Das Eisenbahnregulierungsgesetz (ERegG) als probates Mittel zur Stärkung des Wettbewerbs? Am Fallbeispiel des deutschen Eisenbahnsektors

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Natürliche Monopole und Regulierung
2.1 Kostenregulierung
2.2 Anreizregulierung

3. Wettbewerbssituation des deutschen Eisenbahnsektors
3.1 Schienenpersonennah- und fernverkehr

4. Diskriminierung und Wettbewerbsbeschränkung
4.1 Neues Eisenbahnregulierungsgesetz
4.2 Monopolkommission: Sondergutachten 69
4.3 Prognose der Erfolgsaussichten anhand des Elektrizitätssektors

5. Zusammenfassung und Ausblick

Anhang

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Das Bundeskabinett hat das Eisenbahnregulierungsgesetz (ERegG), welches die europäische Richtlinie 2012/34/EU umsetzt, am 13. Januar 2016 verabschiedet. Ziel des neuen Regulierungsgesetzes ist es, durch mehr Wettbewerb ein besseres Angebot für den Kunden zu schaffen und somit die Wohlfahrt zu steigern. Die nachfolgenden Ausführungen beschäftigen sich mit der gegenwärtigen Wettbewerbs- und Regulierungssituation im Eisenbahnsektor, unter besonderer Berücksichtigung der bestehenden Wettbewerbsbeschränkungen und Diskriminierungspotenziale. Wiederkehrende Diskriminierungsvorwürfe seitens der Wettbewerber gegenüber der Deutschen Bahn AG begründen die Brisanz und die wirtschaftspolitische Bedeutung dieser Thematik. Obgleich der deutsche Eisenbahnsektor in der Vergangenheit einen beachtlichen Liberalisierungsprozess durchlaufen hat, sehen einige Kritiker noch Handlungsbedarf. Dementsprechend hat die nachstehende Ausarbeitung zum Ziel, die auf dem Eisenbahnmarkt bestehenden wettbewerblichen Beschränkungen zu untersuchen und zu prüfen, inwieweit das neue ERegGein probates Mittel zur Lösung dieser Problematik darstellt.

Im ersten Kapitel erfolgt ein grundlegender Überblick der für das Verständnis relevanten Begrifflichkeiten. Da der Eisenbahnsektor eine sehr spezielle Marktform darstellt, werden eingangs natürliche Monopole und monopolistische Bottlenecks abrissartig erörtert. Anschließend werden die für den Betrachtungsgegenstand essenziellen Regulierungsmaßnahmen thematisiert. Vornehmlich sollen die wesentlichen Unterschiede zwischen der kosten- und anreizbasierten Regulierung untersucht werden.

Das zweite Kapitel widmet sich der gegenwärtigen Wettbewerbssituation auf dem deutschen Eisenbahnsektor. Es werden zunächst die bereits vorgenommenen Transformations- und Lieberalisierungsschritte betrachtet und ein internationaler Vergleich gezogen. Anschließend wird der Schienenpersonenverkehr in den Schienenpersonennahverkehr und den Schienenpersonenfernverkehr unterteilt. Hierdurch wird eine detaillierte Betrachtung der zwei Sektoren und ihrer Spezifikationen ermöglicht. Anhand dieser weitschweifigen Marktuntersuchung kristallisieren sich bereits in diesem Schritt sektorspezifische Defizite. Das darauf folgende letzte Kapitel, untersucht die möglichen Ursachen und Lösungen für das im Vorfeld angedeutete defizitäre Marktergebnis und fungiert als Hauptteil der Arbeit. Eingangs werden Beispiele genannt, die als Ursache für die Verzerrung des Wettbewerbsergebnisses infrage kommen. Danach wird analysiert, inwieweit das neue ERegGdas geeignete Instrument zur Lösung der zuvor aufgeführten Probleme ist. Für die Prognose der Erfolgsaussichten wird zum einen das Sondergutachten 69 der Monopolkommission herangezogen. Zum anderen soll mithilfe eines Ländervergleichs zwischen Deutschland und Großbritannien, untersucht werden ob eine vertikale Desintegration die erhofften Effekte bringt.

Abschließend erfolgt die Zusammenfassung der Arbeit. Hierbei sollen die Ergebnisse kritisch gewürdigt und eine Schlussfolgerung gezogen werden. Dabei sollen die zu erwartenden Erfolgsaussichten den Risiken gegenüberstellt werden, mit dem Ziel das ERegGrichtig bewerten zu können. Die theoretische Analyse konzentriert sich auf den Schienenpersonenverkehr, eine nähere Betrachtung des Schienengüterverkehrs erfolgt nicht. Dieser Ausarbeitung dienen neben der gängigen Fachliteratur, vorzugsweise die Berichte und Gutachten der Bundesnetzagentur, sowie der Monopolkommission als Arbeitsgrundlage.

2. Natürliche Monopole und Regulierung

Um ein natürliches Monopol handelt es sich, wenn die Gesamtnachfrage von einem einzelnen Anbieter kostengünstiger befriedigt werden kann, als durch mehrere Anbieter (vgl. Schnitker 2009: 17). Diese Behauptung wird theoretisch mit Hilfe der Subadditivität in den Kosten beschrieben. Eine Kostenfunktion ist demnach subadditiv im Bezug auf die Menge, wenn die Kosten für die Produktion der Gesamtnachfrage eines Unternehmens niedriger sind, als die Kosten bei Produktion durch mehrere Unternehmen. Bei Betrachtung eines einzelnen homogenen Produktes und der Durchschnittskosten (AC), ist der Verlauf der AC entscheidend. Nehmen die AC mit zunehmender Produktionsmenge ab, liegen ungeachtet der Produktionserhöhung steigende Skalenerträge und daher auch globale Subadditivität bzw. ein natürliches Monopol vor. Steigende Skalenerträge stellen allerdings nur eine hinreichende, jedoch keine notwendige Bedingung für ein natürliches Monopol dar (vgl. Borrmann 1999: 122; Joskow 2006: 8). Natürliche Monopole sind vor allem aus den Bereichen Eisenbahn, Telekommunikation, Post und Energie lange Zeit bekannt. Ihre Existenz wurde meist damit begründet, dass Unternehmen erst große Infrastrukturinvestitionen tätigen müssen, um in den Markt eintreten zu können. Aufgrund dieser viel zu hohen Eintrittskosten für einen Entrant, wurden geraume Zeit natürliche Monopole als beste Marktform betrachtet. Da diese Art von Marktstruktur erhebliches Missbrauchspotenzial seitens des Monopolisten aufweist, sind Verstaatlichungen, die den Missbrauch vorbeugen sollen, keine Seltenheit. Die Verstaatlichung der besagten Sektoren, reduzierte zwar das Missbrauchspotenzial, doch verursachte es auch ein ineffizientes Wettbewerbsergebnis (vgl. Knieps 2009: 12,15). Eine Lösung für das zuvor genannte Problem, bietet die Deregulierung durch die Identifikation monopolistischer Bottlenecks. Dabei bezeichnet der Begriff der Monopolistischen-Bottlenecks, einen Netzsektor, in dem sowohl Subadditivität als auch Irreversibilität vorliegt. Nach dem Prinzip der geringstmöglichen Regulierung, sollte ein Eingriff nur im Fall von Bottlenecks stattfinden (vgl. Klaus 2009: 205, Schnitker 2009: 118).

Das Erfordernis in das Marktgeschehen regulatorisch einzugreifen, resultiert meist aus der Tatsache heraus, dass die gegebene Marktstruktur ein effizientes Wettbewerbsergebnis verhindert. Für diese ineffiziente Marktstruktur kann es verschiedene Gründe geben. Zu den häufigsten gehören, natürliche Monopole, Nachfrageexternalitäten, die Nichtausschließbarkeit im Konsum und vorhandene Informationsasymmetrien. Bei der Regulierung, im Falle von Markt- oder Wettbewerbsversagen, wird in erste Linie zwischen der ex-ante und der ex-post Regulierung unterschieden. Das primäre Ziel der Regulierung ist es, die vorliegende ineffiziente Markt- oder Wettbewerbssituation durch regulatorische Eingriffe, in Form von verbindlichen Normen oder Gesetzen, zum Schutz des öffentlichen Interesses zu verbessern. Dabei kann die Regulierungsinstanz auf die folgenden Arten der Regulierung zurückgreifen: Kostenzuschlagsregulierung, Renditeregulierung, Erlösobergrenzenregulierung, Preisobergrenzenregulierung und die Yardstick-Regulierung (vgl. Schnitker 2009: 5; Kretschmer 2011: 9). Zu bedenken ist, dass jede der genannten Regulierungsarten ihre Vor- oder Nachteile hat. Nachfolgend sollen die Kosten- und Anreizregulierung dargestellt werden.

2.1 Kostenregulierung

Das derzeitige Regulierungssystem im Eisenbahnsektor ist durch eine kostengebundene Regulierung gekennzeichnet, die ihren Ursprung in § 14 Abs. 4 S. 1 AEG hat. Die kostenbasierte Regulierung ist kennzeichnend durch ihren ex-post Charakter, wobei das Preisniveau von den realisierten Kosten abhängt. Dabei versucht diese Art der Regulierung das gewünschte Wettbewerbsergebnis zu rekonstruieren. Dies soll dadurch geschehen, dass bei der Bestimmung der Entgelte eine Orientierung anhand der Kosten stattfindet und somit die Kapitalrendite oder die Gewinne reguliert werden können. Konkret heißt das für das regulierte Unternehmen, wenn die Kosten sinken, muss auch das Preisniveau gesenkt werden, um den erlaubten Gewinn nicht zu überschreiten (vgl. Brunekreeft 2006: 6). Der Hauptkritikpunkt dieser Regulierungsart ist, dass sie einen unzureichenden Anreiz zur Senkung der Kosten und Zugangsentgelte schafft. Dabei stellen vor allem die fehlende Bestimmung der Kostenhöhe und des betriebsnotwendigen Kapitals, welche für diese Art der Regulierung maßgeblich sind, ein entscheidendes Problem dar. Somit ist es für die Bundesnetzagentur nicht möglich die Angemessenheit der Kosten zu prüfen, was letztendlich zu Fehlanreizen in der Produktivitätsentwicklung führt. Vor diesem Hintergrund erscheint eine neue Art der Regulierung unumgänglich, um eine Steigerung der Effizienz und dadurch eine Senkung der Entgelte zu erreichen (vgl. Bundesnetzagentur 2015: 35).

2.2 Anreizregulierung

Die anreizbasierte Regulierung zielt darauf ab, die aus der Kostenregulierung bekannte Abhängigkeit zwischen den Erlösen und Kosten zu beseitigen. Hierbei wird für die Dauer einer Regulierungsperiode eine Preis- bzw. Erlösobergrenze für das regulierte Unternehmen festgelegt. Dies ermöglicht dem Unternehmen durch die Senkung von Kosten, den eigenen Gewinn zu erhöhen. Zu den bekanntesten Arten der Anreizregulierung zählen die Peisobergrenzenregulierung (Price-Cap-Regulierung) und die Yardstick-Regulierung (vgl. Kretschmer 2010: 10).

Bei der Price-Cap-Regulierung handelt es sich um eine ex-ante Regulierung. In diesem Fall findet keine vergangenheitsbezogene Kontrolle der Kosten statt. Vielmehr werden alle, die Regulierung betreffenden Werte, ex-ante für die bevorstehenden Perioden bestimmt. Die Genehmigung der zukünftigen Preisentwicklung findet unter Berücksichtigung der Inflationsrate (RPI) und der prognostizierten Produktivitätsentwicklung (X) statt. Dementsprechend wird die festgelte Preisobergrenze (Price-Cap) als RPI – X definiert (vgl. Knieps 2015: 151,152; Tanz-Rahlfs 2008: 52,53). Dabei ist zu beachten, dass sich die Regulierung auf das Preisniveau und nicht auf die Preisstruktur bezieht. Dadurch sind dem Unternehmen tarifstrukturbedingte Anpassungsprozesse, unter Berücksichtigung der Preisniveaubeschränkungen, möglich. Da die Price-Caps ex-ante bestimmt werden, profitiert das Unternehmen von der Tatsache, dass die sich ergebenden Gewinne in der laufenden Periode keine Berücksichtigung finden. Somit wird deutlich, dass bei dieser Art der Anreizregulierung der Fokus auf der produktiven und weniger auf der allokativen Effizienz liegt. Die Price-Cap-Regulierung zielt zusätzlich darauf ab, ein einfaches und leicht zu implementierendes Regulierungssystem zu sein (vgl. Kunz 2000: 55).

3. Wettbewerbssituation des deutschen Eisenbahnsektors

Um die Wettbewerbssituation im deutschen Eisenbahnsektor besser verstehen zu können, ist es notwendig zu wissen, aus welchen Teilen er sich zusammensetzt und welche Veränderungen er durchlaufen hat. Der entscheidende Umbruch im deutschen Eisenbahnsektor fand 1994, als Folge der EU Richtline 91/440, statt. Die Richtlinie forderte von den Mitgliedsstaaten unter anderem, Netz und Betrieb rechnerisch sowie organisatorisch zu trennen und eine diskriminierungsfreie Öffnung des Netzes sicherzustellen. Deutschland hat mit seiner Bahnreform von 1994 eine Vorreiterrolle bei der Umsetzung der EU-Richtlinie übernommen und auch einen entscheidenden Schritt zur Liberalisierung des deutschen Bahnsektors beigetragen. Die zuvor genannten Forderungen nach der Trennung von Netz und Betrieb, die Öffnung des Netzes für Dritte und der Aufspaltung der Deutschen Bahn in selbstständige Holdings wurden mit der deutschen Bahnreform trotz größerer Proteste umgesetzt. Nach der großen Reform in 1994 folgten einige weitere Reformen. Die wohl bedeutendste Veränderung, war die Beauftragung der Bundesnetzagentur im Jahr 2006 mit der Regulierung des Bahnsektors (vgl. Wieland 2010: 45; Knieps 2004: 9). Demgemäß wurde Deutschland im Liberalisierungsindex Bahn 2011 in die Kategorie „Fortgeschrittene Marktöffnung“ eingeordnet und nach Schweden (Platz Eins) und Großbritannien (Platz Zwei) auf den dritten Platz gestuft (Liberalisierungsindex Bahn 2011: 11). Im Bahnsektor erfolgte eine grundsätzliche Unterteilung in Eisenbahnverkehr, Zugüberwachungssysteme und Schieneninfrastrukturen. Jeder dieser Teilbereiche ist für den reibungslosen Ablauf der Eisenbahn unerlässlich und somit auch schutzbedürftig. Die Gründe für einen regulatorischen Eingriff variieren zwischen den einzelnen Bereichen. Beim Schienennetz ist es das Vorhandensein von monopolistischen Bottlenecks, welchen die Regulierungsbehörde mit Zugangs- und Entgeltregulierung entgegenwirkt. Der Eisenbahnverkehr stellt wegen der fehlenden irreversiblen Kosten nur ein regionales Monopol dar, jedoch kommt es hier zu den gleichen Regulierungsmaßnahmen. Den Zugüberwachungssystemen wird aus Gründen der Sicherheit eine Monopolstellung gewährt, denn auch hier liegen keine irreversiblen Kosten vor (vgl. Schnitker 2009: 119, Knieps 2009: 15). Gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 AEG handelt es sich bei öffentlichen Eisenbahnverkehrsunternehmen um Unternehmen, die entweder gewerblich oder geschäftsmäßig betrieben werden. Die Inanspruchnahme der Personen- oder der Güterförderung steht dabei jedermann frei. Durch die bereits erwähnten Bahnreformen kam es zu einer Liberalisierung des deutschen Eisenbahnmarktes und infolgedessen zu grundlegenden Veränderungen der deutschen Bahnindustrie. Die bis dahin den Markt dominierende Deutsche Bahn AG sah sich nach den Reformen einer Vielzahl von Wettbewerbern gegenüber (vgl. Götz/Pakula 2011: 270). Dadurch zählen zu den neuen Konkurrenten der Deutschen Bahn AG nicht nur private und von Ländern- oder Kommunen geführte Eisenbahnunternehmen, sondern auch Staatsbahnen anderer europäischer Mitgliedsstaaten, die auf dem deutschen Markt aktiv sind (vgl. Bundesnetzagentur, Marktuntersuchung Eisenbahn 2015,19). Bei einer Betrachtung der Wettbewerbsentwicklung von 2010 bis 2013 ist zu erkennen, dass mit durchschnittlich 400 zugelassenen öffentlichen Eisenbahnverkehrsunternehmen, eine Stagnation in der Wettbewerbsentwicklung zu verzeichnen war. Erst seit 2014 ist mit 439 Wettbewerbern und 2015 mit 447 ein signifikanter Anstieg zu verzeichnen (vgl. Bundesnetzagentur, Marktuntersuchung Eisenbahn 2015: 16). Aus dem Marktuntersuchungsbericht der Bundesnetzagentur zu dem Thema Eisenbahn aus dem Jahr 2015 geht hervor, dass mit 320 aktiven Eisenbahnverkehrsunternehmen der deutsche Eisenbahnmarkt seinen Höchststand erreicht hat. Mit dieser Zahl an Wettbewerbern stellt er im internationalen Vergleich weiterhin einen der liberalsten Märkte dar.

Während der Schienengüterverkehr seit Jahren einen positiven Trend im Bezug auf die Wettbewerberzahl und das erbrachte Verkehrsaufkommen aufweist, ist die Zahl der aktiven Unternehmen im Schienenpersonenverkehr-/ nahverkehr sehr überschaubar (vgl. Schnitker 2009: 176). Dabei stagnieren die Umsätze im Personenverkehr. Auch bei den erbrachten Verkehrsleistungen konnte ein Rückgang von 37 auf 36 Mrd. Personenkilometer verzeichnet werden. Im Schienenpersonennahverkehr sank die Zahl der transportierten Fahrgäste 2013 ebenfalls um 0,4 Prozent (vgl. Bundesnetzagentur, Marktuntersuchung Eisenbahn 2015: 16).

[...]