Leseprobe
Inhaltsverzeichnis
1. Einleitung
2. Der Multiple-Streams-Ansatz
2.1. Grundannahmen
2.2 Die Hauptelemente des MSA: Ströme, politische Entrepreneure, Zeitfenster
3. Die deutsche Kernenergie-Politik: ein Rückblick
4. Multiple-Streams-Ansatz als Erklärung für den radikalen Politikwechsel Atomausstieg?..
4.1. Problemstrom
4.2. Policy-Strom
4.3. Politics-Strom
4.4. Politisches Zeitfenster und politische Entrepreneure
5. Fazit: MSA ist ein geeigneter Erklärungsansatz trotz einiger Defizite
6. Literaturverzeichnis
6.1. Internetquellen
1. Einleitung
Der Ausstieg Deutschlands aus der Atomenergie stellt einen besonders radikalen Politikwechsel für die Bundesrepublik dar. Zwar gab es in der Vergangenheit auch Politikwechsel, diese sind jedoch relativ selten. Die Arbeitsmarktreform der rot-grünen Bundesregierung oder die Beendigung der Wehrpflicht durch die schwarz-gelbe Bundesregierung sind Beispiele für Politikwechsel in Deutschland (Schmidt 2014: 238). Der Ausstieg aus der Atomenergie ist ein spezieller Fall. Er wurde innerhalb eines sehr kurzen Zeitraumes beschlossen. Zudem hatte die Bundesregierung gerade einige Monate zuvor eine Laufzeitverlängerung der Kraftwerke vereinbart (Nullmeier 2012: 91). Dies betont die Radikalität des Politikwechsels, da die christlich-liberale Regierung ihre eigene Politik damit selbst verworfen hat. Auf den ersten Blick scheint vor allem die Katastrophe in Fukushima ausschlaggebender Faktor für den Ausstieg gewesen zu sein. Nullmeier verwirft diese These selbst, indem er argumentiert, dass es energiepolitische Reaktionen nur „in Japan, Deutschland und der Schweiz, mit Einschränkungen auch noch in Italien, Bulgarien und Belgien“, gab (Nullmeier 2012: 93). Andere Länder reagierten nicht auf die Katastrophe mit energiepolitischen Veränderungen. Doch welches theoretische Argument lässt sich dann anführen, um den rapiden Politikwechsel und den damit einhergehenden Ausstieg aus der Kernenergie zu erklären? Als hinreichend, um Politikwandel zu erklären, erscheint der Multiple-Streams-Ansatz (Nagel 2009: 84). Er ermöglicht die Erfassung verschiedener Ströme bzw. Einflüsse des politischen Prozesses und auch dessen Eigendynamiken. In der vorliegenden Arbeit soll der Multiple-Streams-Ansatz (MSA) auf den radikalen Politikwechsel, Ausstieg aus der Kernenergie, angewendet werden. Zu klären ist, ob der MSA dienlich ist, um diesen radikalen Politikwechsel zu erklären. Die Arbeit gliedert sich folgendermaßen: zunächst wird der theoretische Teil, der Multiple-Streams-Ansatz grundlegend erläutert, da er die Basis der Untersuchung darstellt. Im Anschluss wird der Atomausstieg kurz reflektiert. Im Hauptteil soll dann analysiert werden, ob der Multiple-Streams-Ansatz Erkenntnisse bietet. Für die Analyse sollen folgende Thesen leitend sein: der Politikwechsel Atomausstieg war möglich aufgrund eines geeigneten national moods im Politics-Strom. Die Katastrophe von Fukushima war das focusing event, welches die Debatte erneut eröffnete und den Politikwechsel möglich machte. Bundeskanzlerin Angela Merkel fungierte als zentraler politischen Entrepreneur, welche die Ströme sinnvoll koppelte und den Politikwechsel bewirkte. Im Fazit werden die Ergebnisse noch einmal kurz zusammen getragen und die Thesen diskutiert.
2. Der Multiple-Streams-Ansatz
Im folgenden Kapitel sollen die Grundannahmen und Elemente des MSA erläutert werden. Der Ansatz weist zum Teil „unklare“ Strukturen auf, da seine Bestandteile flexibel sind, sich gegenseitig bedingen und auch gleichzeitig Unabhängigkeit sind. Dies wiederum ist der Vorteil dieses Ansatzes, da er es ermöglicht Sachverhalte aus verschiedenen Blickwinkeln gleichzeitig zu betrachten und diese in die Analyse mit einzubeziehen. Der MSA eignet sich, um die Eigendynamik von Politikprozessen und Politikwandel zu erklären.
„Politischer Wandel kann mit dem MSA systematisch analysiert werden, indem die Problemwahrnehmungen, Akteure, Handlungsoptionen und - Strategien im jeweiligen Politikfeld einer Bestandsaufnahme unterzogen werden.“ (Nagel 2009: 84)
Der MSA besteht aus drei Strömen: dem Problemstrom, dem Policy-Strom und dem PoliticsStrom. Weitere Elemente der Theorie sind politische Entrepreneure und politische Zeitfenster. Die Hauptfrage die sich bezüglich der Ströme stellt ist: wie, durch wen, wann und mit welchem Inhalt die Ströme miteinander verbunden werden, wodurch die politische Entscheidung dann vollzogen wird (Nagel 2009: 84). Das Konzept verdeutlicht, dass politische Entscheidungen durch mehr als einen Faktor beeinflusst werden. Die Akteure, der Zeitpunkt, die Dringlichkeit des Problems bzw. die Zeitkonstellation oder auch die Art des Problems sind Einflussfaktoren für politische Entscheidungen und politischen Wandel.
2.1. Grundannahmen
Das Konzept beruht auf einigen Grundannahmen, aus denen dann die konkreten Details und Aspekte des Modells hervorgehen. Zunächst gibt es eine Grundannahme, über die Verarbeitung von Informationen. Es wird davon ausgegangen, dass die Informationsverarbeitung bei Individuen anders verläuft, als bei Regierungsbehörden. Individuen können nur ein bestimmtes Maß an Informationen aufnehmen und verarbeiten. Regierungsbehörden stellen das Gegenteil dar. Sie können Informationen parallel und auch eine größere Menge bearbeiten (Nagel 2009: 86).
„Während ein Ministerium an grundlegenden Fragen arbeitet, kann ein anderes bereits an einer Gesetzesvorlage schreiben, während im Bundestag gleichzeitig über eine andere Vorlage heftig gestritten wird (…).“ (Rüb 2008: 351)
Zweitens sind Lösung und Problem nicht zwangsläufig miteinander verbunden. Entscheidungen zur Lösung werden situationsabhängig getroffen.
„Vielmehr unterstellt es, dass der Konnex von Problem und Lösung unterbrochen ist und eine Entscheidung sich nicht auf ein Problem bezieht, sondern eher zufällig, stark situationsabhängig und nur schwer vorhersehbar getroffen wird. Die Vorstellung von Organisationen ist dadurch geprägt, dass sie als organisierte Anarchien betrachtet werden, in denen sich ein buntes Gemisch, ja ein Wirrwarr von verschiedenen Handlungsabläufen vollzieht, die durch die Regeln der Organisation weder bestimmt noch kontrolliert werden können.“ (Rüb 2008: 350)
Staat und Regierung sind somit keine einheitlichen Akteure mehr, sondern Teil der Prozesse bzw. Teil der verschiedenen Handlungsabläufe. Im MSA gibt es folglich eine Vielzahl an Abläufen, dessen Informationen zum großen Teil durch die Regierungsbehörden verarbeitet werden.
2.2 Die Hauptelemente des MSA: Ströme, politische Entrepreneure, Zeitfenster
Der MSA besteht aus fünf grundlegenden Elementen, die das Handeln bzw. Entscheidungen der Politik erklären. Zunächst wird von drei Strömen gesprochen, die relativ unabhängig voneinander sind und eine eigene Dynamik haben (Rüb 2008: 353). Der Problemstrom beinhaltet alle Zustände, die im politischen System vorhanden sind und als Problem wahrgenommen werden. Sie kämpfen darum anerkannt zu werden und „einer politischen Entscheidung unterworfen“ zu werden (Rüb 2008: 100). Probleme repräsentieren die Interessen von Akteuren und sind somit nicht objektiv. Sie können nur dann erkannt werden, wenn sie Aufmerksamkeit bekommen (Herweg 2013: 326). Oder wie Rüb formuliert werden Probleme nur dann wahrgenommen wenn:
„(…) bestimmte Sachverhalte mit bestimmten normativen Vorstellungen in Konflikt geraten, werden die als Probleme wahrgenommen, weil sie diese Werte verletzten und zu Handlungen herausfordern.“ (Rüb 2009: 353)
Ob ein Problem wahrgenommen wird, ist abhängig von fokussierenden Ereignissen, einmalig oder regelmäßig erhobene Indikatoren und Feedback (Rüb 2009: 354). Fokussierende Events oder focusing events wirken als Wahrnehmungsverstärker. Sie bringen einen Sachverhalt schlagartig auf die Tagesordnung. Die Medien haben hierbei eine tragende Rolle und beeinflussen die Wahrnehmung solcher Events. Beispiele für focusing events sind Terroranschläge, Umweltkatastrophen oder Skandale (Rüb 2009: 354). Indikatoren signalisieren die Existenz oder Intensität eines Sachverhaltes. Sie werden entweder regelmäßig erhoben (z.B. statistische Daten) oder neu angefertigt um spezielle Sachverhalte zu erfassen. Indikatoren können bewusst genutzt werden, um die Aufmerksamkeit auf einen bestimmten Sachverhalt zu lenken. Das feedback ist wichtig, um zu vorherige Entscheidungen zu bewerten. War die Entscheidung nicht erfolgreich, so wird es eher verschwiegen. War es hingegen erfolgreich, so können spillover-Effekte entstehen. Um endgültig in den Problem-Strom aufgenommen zu werden, muss der Sachverhalt noch durch eine Interpretation problematisch gemacht werden.
„Dies kann über den Vergleich der eigenen Leistung mit dem Abschneiden anderer erfolgen, oder dadurch, dass die eigene Leistung vor dem Hintergrund eines neuen bzw. anderen Kriteriums beurteilt wird.“ (Herweg 2013: 326)
Ob ein Problem auf die Tagesordnung kommt ist auch situationsabhängig. Ist die Politik mit einer Vielzahl von Problemen schon ausgelastet, so ist es unwahrscheinlich, dass weiteren Sachverhalten Aufmerksamkeit geschenkt werden kann. Aufmerksamkeit ist im politischen System begrenzt.
Der zweite Strom ist der Options-Strom oder auch Policy-Strom genannt. Er umfasst den inhaltlichen Aspekt der Politik. Hier sind vor allem die Ideen angesprochen, die laut Kingdon in einer „policy-Ursuppe“ vorhanden sind. Er meint damit einen Überschuss an Ideen. Damit diese ernst genommen werden können sind ihre technische Machbarkeit, die normative Akzeptanz, Finanzierbarkeit, die antizipierte Zustimmung der Öffentlichkeit, und die Empfänglichkeit der Entscheidungsträger für Ideen, ausschlaggebende Faktoren (Herweg 2013: 327).
„Insgesamt steigen die Überlebenschancen von Policy-Alternativen, wenn deren Umsetzung technisch und finanziell machbar ist, sie innerhalb der Policy Community normativ akzeptiert werden, von einer Zustimmung der Öffentlichkeit ausgegangen werden kann und sich die Entscheidungsträger empfänglich für die Idee zeigen.“ (Herweg 2013: 327)
Innerhalb des sogenannten „Softening Up“ versuchen politische Entrepreneure Ideen hervor zu bringen. Sie kämpfen um deren Akzeptanz. Ob sich die Ideen durchsetzen ist neben ihren Eigenschaften abhängig davon, wie alt oder jung die politische Community ist. Eine alte politische Community hat gemeinsame Werte und Ideale, junge politische Communities hingegen nicht.
Der dritte Strom ist der Politicsstrom. Er zielt auf den prozessualen Charakter der Politik ab. Innerhalb dieser Arbeit wird sich auf die Definition von Rüb beschränkt. Kingdon und Zahariadis verwenden andere Definitionen. Die Dynamik des Politicsstrom wird ,laut Rüb, vor allem durch den national mood, die Machtverteilung organisierter Interessen und die Regierung im weiteren Sinne beeinflusst.
Der national mood entspricht der Stimmung der Gesellschaft. Er ist eine Art Zeitgeist. Er wird von der Politik wahrgenommen und kann dadurch auch Einfluss auf die politische Ebene nehmen. Der national mood lässt sich an Stellungnahmen, Kommentaren oder Denkmustern fest machen.
Bei der Machtverteilung organisierter Interessen, steht die Macht der Interessensgruppen im Vordergrund. Policies werden wahrscheinlicher, wenn die Machtverteilung ausgeglichen ist. Für den Fall dass, bestimmte Interessengruppen gegen eine Policy sind, so verringert sich die Chance auf dessen Umsetzung (Rüb 2009: 356)
Ein weiterer wichtiger Punkt ist die Regierung. Hierbei spielen vor allem die institutionalisierten Zeitrhythmen eine Rolle. Sie beeinflussen das politische Handeln im Politicsstrom, durch ihre zeitlichen Einschränkungen. Das können unter anderem Wahlen auf Bundes- und Landesebene sein, die Wahl des Bundespräsidenten oder die Besetzung von Ämtern. Zeitliche Regelungen schaffen auch die Lesungen und Ausschusssitzungen des Bundestages (Rüb 2008: 101).
Institutionalisierten Vetopunkte sind laut Rüb „Einfallstore“, welche die Möglichkeit für Vetos bieten (Rüb 2008: 101). Diese können informell oder formell sein und stellen Zonen von politischer Unsicherheit dar. Dadurch bietet sich die Chance für Veränderung. Das Handeln der politischen Akteure ist hierbei nicht vorhersehbar und von der jeweiligen Situation abhängig. Als letzten Punkt wird die Strategiefähigkeit der Parteien und der politischen Akteure angeführt. Die Schwächen bzw. Defizite werden genutzt, um die eigenen Ziele durchzusetzen. Auch die Nutzung der Medien für die eigenen Interessen sei laut Rüb zentral, obwohl dieser Aspekt oft außer Acht gelassen wird.
Neben den drei Strömen setzt sich der MSA aus politischen Zeitfenstern und politischen Entrepreneuren zusammmen. Laut Kingdon sind politische Zeitfenster „opportunities for action on given initiatives“ (Kingdon 1995 : 166). Diese entstehen durch die Kopplung der drei Ströme. Nur innerhalb eines Zeitfensters können politische Entscheidungen getroffen werden.
Die Zeitfenster öffnen sich im Politics- oder im Problemstrom (z.B. Staatsverschuldung, Katastrophen, dramatische Berichte wie PISA).
„Die politischen Zeitfenster können sich auf vielfältige Weise öffnen, wie z.B. durch institutionalisierte Zeitrhythmen im Politics-Strom (Wahlen, Ablauf von Amtsperioden), Neubesetzung von Ministerien oder Verwaltung (…), als auch bei drängenden Problemlagen wie Krisen oder Ereignisse im politischen System(…).“ (Nagel 2009: 98)
Dies sind konkretere Beispiele bei denen sich die Möglichkeit für ein politisches Zeitfenster bietet. Die Kopplung der Ströme bedeutet aber nicht immer zwangsläufig, dass sich ein Fenster öffnet. Sie werden durch Medienaufmerksamkeit, Ereignisintensität und auch von der öffentlichen Wahrnehmung beeinflusst. Die Zeitfenster sind von unterschiedlicher Dauer und können sich wieder schließen (Nagel 2009: 98). Gründe hierfür sind Veränderungen im Politics- Strom, veränderte Wahrnehmung des Problems oder auch veränderte Gefühle und Meinungen bei den Politikern.
Der letzte Aspekt des MSA, der den Politikwechsel mit beeinflusst, sind die politischen Entrepreneure. Sie haben eine zentrale Funktion bei der Kopplung der Ströme. Politische Entrepreneure können Individuen oder korporativ sein. Ihre Fähigkeit besteht darin, dass sie die Ströme versuchen sinnvoll zu koppeln, sodass ein Zeitfenster entsteht, mit dem eine policy umgesetzt werden kann.
„Politische Entrepreneure agieren im Kontext eines als drängend wahrgenommenen Problems mit der Vorstellung eines politisch akzeptablen Lösungsvorschlags (consequential coupling).“ (Nagel 2009: 100)
Dies tun sie hauptsächlich durch Manipulation.
„Sie manipulieren, indem sie einseitig informieren, halbwahre Behauptungen aufstellen, Informations- und Machtasymmetrien ausnutzen, neue Frames in die Diskussion einführen und die Medien geschickt einsetzen.“ (Rüb 2008: 104)
Ihre Absichten bzw. Motivationen sind unterschiedlich. Einige handeln aufgrund von finanziellen Aspekten, andere aus ethischen oder ideellen Vorstellungen.
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