Die Ausweitung der Liste der sicheren Herkunftsstaaten im Jahr 2014. Eine Untersuchung anhand des Multiple-Streams-Ansatzes

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

1. Einleitung

2. Theoretischer Rahmen - Der Multiple-Streams-Ansatz
2.1 Grundannahmen und Elemente
2.2 Kritische Würdigung

3. Die Liste der sicheren HerkunftsStaaten und ihre Ausweitung im Jahr 2014

4. Theoriegeleitete Analyse
4.1 Der Problemstrom
4.2 Der Politics-Strom
4.3 Der Policy-Strom
4.4 Policy-Fenster, Politischer Entrepreneur und Verkopplung der Ströme

5. Auswertung

6. Literaturverzeichnis

Anhang

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1

1. Einleitung

"Die Asy Iberwerber zahlen rechtfertigen diese Lösung und verlangen danach. [...] Allein im ersten Quartal dieses Jahres kam ein knappes Drittel aller Asylbewerber in Deutschland aus diesen Staaten, bei einer Anerkennungsquote von unter einem Prozent. " (BMI 2014)

Mit diesen Worten verteidigte Bundesinnenminister Thomas de Maizière (CDU) den unter Federführung seines Ministeriums erarbeiteten „Entwurf eines Gesetzes zur Einstufung weiterer Staaten als sichere HerkunftsStaaten und zur Erleichte­rung des Arbeitsmarktzugangs für Asylbewerber und geduldete Ausländer“ ge­genüber Pressevertretern am 30. April 2014. Besagter Gesetzesentwurf, der neben der Einstufung von Bosnien und Herzegowina, Mazedonien und Serbien als si­chere Herkunfts Staaten nach § 29a des Asylgesetzes (AsylG)^[1], auch die Reduktion der Wartefrist von Asylbewerbern und geduldeten Ausländem für die Ausübung einer Arbeit auf drei Monate vorsah, wurde knapp ein halbes Jahr später, ermög­licht durch die Zustimmung der baden-württembergischen Landesregierung im Bundesrat, in unveränderter Form verabschiedet.

Im Rahmen der Hausarbeit gilt das Hauptinteresse der Ausweitung der Liste der sicheren Herkunftsstaaten. Denn seit 1993 wurde keine Staaten mehr dieser Liste hinzugefügt, auf der sich zuletzt nur noch Ghana und Senegal befanden. Hier drängt sich die Frage auf, wieso besagte Policy ausgerechnet im Jahr 2014 auf die Entscheidungsagenda gelangen konnte. Von wissenschaftlicher Relevanz ist diese Frage zum einen, da die Entstehung der Policy bis dato noch nicht vertiefend er­forscht wurden und zum anderen, da sie den Auftakt einer weiteren Ausweitung der Liste der sicheren Herkunfts Staaten markiert, die 2015 um Albanien, Mon­tenegro und Kosovo ergänzt wurde, und aktuell in Bezug auf Marokko, Algerien und Tunesien diskutiert wird. Um sich der Frage zu nähern, soll der Multiple- Streams-Ansatz, der in seinen Grundzügen auf die Ausfühmngen des amerikani­schen Politikwissenschaftlers John พ. Kingdon (1984) zurückgeht, den theoreti­schen Rahmen der Analyse bilden. Dieser eignet sich hervorragend, um zu erklä­ren, weshalb Sachverhalte zu einem bestimmten Zeitpunkt auf die Agenda gelan­gen, was letztlich Voraussetzung für einen Policy-Wandel ist. Dazu werden im Rahmen der Hausarbeit qualitative Inhaltsanalysen von Dokumenten und Statis­tiken, Primär- und Sekundärquellen, durchgeführt. Im folgenden Kapitel soll zu­nächst auf die Grundannahmen, Elemente und Kemaussagen des Multiple- Streams-Ansatzes eingegangen werden, um, daran anschließend, eine kritische Würdigung desselben durchzuführen. Der darauffolgende Teil widmet sich, der Ausweitung der Liste der sicheren Herkunftsstaaten, den Hintergründen und der Klassifizierung des Policy-Wandels nach seiner Reichweite (vgl. Hall 1993). Da­ran anknüpfend erfolgt die theoriegeleitete Analyse besagter Policy. Zur Analyse des Problem-Stroms werden als Indikator Flüchtlingsstatistiken des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge ausgewertet (vgl. Braun/Franke 2015; Eurostat 2017); als Feedback werden Meldungen der Kommunen zur Flüchtlingssituation untersucht (vgl. Siemens 2013; Schwarz 2014). Die Analyse des Prozessstroms erfolgt anhand der Haltung der Bevölkerung zur weiteren Aufnahme von Flücht­lingen, wofür Meinungsumfragen herangezogen werden (vgl. Infratest dimap 2013; Infratest dimap 2014). In Bezug auf den Policy-Strom wird der Gesetzesent­wurf zur Reform des Asylgesetzes auf seine technische Machbarkeit, normative Akzeptanz und seine antizipierten Widerstände untersucht. Daran anschließend wird die Rolle des Bundesinnenministers Thomas de Maizière (CDU) als politi­scher Entrepreneure untersucht, der in einem Policy-Fenster seine präferi erte Po­licy auf die Entscheidungsagenda gebracht hatte. Die Hausarbeit schließt darauf folgend mit der Auswertung der Ergebnisse.

2. Theoretischer Rahmen - Der Multiple-Streams-Ansatz

2.1 Grundannahmen und Elemente

Der Multiple-Streams-Ansatz (MSA)^[2] geht auf die Überlegungen des Politikwis­senschaftlers John พ. Kingdon (1984) zurück. Von Kingdon zunächst als Erklä­rungsansatz für das Agenda-Setting auf bundesstaatlicher Ebene in den Vereinig­ten Staaten entworfen, entwickelte sich der MSA, beeinflusst insbesondere durch die Arbeiten von Nikolas Zahariadis (1996), in der Folgezeit zu einem bedeuten­den Analysemodell innerhalb derPolicy-Forschung (vgl. Béland/Howlett2015, S. 221 f.) und wird insbesondere dazu verwendet, um überraschende Politikergeb­nisse zu untersuchen (vgl. Herweg 2013, S. 323). Angelehnt an die Überlegungen von Herweg (2015) wird der MS A im Folgenden anhand der drei Grundannahmen erläutert, von denen Kingdon bei der Entwicklung des MSA ausgegangen war. Diese Grundannahmen sind: 1. Politische Systeme können als organisierte Anar­chie verstanden werden, 2. Entscheidungssituationen lassen sich über das Denken in Strömen analysieren und 3. ob ein Agenda-Wandel eintritt hängt davon ab, ob und auf welche Weise sich die Ströme verbinden (vgl. ebd., S. 326).

Kingdons erste Grundannahme, nach der er politische Systeme als organisierte Anarchie versteht, geht auf die Garbage Can Theory (GCT) von Cohen, March und Olsen (1972) zurück. Nach der GCT bringen Organisationen (z.B. Regierun­gen und Parteien), aufgrund ihrer besonderen Charakteristika, sie verfügen über problematische Präferenzen, bedienen sich unklarer Technologien und bestehen aus einem ständig wechselnden Teilnehmerkreis, Entscheidungen hervor, die als Ergebnis organisierter Anarchie und nicht rationaler, nutzenmaximierender Ab­wägungen interpretiert werden müssen (vgl. Herweg 2013, S. 325). An diese Überlegung anknüpfend geht Kingdon davon aus, dass das politische System ins­gesamt als ein System organisierter Anarchie verstanden werden muss. Er vertritt jedoch die Auffassung, dass „das Organisierte stärker ausgeprägt ist als die Anar­chie, da Entscheidungssituationen durch Prozesse^[3] geprägt sind, die Strukturen und Muster aufweisen“ (Herweg 2015, S. 327).

Diese Vorstellung führt zu Kingdons zweiter Grundannahme, nämlich dass Ent­scheidungssituationen über das Denken in Strömen erfasst werden können. Als Entscheidungssituationen prägend identifiziert Kingdon drei voneinander weitge­hend unabhängige Ströme. Diese Ströme sind voneinander unabhängig und ver­fügen über eigene Antriebskräfte (vgl. Fischer 2017, S. 56). Die Ströme sind: 1. der Problem-Strom, 2. der Politics-Strom und 3. der Policy-Strom.

Im Problem-Strom befinden sich alle Sachverhalte, die als Probleme^[4] interpre­tiert werden und gemeinsam im politischen System um Anerkennung konkurrie­ren (vgl. Herweg 2015, S. 328; Rüb 2009, S. 353f). Probleme treten folglich von außen an die Politik heran, erlangen jedoch erst dann Relevanz, wenn sie von Sei­ten der politischen Akteure wahrgenommen werden (vgl. Rüb 2009, S. 354). Da­mit einem speziellen Problem Aufmerksamkeit zukommt, existieren Mechanis- men, so Kingdon, die die Wahrnehmung der Politik lenken. Zu diesen Mechanis­men gehören Indikatoren, die über die Existenz und/oder die Intensität eines Sach­verhaltes Auskunft geben (z.B. Statistiken und Studien), fokussierende Ereignisse, die einen Sachverhalt plötzlich in den Vordergrund rücken (z.B. Krisen und Kata­strophen) und Feedback, das auf einen Sachverhalt hinweist (z.B. Evaluation von Politikentscheidungen) (vgl. Kingdon 2003, S. 90fif; Rüb 2009, S. 354). Zaharia- dis (2007) ergänzt hierzu, dass bei steigender Problemladung, Problemladung be­schreibt die Anzahl an Problemen, denen zum aktuellen Zeitpunkt Beachtung ge­schenkt wird, die Wahrscheinlichkeit abnimmt, dass besagte Mechanismen zu ei­ner Wahrnehmung eines weiteren Problems führen (vgl. Rüb 2009, 354).

Die im Politics-Strom vorhandenen Faktoren haben einen großen Einfluss darauf, welche Themen auf die politische Agenda geraten (vgl. ebd., S. 356). Zu besagten Faktoren zählt der national mood, der nicht einzig durch Meinungsumfragen, son­dern eher im Sinne eines Zeitgeistes über „Kommentare, Stellungnahmen, Denk- und Wissensmuster“ (ebd., S. 356) an die Politik weitergetragen wird. Ebenso wird die Machtverteilung der organisierten Interessen, die mit Unterstützung oder Protest die Themensetzung der Politik zu beeinflussen versuchen, dazu gezählt. Hinzu kommt die sich durch Wahlen regelmäßig verändernde Zusammensetzung der Regierung, zu denen Kingdon „key personnel“ (1984, S. 169) wie Abgeord­nete, Regierungsmitglieder und hohe Verwaltungsbeamte zählt, der eine Schlüs­selrolle bezüglich der Auswahl von Themen für die politische Agenda zufällt (vgl. Herweg 2015, S. 326; Rüb 2009, S. 356).

Der Policy-Strom wird von Kingdon (2003, S. 116 ff.) auch als die „politische Ursuppe“ bezeichnet. In ihr schwimmt eine Vielzahl von potentiellen Ideen umher, die entweder als Lösungen für konkrete Probleme oder unabhängig von diesen entwickelt wurden. Deren ununterbrochene Entwicklung verantworten die Policy Communities, die aus „Fachpolitikern, Bürokraten, Experten und Think Tanks“ (Reiter 2016, S. 46) bestehen. Welche Ideen sich als potentielle Lösung für ein auf die politische Agenda geratenes Problem vorgebracht werden, hängt von deren technischer Machbarkeit (meint die rechtliche und organisationale Um­setzung und Kompatibilität), Finanzierbarkeit, normativer Akzeptanz (meint die Kompatibilität mit dem Wertekanon der Gesellschaft) und der zu erwartenden Zu­stimmung durch die Bevölkerung und gewählten Entscheidungsträger ab (vgl. Rüb 2009, S. 355 f).

Das Eintreten eines Agenda-Wandels, so Kingdons dritte Grundannahme, ist davon abhängig, ob und auf welche Weise sich die drei Ströme verbinden. Eine Verkopplung dieser setzt zunächst voraus, dass alle drei Ströme einen gewissen Reifegrad erreicht haben. Für den Problem-Strom bedeutet dies, dass „sich eine Problemdefinition durchgesetzt hat und das entsprechende Problem auch als ein solches wahrgenommen wird“ (Herweg 2015, S. 332). Im Politics-Strom muss sich ein Klima eingestellt haben, dass einem Wandel zuträglich ist. Das der Po- licy-Strom reif ist, kann daran erkannt werden, dass eine oder mehrere ausgear­beitete Lösungen vorgebracht wurden.

Deren Verkopplung ist jedoch nur während der Öffnung eines Policy-Fensters^[5] möglich und muss von einem Policy-Entrepreneur aktiv betrieben werden. Policy- Fenster versteht Kingdon (1984, S. 174) als „opportunities for action on given initiatives, [that] present themselves and stay open for only short periods“. Sie werden entweder durch Veränderungen im Problem-Strom (z.B. durch eine Kata­strophe), hier wird von einem Problem-Fenster gesprochen, oder Veränderungen im Politics-Strom (z.B. ein Regierungswechsel), hier wird von einem Politics- Fenster gesprochen, geöffnet. Mit der Öffnung eines Policy-Fensters gelangen, im Falle eines Problem-Fensters, Probleme oder, im Falle eines Politics-Fensters, Themen auf die Regierungsagenda. Damit ein Thema oder Problem jedoch von der Regierungsagenda auf die Entscheidungsagenda gelangt, was Voraussetzung ist, um einen Policy-Wandel einzuleiten, muss ein Policy-Entrepreneur das Po- licy-Fenster nutzt, um die drei Ströme miteinander zu verkoppeln.

Wie dies umgesetzt werden kann, hängt von der Art des Policy-Fensters ab. Im Falle eines Problem-Fensters kommt es zu einer Verkopplung der Ströme, wenn es dem Policy-Entrepreneur gelingt, eine von ihm favorisierte Policy (Policy- Strom), als Lösung für das Problem (Problem-Strom), welches das Policy-Fenster geöffnet hatte, bei den politischen Entscheidungsträgern (Politics-Strom), zu be­werben. Im Falle eines Politics-Fensters hingegen kommt es dann zu einer Ver­kopplung der Ströme, wenn es dem Policy-Entrepreneur gelingt, die Veränderun­gen im Politics-Strom (z.B. Regierungswechsel), die zur Öffnung des Policy- Fensters geführt haben, so auszunutzen, dass er seine favorisierte Policy (Policy- Strom) als geeignete Lösung für ein bestehendes Problem (Problem-Strom) dar­stellt (vgl. Herweg 2015, S. 331-333).

Die Wahrscheinlichkeit, dass einem Policy-Entrepreneur die Verkopplung der Strome gelingt, ist stark von dessen Verhandlungsgeschick, Beharrlichkeit, Ver­netzung und dem Anspruch auf Gehör bei Entscheidungsträgern abhängig. Policy- Entrepreneure die als Experten auf dem entsprechendem Themengebiet gelten, als Vertreter einer (Interessen-)Gruppe auftreten oder mit Entscheidungskompeten­zen ausgestattet sind, haben ebenso eine höhere Chance eine Verkopplung zu ini­tiieren (vgl. ebd., S. 333). Dabei bedient sich der Policy-Entrepreneur einer Viel­zahl von Taktiken, die an dieser Stelle nur genannt werden sollen, um seine favo­risierte Policy durchzusetzen. Diese Taktiken sind Framing, Symbolisierung, „sa­lami tactics“ und „affect priming“ (vgl. Rüb 2009, S. 362 f).

2.2 Kritische Würdigung

Gelobt wird der MSA in der Literatur dafür, dass er mehrere Theorien in einem Erklärungsansatz zusammenzuführen vermag. Er eröffne einen pragmatischen Blick auf Politik, und hänge keiner Steuerungs- und Planungseuphorie an. Außerdem gälte er als Inspirationsquelle für mehrere Theorien in der Public- Policy-Forschung, wie den Advocacy Koalitionen Ansatz und den Punctuated Equilibrium Ansatz (vgl. Fischer 2017, S. 65; Herweg 2015, S. 334 f).

Kritisiert wird der MSA besonders dafür, dass er von einer Unabhängigkeit der verschiedenen Ströme ausgeht und, so der Vorwurf, die politische Institutionen unterschätze und vernachlässige. Dass die Ströme nicht vollständig unabhängig voneinander fließen, zeigen exemplarisch folgende, von Kritikern vorgebrachte, Gedankenspiele. Zu einer Beeinflussung zwischen Policy- und Problem-Strom käme es, wenn eine Policy selbst als Problem interpretiert und wahrgenommen werde. Policy- und Politics-Strom beeinflussten sich, sofern bei der Ausgestaltung einer Policy die möglichen Widerstände seitens der politischen Entscheidungsträger und der Bevölkerung bedacht würden (vgl. Herweg 2013, S. 329 f). Das im MSA politische Institutionen unterschätzt und zu sehr vernachlässigt werden wird damit begründet, dass er den institutioneilen Faktoren, die sowohl während der Phase des Agenda-Settings und der Entscheidungsfindung „Kompetenzen, Zuständigkeiten und zeitliche Abläufe festlegen“ (Rüb 2009, S. 367) nicht Rechnung trage. Vorgeschriebene zeitliche Abläufe politischer Institutionen, so Rüb, würden nämlich ebenfalls zur Öffnung von Policy-Fenstem führen, die zur Beeinflussung und Verkopplung der Ströme durch Policy-Entrepreneure genutzt werden könnten, was von Kingdon nicht in Betracht gezogen wird (vgl. ebd., S. 367).

3. Die Liste der sicheren Herkunftsstaaten und ihre Ausweitung im Jahr 2014

Im Rahmen des Asylkompromisses im Jahr 1993 wurde das Grundrecht auf Asyl in Deutschland stark eingeschränkt. Mit der Einführung des Prinzips der sicheren Herkunftsstaaten in Art. 16a des Grundgesetzes (GG) und dessen Ausführung in §29a AsylG, wurde eine Grundlage geschaffen, um Anträge auf Asyl in Deutschland, mit Hinweis auf den als sicher eingestuften Status des Herkunftsstaates des Asyl suchenden, grundsätzlich als unbegründet ablehnen zu können^[6]. Als sicher gelten Staaten, bei denen der Gesetzesgeber davon ausgeht, dass in ihnen „weder politische Verfolgung noch unmenschliche oder erniedrigende Bestrafung oder Behandlung stattfindet“ (Art. 16a Abs. 3). Welche Staaten der Status eines sicheren Herkunftsstaates zugeschrieben wird, wird in §29a Abs. 2 AsylG in Verbindung mit Anlage II AsylG ausgeführt. Sichere Herkunftsstaaten im Sinne von §29a Abs. 2 AsylG sind zunächst alle Mitgliedsstaaten der EU. Darüber hinaus besteht die Möglichkeit für den Gesetzgeber weitere Staaten als sichere HerkunftsStaaten einzustufen. Zur Änderung der „Liste der sicheren Herkunftsstaaten“, wie Anlage II des AsylG auch genannten wird, bedarf es jedoch eines mit Zustimmung des Bundesrates zu verabschiedenden Gesetzes.

Mit in Kraft treten des Asylkompromisses 1993 wurden zunächst neun Staaten als sichere Herkunfts Staaten geführt, nämlich Bulgarien, Gambia, Ghana, Polen, Rumänien, Senegal, Slowakei, Tschechien und Ungarn. Bereits 1995 wurde nach einem Militärputsch Gambia der Status als sicherer Herkunfts Staat aberkannt. Ebenso wurden die europäischen Staaten im Zuge ihres Beitritts zur EU, in den Jahren 2004 und 2007, von der Liste entfernt, da EU Mitgliedsstaaten per se als sichere Herkunfts Staaten gelten. In der Folge wurde Anfang 2014 nur noch Ghana und Senegal auf der Liste der sicheren Herkunftsstaaten geführt.

Mit dem am 26.05.2014 von der Bundesregierung im Bundestag eingereichten „Entwurf eines Gesetzes zur Einstufung weiterer Staaten als sichere Herkunftsstaaten und zur Erleichterung des Arbeitsmarktzugangs für Asylbewerber und geduldete Ausländer“ (vgl. Bundesregierung 2014) wurden zum ersten Mal konkrete Schritte eingeleitet, die Liste der sicheren Herkunftsstaaten zu ergänzen.

[...]

^[1] Zum diesem Zeitpunkt war das Asylgesetz, welches am 24.10.2015 seinen jetzigen Namen erhielt, noch als Asylverfahrensgesetz bekannt. Aus Gründen der Übersicht wird hier von Asylgesetz die Rede sein.

^[2] Kingdon bezeichnte seinen Ansatz zunächst als „a revised version of the Cohen-March-Olsen garbage can model of organizational choice“ (Kingdon 1984, S. 20). Die Bezeichnung „Multiple-Streams-Ansatz“ พ้นrde erst von Nikolas Zahariadis geprägt.

^[3] Die Begriffe Prozess und Strom werden in der Literatur zum MSA synonym verwandt.

^[4] Kingdon (1984, S. 116) definiert Probleme als „mismatch between tile observed conditions and one’s conception of an ideal state“.

^[5] Die Begriffe Policy-Fenster, Policy-Window und Window of Opportunity werden in der Literatur zum MSA synonym verwandt.

^[6] Lediglich unter Vorlage von Tatsachen oder Beweismitteln die belegen, dass dem Bürger in einem als sicher eingestuften Staat Verfolgung oder ernsthafter Schaden droht, besteht die Möglichkeit, dass einem Antrag auf Asyl in Deutschland doch stattgegeben werden (vgl. §29a Abs. 1 AsylG).