Qualitätsmanagement. Der Spagat zwischen fachlicher und ökonomischer Steuerung der Sozialen Arbeit.

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Hintergründe der Qualitätsdebatte im Rechtskreis SGB VIII

3. Die DIN EN ISO 9001 im Vergleich zu anderen QM-Modellen

4. Fachliche und ökonomische Steuerungsmöglichkeiten auf Grundlage der DIN EN ISO 9001

5. Fazit

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Diese Ausarbeitung widmet sich dem Qualitätsmanagement (QM) in der Kinder- und Ju­gendhilfe. Für diesen Bereich der Sozialen Arbeit werden Chancen und Risiken bzw. Grenzen mit Blick auf das Qualitätsmanagement-Modell DIN EN ISO 9001 dargestellt und diskutiert. Dabei werden sowohl Möglichkeiten der ökonomischen, als auch der fachlichen Steuerung betrachtet.

Zunächst wird die Entwicklung der Qualitätsdebatte in den vergangenen Jahren in groben Schritten angesprochen. Die fachliche Ausrichtung erfolgt auf das Feld der Kinder- und Jugendhilfe. Hier werden bereits grundlegende Schwierigkeiten und Rei­bungspunkte angesprochen.

Im zweiten Schritt wird dann der Fokus auf das QM-System nach DIN EN ISO 9001 gerichtet. Dessen grundlegende Kriterien und die Steuerungslogik werden darge­stellt und mit anderen Modellen verglichen. Dabei geht es jedoch nicht um eine detaillierte Vorstellung und Beschreibung des DIN EN ISO 9001 Modells.

Auf Grundlage der ersten beiden Kapitel werden dann Steuerungsmöglichkeiten aus ökonomischer und fachlicher Sicht hinterfragt, die sich aus der Anwendung des DIN EN ISO 9001 Modells ergeben können.

Abschließend werden die wichtigsten Ergebnisse der Ausarbeitung in einem kur­zen Fazit zusammengefasst.

2. Hintergründe der Qualitätsdebatte im Rechtskreis SGB VIII

Zu Beginn soll als Einordnung in den Gesamtkontext und als Hinführung zum Thema aufgezeigt werden, wie sich der Begriff „Qualität“ in der Sozialen Arbeit (speziell in der Kinder- und Jugendhilfe nach SGB VIII) in den vergangenen Jah­ren entwickelt und verändert hat.

Bis Anfang der 1990er Jahre stand in der Sozialen Arbeit der Begriff der Professio­nalität im Zent­rum, die durch die wissenschaftliche Ausbildung der Fach­kräfte begründet war. Aus dieser Perspektive hatte die Soziale Arbeit ein hohes Maß an Handlungs- und Entscheidungsautonomie. Sie erstellte und begründete selber (aus ihrer Pro­fessionalität heraus) die Bestimmungen für den fachlich an­gemessenen Umgang mit Klienten und definierte auf dieser Basis die Qualität der Arbeit. Die leistungs­erbringenden Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe wur­den mit der Begrün­dung belegt und finanziert, dass die Fachkräfte ihre Qualifika­tion durch eine entsprechende Ausbildung erlangt haben. Nach Qualität, Wirt­schaftlichkeit und Wirksamkeit wurde darüber hinaus kaum gefragt. Otto bezeich­net in seiner „What Works?“ Expertise diese Haltung, bei der nur die Professiona­lität (sprich: Ausbil­dung) der Leistungserbringer eine Rolle spielt, als „ Hemmschuh einer […] Erhö­hung von Effizienz und Effektivität “ (Otto 2007, S. 28). Seit Anfang der 1990er Jahre wird daher Qualität in der Sozialen Arbeit kontrovers diskutiert und unter die Lupe genommen. Als „neues Steuerungsmodell“ wurde das Konzept des New Public Management (NPM) eingeführt. Bei der manageri­ellen Steu­erungsform des NPM bedient man sich diverser Elemente der Betriebs­wirtschaft mit dem Ziel, Kostensteigerungen einzudämmen, Transparenz zu schaffen und Wettbewerb zu fördern. Diese Steuerung erfolgt mit Hilfe von Leistungsvereinba­rungen und Controlling. Die Leistungsvereinbarungen sollen neben Aussagen zu den Kosten auch Angaben zur Qualität der Angebote bein­halten. Dahme, Schütter und Wohlfahrt formulieren zur Zielsetzung des NPM: „ es muss ein Sys­tem ge­schaffen werden, das mehr leistet und weniger kostet und dabei bürgernä­her agiert “ (Dahme/Schütter/Wohlfahrt 2008, S. 12; Merchel 2006, S. 195). Zur Be­schreibung von Qualität und zur Unterteilung in verschiedene Quali­tätsdimensi­onen wird seitdem weitgehend auf das Modell von Donabedian Bezug genommen. Darin wird der Überbegriff „Qualität“ in eine Struktur-, Prozess- und Ergebnisqua­lität gegliedert. Die Strukturqualität im Sinne relativ konstanter Rah­menbedingun­gen lässt sich recht klar beschreiben. Eine gute Strukturqualität al­leine führt aber nicht automatisch zu qualitativ guten Ergebnissen. Dafür spielt die Prozessqualität eine Hauptrolle, deren Aspekte sich jedoch sehr schwer generali­sieren lassen, da sie sehr einzelfallbezogen sind. Die drei verschiedenen Qualitätsdi­mensionen lassen sich in folgendem Schaubild darstellen, welches das Modell von Donabe­dian aufgreift und an die Jugendhilfe anpasst:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(aus: Hermsen/Macsenaere 2007, S. 192)

Das stark ökonomisch ausgerichtete NPM orientiert sich vorrangig am Output ei­ner Leistung. Dabei geht es darum, dass ein Angebot erbracht wird. Die Frage, wie es durchgeführt wird und welche (Ergebnis-) Qualität bzw. welche Wirkung es hat, ist hier zunächst eher nachrangig. Bei vielen anderen Dienstleistungen wird der Nutzen des Outputs sofort sichtbar (z.B. bei einem Frisörbesuch). In der So­zialen Arbeit hingegen tritt dieser sichtbare Nutzen oft erst mit großer zeitlicher Verzöge­rung ein, da z.B. Hilfen zur Erziehung (HzE) als Investition in die Zukunft der Kin­der und Jugendlichen zu betrachten sind, was die Messbarkeit der Dienst­leistung erschwert. Dieses Ergebnis im Sinne der Wirkung einer Inter­vention wird als „Outcome“ bezeichnet (Arnold/Maelicke 2009, S. 438 ff.). Durch die oben be­schriebenen Ökonomisierungstendenzen in der Sozialen Arbeit wurde ein Kosten- und Qualitätswettbewerb zwischen den Leistungserbringern angestoßen, die sich nun in einem Konkurrenzverhältnis auf einem pluralisierten, marktähnlichen Feld befinden. Elemente der Betriebswirtschaft und des (Quali­täts-) Mana­gements halten Einzug in alle Sektoren Sozialer Arbeit und in das professionelle Handeln der Akteure. Diese müssen nun dafür Sorge tragen, dass die Einrichtungen dem Wettbewerbsdruck standhalten und nicht vom Markt verdrängt werden. Durch Benchmarking-Prozesse werden Vergleiche zwischen ähnlich ge­lagerten sozialen Einrichtungen hergestellt (z.B. innerhalb der stationären Heim­unterbringung). Da­bei soll das eigene Wissen und die eigene Leistungsfähigkeit einer Einrichtung auf Basis von systematischer Informationsgewinnung und offe­nem Erfahrungsaus­tausch unter vergleichbaren Organisationen gesteigert wer­den. (Herm­sen/Macsenaere 2007, S. 225 ff., Nüsken/Seidenstücker 2008, S. 142; Otto 2007, S. 28; Dahme/Schütter/Wohlfahrt 2008, S. 10 ff.).

Im Bereich des SGB VIII ist die Anwendung eines QM-System (z.B. DIN EN ISO 9001) und eine entsprechende Zertifizierung bislang nicht für die Träger und Ein­richtungen verpflichtend, wie es demgegenüber z.B. in den Bereichen der Grund­sicherung und der Arbeitsför­derung (SGB II und III) der Fall ist. Ein zentraler Mei­lenstein für QM im SGB VIII war die Einführung der §§ 78a ff. in das Kinder- und Ju­gendhilfegesetz im Jahr 1999. Diese Änderung in der Gesetzgebung forciert eine Weiterentwicklung bezüglich der Qualität und der Finanzierung im Segment der teilstationären und stationären Hilfen. Damit werden im Wesentlichen drei Ziele verfolgt:

- Dämpfung der Kostenentwicklung
- Mehr Transparenz bzgl. Kosten und Leistungen
- Verbesserung der Effizienz

Durch diese Gesetzesänderung wurde der Wechsel vom Selbstkostendeckungs­prinzip hin zur Wettbewerbsorientierung und der prospektiven Finanzierung nun auch gesetzlich verankert. Die §§ 78 a ff. SGB VIII sehen vor, dass Kostenträger und Leistungserbringer Vereinbarungen über Leistungen, Qualität und Entgelte der Maßnahmen treffen (auch kurz LEQ-Vereinbarungen genannt). Dazu zählen z.B. Inhalt und Umfang des Leistungsangebotes, sachliche und personelle Aus­stattung der Einrichtung, Qualifikationen der Mitarbeiter und Bezahlung nach Leistungsbeschreibungen (vgl. Sozialgesetzbuch VIII 2015, §§ 78 a-g).

Hieraus resultierte nun die Notwendigkeit, sich über das, was als Qualität in der Kinder- und Jugendhilfe gelten soll, zu verständigen und zu klären, wie diese ver­gütet wird. Der § 78b SGB VIII formuliert, dass Absprachen über „ Grundsätze und Maßstäbe für die Bewertung der Qualität der Leistungsangebote sowie über ge­eignete Maßnahmen zu ihrer Gewährleistung “ (Sozialgesetzbuch VIII 2015, § 78b) getroffen werden sollen. Dies führt in der Praxis zu großen Herausforderungen und Schwierigkeiten, da es in den Hilfen zur Erziehung nach wie vor keine gene­rali­sierte und einvernehmliche Be­stimmung dazu gibt, was unter Qualität zu verste­hen ist, weil die entsprechende Definition dessen im Prozess mit jedem Kli­enten individuell entwickelt wird (z.B. im Hilfeplangespräch). Dabei ist gedanklich zu be­rücksichtigen, dass Soziale Arbeit in vielschichtigen Settings mit unter­schiedlichs­ten Einflussfaktoren erfolgt. Es kann nicht von Kausalzusammenhän­gen zwischen Intervention und Wirkung/Erfolg ge­sprochen werden, da man nicht eindeutig bele­gen kann, dass ein Erfolg nur auf­grund der Erziehungshilfe einge­treten ist und ohne diese Maßnahme nicht ent­standen wäre - andernfalls würde man den Ein­fluss der individuellen Rahmenbe­dingungen verleugnen. Vor diesem Hintergrund ist es nicht verwunderlich, dass Aussagen zum Bereich Qualität in LEQ-Vereinba­rungen nur im notwendigsten Umfang angesprochen werden und sehr vage for­muliert sind (vgl. Nüsken/Seidenstücker 2008, S. 144; Frey 2008, S. 38). Die Un­sicherheiten im Zusammenhang mit den §§ 78a ff. SGB VIII und die Mängel in der Umsetzung gipfelten darin, dass die kommunalen Spit­zenverbände und die Ver­bände der Leistungserbringer die entsprechenden Rah­menverträge im Gebiet des Landschaftsverbands Rheinland zum 31.12.2012 kün­digten. Seitdem konnten bis dato noch keine neuen Regelungen zur Ausgestal­tung dieser gesetz­lichen Vor­gabe im Bereich des SGB VIII entwickelt werden.

3. Die DIN EN ISO 9001 im Vergleich zu anderen QM-Modellen

Nach dem Blick auf die Entwicklungslinien der vergangenen Jahre wird deutlich, dass sich das Thema Qualitätsmanagement im Bereich der Kinder- und Jugend­hilfe derzeit in einer Art Schwebezustand befindet. Es gibt für Einrichtungen und Träger keine klaren gesetzlichen Vorgaben (z.B. Pflicht zur Zertifizierung) und die entwickelten überregionalen Rahmenverträge im Bereich des Landschafts­ver­bands Rheinland wurden außer Kraft gesetzt. Unstrittig ist hingegen, dass die ein­zelnen kommunalen Jugendämter mit den örtlichen Einrichtungen und Trägern Vereinbarungen abschließen, über deren Inhalt sie sich gemeinsam verständigen. Übergreifende Standards und handlungsleitende Regelungen gibt es jedoch nicht (vgl. Vomberg 2010, S. 39). Im Rahmen des Bundeskinderschutzgesetzes wurde inzwischen innerhalb des SGB VIII in den §§ 79 und 79a festgelegt, dass die örtli­chen Jugendämter seit dem 01.01.2012 eine Gesamtverantwortung für die Aufga­benerfüllung im Bereich der Kinder- und Jugendhilfe haben und eine kontinuierli­che Qualitätsentwicklung gewährleisten müssen (vgl. Sozialgesetzbuch VIII 2015, §§ 79, 79a). Wie dies in der Praxis umgesetzt werden soll, ist dort aber nicht näher geregelt. Im Arbeitsfeld der Kinder- und Jugendhilfe ist der Begriff Qualitätsent­wick­lung geläufiger als der Begriff Qualitätsmanagement, da dieser den prozess­haften Charakter und die stetige Überprüfung und Verbesserung zutreffender be­schreibt. Dieser Denkansatz sollte im Hinterkopf behalten werden, auch wenn im Folgen­den die Begrifflichkeiten z.T. synonym verwendet werden.

Ein mögliches System zur Qualitätsentwicklung in der Kinder- und Jugendhilfe ist das QM-Modell DIN EN ISO 9001, das nachfolgend in den Blick genommen wird. Aktuell befindet sich dieses System in einer Revisionsphase und im Herbst 2015 soll eine neue, überarbeite Fassung in Kraft treten. Da dies zum Verfassungszeit­punkt dieser Ausarbeitung jedoch noch nicht der Fall ist, wird auf die bisherige und momentan gültige Version aus dem Jahr 2008 Bezug genommen. Die DIN EN ISO 9001 ist ein europaweit gültiges System, das aus der gewerblichen Wirtschaft kommt und auch in vielen Bereichen der Sozialen Arbeit zur Beschreibung und grundlegenden Ausrichtung der Managementsysteme Anwendung findet. Viele soziale Einrichtungen verwenden dieses Modell für ihre Qualitätsentwicklung. Wie auch bei anderen Konzepten zum QM beinhaltet die DIN EN ISO 9001 jedoch keine konkreten inhaltlichen Aussagen oder Vorgaben zu Ausge­staltungen der Leistungsbringung und des Managements, sondern die Norm und ihre Kriterien sind sehr allgemein und branchenübergreifend formuliert. Es wird davon ausge­gangen, dass zu Beginn eines QE-Prozesses die Bedingungen und Prozess­ab­läufe identifiziert und beschrieben werden müssen, die für eine qualitativ gute Leistungserbringung erforderlich sind. Dazu werden zunächst Kernprozesse, un­terstützende Prozesse und Managementprozesse ermittelt und beschrieben, um dann die dafür notwendigen Verhaltensanforderungen festzulegen. Im nächsten Schritt geht es darum, dies in einem Qualitätshandbuch zu dokumentieren und Vorgehensweisen zu entwickeln, mit denen die Einhaltung der Verhaltensanforde­rungen strukturiert überprüft werden kann. Das Konzept der DIN EN ISO 9001 ist dabei so ausgerichtet, dass anhand dieser Modellstruktur die notwendigen Quali­täts-Mindeststandards im Rahmen des Managements der jeweiligen Einrichtung entwickelt werden (Merchel 2013, S. 79; Vomberg 2010, S. 73, 77, 78.). Dies ist ein zentraler Unterschied im Vergleich zu anderen QM-Modellen, wie z.B. dem EFQM, welches an möglichst exzellenten Qualitätszielen ausgerichtet ist, die es anzustreben gilt. Bildlich gesprochen lässt sich die DIN EN ISO 9001 mit der TÜV-Plakette am Auto vergleichen, welche bestätigt, dass bei einem KFZ die notwen­digen Mindestvorausset­zungen zur Verkehrssicherheit vorliegen. Dieser Logik fol­gend führt der TÜV auch entsprechende QM-Zertifizierungen auf Grundlage des DIN-Modells durch. Ein autobegeisterter Oldtimer-Liebhaber hingegen, der über die reine Ver­kehrstauglichkeit seines Wagens hinaus stets um einen optimalen Pflegezu­stand und Werterhalt bemüht ist, wäre das metaphorische Pendant zum EFQM Modell. Grob dargestellt beinhaltet die DIN EN ISO 9001 acht Grundprinzi­pien (Anforde­rungsbereiche), die auf ver­schiedene Bereiche eines Unternehmens ausgerichtet sind. Leitziel hierbei ist die Zufriedenheit der Kunden und die Er­füllung ihrer Anfor­derungen. Dazu würde eine reine Qualitätskontrolle der hervor­gebrachten Pro­dukte oder Dienstleistungen je­doch nicht ausreichen, sondern not­wendige Quali­tätsaspekte müssen bereits bei den Rahmenbedingungen und Pro­zessabläufen der Leistungs- bzw. Produkterstellung beachtet werden. Diese acht Grundprinzipien lassen sich zu den folgenden vier Qualitätsbereichen bündeln: Verantwortung der Lei­tung, Ressourcenmanagement, Realisierung der Dienst­leistung und Messung, Analyse, Verbesserung. Dabei strebt das DIN-Modell nach einer ständi­gen Verbesserung des QM-Sys­tems (vgl. Vomberg 2010, S. 75-78, Merchel 2013, S. 80). Die Systematik der DIN EN ISO 9001 wird in der Original­beschreibung der Norm mit folgendem Schaubild visualisiert:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(aus: DIN EN ISO 9001 : 2008)

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