Die Reform der Arbeitsmarktpolitik in Deutschland - eine kritische Würdigung

Inhaltsverzeichnis

ABBILDUNGSVERZEICHNIS

TABELLENVERZEICHNIS

ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS

1 Einleitung

2 Die Ziele der Arbeitsmarktpolitik
2.1 Neue Zielhierarchie / Zielgewichtung
2.2 Ausgewählte Kriterien der Arbeitsmarktpolitik

3 Die Agenda 2010
3.1 Die Regierungserklärung
3.2 Die Elemente der Agenda 2010

4 Die Hartz-Kommission
4.1 Der Auftrag und der Abschlussbericht
4.3 Übersicht über die 13 Innovationsmodule
4.4 Die von der Hartz-Kommission erwarteten Effekte der Vorschläge
4.4.1 Übersicht über die Effekte
4.4.2 Darstellung ausgewählter Effekte und Kritik

5 Ausgewählte arbeitsmarktpolitische Reformen
5.1 Job-Floater
5.1.1 Konzept
5.1.2 Vor- und Nachteile
5.1.3 Fazit
5.2 Personal-Service-Agenturen
5.2.1 Konzept
5.2.2 Vor- und Nachteile
5.2.3 Fazit
5.3 Ich-AG (Existenzgründungszuschuss)
5.3.1 Konzept
5.3.2 Vor- und Nachteile
5.3.3 Fazit
5.4 Mini- und Midi-Jobs
5.4.1 Konzept
5.4.2 Vor- und Nachteile
5.4.3 Fazit
5.5 Hartz IV
5.5.1 Konzept
5.5.2 Vor- und Nachteile
5.5.3 Fazit

6 Zusammenfassung und abschliessende Würdigung

Literaturverzeichnis

ABBILDUNGSVERZEICHNIS

Abbildung 1: Zusammensetzung des Erwerbspersonenpotenzials

Abbildung 2: Übersicht über die Zusammenhänge arbeitsmarktpolitischer Effekte

Abbildung 3: Die 13 Innovationsmodule und deren Inhalt

Abbildung 4: Die Abgabenbelastung für Beschäftigte nach alter und neuer Regelung

Abbildung 5: Abgabenbelastung bei Mini- und Midi-Jobs für Arbeitgeber und Arbeitnehmer

Abbildung 6: Zusätzliches Nettoeinkommen von Nebenerwerbstätigen und Personen mit erwerbstätigem Ehepartner bei Mini- und Midi-Jobs

Abbildung 7: Veränderung verschiedener Beschäftigungsformen im Zeitablauf

TABELLENVERZEICHNIS

Tabelle 1: Die einzelnen Entlastungseffekte laut Hartz-Kommission

Tabelle 2: Übersicht über die Sozialversicherungsbeiträge bei Midi-Jobs

Tabelle 3: Veränderung verschiedener Beschäftigungsformen nach Betriebsstätten

Tabelle 4: Übersicht über die Zusammensetzung des Bedarfs bei dem ALG II

Tabelle 5: Anrechenbares Einkommen bei dem ALG II

Tabelle 6: Nicht anrechenbare Einkommen und Einnahmen bei dem ALG II

Tabelle 7: Regelleistungen bei ALG II / Sozialgeld

Tabelle 8: Berechnung des bereinigten Nettoarbeitseinkommen aus dem Bruttoarbeitseinkommen

Tabelle 9: Hinzuverdienstmöglichkeiten bei Mini- und Midi-Jobs

ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

Nachdem sich die bereits seit Jahrzehnten andauernde hohe Arbeitslosigkeit in der ersten Legislaturperiode der rot-grünen Bundesregierung nicht entscheidend verbessert hatte und zusätzlich die Weltwirtschaft in eine Krise geriet, wuchs der Reformdruck auf den Gesetzgeber. Gerade in Zeiten hoher Arbeitslosigkeit besitzt deren Bekämpfung einen zentralen Stellenwert bei der Bevölkerung. Dabei muss berücksichtigt werden, dass die gesamtwirtschaftliche Unterbeschäftigung deutlich höher ist als die offiziell registrierte Arbeitslosigkeit. Die Auswirkungen der Arbeitslosigkeit können vielfältiger Art sein. Im Allgemeinen reduziert sie nicht nur das Einkommen einer Person, sondern kann auch zu einem Verfall des Humankapitals und zu sozialen Problemen führen. Gesellschaftlich entstehen hohe Kosten, Wohlfahrtsverluste durch zu geringe Ausnutzung des Erwerbspersonenpotenzials und die Gefahr sozialer Spannungen.

Es werden speziell in Bundestagswahlkämpfen immer wieder neue Versprechen zum Abbau der Arbeitslosigkeit gegeben. Insoweit kann es nicht weiter überraschen, dass der Abschlussbericht der von der Bundesregierung eingesetzten sog. Hartz-Kommission wenige Wochen vor der Bundestagswahl 2002 veröffentlicht wurde. Der Abschlussbericht enthält Reformpläne für die Bundesanstalt für Arbeit (BA^[1]) und Vorschläge zum Abbau der Arbeitslosigkeit. Nach der Bundestagswahl begann die gesetzliche Umsetzung ausgewählter Vorschläge durch die wiedergewählte rot-grüne Bundesregierung, auch weil die Umsetzung ein Wahlversprechen der rot-grünen Koalition war. Diese Vorschläge zu einer Reform der Arbeitsmarktpolitik bilden einen wesentlichen Bestandteil der sog. Agenda 2010, welches ein in der Regierungserklärung von Bundeskanzler Schröder am 14. März 2003 vorgestelltes Reformprogramm ist. Darin wurden unter den Begriff Agenda 2010 verschiedene durchgeführte und angekündigte Reformen zusammengefasst, u.a. die Reform der Arbeitsmarktpolitik.

Der Gegenstand dieser Arbeit ist eine kritische Würdigung der Reform der Arbeitsmarktpolitik. Dazu werden im zweiten Kapitel kurz die Ziele der Arbeitsmarktpolitik erläutert und die für diese Arbeit ausgewählten Kriterien (Beschäftigungs-, Entlastungs- und Eingliederungseffekt) der arbeitsmarktpolitischen Reformen dargestellt. In dem dritten Kapitel wird auf den Hintergrund der Agenda 2010 eingegangen und es werden die einzelnen Reformankündigungen aufgezeigt, auch um die Neuausrichtung des deutschen Sozialstaats über die Arbeitsmarktpolitik hinaus aufzuzeigen. Da die arbeitsmarktpolitischen Reformen zu einem wesentlichen Teil auf den Vorschlägen der Hartz-Kommission basieren, wird deshalb im vierten Kapitel auf ihren Einberufungsgrund und ihren Abschlussbericht eingegangen. Dabei werden auch die von der Hartz-Kommission erwarteten Effekte dargestellt und bewertet. Im folgendem fünften Kapitel wird die Reform der Arbeitsmarktpolitik anhand fünf ausgewählte arbeitsmarktpolitische Reformen (JobFloater, Ich-AG, Personal-Service-Agenturen, Mini- und Midi-Jobs sowie Hartz IV) dargestellt und kritisch gewürdigt. Dazu wird zuerst das Konzept der jeweiligen Reform dargestellt. Anschließend werden die spezifischen Vor- und Nachteile aufgezeigt. Hierauf basierend wird dann ein Fazit hinsichtlich der ausgewählten Kriterien gezogen. Dabei sind die Grenzen der hierbei vorgenommenen Unterteilung auch aus Gründen der Übersichtlichkeit und der Argumentation zum Teil fließend. Andere die Arbeitsmarktpolitik betreffende Neuregelungen wie beispielsweise die Neuausrichtung der Bundesanstalt für Arbeit oder die Verbesserung der Vermittlungstätigkeit werden in dieser Arbeit nicht weitergehend verfolgt. Im sechsten und letzten Kapitel soll eine Zusammenfassung dieser Arbeit stattfinden und eine abschliessende Würdigung der Reform der Arbeitsmarktpolitik stattfinden.

2 Die Ziele der Arbeitsmarktpolitik

Die vielfältigen Ziele der Arbeitsmarktpolitik können in qualitative und quantitative Ziele unterteilt werden, die nach Lampert und Althammer gleichberechtigt sind.^[2] Die quantitativen Ziele sind im Wesentlichen auf die Steigerung des Verhältnisses zwischen Erwerbstätigen und Erwerbspersonenpotenzial gerichtet. Das Erwerbspersonenpotenzial ist das potenzielle Arbeitsangebot einer Volkswirtschaft und besteht aus den Erwerbstätigen, den registrierten Arbeitslosen und der Stillen Reserve.^[3] Die Zusammensetzung, auch der Erwerbstätigen, verdeutlicht die Abbildung 1.

Abbildung 1: Zusammensetzung des Erwerbspersonenpotenzials

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: In Anlehnung an: Wagner / Jahn (2004), S. 45.

Die Stille Reserve wird dabei als Residualgröße berechnet. Sie umfasst die Zahl der nicht als arbeitslos registrierten Personen, die arbeitssuchend sind oder entmutigt die Arbeitssuche aufgegeben haben.^[4] Demgegenüber sind die qualitativen Ziele vor allem auf die Beeinflussung der Beschäftigungsstruktur gerichtet.^[5] Inwieweit die Gleichberechtigung der Ziele bei der Reform der Arbeitsmarktpolitik zutrifft, soll im Folgenden aufgezeigt werden.

2.1 Neue Zielhierarchie / Zielgewichtung

In den letzten Jahren wird scheint immer mehr die Arbeitsmarktpolitik als zentrales Element zur Reduzierung der Arbeitslosigkeit und zur Erhöhung der Beschäftigung angesehen zu werden. Hierbei wird meist nicht berücksichtigt, dass Arbeitsmarktpolitik die Beschäftigungspolitik nur flankieren kann.^[6]

Es kam bei dem Gesetzgeber zu einer veränderten Zielgewichtung in der Arbeitsmarktpolitik im Rahmen der Reform der Arbeitsmarktpolitik. Das übergeordnete Ziel der Arbeitsmarktpolitik ist nunmehr die Senkung der registrierten Arbeitslosigkeit. Auch aufgrund der vor allem in Wahlzeiten hohen politischen Bedeutung der offiziellen Arbeitslosenstatistik. Dabei soll auch durch Ausweitung von nicht bzw. kaum existenzsichernden Beschäftigungsformen ein Ausweg aus der Arbeitslosigkeit ermöglicht werden.^[7] Diese Niedrigeinkommensstrategie sehe nach Bäcker und Koch in der Formel „Hauptsache Arbeit“^[8] das zentrale Element zum Abbau der Arbeitslosigkeit.^[9] Die Qualität der Beschäftigungsformen ist entgegen vorherigen arbeitsmarktpolitischen Zielhierarchien folglich nur noch ein nachrangiges Ziel.^[10] Dabei ist weitgehender Konsens der auch als Abkehr von dem „traditionellen“ Sozialstaat zu verstehende Paradigmenwechsel von einer aktiven zu einer aktivierenden Arbeitsmarkpolitik, auch wenn das teilweise im Sinne von „blame the victim“^[11] interpretiert wird. Die aktivierende Arbeitsmarktpolitik zielt auf eine verstärkte Eigeninitiative und Eigenversorgung der Arbeitslosen ab. Dabei sollen Arbeitslose mit Vermittlungshemmnissen bei der Integration in den ersten Arbeitsmarkt unterstützt werden.^[12]

Der legislative Übergang von der aktiven zur aktivierenden Arbeitsmarktpolitik zeigte sich vor allem ab Anfang 2002 mit dem Job-AQTIV-Gesetz.^[13] Die kurze Zeit später einberufene Hartz-Kommission^[14] folgte bei ihren Vorschlägen, auch weil in ihrem Auftrag enthalten, diesem neuen Paradigma der Arbeitsmarktpolitik und verfestigte es schließlich. Die aktivierende Arbeitsmarktpolitik des Berichts kommt in der Leitidee „Eigenaktivitäten auslösen – Sicherheit einlösen“^[15] zum Ausdruck. Die Vorschläge sollen demnach unter Mitwirkung von Förder- und Dienstleistungsangeboten zu einer verstärkten Eigeninitiative von Arbeitslosen führen.^[16] Das übergeordnete Ziel der Vorschläge des Abschlußberichts (Hartz-Berichts) folgt der aufgezeigten neuen Zielgewichtung in der Arbeitsmarktpolitik und ist konkret der „Abbau von 2 Millionen Arbeitslosen in drei Jahren“^[17]. Dabei sollen die Vorschläge der Hartz-Kommission zusammen Beschäftigungseffekte generieren.^[18] Als weiteres Ziel wird die Integration von Arbeitslosen in den ersten Arbeitsmarkt angeführt. Vor allem von Arbeitslosen mit Vermittlungshemmnissen bzw. mit einer Verweildauer in Arbeitslosigkeit von mehr als einem Jahr (sog. Langzeitarbeitslose), auch um die anvisierte Reduzierung der Arbeitslosigkeit erreichen zu können.^[19]

2.2 Ausgewählte Kriterien der Arbeitsmarktpolitik

Aufgrund der aufgezeigten Zielhierarchien der Arbeitsmarktpolitik und der Hartz-Kommission werden im Rahmen dieser Arbeit die Reform der Arbeitsmarktpolitik bzw. die ausgewählten arbeitsmarktpolitischen Reformen anhand der folgenden Effekte kritisch gewürdigt.

1. Beschäftigungseffekt (Beschäftigungsausweitung bzw. Zunahme der Zahl der Erwerbstätigen)
2. Entlastungseffekt (Abnahme der Zahl der registrierten Arbeitslosen)
3. Eingliederungseffekt (Eingliederung von Arbeitslosen in den ersten Arbeitsmarkt)

Es existierten verschiedene Zusammenhänge zwischen den drei angeführten Effekten. Ein Entlastungseffekt kann bei konstantem Erwerbspersonenpotenzial nur durch einen Beschäftigungseffekt und / oder durch eine Zunahme der Stillen Reserve entstehen. Die Zunahme der Stillen Reserve reduziert jedoch nur die offiziell registrierte Arbeitslosigkeit, nicht jedoch die gesamtwirtschaftliche Unterbeschäftigung. Deshalb ist auch die Berücksichtigung des Beschäftigungseffektes wichtig. Aufgrund der Dynamik der Effekte sind diese im Regelfall schwierig einzuschätzen. Die Einschätzung des Eingliederungseffektes ist auch dahingehend von Bedeutung, da Eingliederungseffekte unabhängig von Beschäftigungs- und Entlastungseffekten möglich sind. Ein Eingliederungseffekt kann jedoch zu einer nicht zwangläufig als negativ anzusehenden Verdrängung anderer Personen bei der Besetzung einer Beschäftigung führen.^[20] Eine Übersicht über verschiedene Wirkungszusammenhänge der arbeitsmarktpolitischen Effekte gibt die Abbildung 2.

Abbildung 2: Übersicht über die Zusammenhänge arbeitsmarktpolitischer Effekte

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: In Anlehnung an: Wagner/ Schuldt (2003), S. 20.

Der Eingliederungseffekt soll in dieser Arbeit vor allem für die arbeitsmarktpolitische Hauptproblemgruppen der Langzeitarbeitslosen und Geringqualifizierten bzw. für Arbeitslose mit Vermittlungshemmnissen aufgezeigt werden. Andere als die drei dargelegten Ziele bzw. Kriterien^[21] der Arbeitsmarkpolitik werden in dieser Arbeit nicht weitergehend verfolgt. Berücksichtigt werden sollen ferner die Mitnahme-, Substitutions- und Verdrängungseffekte der arbeitsmarktpolitischen Reformen. Dabei können aufgrund der fehlenden Daten, der geringen Zeit der Gültigkeit der Neuregelung, den unterschiedlichen Zeitpunkten des Inkrafttretens und den auch mit anderen Politikfeldern vielfältigen Interdependenzen nur Vermutungen über die Effekte getroffen werden.

3 Die Agenda 2010

Das folgende Kapitel beschäftigt sich mit der Agenda 2010. Hiermit erhofft sich die Bundesregierung, ein probates Mittel zu einer Generierung von starkem Wirtschaftswachstum und für einen Abbau der Arbeitslosigkeit gefunden zu haben.

3.1 Die Regierungserklärung

Am 14. März 2003 gab Bundeskanzler Schröder eine Regierungserklärung mit dem Titel „Mut zum Frieden und Mut zur Erneuerung“ ab. Durch eine Reform der Sozialversicherung und der öffentlichen Finanzen sowie einer Deregulierung des Arbeitsmarktes soll ein höheres Wirtschaftswachstum und eine geringere Arbeitslosigkeit erreicht werden.^[22]

3.2 Die Elemente der Agenda 2010

Die einzelnen, nicht nur die Arbeitsmarktpolitik betreffenden Reformvorhaben der Agenda 2010 sind auch dahingehend von Bedeutung, da sie die allgemeine Neuausrichtung des deutschen Sozialstaats widerspiegeln und auf ähnlichen Grundideen wie die Reform der Arbeitsmarktpolitik basieren. Konkret dazu Bundeskanzler Schröder: „Wir werden Leistungen des Staates kürzen, Eigenverantwortung fördern und mehr Eigenleistung von jedem Einzelnen abfordern müssen“^[23]. Es wurden neben einem Verweis auf schon umgesetzte arbeitsmarktpolitische Reformen die folgenden zentralen Reformvorhaben in der Regierungserklärung angeführt:^[24]

Arbeit und Soziales:

- Zusammenlegung von Arbeitslosenhilfe mit der Sozialhilfe auf die Höhe der Sozialhilfe
- Begrenzung des Arbeitslosengeldes auf 12 Monate, für Personen über 55 Jahren auf 18 Monate
- Zuständigkeit der Bundesagentur für Arbeit für erwerbsfähige Sozialhilfeempfänger
- Verschärfung der Zumutbarkeitskriterien für eine Arbeitsaufnahme
- Flexibilisierung von Arbeitsrecht und Tarifverträgen
- Schwellenwert für den Kündigungsschutz bei Kleinbetrieben flexibilisieren
- Reform der Sozialauswahl bei betriebsbedingten Kündigungen
- Kündigungsschutz um Abfindungsoption ergänzen
- Erreichung einer höheren Flexibilität für Existenzgründer
- Vereinfachung des Steuerrechts und Buchführungspflichten für Kleinstbetriebe („Small Business Act“)
- Reform des Handwerksrechts
- Ausbildungsplatzgarantie

Sozialversicherung:

- Reform des Gesundheitswesens mit höherem Wettbewerb und neuem Leistungskatalog
- Einführung der privaten Vorsorge beim Krankengeld
- Befreiung der gesetzlichen Krankenversicherung von verschiedenen versicherungsfremden Leistungen
- Einführung von Instrumenten wie differenzierte Praxisgebühr und Selbstbehalte
- Reform der Rentenversicherung mit stärkerer Ausrichtung auf die Demographie

Öffentliche Finanzen und Steuern:

- Erhöhung der kommunalen Finanzausstattung
- Haushaltskonsolidierung und Stabilitätspakt
- Senkung von Steuern und Abgaben
- Durchführung einer Steuerreform
- Abgeltungssteuer auf Zinserträge

Da die Reform der Arbeitsmarktpolitik in weiten Teilen auf den Vorschlägen der Hartz-Kommission basiert, soll diese und ihr Abschlussbericht im folgenden Kapitel dargestellt werden.

4 Die Hartz-Kommission

Aufgrund des Skandals um fehlerhafte Arbeitsvermittlungszahlen der Bundesanstalt für Arbeit wurde im Frühjahr 2002 die Kommission „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ unter Vorsitz des Vorstandes für Personal der Volkswagen AG, Dr. Peter Hartz, einberufen.^[25] Diese Kommission wird deshalb häufig und auch in dieser Arbeit weiterhin als Hartz-Kommission bezeichnet.

4.1 Der Auftrag und der Abschlussbericht

Die rot-grüne Bundesregierung veröffentlichte aufgrund des Vermittlungsskandals am 22. Februar 2002 einen Zwei-Stufen-Plan zur Reform der Bundesanstalt für Arbeit. In der ersten Stufe sollten durch Sofortmaßnahmen moderne Leitungsstrukturen eingeführt, der Vermittlungswettbewerb gestärkt, die Kooperation mit Dritten ausgebaut und mehr Qualität sowie Kundenorientierung erreicht werden. Die zweite Stufe sah Strukturreformen der BA vor, damit diese eine moderne Dienstleistungseinrichtung werden kann. Für letzteres wurde die Hartz-Kommission einberufen. Dabei sollten die Vorschläge darauf abzielen, dass sich die BA primär auf ihre Kernaufgaben, genauer mit der Vermittlung von Arbeits- und Ausbildungsstellen, mit der aktiven Arbeitsmarktpolitik und der Auszahlung von Lohnersatzleistungen konzentrieren soll.^[26]

Die Mitglieder der Hartz-Kommission und ihre beruflichen Tätigkeiten waren folgende:

- Dr. Norbert Bensel (Mitglied des Vorstandes der DaimlerChrysler Services AG),
- Dr. Jobst Fiedler (Roland Berger Strategy Consultants),
- Heinz Fischer (Abteilungsleiter Personal Deutsche Bank AG),
- Peter Gasse (Bezirksleiter der IG Metall Nordrhein-Westfalen),
- Dr. Peter Hartz (Mitglied des Vorstandes der Volkswagen AG),
- Prof. Dr. Werner Jann (Universität Potsdam),
- Dr. Peter Kraljic (Direktor der McKinsey & Company Düsseldorf),
- Isolde Kunkel-Weber (Mitglied des ver.di-Bundesvorstandes),
- Klaus Luft (Geschäftsführer der Market Access for Technology Services GmbH),
- Harald Schartau (Minister für Arbeit und Soziales, Qualifikation und Technologie des Landes Nordrhein-Westfalen),
- Wilhelm Schickler (Präsident des Landesarbeitsamtes Hessen),
- Hanns-Eberhard Schleyer (Generalsekretär des Zentralverbandes des Deutschen Handwerks),
- Prof. Dr. Günther Schmid (Wissenschaftszentrum für Sozialforschung),
- Wolfgang Tiefensee (Oberbürgermeister der Stadt Leipzig) und
- Eggert Voscherau (Mitglied des Vorstandes der BASF AG).^[27]

Die Besetzung der Kommission verdeutlicht, dass ein Konsens aller Gesellschaftsgruppen erreicht werden sollte. Jedoch übten die Gewerkschaften Kritik an der Zusammensetzung, da hier die in den Selbstverwaltungsgremien der BA übliche Drittelparität mit Vertretern der Gewerkschaften, Arbeitgebern und Öffentlichen Hand keine Anwendung fand.^[28] Die Kommission hat ihren Auftrag nicht nur auf eine Ausarbeitung von Vorschlägen für eine Verbesserung der Organisation der BA und deren Prozesse interpretiert. Sie setzte sich unter Billigung der Bundesregierung das Ziel,^[29] ein Konzept zu entwickeln, mit dem die Arbeitslosigkeit um 2 Millionen Arbeitslose binnen drei Jahren reduziert werden kann.^[30]

Am 6. März 2002 fand die Konstituierung der Kommission statt, so dass es bis zur Vorstellung des Abschlussberichts am 16. August 2002 wenig mehr als fünf Monate dauerte.^[31] Der Abschlussbericht wurde einstimmig verabschiedet.^[32]

4.3 Übersicht über die 13 Innovationsmodule

Insgesamt enthielt der Abschlussbericht 13 sog. Innovationsmodule. Die Formel „früher, schneller und professioneller“^[33] fasst die Zielsetzungen der Vorschläge zusammen. Eine Übersicht und eine grobe Inhaltsbestimmung der einzelnen Module enthält die Abbildung 3.

Abbildung 3: Die 13 Innovationsmodule und deren Inhalt

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Hartz et al. (2002), S. 8 ff.

4.4 Die von der Hartz-Kommission erwarteten Effekte der Vorschläge

Die Hartz-Kommission erklärte zu ihrer Einschätzung der erwarteten Effekte, dass eine genaue Berechnung nicht möglich wäre. Zum einen könnten die Maßnahmen nur zusammen ihre ganze Wirkung entfalten, zum anderen gäbe es für die vielfältigen Wechselwirkungen keine entsprechenden Makromodelle. Trotzdem schätzte die Kommission als grobe Schätzung die Reduzierung der Arbeitslosigkeit um zwei Millionen binnen drei Jahren als plausibel ein. Dazu soll die durchschnittliche Arbeitslosigkeitsdauer von etwa 33 Wochen um ein Drittel auf etwa 22 Wochen gesenkt werden, speziell durch Vermeidung von Langzeitarbeitslosigkeit. Die Zugänge zur Arbeitslosigkeit sollen um etwa ein Viertel abnehmen.^[34]

4.4.1 Übersicht über die Effekte

Die Tabelle 1 gibt eine Übersicht über die von der Hartz-Kommission angeführten Brandbreiten der einzelnen Entlastungseffekte durch die Vorschläge.

Tabelle 1: Die einzelnen Entlastungseffekte laut Hartz-Kommission

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: In Anlehnung an: Scherl (2002), S. 2.

Da die Einschätzung der Kommission zu den Effekten verkürzt dargestellt ist und auch nicht vollständig ersichtlich ist, auf welchen Daten die Einschätzungen basieren, werden im Folgenden ausgesuchte Einschätzungen betrachtet.

4.4.2 Darstellung ausgewählter Effekte und Kritik

Als „Herzstück“ der Vorschläge sah die Hartz-Kommission die Einführung der als Personal-Service-Agenturen (PSA) bezeichneten, staatlich geförderten Arbeitnehmer-überlassungen an. Sie sollten speziell einer kürzere Verweildauer in der Arbeitslosigkeit bewirken. Als Zielgröße wurde ein Wechsel von ca. 500.000 Arbeitlose in die PSA angeführt. Von diesen wiederum sollten ein Drittel bis die Hälfte von den entleihenden Unternehmen in eine reguläre Beschäftigung übernommen werden (sog. „Klebe-Effekt“). Von einer Konzentration auf Langzeitarbeitslose erwartete die Hartz-Kommission eine Verringerung der durchschnittlichen Verweildauer in der Arbeitslosigkeit um 9 bis 13%. Der Arbeitslosenbestand würde sich ihrer Ansicht nach dadurch um 360.000 bis 520.000 Arbeitslose verringern. Durch Verstetigung oder Erhöhung der Arbeitsnachfrage aufgrund der PSA wurde ein Entlastungseffekt in der Bandbreite von 250.000 bis 350.000 erwartet.^[35]

Jedoch ist die Gleichsetzung des „Klebe-Effektes“ mit einem Entlastungseffekt durch die Hartz-Kommission nicht korrekt. Der „Klebe-Effekt“ ist im Wesentlichen ein Eingliederungseffekt, da statt der Übernahme von PSA-Leiharbeitnehmern ansonsten andere Personen eingestellt worden wären. Die Anzahl der Beschäftigten (Beschäftigungseffekt) ändert sich mithin nicht. Gleichwohl kann es einen Entlastungseffekt (Abnahme der Zahl der registrierten Arbeitslosen) geben, wenn bei der Besetzung von offenen Beschäftigungen die PSA-Leiharbeitnehmer den Personen aus der Stillen Reserve vorgezogen werden. Der Empirie folgend kommen bei Beschäftigungsbesetzungen fast 25% der Personen aus der Stillen Reserve, 52% aus einer Beschäftigung und etwa 23% aus der Arbeitslosigkeit mit Leistungsbezug. Würden anstatt den Personen aus der Stillen Reserve die PSA-Leiharbeitnehmer bei den Entleihunternehmen „kleben“ bleiben, dann beträgt der Entlastungseffekt somit trotzdem höchstens ein Viertel des erwarteten „Klebe-Effekts“. Der Entlastungseffekt ist demgegenüber wiederum umso geringer, desto mehr die Zunahme der Stillen Reserve dazu führt, das Personen aus der Stillen Reserve bei sonstigen Beschäftigungsbesetzungen wiederum anderen (registrierten) Arbeitslosen vorgezogen werden. Auch kann infolge einer geringeren (registrierten) Arbeitslosenzahl eine größere Stille Reserve (nicht registrierte Arbeitslosigkeit) entstehen, welches jedoch nur ein statistischer Effekt ist und die gesamtwirtschaftliche Unterbeschäftigung verdeckt.^[36]

Insgesamt bleiben bei der Einschätzung der Entlastungseffekte mögliche Mitnahme-, Substitutions- und Verdrängungseffekte weitgehend unberücksichtigt. Dagegen wird eine nicht zulässige Mehrfachverbuchung von Entlastungseffekten vorgenommen.^[37] Scheinbar ließ sich die Hartz-Kommission von der Vorstellung leiten, dass die durchschnittliche Dauer und die Zugänge der Arbeitslosigkeit den Bestand bestimmen und jeweils unabhängig durch verstärkte Vermittlung verändert werden könnten. Es existierten aber Interdependenzen zwischen Beständen, Verweildauer, Zu- und Abgängen. Die Abgänge pro Periode und der Bestand sind dabei maßgeblich für die durchschnittliche Dauer der Arbeitslosigkeit. Daher führen schnellere Abgänge verschiedener Arbeitsloser entgegen der Meinung der Hartz-Kommission nicht zu einer kürzeren durchschnittlichen Dauer der Arbeitslosigkeit, wenn andere Personen dafür länger in der Arbeitslosigkeit verweilen müssen aufgrund nicht vorhandener Vakanzen. Nur eine höhere Zahl von Abgängen pro Periode, unabhängig ob mit oder ohne neuer Beschäftigung, oder weniger Zugänge als Abgänge würde die durchschnittliche Verweildauer in Arbeitslosigkeit verringern.^[38]

Zusammenfassend erscheint die Berechnung der Hartz-Kommission als nicht nachvollziehbar. Vielmehr erscheint die Analyse der Wirkungen rudimentär. Scherl bezeichnet die Einschätzungen nicht unberechtigterweise als „dubios“.^[39]

Das ist auch von Bedeutung für Kritik an den Abweichungen bei der gesetzlichen Umsetzung der Vorschläge. Diese Abweichungen werden somit in einem gewissen Maße relativiert. Es wäre auch bei der genauen Umsetzung der Vorschläge nicht annährend zu einem Rückgang der Arbeitslosigkeit in der angekündigten Höhe gekommen. Damit kann auch seitens der Kommissionsmitglieder und anderer Personen keine „Legendenbildung“^[40] betrieben werden über das Ausmaß der Effekte bei einer genauen Umsetzung.

5 Ausgewählte arbeitsmarktpolitische Reformen

Die Umsetzung der einzelnen Kommissionsvorschläge begann kurz nach der Bundestagswahl im September 2002 mit den Job-Floater und vor allem mit den zwei Gesetzespaketen „Erstes und Zweites Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ (Hartz I und Hartz II). Die Gesetzespakete „Drittes und Viertes Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ (Hartz III und IV) sollten ursprünglich im Herbst 2003 verabschiedet werden, jedoch kam es hier zu deutlichen Verzögerungen. Die angekündigte „eins zu eins“ Umsetzung der Kommissionsvorschläge durch die wiedergewählte rot-grüne Regierung war jedoch nicht zu erwarten. Zum einen hätte das de facto eine Entmündigung des Gesetzgebers bedeutet, zum anderen wurden auch einige problematische Vorschläge nicht umgesetzt.^[41] Im Folgenden soll die Umsetzung fünf zentraler Vorschläge der Hartz-Kommission dargestellt werden.

5.1 Job-Floater

Die Bundesregierung hat wesentliche Bestandteile der Vorschläge zum sog. Job-Floater mit dem Programm „Kapital für Arbeit“ (KfA) umgesetzt. Dieses wurde von der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) angeboten und konnte ab dem 1. November 2002 in Anspruch genommen werden.

5.1.1 Konzept

Die Grundidee des Job-Floaters besteht in der Vermittlung eines Arbeitslosen in den ersten Arbeitsmarkt mittels eines Darlehens für den Arbeitgeber.^[42] Dazu erhalten kleine und mittlere Unternehmen sowie Freiberufler mit einem maximalen Jahresumsatz von 500 Millionen Euro bei dauerhafter^[43] sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung von Arbeitslosen, von Arbeitslosigkeit Bedrohten und von geringfügig Beschäftigten sowie ab dem 01. April 2003 bei Schaffung von Ausbildungsplätzen^[44] zusätzliche Finanzmittel. Damit soll der Anreiz zur Einstellung solcher Personen für die Unternehmen erhöht werden.^[45] Für eine Darlehensgewährung müssen sie die Voraussetzung einer ausreichenden Bonität erfüllen. Das beinhaltet eine Bescheinigung der Hausbank des Unternehmens über eine positive Zukunftsaussicht und das die Unternehmen insgesamt kreditwürdig sind. Die Unternehmen können bei Erfüllung der Voraussetzungen ein Finanzierungspaket in Höhe von bis zu 100.000 Euro pro Neueinstellung erhalten. Dieses wird in zwei gleich großen Tranchen über die Hausbank vergeben. Die eine Tranche ist als ein klassisches Darlehen (Fremdkapitaltranche) ein KfW-Förderkredit in Höhe bis zu 50.000 Euro mit banküblicher Besicherung und einem Ausfallrisiko für die Hausbank. Die andere Tranche ist ein von der KfW gestelltes Nachrangdarlehen mit einer Höhe von maximal 50.000 Euro. Für dieses eigenkapitalähnliche Mittel müssen keine Sicherheiten gestellt werden. Die Hausbank wird für das endfällig gewährte Nachrangdarlehen von Risiken freigestellt. Der Bund garantiert eine Haftungsfreistellung. Durch das bilanztechnisch als Eigenkapital wirkende Nachrangdarlehen soll für Unternehmen eine bessere Eigenkapitalausstattung erreicht werden und damit einhergehend eine erleichterte Fremdkapitalfinanzierung. Die KfW nimmt die beiden Tranchen am Kapitalmarkt infolge ihrer normalen Refinanzierungstätigkeit auf, so dass die Zinskonditionen im unteren Bereich des Marktniveaus liegen sollen.^[46]

[...]

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^[1] BA wird im Folgenden synonym sowohl für Bundesanstalt für Arbeit als auch für die Umbenennung in Bundesagentur für Arbeit verwendet.

^[2] Vgl. Lampert / Althammer (2004), S. 185 f.

^[3] Vgl. z.B. Egle (2000), S. 178 f. oder Henneberger / Keller (2004), S. 169 f.

^[4] Vgl. Wagner / Jahn (2004), S. 46.

^[5] Vgl. z.B. Egle (2000), S. 178 f. oder Henneberger / Keller (2004), S. 169 f.

^[6] Vgl. Wagner / Schuldt (2003), S. 7 f.

^[7] Vgl. ebenda, S. 12 ff.

^[8] Vgl. Bäcker / Koch (2003b), 24.

^[9] Vgl. ebenda, 23 f.

^[10] Vgl. Wagner / Schuldt (2003), S. 12 ff.

^[11] Vgl. Trube / Wohlfahrt (2002).

^[12] Vgl. Wagner / Schuldt (2003), S. 12 ff.

^[13] Vgl. Autorengemeinschaft (2002), S. 9.

^[14] Die Hartz-Kommission wird im Kapitel vier ausführlich dargestellt.

^[15] Vgl. Hartz et al. (2002), S. 45.

^[16] Hartz et al. (2002), S.19.

^[17] Vgl. ebenda, S. 5.

^[18] ebenda, S. 5.

^[19] Vgl. ebenda, S. 19 und S. 271 f.

^[20] Vgl. Wagner / Schuldt (2003), S. 18 ff.

^[21] Zum Beispiel die Qualität der Beschäftigung, die Gleichstellung der Geschlechter oder verschiedene andere sozialpolitische Ziele.

^[22] Vgl. Schröder (2003).

^[23] Vgl. ebenda.

^[24] Vgl. ebenda.

^[25] Vgl. Hartz et al. (2002), S. 12 ff.

^[26] Vgl. ebenda, S.12 ff.

^[27] Vgl. Bundesregierung (2002).

^[28] Vgl. Kurz-Scherf / Scheele (2002), S. 6 f.

^[29] Vgl. ebenda, S. 2.

^[30] Vgl. Hartz et al. (2002), S. 5.

^[31] Vgl. Sell (2002), S. 589.

^[32] Vgl. Hartz et al.(2002), S. 5.

^[33] Sell (2002), S. 590.

^[34] Vgl. Hartz et al. (2002), S. 270 ff.

^[35] Vgl. Hartz et al. (2002), S. 274 f.

^[36] Vgl. Scherl (2003), S. 10.

^[37] Vgl. ebenda, S. 2 f.

^[38] Vgl. ebenda, S. 22.

^[39] Vgl. ebenda, S. 4.

^[40] Vgl. ebenda, S. 5.

^[41] Vgl. Scherl (2003), S. 6.

^[42] Vgl. Buscher (2002), S. 371.

^[43] Dauerhaft bedeutet hier mindestens 12 Monate, vgl. Kreditanstalt für Wiederaufbau (2002), S. 1.

^[44] Vgl. Wagner / Schuldt (2003), S. 78.

^[45] Vgl. Berthold / von Berchem (2003), S. 3.

^[46] Vgl. Buscher (2002), S. 371 f.