Covert Actions und das Theorem des Demokratischen Friedens

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Covert Action und der Demokratische Friede
2.1 Covert Action als Instrument
2.2 Covert Action und der Demokratische Frieden

3. Der Contra-Krieg der CIA
3.1 Beginn des CIA-Engagements
3.2 Aufdeckung und Fortsetzung der Covert Action
3.3 Gründe für ein verdecktes Eingreifen

4. Game over Kant - Verdeckter Krieg gegen eine Demokratie?
4.1 Wirkungskraft der liberalen Normen
4.2 Die Covert Action als Krieg
4.3 Nicaragua als Demokratie
4.4 Schlussfolgerungen

5. Fazit

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Demokratien führen untereinander (fast) keine Kriege. Diese auf Kant zurückgehendeHypothese des Demokratischen Friedens gehört zu den bekanntesten und am bestenerforschten Befunden der Politikwissenschaft. Jack Levy erhob die erste Kernthese garin den Rang eines - und des einzigen - empirischen Gesetzes der Internationalen Bezie-hungen.¹

Quantitative Untersuchungen der letzten Jahrzehnte belegten das Theorem, kamen je-doch zu einem Doppelbefund, der Demokratien genuin friedfertiges Verhalten ab-spricht: so verhalten sich demokratisch verfasste Staaten zwar in der Regel untereinan-der friedlich, führen aber sehr wohl Kriege gegen Nicht-Demokratien. Das generelleFazit der Forschung lautet also, Demokratien sind fast ebenso häufig in Kriege verwi-ckelt, wie andere Staaten.²

Zusätzlich zu dieser Einschränkung der Friedfertigkeit von Demokratien lässt sich beobachten, dass diese immer wieder durch verdeckte Operationen, sogenannte covert actions, gewaltsam in andere Demokratien eingegriffen haben. David Forsythe zählt mindestens sechs dieser Ereignisse während des Kalten Krieges, die alle von den Vereinigten Staaten initiiert wurden: Iran (1953), Guatemala (1954), Indonesien (1955), Brasilien (1960er), Chile (1973) und Nicaragua (1980er).³

Die Untersuchung dieser Fälle führte in der Forschung zu kontroversen Urteilen. Während Befürworter verschiedene Gründe aufführen, weshalb das Geschehene als vereinbar mit dem Theorem zu sehen sei, sehen Kritiker Kants Kernthese in dieser Hinsicht als widerlegt oder doch zumindest stark beschädigt an. Mary Lilley und Alexander Downes kommen in ihrer Analyse der Fälle Guatemala und Chile beispielsweise zu dem Ergebnis, dass klare Widersprüche zum Theorem bestehen, die auch durch die Argumente der Befürworter nicht entkräftet werden können.⁴

In welchem Verhältnis steht also Kants Kernthese zum Einsatz von covert actions durch Demokratien gegen ihresgleichen? Spielte die (zumindest partielle) demokratische Ver fasstheit der betroffenen Staaten keine Rolle für die amerikanischen EntscheidungstrÄger? Handelten die USA gegenüber anderen Demokratien nur friedfertig, wenn Interes senkonformität bestand und ihre ökonomischen und geopolitischen Ambitionen nicht bedroht wurden?⁵ Verliert das „Fast-Gesetz“ der Internationalen Beziehungen vor dieser realistischen Kritik etwas von seiner Wirkungskraft?

Hier möchte diese Arbeit ansetzen und den Fall Nicaragua vor diesen Fragestellungen untersuchen. Zunächst soll dazu das Instrument der covert action definiert und mit sei nen verschiedenen Charakteristika und Formen kurz vorgestellt werden. Dabei werden die generellen Spannungsfelder mit dem Theorem des Demokratischen Friedens aufge-zeigt. Anschließend wird das Engagement der CIA in Nicaragua beleuchtet und dieGründe für ein verdecktes Eingreifen betrachtet. In der anschließenden Analyse solldann geklärt werden, ob der Fall mit dem Theorem und seinen normativen und instituti-onellen Erklärungen vereinbar sein kann oder nicht. Es soll aufgezeigt werden, in wel-chem Verhältnis der Demokratische Friede und der Gebrauch von covert actions durchDemokratien generell steht. Im abschließenden Fazit werden die Erkenntnisse zusam-mengefasst.

2. Covert Action und der Demokratische Friede

Im Folgenden möchte ich zunächst kurz darstellen, was covert actions sind, warum sie als Instrument genutzt werden, welche Risiken sie bergen und welche Implikationen ihr Gebrauch auf das Theorem des Demokratischen Friedens und seine normativen und institutionellen Erklärungsansätze hat.

2.1 Covert Action als Instrument

Im National Security Act aus dem Jahr 1947 wird eine covert action wie folgt charakte-risiert:

„ an activity or activities of the United States Government to influence political, eco nomic or military conditions abroad, where is intended that the role of the United States Government will not be apparent or acknowledged publicly ”.⁶

Es sei zunächst noch angemerkt, dass die Begriffe „covert action“ und „covert operati-on“ in den meisten Publikationen synonym verwendet werden. Während bei diesen Tä-tigkeiten der Schwerpunkt darauf liegt, dass sie nicht zum Initiator zurück verfolgt undim Notfall glaubhaft abgestritten werden können, so steht bei einer „clandestine opera- tion“ die Geheimhaltung der Operation selbst im Vordergrund.⁷ Natürlich vereinen konkrete Aktionen oft beide Eigenschaften in sich und sind so in beiderlei Hinsicht ge-heim.

Covert actions können eine große Bandbreite und Kombination von Tätigkeiten umfas-sen, dazu zählen: Propaganda, wirtschaftliche und politische Einflussnahme, Sabotage,der Umsturz einer Regierung oder das Ausrüsten und Ausbilden gewaltbereiter Grup-pierungen.⁸ Der Terminus „covert war“ findet besonders dann Verwendung, wenn diecovert action von sehr hoher Intensität ist und es im Rahmen dieser Operation zum di-rekten Einsatz militärischer Mittel gegen das Ziel kommt. Beispielsweise flogen ameri-kanische Piloten in Nicaragua, teilweise in Zivilkleidung, Einsätze gegen sandinistischeTruppen.⁹ Der Terminus zeigt bereits, wie fließend der Übergang zum Krieg sein kannund in welcher Grauzone zwischen Krieg und Frieden covert actions oft stattfinden.

Die Entscheidung zur Durchführung für eine covert action wird oft als eine dritte Opti-on, abseits von diplomatischen Anstrengungen und direktem militärischen Eingreifen,für die politischen Entscheidungsträger verstanden.¹⁰ Der vermeintliche Mittelweg birgtjedoch verschiedene Risiken. So kann die geheime Operation ans Licht der Öffentlich-keit gelangen, wie es beispielsweise mit der CIA-Unterstützung der Contras geschah.Diese Enthüllung kann dann sowohl innen- als auch außenpolitisch hohe Kosten für denInitiator haben. Ein etwaiges Scheitern der Operation, wie beispielsweise bei der Inva-sion der Schweinebucht, führt oft zum Verlust von Menschenleben und kann so zu einerpolitischen Krise führen. Das Abwägen dieser Risiken und die letztendliche Entschei-dung finden in den USA auf höchster Ebene statt, da für die Durchführung einer covertaction ein sogenanntes „presidential finding“ benötigt wird, das die Operation für not-wendig erklärt und, wenn nicht explizit anders bestimmt, die CIA mit der Durchführungbetraut.¹¹

Die Gründe für den Einsatz verdeckter Mittel sind natürlich von Fall zu Fall verschie-den und sollen für den Fall Nicaragua unter 3.2 behandelt werden. Zunächst lässt sichaber anmerken, dass es für den Erfolg einer covert action oft zunächst schon unmittelbar notwendig ist, dass die Einflussnahme unerkannt bleibt, da das betroffene Regime an- sonsten seine Anstrengungen darauf konzentrieren könnte, ein Scheitern der Operationherbeizuführen, was das Leben aller Beteiligten gefährden würde. Der Verweis auf aus-ländische Einflussnahme könnte darüber hinaus als wirkungsvolle Gegenpropagandagenutzt werden und sich so letztendlich kontraproduktiv für den Initiator auswirken.Weitere Gründe lassen sich darüber hinaus in einer externen und einer internen Dimen-sion suchen.¹² Ein verdecktes Vorgehen kann die Möglichkeit bergen, offene zwischen-staatliche Konflikte zu umgehen - ein Umstand der vor allem zu Zeiten des KaltenKrieges eine wichtige Rolle gespielt hat. Auch müssen sich die Entscheidungsträgerbeim geheimen Vorgehen im eigenen Land keiner kritischen Öffentlichkeit oder Oppo-sition gegenüber verantworten und können so unpopuläre Maßnahmen zur Erreichungihrer Ziele ergreifen. Die Geheimhaltung beschleunigt so nicht nur den Prozess der Ent-scheidungsfindung, sondern sichert auch die Kontrolle der Eliten über die Außenpoli-tik.¹³

2.2 Covert Action und der Demokratische Frieden

Durch die beschriebenen Charakteristika einer covert action ergeben sich gewisse Spannungen mit dem Theorem des Demokratischen Friedens und seinen normativen und institutionellen Erklärungen, die ich im Folgenden aufzeigen möchte.

In seiner Schrift zum Ewigen Frieden argumentiert Kant, dass die Bürger eines republi-kanisch verfassten Staates „alle Drangsale des Krieges über sich selbst beschließenmüßten“ und es deshalb „sehr bedenken werden, ein so schlimmes Spiel anzufangen.“¹⁴ Anders ausgedrückt: die Bürger entscheiden sich aufgrund ihres rationalen Kosten-Nutzen-Kalküls sehr wahrscheinlich gegen einen Krieg, da sie sowohl um ihr eigenesLeben als auch um ihr Eigentum fürchten müssten. Auch bei einer covert action drohender Bürgerschaft je nach Intensität Kosten, sei es durch den Verlust von Menschenlebenim Verlauf der Operation oder durch das Risiko eines feindlichen Gegenschlags undeiner Eskalation der Lage zum offenen Krieg. Um diese Kosten zu reduzieren, leistetendie USA ihre Unterstützung für Guerilla oft über Drittstaaten, wodurch der direkte Ein-fluss verschleiert und das Risiko von möglichen Verlusten auf amerikanischer Seite minimiert wurde. Trotz allem untergräbt die Intransparenz bei der Entscheidungsfin- dung und Durchführung der covert action den kantschen Kausalmechanismus, der imrepublikanischen Staat und bei offenen zwischenstaatlichen Kriegen den Frieden erhält.

Die Entscheidung zum verdeckten Handeln wird lediglich in einer kleinen Führungseli-te und letztendlich vom Präsidenten selbst gefällt, die Operation selbst erfolgt ebenfallsverdeckt. Die Bürger treffen also weder die Entscheidung zu Durchführung der Opera-tion noch sind ihnen die wahren Kosten des Handels bekannt. Selbst wenn dieses dop-pelte Informationsdefizit nicht bestünde, läge die Hemmschwelle der Bürgerschaft einercovert action zuzustimmen ohnehin niedriger als bei einem konventionellen Krieg. Oftliegt das betroffene Land weit entfernt und es wird nur eine vergleichsweise geringeAnzahl von Personal eingesetzt. Kritiker des Demokratischen Friedens verweisen schonbei konventionellen Kriegen darauf, dass durch den Einsatz stehender Heere nur einBruchteil der Bevölkerung überhaupt durch gewalttätige Konflikte abseits der Heimatbetroffen sei.¹⁵ Das unmittelbare Risiko des einzelnen Bürgers in das Kampfgescheheninvolviert zu werden und so Kosten zu tragen, ist bei covert actions noch viel geringer.¹⁶ Kants Argumentation zur Kriegsaversität republikanisch verfasster Staaten lässt sichalso nicht auf die Entscheidung zur Durchführung einer covert action übertragen.

Kulturell-normative und strukturell-institutionelle Erklärungsansätze beziehen die Er-kenntnisse des erwähnten Doppelbefundes mit ein. Erstere argumentieren, dass Demo-kratien ihre politische Kultur und Normen zur friedlichen Konfliktlösung in die interna-tionalen Beziehungen hinein externalisieren. Da Demokratien dieses Verhalten auchvon anderen Demokratien erwarten können, verhalten sie sich friedlich und lösen Strei-tigkeiten durch Verhandlungen und Kompromisse.¹⁷ Strukturell-institutionelle Erklä-rungen führen die Friedfertigkeit von Demokratien auf ihr institutionelles Gefüge zu-rück, wobei dieses auf verschiedene Weise friedensstiftend wirken kann. Gewaltentei-lung, öffentliche Kontrolle, das Vorhandensein einer Opposition und die Notwendigkeitgesellschaftlicher Zustimmung verlangsamen die Entscheidungsfindung und machenihren Prozess nach außen hin transparent. Dadurch lassen sich Angriffspläne schwerergeheim halten und Missverständnisse, die für das Sicherheitsdilemma charakteristisch sind, werden vermieden. So bleibt genug Zeit für beide Parteien, um eine friedliche Lö- sung des Konflikts zu forcieren.¹⁸ Darüber hinaus vertreten die politischen Entschei-dungsträger den Willen der eher kriegsaversiven Bevölkerung oder bestimmter Kriegs-gegner-Gruppen nach außen und es kommt leichter zu diplomatischen Verhandlungen.Ein anderer Ansatz dieser Art sucht die Erklärung im Wiederwahlinteresse der verant-wortlichen Entscheidungsträger. Diese sind in Demokratien stärker vom Erfolg desKrieges abhängig und werden deshalb mehr Ressourcen einsetzen, um ihn zu gewinnen.Deshalb werden Demokratien auch von vorneherein nur solche Kriege beginnen, vondenen sie erwarten können, als Sieger hervorzugehen. Ein Krieg zwischen Demokratienwäre also für beide Seiten sehr verlustreich und das Risiko ihn zu verlieren hoch, wes-halb sich die Entscheidungsträger eher zu Verhandlungen entschließen werden.¹⁹

Auch diese beiden Erklärungsansätze haben Probleme, das gewaltsame und verdeckteHandeln zwischen Demokratien zu erfassen. Politische Kultur und friedliche Normenmüssten schließlich auch ein niederschwelliges gewaltsames Vorgehen gegen anderedemokratisch verfasste Staaten verhindern. Das Recht auf Nichteinmischung in deneigenen Staat bildet darüber hinaus ein Kernpostulat der liberalen Theorien der Interna-tionalen Beziehungen.²⁰ Dieses wird durch eine covert action ebenso verletzt wie dieNormen der gewaltlosen Konfliktlösung, die die Demokratien ja eigentlich externali-siert haben sollten. Auch die strukturell-institutionelle Argumentation läuft ins Leere,weil die Planung und Durchführung der Operation im Geheimen erfolgen. Da nur einkleiner Kreis von Personen involviert ist, kommt es zu keinem langen öffentlichen Ent-scheidungsprozess, durch Intransparenz fällt der friedensstiftende Effekt derVerhaltenserwartbarkeit vollkommen weg. Demokratien sind in dieser Hinsicht alsoweder langsam noch transparent und so in ihrem Handeln auch nicht vorhersehbar.Auch müssen Regierungen nicht die Interessen einer kriegsaversiven Bevölkerung ver-treten, da dieser die covert action ja gar nicht bekannt ist. Der Argumentationspfad überdas Wiederwahlinteresse der Entscheidungsträger muss ebenfalls modifiziert werden;zwar sind diese auf den Erfolg der Operation angewiesen, doch können sie bei einemScheitern leichter versuchen, den Misserfolg geheim zu halten. Nach dieser Logik kön-nen Entscheidungsträger also auch riskante Operationen mit wenig Aussicht auf Erfolg wagen. Auch gibt es Stimmen, die generell anzweifeln, das Vorhandensein einer pazi- fistisch eingestellten Mehrheit könne wirklich einen Krieg verhindern. So sind bestimmte Gruppen, die ein Interesse am Krieg haben, wie beispielsweise die Rüstungsindustrie oder imperialistisch eingestellte Eliten, oft sehr gut organisiert und können so großen Einfluss auf die Entscheidung nehmen.²¹ Dieser Einwand gilt in verstärkter Form auch bei covert actions, da die Entscheidungsfindung ohnehin in einem kleinen, elitedominierten Kreis, außerhalb öffentlicher Kontrolle abläuft und so die Einflussnahme dieser gut organisierten Gruppe begünstigt.

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass covert actions zwischen Demokratien in großer Spannung zum Theorem des Demokratischen Frieden und seinen normativen und institutionellen Erklärungen stehen. Wie sich dies auf den konkreten Fall auswirkt, soll nach einer kurzen Schilderung des Sachverhalts untersucht werden.

[...]

¹ Levy, Jack S. 1988. Domestic Politics and War. Journal of Interdisciplinary History 18 (4): S.662

² Siehe hierzu als Überblicksliteratur beispielsweise: Russett (1993), Ray (1995, 1997) und Chan (1997)

³ Forsythe, David P. 1992. Democracy, War, and Covert Action. Journal of Peace Research 29 (4): S. 385

⁴ Lilley, Mary Lauren und Alexander B. Downes. 2007. Covert Action, Democratic, Peace and the ColdWar. S. 33f. Unter: http://www.duke.edu/~gelpi/covertpeace.pdf (abgerufen am 28.08.2012)

⁵ Siehe hierzu auch: James, Patrick und Glenn E. Mitchell. 1995. Targets of Covert Pressure: The Hidden Victims of the Democratic Peace. International Interactions 21 (1) S. 85-107.

⁶ National Security Act. 1947. Unter: http://intelligence.senate.gov/nsaact1947.pdf (abgerufen am 28.08.2012)

⁷ U.S. Department of Defense. 2001. Department of Defense Dictionary of Military and Associated Terms. Unter: http://www.dtic.mil/doctrine/dod_dictionary/data/c/47.html (abgerufen am 28.08.2012)

⁸ Lowenthal, Mark. 2005. Intelligence. From Secrets to Policy. London: CQ Press S.187

⁹ Blum, William, Scott, Peter und Larry Bleidner. 1995. Killing Hope: U.S. Military and CIA Interventions Since World War II. Monroe: Common Courage Press. S. 293

¹⁰ Lowenthal (2005) S.181

¹¹ Ebd. S.184

¹² Lee, Sugnwon. 2010. Covert Action as a Foreign Policy Tool of the U.S.: Explaining The Role OfSecrecy. Unter: http://ugakr- maint.libs.uga.edu/bitstream/handle/123456789/7553/lee_sungwon_201008_ma.pdf?sequence=1 (abgerufen 28.08.2012) S.14

¹³ Gibbs, David N. 1995. Secrecy and International Relations. Journal of Peace Research 32(2): S.215

¹⁴ Kant, Immanuel. 1795. Zum ewigen Frieden. Ein philosophischer Entwurf. Unter:http://homepage.univie.ac.at/benjamin.opratko/ip2010/kant.pdf S.20635f.

¹⁵ Rosato, Sebastian. 2003. The Flawed Logic of Democrativ Peace Theory. American Political Science Review 97 (4): S.595

¹⁶ Anmerkung: Durch unintendierte Folgen einer covert action kann es jedoch sehr wohl zu Kosten für dieBürgerschaft kommen. Dieses im Geheimdienstjargon „Blowback“ genannte Phänomen kann aber vonden Bürgern nicht wirklich antizipiert werden und fließt so nicht in die Abwägung der Kosten mit ein.

¹⁷ Russett, Bruce. 1993. Grasping the Democratic Peace: Principles for Post-Cold War World. Princeton: Princeton University Press. S.33

¹⁸ Ebd. S. 127

¹⁹ Siehe hierzu: Bruce Bueno de Mesquita, Morrow, James D. , Siverson, Randolph M., and Alastair Smith, “An Institutional Explanation of the Democratic Peace,” American Political Science Review, 93 (4): S. 791-807

²⁰ Doyle, Michael W. 1996. “Kant, Liberal Legacies, and Foreign Affairs. In: Brown, Michael E. et al. Debating the Democratic Peace. Cambridge: MIT Press. S.10

²¹ Rosato (2003) S.596