. Neu hinzu kommt die Bennennung der Kandidaten für die Kommission nach Artikel 214 (2) EGV. Die letztendliche Ernennung erfolgt allerdings durch Ministerrat und Parlament^[25].

Betrachtet man diese quer durch die Verträge „verstreuten“ Rechte des ER, so fällt auf, dass es sich zumeist um die Ausgabe von „Leitlinien“ oder Empfehlungen handelt. Der ER kann also in „keinem Fall rechtsverbindliche Beschlüsse verabschieden“^[26]. Der ER hat also eigentlich auch heute, nach seiner Implementierung in die Verträge, eine formell schwache Stellung im Gefüge der EU. Dies impliziert zunächst auch eine geringe tatsächliche Rolle des ER. Die Wirklichkeit sieht allerdings ganz anders aus. Gerade durch die vagen Bestimmungen bezüglich der Aufgaben des ER, in Verbindung mit der herausragenden Position seiner Mitglieder in den nationalen Regierungen, konnte der ER mit großer Handlungsfreiheit agieren und im Großen und Ganzen selbst entscheiden, was für ihn auf der Tagesordnung steht^[27]. Dieses Phänomen wird unterstützt durch die Tatsache, dass der ER keinerlei Kontrolle, beispielsweise durch das EU-Parlament, unterliegt.

Eine weitere wichtige Funktion des ER ist die Schärfung des außenpolitischen Profils der Union. Zu allen wichtigen internationalen Entwicklungen, wie beispielsweise die Auflösung der Sowjetunion, hat der ER Stellung bezogen und ist so zu einem bedeutsamen Sprachrohr für die Außenbeziehungen der Union geworden^[28]. Die tatsächliche Bedeutung des Europäischen Rates geht weit über das hinaus, was die wenigen ihn betreffenden Artikel der europäischen Verträge erahnen lassen. Vielmehr hat sich der ER als eine Art konstitutioneller Architekt für die EU erwiesen, der immer wieder die entscheidenden Probleme als zu lösende Aufgaben für die Staaten der EU definiert hat^[29]. Damit hat sich der ER binnen einer relativ kurzen Zeitspanne zum wichtigsten politischen Akteur im Gefüge der EU entwickelt. Die Kommission, die nach wie vor das Initiativrecht auf die Erlassung von Gesetzesvorlagen hat, wird zumeist erst auf die Anforderung eines solchen durch den ER tätig und orientiert sich an den vorgegebenen Leitlinien der Staats- und Regierungschefs. In diesem Zusammenhang ist auch anzumerken, dass die Rolle des ER steht und fällt mit den Vorstellungen und der Initiative seiner Mitglieder, aber auch deren Kompromissbereitschaft, durch die der ER ja schließlich geprägt wird. Die personenbezogene Abhängigkeit der Rollen des ER ist eine weitere Folge der ungenau umschriebenen Aufgaben. Die politische Marschrichtung der EU wird also vom ER vorgegeben, während die konkrete Umsetzung dieser Vorgaben durch die anderen Organe der EU geleistet wird.

[...]

^[1] Nugent, Neill: The Government and politics of the European Union, fifth edition; palgrave Macmillan, Hampshire, 2003; S.178

^[2] http://www.europa-digital.de/dschungelbuch/eu_rat/ ;Stand 05.07.2004

^[3] Nugent, Neill: The Government and politics of the European Union, fifth edition; palgrave Macmillan, Hampshire, 2003; S.178

^[4] Weidenfeld, Werner (Hrsg.): Europa Handbuch; Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn, 2002; S.889

^[5] Wessels, Wolfgang: Das politische System der EU, in: Weidenfeld, Werner: Die Europäische Union – Politisches System und Politikbereiche; Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn, 2004; S.86

^[6] Hartmann, Jürgen: Das politische System der Europäischen Union; Campus Studium, Frankfurt, 2001; S.53

^[7] Wessels, Wolfgang: Das politische System der EU, in: Ismayr, Wolfgang: Die politischen Systeme Westeuropas, Leske und Budrich, Opladen, 2003; S.786

^[8] Nugent, Neill: The Government and politics of the European Union, fifth edition; palgrave Macmillan, Hampshire, 2003; S.182

^[9] Ebd. S.182

^[10] Hartmann, Jürgen: Das politische System der Europäischen Union; Campus Studium, Frankfurt, 2001; S.87

^[11] siehe: Verfassung für Europa; Vertragsentwurf des Europäischen Konvents. Laut Artikel I-21 (1) wird der Präsident des ER auf zweieinhalb Jahre durch den ER gewählt, was im Widerspruch zum sonst in der Literatur angegebenen Modus steht.

^[12] Hartmann, Jürgen: Das politische System der Europäischen Union; Campus Studium, Frankfurt, 2001; S.87

^[13] Ebd. S.87

^[14] Nugent, Neill: The Government and politics of the European Union, fifth edition; palgrave Macmillan, Hampshire, 2003; S.183

^[15] Hartmann, Jürgen: Das politische System der Europäischen Union; Campus Studium, Frankfurt, 2001; S.84

^[16] Ebd. S.86

^[17] Weidenfels/Wessels (Hrsg.): Europa von A-Z: Taschenbuch der Europäischen Integration; Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn, 2002; S.185

^[18] Nugent, Neill: The Government and politics of the European Union, fifth edition; palgrave Macmillan, Hampshire, 2003; S.180

^[19] Weidenfels/Wessels (Hrsg.): Europa von A-Z: Taschenbuch der Europäischen Integration; Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn, 2002; S.185

^[20] Nugent, Neill: The Government and politics of the European Union, fifth edition; palgrave Macmillan, Hampshire, 2003; S.180.

^[21] Ebd.S.180

^[22] Weidenfels/Wessels (Hrsg.): Europa von A-Z: Taschenbuch der Europäischen Integration; Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn, 2002; S.185

^[23] Nugent, Neill: The Government and politics of the European Union, fifth edition; palgrave Macmillan, Hampshire, 2003; S.181

^[24] Weidenfels/Wessels (Hrsg.): Europa von A-Z: Taschenbuch der Europäischen Integration; Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn, 2002; S.185

^[25] Ebd. S.185

^[26] Ebd. S.186

^[27] Nugent, Neill: The Government and politics of the European Union, fifth edition; palgrave Macmillan, Hampshire, 2003; S.189

^[28] Weidenfeld/Wessels (Hrsg.): Europa von A-Z: Taschenbuch der Europäischen Integration; Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn, 2002; S.186

^[29] Wessels, Wolfgang: Das politische System der EU, in: Ismayr, Wolfgang: Die politischen Systeme Westeuropas, Leske und Budrich, Opladen, 2003; S.786