Global Governance in der Friedenssicherung der Vereinten Nationen

Inhalt

1. Einleitung

2. Friedenssicherung durch die Vereinten Nationen
2.1. Methoden der Friedenssicherung nach der Charta
2.2. Peacekeeping Operationen
2.3. Zwischenergebnis

3. Arbeitsdefinition Global Governance
3.1. Definition Global Governance
3.2. Zwischenergebnis

4. Global Governance zur Sicherung des Weltfriedens?
4.1. Relevanz der UN im Konzept des Global Governance
4.2. Die Rolle der Staaten in den Vereinten Nationen
4.3. Kooperation mit neuen Akteuren
4.3.1. Nichtregierungsorganisationen (NGOs)
4.3.2. Intergouvernmentale Organisationen (IGOs)
4.3.3. Transnationale Konzerne (TNCs)
4.4. Normierung und Regulierung der internationalen Beziehungen
4.4.1. Der Friedens- und Sicherheitsbegriff
4.4.2. Das Allgemeine Gewaltverbot
4.4.3. Interventionsverbot
4.5. Zwischenergebnis

5. Kritik am Global Governance Konzept
5.1. Akteure und Machtstrukturen
5.2. Technokratie
5.3. Demokratische Legitimation
5.4. Zwischenergebnis

6. Zusammenfassung

7. Schluss

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

In seinem Milleniumsbericht „We the people“ beklagt Generalsekretär Kofi Annan die anhaltende Gefährdung von Weltfrieden und internationaler Sicherheit. (Annan 2000: 11) Nach Ende des Ost West- Konfliktes sehen sich die Vereinten Nationen einer Welle „Neuer Kriege“ gegenüber. Zugleich greift Annan auf Begriffe des Global Governance zu. (Ebd.) Dieses Konzept aus der Politikwissenschaft verspricht neue Herangehensweisen an die komplexen Probleme der Gegenwart. Annan selbst erklärt nicht, inwieweit die UN sich in ihrer Arbeit an den Strukturen von Global Governance orientiert.

Darum fragt diese Hausarbeit: Gibt es Formen des Global Governance in der Friedenssicherung der Vereinten Nationen? Dabei meint Friedenssicherung hier, wie später noch abzuleiten sein wird, direkte Maßnahmen zur Bekämpfung von Krieg.

In verschiedenen Publikationen werden Global Governance und die Vereinten Nationen in Zusammenhang gebracht. ( Gareis/ Varwick 2002; Rittberger 2002; Weiss/ Gordenker 1996) Eine spezielle Betrachtung der Ausformungen einer Weltordnungspolitik^[1] in der Friedenssicherung der UN ist dabei nicht erfolgt.

Zentrale Methode dieser Arbeit, ist der Vergleich des Konzeptes von Global Governance und der friedenssichernden Tätigkeit der UN. Das hier gebrauchte Verständnis von Global Governance wird eine Arbeitsdefinition geben, die hauptsächlich auf der Definition der Commission on Global Governance (SEF 1995) und der von Dirk Messner und Franz Nuscheler (Messner & Nuscheler 1996) beruht. Hieraus werden Vergleichskriterien entwickelt, anhand derer Formen der Weltordnungspolitik in der Arbeit der Vereinten Nationen identifiziert werden können.

Der zweite Abschnitt gibt einen skizzenhafter Überblick über die Friedenssicherung durch die UN, sowohl nach den Bestimmungen der Charta, als auch mittels Friedensmissionen. Im dritten Abschnitt wird die Notwendigkeit einer Arbeitsdefinition erläutert, diese entwickelt und im Zwischenergebnis zu Vergleichskriterien zusammengefasst. Der folgende Abschnitt erläutert die Relevanz des Konzeptes der Global Governance für die Vereinten Nationen und bringt den Vergleich unter den zuvor abgeleiteten Aspekten. Im fünften Abschnitt soll betrachtet werden, inwieweit Kritikpunkte der Konzeption der Weltordnungspolitk zuvor gefundene Ergebnisse beeinflussen.

Die Zusammenfassung bündelt die Ergebnisse der vier vorhergegangen Abschnitte zu einer Gesamtaussage auf die Fragestellung dieser Arbeit. Im Schluß soll eine Einschätzung zur Reichweite der gemachten Feststellungen und Empfehlungen für weitere Beschäftigung mit dem Thema gegeben werden.

Die zentralen Begriffe für die Untersuchungen werden im Diskussionsverlauf eingeführt.

2. Friedenssicherung durch die Vereinten Nationen

Die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit wird sowohl in der Präambel als auch im Artikel 1 der Charta der Vereinten Nationen als grundlegendes

Ziel der Organisation herausgestellt. (UNCh 2002: 309f.) Das Primat des Friedens dominiert auch die anderen beiden Aufgabenbereiche der UN. Denn der Schutz der Menschenrechte und die Fortentwicklung des Völkerrechtes können ebenso wie die Zusammenarbeit in den Bereichen Wirtschaft, Entwicklung und Kultur als nachhaltige und indirekte Instrumente zur Friedenssicherung verstanden werden.

Die direkte Friedenssicherung erfolgt hauptsächlich durch die Tätigkeiten der Generalversammlung, des Sekretariats und des Sicherheitsrates.

2.1. Methoden der Friedenssicherung nach der Charta

Die Charta der Vereinten Nationen nennt Vorgehensweisen, nach denen die drei Organe Generalversammlung, Sekretariat und Sicherheitsrat zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit beitragen sollen. So werden sowohl der Generalsekretär als auch die Generalversammlung ermächtigt, den Sicherheitsrat auf friedensgefährdende Vorgänge hinzuweisen. (UNCh 2002: Art. 11.3 und 99)

Besonders die UN- Generalsekretäre hätten von dieser unklar definierten Ermächtigung in der Vergangenheit in verschiedener Weise Gebrauch gemacht. (Gareis & Varwick 2002: 58) Darüber hinaus ist die Generalversammlung befugt, Fragen in diesem Bereich zu erörtern und in Streitfällen Empfehlungen an den betroffenen Staat oder den Sicherheitsrat abzugeben. (UNCh 2002: Art. 11.2) Diese Befugnis ist jedoch eingeschränkt, befasst sich der Sicherheitsrat bereits mit der Angelegenheit. (UNCh 2002: Art. 12) Die Tätigkeit der Generalversammlung in der Friedenssicherung ist damit eindeutig der des Sicherheitsrates untergeordnet.

In der Tat wird mit der Charta „... dem Sicherheitsrat die Hauptverantwortung für die Wahrung des Weltfrieden und der internationalen Sicherheit ...“(UNCh 2002: Art. 24.1) übertragen. Zur Aufgabenerfüllung werden ihm weitreichende Kompetenzen verliehen.

Diese umfassen zuallererst nicht bindende Aufforderungen an Streitparteien, sich um die friedliche Beilegung von Streitigkeiten zu bemühen oder die Empfehlung entsprechender Verfahren. (UNCh 2002: Art. 33 und 36) Bei der Feststellung einer Bedrohung des Friedens oder eines Friedensbruches kann der Sicherheitsrat sowohl mit nicht- militärischen Mitteln wie der Abgabe von Handlungsempfehlung und dem Auferlegen von Sanktionen, als auch in letzter Konsequenz mit Waffengewalt die Wiederherstellung des Friedens beschließen. (UNCh 2002: Art 40- 42) Die Entscheidungen des Sicherheitsrates wurden mit der Unterzeichnung der Charta von den Mitgliedstaaten der UN als in ihrem Interesse anerkannt. (UNCh 2002: Art. 24)

Allerdings „... finden sich in der Charta keinerlei explizite Hinweise auf Peacekeeping bzw. UN-Blauhelme“ (Löwe 1994: 61), der inzwischen differenziertesten Maßnahme zur Friedenssicherung durch die UN.

2.2. Peacekeeping- Operationen

Trotz der fehlenden Ausformulierung durch die Charta, sind UN Peacekeeping- Operationen als legitimes Mittel zur Friedenssicherung anerkannt. Völkerrechtlich begründet wird diese Ermächtigung der Vereinten Nationen sowohl aus der Befugnis der UN zur Ergreifung jeglicher Maßnahmen um ihre Ziele zu verwirklichen, einschließlich des Einsatzes von Streitkräften und Waffengewalt, und der Organisationskompetenz des Sicherheitsrates nach UNCh Art. 29. (Löwe 1994: 65)

Das Mandat für eine solche Friedensmission wird vom Sicherheitsrat vergeben, doch die Vorbereitungen der Maßnahme und die Leitung liegen beim UN-Generalsekretär und seinem Sekretariat. De facto könnte auch die Generalversammlung das Mandat erteilen, was sich aber in der Praxis nicht durchgesetzt hat. (Ebd.: 62)

Nahm sich die erste Peacekeeping- Operation^[2] noch der Beendung eines zwischenstaatlichen Konfliktes an, hat sich das Anwendungsfeld von UN- Friedensmissionen inzwischen mehrheitlich gewandelt. Besonders mit Ende des Ost- West- Konfliktes, so wird herausgestellt, ginge die Häufigkeit von zwischenstaatlichen Kriegen zurück und an ihre Stelle „... tritt zunehmend ein neuer Kriegstyp ...“. Die Vereinten Nationen, die zur Verdrängung des zwischenstaatlichen Krieges aus den internationalen Beziehungen gegründet worden waren^[3], sieht sich heute vor allem innerstaatlichen Konflikten gegenüber.

Diese Veränderung wird auch von Boutros- Ghali in seiner „Agenda für den Frieden“ wahrgenommen. (Boutros- Ghali 1992: Ziff. 11) Auf der Grundlage dieser Feststellung entwickelt er eine Typologie für die Friedenssicherung durch die Vereinten Nationen.^[4] Sie umfaßt „vier Maßnahmenkomplexe“ (Ebd.: Ziff.22). Vorbeugende Diplomatie, Peacekeeping, Peacemaking und Peacebuilding^[5]. (Ebd.: Ziff. 20)

Damit wird ein Spektrum von Tätigkeiten umschrieben, dass über die traditionelle Sicherung von Krisengebieten durch die Präsenz der UN- Truppen hinausgeht, doch auch den Charakteristika kollektiver Anwendung von Waffengewalt nach der Charta widerspricht. „In den neuen Einsatzformen im Zuge der Friedenssicherung vermischen sich [...] insbesondere traditionelle Rollen der Soldaten in Richtung einer Verquickung militärischer mit polizeilicher und zivilen Verwaltungsfunktionen“ (Gareis/ Varwick 2002: 113) Dementsprechend werden für die Durchführung dieser Einsätze von den UN ganz andere Kapazitäten benötigt. Doch sind diese, wie auch Boutros- Ghalis Nachfolger Annan feststellt, nicht ausreichend vorhanden und behindern teilweise die schnelle Einleitung einer Friedensmission. (Annan 1997: Ziff. 109) Um diesem Abhilfe zu schaffen, wurden verschiedene Lösungen herangezogen, wie in den nächsten Abschnitten deutlich werden wird.

2.3. Zwischenergebnis

Zusammenfassend ist festzustellen, dass sich die fehlende Ausgestaltung der Grundzüge von UN- Friedensmission in der Charta durchaus zum Vorteil begab. Denn sie erlaubt eine „... Flexibilität bei der Mandatsgestaltung ...“ (Löwe 1994: 65), die die Anpassung des Instrumentes zur Friedenssicherung an den neuen vorherrschenden Konflikttyp und eine zweckmäßige Ausdifferenzierung in Peacekeeping, Peacemaking und Peacebuilding ermöglichte.

Im nächsten Abschnitt wird eine Arbeitsdefinition von Global Governance entwickelt. Auf ihrer Grundlage kann dann untersucht werden, ob sich in der Friedenssicherung Strukturen des Konzept herausgebildet haben oder bewußt auf seine Methoden zugegriffen wurde.

3. Arbeitsdefinition Global Governance

Die Literatur zu Global Governance ist vielfältig. In der Politikwissenschaft wird das Konzept nicht nur von den internationalen Beziehungen aufgegriffen. Ebenso finden sich Studien dazu in den Bereichen Regime-, Netzwerk- und Policy- Analyse. (Mürle 1998: 34ff.) Es ist auffallend, dass nicht immer ein klares Verständnis von Global Governance zu Grunde gelegt wird. Ganz allgemein verstanden bezeichne es lediglich „... die Existenz von bewußt gesetzten Regelungsnormen oberhalb der einzelstaatlichen Ebene ...“ (ebd. : 44). Dieser Definition entgegen stehen verschiedene Spezifizierungen und Verwendungen des Begriffs, wie sie bei Brand (2000: 21f.) und Mürle (1998: 44f.) aufgemacht werden. Es ginge „... daher bei Global Governance nicht um einen präzise definierten Begriff“ (Brand 2000:14). Eine solche, eindeutige Definition zu erlangen wird durch die mehrfache Urheberschaft des Konzepts erschwert. Denn wird James Rosenau die erste Formulierung der Idee des Global Governance zugeschrieben, wenn er diese da auch nicht beim Namen genannt hat, so traten bald weitere Protagonisten um die Begriffsformung dazu, wie die Commission on Global Governance (SEF 1995) und mit dem Institut für Entwicklung und Frieden auch Dirk Messner und Franz Nuscheler (1996) , um nur die Prominentesten zu nennen. Bei einem Vergleich ihrer Ansätze zeigen sich durchaus Übereinstimmungen. „Die Unterschiede [...] beziehen sich vor allem auf die Gewichtung der Hauptakteure“ (Brand 2000: 16).

Auf der Grundlage dieses Konsens soll für den Rahmen der Hausarbeit eine Arbeitsdefinition formuliert werden.

[...]

^[1] Dieser Terminus wird im Rahmen der Hausarbeit wie in der Übersetzung des Berichts der Commission on Global Governance des SEF synonym zu Global Governance gebraucht.

^[2] 1956 UN Emergency Force (UNEF) zur Überwachung des Abzuges britischer, französischer und israelischer Truppen aus Ägypten (Pugh 2002: 211)

^[3] So ist vor allem der Passus in der Präambel zu lesen: „ Wir, die Völker der Vereinten Nationen- fest entschlossen künftige Geschlechter von der Geißel des Krieges zu bewahren, die zweimal zu unseren

Lebzeiten unsagbares Leid über die Menschheit gebracht hat“ (UNCh 2002: Präambel).

^[4] Ich orientiere mich auch im Weiteren an Boutros- Ghalis Einteilung und vernachlässige dabei die

chronologische Typologisierung der Friedenssicherung nach Generationen.

^[5] Die entsprechenden deutschen Begriffe Friedenssicherung, Friedensschaffung und Friedenskonsolidierung werden synonym verwendet. Friedenssicherung allgemein gebraucht, meint jedoch alle Maßnahmen zur Wahrung oder Wiederherstellung von Frieden.