State- und Nationbuilding im Südsudan. Chancen und Herausforderungen

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Definitionen

3. Herausforderung State-building

4. Herausforderung Nation-building

5. Fazit und Ausblick

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

„Es ist unmöglich, diese Probleme in 9, 19 oder 90 Tagen zu lösen“, klagt der Sprecher der sudanesischen Delegation, Mutris Siddiq, vor Journalisten in der äthiopischen Hauptstadt Addis Abeba.^[1] Erneut gingen Verhandlungen ohne Ergebnis zu Ende. Ein weiterer Versuch, die offenen Probleme zwischen den beiden Staaten, die bis vor gut einem Jahr noch zusammen den Sudan bildeten, zu lösen und einen erneuten Krieg zu verhindern, ist gescheitert. Strittig bleibt der Grenzverlauf, vor allem aber die Aufteilung der Ölvorkommen und –einnahmen. Der Dauerkonflikt mit dem Norden ist jedoch nur eine der vielfältigen Herausforderungen, die der Südsudan nach seiner Unabhängigkeit zu bewältigen hat. Die Begeisterung, die bei der Unabhängigkeit Bevölkerung und die mediale Berichterstattung erfüllt hat, ist angesichts dieser Probleme und der angespannten humanitären Lage weitestgehend verflogen.^[2]

Im Folgenden sollen zunächst die Aufgaben, vor denen der junge Staat beim State- und Nation-building steht, sowie die Rahmenbedingungen dafür dargestellt werden. Neben Einschätzungen von außen sollen dabei besonders südsudanesische Experten und die Bevölkerung zu Wort kommen. Ich stütze mich dazu primär auf die Stellungsnahmen von Dr. Jok Madut Jok , der als Staatssekretär im „Ministry of Culture and Heritage“ des Südsudans tätig war und auf eine Umfrage des „National Democratic Institute for International Affairs“ (NDI), bei der im Jahr 2011 insgesamt 860 Südsudanesen befragt wurden. Im abschließenden Fazit sollen die verschiedenen Aspekte zusammengeführt und bei einem Ausblick geklärt werden, ob der Pessimismus vieler Experten gegenwärtig angebracht ist.

2. Definitionen

Da die Begriffe „State-“ und „Nation-building“ oft synonym oder nur unscharf voneinander abgegrenzt verwendet werden, möchte ich sie zunächst definieren. Natürlich kann der Komplexität dieser Termini und verwandter Begriffe wie beispielsweise „Nation“ im Rahmen dieser Arbeit nur sehr begrenzt Rechnung getragen werden. Im Vordergrund soll stattdessen die empirische Darstellung der Lage des Südsudans und seiner Entwicklungsmöglichkeiten liegen.

Der Begriff „State-building“ beschreibt sowohl den Prozess als auch das Ergebnis des Herausbildens staatlicher Strukturen und der Einordnung der Landesbewohner in das Staatsgebilde. In Abgrenzung dazu beschreibt der Terminus „Nation-building“ Prozess und Ergebnis der aktiven Assimilierung und der Standardisierung sprachlicher, ethnischer und gegebenenfalls religiöser Bedingungen.^[3] Gemeint ist hier also eher eine sozio-politische Entwicklung, und nicht im engeren Sinn der Aufbau staatlicher Institutionen. Auf Basis dieser Abgrenzung möchte ich nun die beiden Prozesse zunächst getrennt voneinander beschreiben und exemplarisch Probleme und Chancen aufzeigen.

3. Herausforderung State-building

Der jahrzehntelange Bürgerkrieg hat in der betroffenen Region zu strukturellen Problemen geführt, die die Handlungsfähigkeit des Staates stark einschränken und nur mittel- bis langfristig überwunden werden können. Dazu zählen besonders die fehlende Erschließung des Staatsgebietes, die geringe wirtschaftliche Entwicklung und die angespannte Sicherheitslage.^[4]

Eine funktionierende Infrastruktur wäre nicht nur Voraussetzung für die Entwicklung der südsudanesischen Wirtschaft, sondern auch für das schnelle Eingreifen von Sicherheitskräften abseits der urbanen Zentren des Landes. Schätzungsweise sind jedoch von den 10.000 km Straße im Staatsgebiet nur 2500 km ganzjährig befahrbar und weniger als 100 km asphaltiert.^[5] Während der Regenzeit leben deshalb weite Teile der Bevölkerung abgeschnitten von der Außenwelt und ohne Zugang zu Waren, Hilfsgütern oder Medikamenten. Auch Stromversorgung und Bewässerungssysteme sind nur teilweise ausgebaut, was die Nutzung des reichlich vorhandenen fruchtbaren Landes und die Bergung von Bodenschätzen erschwert. Auf die allgemeine Präsenz des Staates hat dieser Zustand einen ebenso fatalen Einfluss wie auf die Entwicklung der Wirtschaft des Landes. Weil die meisten Menschen trotz Ressourcenreichtums des Landes in Subsistenzwirtschaft leben, werden kaum Überschüssen produziert und ein Warenaustausch findet nur begrenzt statt. Für den Staat hat dies zur Folge, dass es nur sehr wenige potentielle Steuereinnahmen gibt und sich der Ausbau der Infrastruktur und einer effizienten Verwaltung in dieser Hinsicht kaum rentiert. Die Staatseinnahmen bezieht die Regierung zu 98% aus den Erdölvorkommen, ein Umstand, der auch bei anderen Staaten schon Korruption, Klientelpo­litik und die Aufblähung des politischen und militärischen Ap­parats begünstigte.^[6] Weitere daraus resultierende Probleme sind die Verwundbarkeit durch Ölpreisschwankungen und der sich weiter verschärfende Konflikt mit dem Norden.

Weil es in der Vergangenheit kaum Erfahrungen mit zentralisierter Staatlichkeit gab und so nur wenige Strukturen, die als Ausgangsbasis fungieren könnten, verläuft der politisch-administrative Aufbau nur schleppend. Auch kämen wohl hohe Kosten auf den Staat zu, wenn er die nur neun Millionen Menschen, die auf einer Fläche, die fast doppelt so groß ist wie Deutschland, leben, erfassen, besteuern und mit öffentlichen Leistungen versorgen würde.^[7] Neben der Existenz von Parallelstrukturen aus der Kolonialzeit behindert darüber hinaus der Mangel an gut ausgebildeten Beamten den Aufbau einer effektiven Verwaltung.^[8] Ein Blick in den Staatshaushalt des Landes verdeutlicht zwei weitere Problemkreise. Erstens ist es aufgrund der angespannten Sicherheitslage immer noch nötig, einen großer Teil des Budgets auf die Unterhaltung von Militär und Sicherheitspersonal zu verwenden und somit nicht für andere Bereiche zur Verfügung steht. Zweitens wurden öffentliche Leistungen im Gesundheits- und Bildungssektor während des Bürgerkriegs oft von NGOs übernommen. So entstanden nie staatliche Einrichtungen, was die nur sehr geringen Ausgaben in diesen Bereichen erklärt.^[9]

Wie bereits erwähnt, wirkt die angespannte Sicherheitslage lähmend auf viele andere Entwicklungen. Das Ausmaß dieses Problem wird besonders deutlich, wenn man die Verbreitung von Kleinwaffen betrachtet. Im Jahr 2009 waren geschätzte 720.000 davon in Hand der Zivilbevölkerung.^[10] Entwaffnungskampagnen waren bisher kaum erfolgreich, da der Staat oft nicht in der Lage ist, Sicherheit zu gewährleisten. So sehen viele Bewohner im Besitz einer Waffe die einzige Möglichkeit, sich gegen die hohe Zahl von Viehdiebstählen und Überfällen zu schützen. Verstärkt wird diese Problematik durch das Heranwachsen von Generationen, die weder Frieden noch Stabilität kennen und Unsicherheit und Gewalt als Normalzustand anse­hen. Friedliche Formen der Konfliktlösung müssen erst wieder erlernt und etabliert werden. Um der Sicherheitslage Herr zu werden, wurden Verbände und Milizen aus Bürgerkriegszeiten zu weiten Teilen oftmals in den staatlichen Sicherheitsapparat eingegliedert. Durch das Fortbestehen dieser Strukturen existiert die Gefahr von Abspaltung und „Stammesloyalitäten“, die ein objektives Eingreifen oft behindern. Schlechte Bezahlung und daraus resultierende Korruption, willkürliche Beschlagnahmungen und hartes Vorgehen bei Aufständen machen die Sicherheitskräfte darüber hinaus bei der Bevölkerung unbeliebt. Der dauerhafte Konflikt mit dem Norden führt des Weiteren zu erneuter Aufrüstung und behindert so eine Entmilitarisierung nachhaltig.

Das politische Geschehen im Südsudan wird stark von den Militäreliten bestimmt, acht von zehn der aktuellen Gouverneure kommen aus dem Militär.^[11] Diese Gruppe ist jedoch nicht etwa als homogener Akteur zu verstehen, da sie stark fragmentiert und oft entlang ethnischer Linien gespalten ist. Die Sudan People's Liberation Movement (SPLM) dominiert zwar die nationale Politik und ist faktisch eine Einheitspartei, doch ist sie gleichzeitig eher ein Sammelbecken für rivalisierende Fraktionen und agiert deshalb nicht nach einem spezifischen Programm. Der Einfluss des Parlaments ist hingegen begrenzt, Präsident Kiir und sein enges Umfeld sind sehr mächtig. Seine Macht beruht hauptsächlich auf einer gelungenen Einbindung der verschiedenen Interessen und komplexen Netzwerke von ethnischen Untergruppen, so konnte er als Schiedsrichter seine Position festigen. Hier tritt eines der Hauptprobleme beim Staatsaufbau zu Tage: zum einen ist es nötig, ehemalige Militärs und regionalen Eliten in den Staat einzubinden, zum anderen besteht infolge dessen die Gefahr, den Staat zu schwächen und Rivalitäten an ethnischen Linien zu fördern. Es gilt also eine Balance zu finden und einen Staat zu schaffen, der sowohl möglichst inklusiv als auch handlungsfähig ist. Des Weiteren erfordert diese Einbindung einen großen Staats- und Beamtenapparat, der ineffizient zu werden droht, wenn Wahlverlierer der Stabilität wegen systematisch mit Ämtern entschädigt werden oder ministeriale Kompetenzen sich stark überschneiden.^[12] Diese Entwicklungen sind der Grund, weshalb viele Beobachter in der ethnischen Machtbalance den Schlüssel zu einem erfolgreichen Staatsaufbau oder auch den Grund seines Scheiterns sehen. Hier gilt es aber sicherlich zu beachten, dass ethnische Zugehörigkeit nur ein Aspekt ist, dem gerade in westlichen Diskussionen oft überproportionale Aufmerksamkeit zu Teil wird. Die Zugehörigkeit zu einer Gruppe wird ebenso von Sprache, Lebensstil, Wohnort und Religion bestimmt. So können diese Identitäten sowohl wechseln als auch die Zuordnung zu mehreren Gruppen umfassen. Ethnische Rivalitäten sind also weniger als Ursache für Gewalt und einen schleppenden Staatsaufbau, sondern vielmehr als sehr wirkungsvolle Instrumente für Konfliktakteure zum Erreichen ihrer persönlichen Ziele zu verstehen.^[13]

Nach diesen doch eher ernüchternden Aussichten auf der „technischen Seite“ des Staatsaufbaus, werde ich mich nun dem Prozess des Nation-buildings zuwenden. Zuvor muss jedoch angemerkt werden, dass die defizitorientierte Darstellung der Lage des Südsudans auf einem sehr westlich geprägten Verständnis von Staatlichkeit fußt. Es gilt sich also bewusst zu machen, dass Ideen, wie die Einheit von Staatsterritorium, Staatsgewalt und Staatsvolk als Zentrale Elemente von Staatlichkeit historisch gewachsen sind. Das gleiche gilt beispielsweise für die Annahme, dass zentralisierte Verwaltung oder das Steuer- und Aushebungsrecht konstituierende und notwendige Charakteristika eines modernen Staates sind. Dieses Verständnis nun unkritisch als Maßstab für einen in einer anderen Umgebung und unter völlig anderen geographischen, gesellschaftlichen und kulturellen Voraussetzungen neu entstehenden Staat in Nordostafrika zu verwenden, ist hoch problematisch. Die wahre Herausforderung des Südsudan wird auch darin liegen, abseits des Einflusses Entwicklungshilfe leistender Ländern, eigene Wege für den Staatsaufbau zu finden. Dabei auf Basis eines westlichen Staatsverständnisses kurzfristige Erfolge einfordern zu wollen, verkennt die Tatsache, dass die Nationalstaaten der westlichen Welt selbst in einem Prozess über Jahrhunderte gewachsen sind.

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^[1] Streit um Öl. Sudan schmettert Friedensangebot des Südens ab, unter Spiegel Online vom 23.07.2012: http://www.spiegel.de/politik/ausland/streit-um-oel-sudan-schmettert-friedensangebot-des-suedens-ab-a-845991.html (abgerufen 04.08.2012)

^[2] Vgl.: Sudan gegen Südsudan Schmutziger Kriegums Öl, unter Spiegel Online vom 16.04.2012: http://www.spiegel.de/politik/ausland/sudan-gegen-suedsudan-krieg-um-oel-in-afrika-bricht-aus-a-827574.html. Und: Unabhängigkeitsreferendum im Südsudan. Ein Jahr der enttäuschten Hoffnungen, unter Taz vom 09.01.2012: http://www.taz.de/!85183/ (beide abgerufen 04.08.2012)

^[3] Schmidt, Manfred G.: Wörterbuch zur Politik. Stuttgart 2010. S.535f.

^[4] Lacher, Wolfram: Rahmenbedingungen, Erfolgsaussichten und Grenzen internationalen Statebuildings (2011), unter: Stiftung für Wissenschaft und Politik Berlin, www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/studien/2011_S19_lac_ks.pdf (abgerufen 04.08.2012) S.5

^[5] Ebd. S.8

^[6] Koos, Carlo: Südsudan. Vom Traum in die Realität (2011), unter: German Institute of Global and Area Studies. Institut für Afrika Studien, http://www.giga-hamburg.de/dl/download.php?d=/content/publikationen/pdf/gf_afrika_1107.pdf (abgerufen 04.08.2012) S.7 Vlg. auch: Verschwundene Ölmilliarde. Gierige Elite treibt Südsudanin den Staatsbankrott, unter: Spiegel Online vom 10.06.2012: http://www.spiegel.de/politik/ausland/der-suedsudan-steht-ein-jahr-nach-der-unabhaengigkeit-vor-dem-bankrott-a-837370.html (abgerufen 04.08.2012)

^[7] Downie, Richard und Brian Kennedy: Sudan. Assesing Risk to Stability (2011), unter: Center for Stratgic and International Studies, http://csis.org/files/publication/110623_Downie_Sudan_Web.pdf (abgerufen 04.08.201) S.16

^[8] Koos (2011) S.7 und Lacher (2011) S.9

^[9] Davies, Fiona und Gregory Smith: Planning and budgeting in Southern Sudan: starting from scratch. Lessons for planning and budgeting systems in post-conflict settings (2011), unter: Overseas Development Institut, http://www.odi.org.uk/resources/docs/6093.pdf (abgerufen 04.08.2012) S.2

^[10] Arms Holdings (2009), unter: Sudan Human Security Baseline Assessment, http://www.smallarmssurveysudan.org/facts-figures-arms-holdings.php (abgerufen 04.08.2012)

^[11] Lacher (2011) S.16

^[12] Koos (2011) S.2

^[13] Downie/Kennedy (2011) S. 17