Die demokratische Kontrolle der Exekutivorgane der EU durch das Europäische Parlament

Inhalt

1 Einleitung

2 Begriffsdefinition „Demokratiedefizit“

3 Geschichtlicher Überblick

4 Demokratische Kontrolle der Kommission
4.1 Ernennung des Präsidenten der Kommission
4.2 Die Bestellung einer neuen Kommission
4.3 Möglichkeit des Misstrauensvotums
4.4 Rechenschaftspflicht der Kommission
4.5 Dialog der beiden Organe

5 Demokratische Kontrolle des Rates der EU und des Europäischen Rates
5.1 Einführung
5.2 Fragerechte
5.3 Der Dialog mit der Präsidentschaft des Ministerrates
5.4 Der Dialog mit dem Europäischen Rat
5.5 Kontrollmöglichkeiten des EP im Zweiten und Dritten Pfeiler der EU

6 Haushaltsrechte

7 Untersuchungsausschüsse

8 Sonstige Kontrollrechte

9 Fazit

10 Ausblick

11 Abkürzungsverzeichnis

12 Literatur

1 Einleitung

Angesichts der aktuellen Debatte über die Rolle des Europäischen Parlaments in der Europäischen Union stellt sich erneut die Frage nach dem so genannten „systemimmanenten Demokratiedefizit“^[1], dass sich durch die Geschichte der gesamten europäischen Einigung zieht, und somit zu einem Kernproblem innerhalb des politischen Systems der Europäischen Union^[2] wurde.

Das Ziel dieser Arbeit besteht darin, dieser Frage in Bezug auf die Kontrolle der Exekutive der EU durch das Europäische Parlament nachzugehen. Im Mittelpunkt dieser Untersuchung steht die Frage, ob die Entwicklung des Europäischen Parlaments ein Schritt hin zur Aufhebung des bestehenden „Demokratiedefizits“ ist. Ferner muss untersucht werden, inwiefern die Ausweitung der Kontrollbefugnisse des Europäischen Parlaments über die Exekutive^[3] der EU für mehr Demokratie sorgen kann.

Dabei werden zunächst einige grundsätzliche Informationen zum Europäischen Parlament gegeben, auf die zur Vorbereitung der Diskussion ein kurzer Abschnitt mit einer allgemeinen Begriffsdefinition des Begriffes „Demokratiedefizit“ folgt. Mittels eines kurzen geschichtlichen Überblickes soll dann die Entwicklung der Kontrollbefugnisse des Europäischen Parlaments in Hinsicht auf eine Verringerung des „Demokratiedefizits“ in der EU nachgezeichnet werden. Danach werden schrittweise die Kontrollrechte gegenüber den einzelnen Institutionen, die exekutive Funktionen innehaben, untersucht und anhand von Beispielen aus der Praxis näher umschrieben. Mit einem abschließenden Fazit sollen die wichtigsten Entwicklungen zusammengefasst und im Bezug auf die Leitfrage interpretiert werden. Schließlich wird ein kurzer Ausblick gegeben, der Modelle für die zukünftige Rolle des Europäischen Parlaments in einer erweiterten EU vorstellt.

„Das Europäische Parlament ist die Vertretung der Völker und Menschen in Europa.“^[4]

Es besteht aus 626 Abgeordneten^[5] aus zur Zeit 15 Nationen, die seit 1979 in allgemeinen, geheimen, freien und direkten Wahlen auf fünf Jahre gewählt werden (zuletzt 1999), und die momentan in 8 Fraktionen organisiert sind. Das Europäische Parlament verfügt über drei verschiedene Sitze. In Straßburg finden die regelmäßigen Plenartagungen statt, so dass Straßburg den Hauptsitz des Europäischen Parlaments bildet. Brüssel ist der Ort für Ausschusssitzungen und Fraktionssitzungen, aber auch oft für Plenarsitzungen, die nur ein bis zwei Tage dauern und im Sprachgebrauch der Parlamentarier ‚Mini-Sitzungen’ genannt werden.^[6] Luxemburg ist schließlich der Sitz des Generalsekretariats.

Kurz zusammengefasst liegen die Aufgaben des Europäischen Parlaments in der Beteiligung an der Gesetzgebung, der demokratischen Kontrolle der Exekutive und in der Kontrolle des Haushaltes, wobei nur die beiden letztgenannten Aufgabenbereiche Gegenstand dieser Arbeit sein werden.

2 Begriffsdefinition „Demokratiedefizit“

Demokratie ist die Herrschaft des Volkes, das im politischen Prozess von gewählten Vertretern (Abgeordnete in einem Parlament) repräsentiert wird. Die Aufgaben eines Parlamentes bestehen unter anderem darin, gesetzgebende Gewalt auszuüben, Haushaltskontrolle durchzuführen und eine umfassende Kontrolle der Exekutive zu gewährleisten.^[7] Kann es diese Aufgaben nicht ausreichend erfüllen, spricht man von einem Demokratiedefizit.

Andreas Maurer und Wolfgang Wessels erklären hierzu für den Kontext der EU, dass „diese Entwicklungslinie primärrechtlicher Kompetenzübertragung von nationalen Legislativen auf den Ministerrat [...] in den Diskussionen der Fachöffentlichkeit unter der Terminologie des ‚Demokratiedefizits’ ihren Ausdruck [fand].“^[8] Und Juliet Lodge beschreibt das Demokratiedefizit folgendermaßen: „Inadequate parliamentary control over the Commission and especially the Council coupled with the absence of direct elections where seen to make up a ‚ democratic deficit ’ in the EC.“^[9]

3 Geschichtlicher Überblick

Das Europäische Parlament entwickelte sich schrittweise, wie der Integrationsprozess Europas, und wuchs im Laufe der Jahre sowohl in der Zahl der Mitglieder als auch in der Zahl seiner Befugnisse. Wichtig hierbei ist zu sehen, dass dieser Prozess nicht vom Volke, also unter Kontrolle der nationalen Parlamente oder des Europäischen Parlaments ausging, sondern immer unter der Verantwortung der jeweiligen Regierungen der Mitgliedsstaaten lag. „Alle Entscheidungen von Bedeutung wurden dabei nicht von den nationalen Parlamenten oder von dem seit 1979 direkt gewählten Europäischen Parlament, sondern von den wichtigsten nationalen Politikerinnen und Politikern – vor allem den Staats- und Regierungschefs der EG-Staaten – getroffen.“, vertritt Otto Schmuck.^[10]

Bereits im Vertrag über die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) von 1952, wurde eine Institution mit beratenden Funktionen, mit dem Namen: „Gemeinsame Versammlung“, geschaffen. Ihr Sitz befand sich auch in Straßburg und sie umfasste 78 Abgeordnete, die von den nationalen Parlamenten als Gesandte bestellt wurden. Aus dieser „Gemeinsamen Versammlung“ wurde später das Europäische Parlament. Ihre Aufgaben lagen darin, die sogenannte „Hohe Behörde“^[11] zu kontrollieren. Allerdings war die einzige bedeutende Möglichkeit zur Kontrolle der Hohen Behörde die Amtsenthebung dieser durch ein Misstrauensvotum der Mehrheit der Abgeordneten. Somit bildete schon die Gemeinsame Versammlung einen Grundstein für ein Europäisches Parlament, dem es allerdings auch damals an umfassenden Kompetenzen mangelte, da es zum Beispiel über keine gesetzgebenden Funktionen verfügte^[12].

Mit den Verträgen von Rom wurden 1958 die Befugnisse der europäischen Abgeordneten auf alle drei Gemeinschaften ausgedehnt: die Gemeinsame Versammlung war nun zuständig für die EGKS, die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und EURATOM. Damit wuchs die Zahl der Abgeordneten auf 142, die Befugnisse jedoch wurden nicht erweitert. Zu dieser Zeit wurde innerhalb der Gemeinschaften, besonders auf Drängen der Gemeinsamen Versammlung, erstmals über eine zukünftige Direktwahl der Abgeordneten diskutiert, allerdings eher als eine Aussicht für die Zukunft. Auf jeden Fall lag es von da an nicht mehr in den Händen der einzelnen Mitgliedsstatten über eine Direktwahl der Abgeordneten zu entscheiden, sondern es wurde rechtlich festgesetzt, allerdings ohne eine bestimmte Zeitvorgabe, das System der von den nationalen Parlamenten gesandten Abgeordneten abzuschaffen. Der Versammlung wurden erneut beratende Funktionen und ein Misstrauensvotum zugesprochen, die jedoch weiterhin ohne große Auswirkungen blieben. Doch von damals an nannte sich die Versammlung inoffiziell selbst „Europäisches Parlament“^[13]. In den Verträgen findet sich dieser Ausdruck erst seit 1986 als Teil der Einheitlichen Europäischen Akte.

Im Jahre 1971 „erhielt die Gemeinschaft erstmals eigene Einnahmen und wurde nicht mehr durch Beiträge der Mitgliedstaaten finanziert.^[14] Somit brauchte die Gemeinschaft eine eigene Haushaltsgesetzgebung. Mit der Schaffung dieser wurden dem Europäischen Parlament erstmals Haushaltsbefugnisse zugestanden. So erhielt das Europäische Parlament das Recht den Haushalt abzulehnen. Diese Erweiterung seiner Befugnisse war ein erster Schritt in die Richtung, das Europäische Parlament mit mehr Macht vergleichbar zu nationalen Parlamenten auszustatten, das heißt, das Europäische Parlament in seinen Kompetenzen nationalen Parlamenten ebenbürtig zu machen, es mit vergleichbarer Macht auszustatten. Ein Schritt zu mehr Demokratie also, der allerdings noch nicht voll zur Geltung kam, da das Europäische Parlament schließlich zu dieser Zeit noch nicht direkt gewählt wurde, und somit auch noch kein Repräsentativorgan einer gesamten Bevölkerung der EG/EU bildete, schließlich waren seine Abgeordneten immer noch Gesandte der einzelnen nationalen Parlamente. Dieses Defizit sollte 1979 mit der Einführung einer Direktwahl zum Europäischen Parlament behoben werden, doch dazu später mehr.

Bereits durch Artikel 23.3 EGKSV^[15], 140 EWGV^[16] und 110 EURATOMV^[17] war die Kommission daran gebunden, auf mündliche oder schriftliche Anfragen des Parlaments oder seiner Mitglieder zu antworten. Doch erst 1973 erklärte sich der Rat als Folge der Pariser Konferenz ausdrücklich bereit, auf alle schriftlichen und an ihn gerichteten mündlichen Anfragen des Europäischen Parlaments, zur Stärkung von dessen Kontrollbefugnissen, zu antworten.^[18] Die Möglichkeit von parlamentarischen Anfragen an andere Organe der EU ist ein wichtiges Element, die sog. Exekutive zu kontrollieren, und somit eine zentrale Aufgabe jedes vollwertigen Parlamentes. Doch bis heute verläuft dieser Prozess gegenüber dem Rat sehr einseitig: „Seitdem wird der Rat nur ‚nach Maßgabe seiner Geschäftsordnung vom Europäischen Parlament jederzeit gehört’.“^[19]

Mit der Einführung der Direktwahl 1979 wurde erstmals eine breite Legitimationsbasis für das Europäische Parlament geschaffen. Seitdem wählt die gesamte Bevölkerung der Gemeinschaft alle fünf Jahre ihre Abgeordneten ins Parlament nach Straßburg.

Der Vertrag von Maastricht brachte erneut Änderungen im Bereich der Kontrollbefugnisse des Europäischen Parlaments. Es besitzt seitdem das Recht über die Einsetzung einer neuen Kommission zu entscheiden und bei gegebener Notwendigkeit der Kommission ihr Misstrauen auszusprechen. Ferner schlug das Europäische Parlament vor, in Zukunft den Präsidenten der Kommission selbst zu wählen, was jedoch eingeschränkt erst mit dem Vertrag von Amsterdam (1997) umgesetzt wurde. Seitdem wird der Kommissionspräsident vom Rat vorgeschlagen und durch das Europäische Parlament ernannt. Mit der aktuellen Situation wird sich diese Arbeit in Abschnitt 4.1 noch genauer befassen.

Der Vertrag von Nizza (2000) traf weitere Festlegungen und Vertiefungen der Kontrollbefugnisse des Europäischen Parlaments in Hinsicht auf eine Parlamentarisierung der EU. Weitestgehend wurden allerdings Entscheidungen von Amsterdam präzisiert oder erweitert beziehungsweise vertieft.^[20] Zusätzlich wurde die Erhöhung der Anzahl der Abgeordneten von 626 auf 732 ab Juni 2004 beschlossen.

Wie bereits oben erwähnt, sollte dieser geschichtliche Überblick die Entwicklung der Kontrollbefugnisse des Europäischen Parlaments aufzeigen und in einen Bezug zum manifestierten Demokratiedefizit setzen. Dieser Prozess zeigt, dass die fortschreitenden Integration Europas auch eine Erfolgsgeschichte des Europäischen Parlamentes ist, das seine Befugnisse, hier Kontrollbefugnisse, stetig ausweiten konnte und durfte.

4 Demokratische Kontrolle der Kommission

Zentral für das Europäische Parlament ist die Aufgabe, andere Organe der EU demokratisch zu kontrollieren. Andreas Maurer und Wolfgang Wessels sehen als grundlegende parlamentarische Zuständigkeit das Recht des Europäischen Parlaments, „[...] von anderen mit Herrschaftsinstrumenten ausgestatteten Organen der EU Informationen über deren Arbeit und die von ihnen geplanten oder geleisteten Eingriffe in die bestehenden Rechtsverhältnisse zu verlangen, über die Erkenntnisse öffentlich zu beraten und gegebenenfalls Sanktionen zu beschließen. “^[21]

Die Verträge sahen zunächst nur ein Kontrollrecht des Europäischen Parlaments gegenüber der Kommission vor. Als jedoch mit dem Vertrag von Maastricht die Politikbereiche auch auf Fragen der Äußeren und Inneren Sicherheit ausgedehnt wurden, erhielt das Parlament zusätzlich die Kompetenz, die Tätigkeit des Rates und des Europäischen Rates im Rahmen der Außen-, Sicherheits-, Justiz- und Innenpolitik zu kontrollieren.^[22]

4.1 Ernennung des Präsidenten der Kommission

Das Recht des Europäischen Parlaments den Präsidenten der Kommission zu ernennen geht auf eine Initiative Belgiens zurück, den Artikel 214 EG-Vertrag zur Ernennung der Kommission zu ändern, der im Vertrag von Amsterdam Rechnung getragen wurde. Demnach wird der zukünftige Präsident der Kommission vom Europäischen Rat der Staats- und Regierungschefs mit qualifizierter Mehrheit benannt und vom Europäischen Parlament bestätigt. Der Präsident wird auf fünf Jahre gewählt. Diese Amtsperiode verläuft seit 1999 deckungsgleich mit der Legislaturperiode der Abgeordneten des Europäischen Parlaments. Schon früh hatten Kritiker der bestehenden Ordnung gefordert, dass das Parlament einen Kandidaten für den Kommissionspräsidenten wählt und der Rat später diesem zustimmt. Daraus resultierend hat sich der Rat dazu bereit erklärt, bei der Auswahl seines Kandidaten Rücksicht auf die Wahlergebnisse der Europawahl zu nehmen. „Allerdings soll die Auswahl des Kommissionspräsidenten enger an das Ergebnis der Europawahlen gekoppelt werden, indem der Europäische Rat dem EP einen Kandidaten ‚unter Berücksichtigung der Wahlen zum Europäischen Parlament’ und ‚im Anschluss an entsprechende Konsultationen’ mit dem EP vorschlägt.“, erläutert Joachim Schild.^[23] So hätte es schon bei der Europawahl 1999 zur einer Art personalisiertem Wahlkampf kommen können, hätten die europäischen Parteienzusammenschlüsse jeweils gemeinsame Spitzenkandidaten für den Posten des Kommissionspräsidenten aufgestellt. Diese Methode wäre dahingehend Basis für eine demokratischere Legitimation der Exekutive durch die Bevölkerung der Gemeinschaft, schließlich könnte diese klare Personalentscheidungen treffen und somit auf einen Teil der Exekutive der EU Einfluss nehmen, wie es zum Beispiel bei der deutschen Bundestagswahl der Fall ist, wo die Exekutive aus der Legislative hervorgeht.

Jegliche Bemühungen in diese Richtung scheiterten allerdings an mehreren Problemen:

Zunächst gelang es den europäischen Parteien nicht, sich jeweils auf einen Spitzenkandidaten zu einigen. Die einzelnen Parteienzusammenschlüsse bestehen jeweils aus diversen nationalen Parteien mit unterschiedlichen Ausrichtungen und Inhalten. Während zum Beispiel die deutschen Grünen eher pro-europäisch gesinnt sind, nehmen die nordischen Grünen eine europaskeptische Position ein. Unter solchen Umständen ist es schwer, sich auf einen gemeinsamen Spitzenkandidaten zu einigen. Bei der Wahl 1999 gelang dies dann auch nicht, denn auch die anderen europäischen Parteien scheiterten an der Wahl eines gemeinsamen Spitzenkandidaten. Dies könnte sich allerdings 2004 mit Bezug auf die Grünen ändern, da sie im März 2004 in Rom eine gesamte Europäische Grüne Partei gründeten und somit ihr Wahlkampf gesamteuropäisch abgestimmt wird.

Aber auch innerhalb des EP sähen die Chancen für einen parteigebundenen Spitzenkandidaten eher schlecht aus. Bisher hatte keine der europäischen Parteien eine absolute Mehrheit der Stimmen inne. „Absolute Mehrheiten einzelner Parteien im EP waren bislang nicht zu verzeichnen, nach der Osterweiterung werden sie noch unwahrscheinlicher.“^[24] Daraus ergibt sich die Notwendigkeit der Bildung einer Koalition mehrerer Fraktionen, was die Wahrscheinlichkeit einer Kompromissfindung noch weiter verringert, so dass zu befürchten wäre, eine Einigung liefe auf den „kleinsten gemeinsamen Nenner “ aller Fraktionen heraus.

Doch auch das Verfahren der Bestätigung des, vom Europaeischen Rat vorgeschlagenen, Kommissionspräsidenten durch das Europäische Parlament ist ein deutlicher Fortschritt und ein erweiterter Einfluss des Europäischen Parlaments auf die Zusammensetzung und politische Ausrichtung der Kommission. Denn seit dem Vertrag von Amsterdam besitzt der Kommissionspräsident die Kompetenz über die Aufgaben- und Ressortverteilung der Kommission zu entscheiden.^[25] Damit erhält das Europäische Parlament die Chance einem Kandidaten zuzustimmen, der inhaltlich mit den Zielen des Europäischen Parlaments übereinstimmt und im Resultat die Politik der Kommission im Einverständnis mit dem Parlament gestaltet. Das Europäische Parlament besitzt also indirekt die Möglichkeit bei der Kompetenzenverteilung in der Kommission mitzubestimmen.

[...]

^[1] Siehe auch Begriffsdefinition „Demokratiedefizit“ in Abschnitt 2.

^[2] Im Folgenden abgekürzt mit „EU“.

^[3] Unter Exekutive werden im Folgenden die Institutionen Kommission, Europäischer Rat und Rat der Europäischen Union in ihren exekutiven Funktionen zusammengefasst.

^[4] Europäisches Parlament, Mehr Demokratie für Europa, download: http://www.europarl.de/index.php?rei=8&dok=387&vers=norm&giveid=388&PHPSESSID=eed17d71dd79138b8013780235637332 [09.03.2004].

^[5] Nach der nächsten Europawahl (13.6.04) erhöht sich die Zahl der Abgeordneten durch die Erweiterung um 10 Staaten auf 732.

^[6] Vgl. Europäisches Parlament, Mehr Demokratie für Europa.

^[7] Vgl. Klaus Schubert (1997), Das Politiklexikon, Bonn: Dietz, S. 207. Zu finden unter dem Begriff: ‚Parlament’.

^[8] Andreas Maurer und Wolfgang Wessels (2003), Das Europäische Parlament nach Amsterdam und Nizza: Akteur, Arena oder Alibi?, Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, S. 62.

^[9] Juliet Lodge (1996), The European Parliament, in: Svein S. Andersen und Kjell A. Eliassen (Hrsg.), The European Union: How Democratic Is It?, London: Sage Publications Ltd., S. 187/188.

^[10] Otto Schmuck (2003), Motive, Leitbilder und Etappen der Integration, in: Bundeszentrale für politische Bildung/bpb (Hrsg.), Informationen zur politischen Bildung: Europäische Union (2003), Bonn: Franzis print & media GmbH, S. 12.

^[11] Die sogenannte „Hohe Behörde“ bildete das zentrale Organ der EGKS. Ihr wurde die gesamte Kohle- und Stahlproduktion der beteiligten Länder unterstellt, die somit den nationalen Entscheidungskompetenzen entzogen wurden. Sie setzte sich aus neun Mitgliedern zusammen, die unabhängig von den Mitgliedstaaten agierten und weitreichende Kompetenzen besaßen. Vgl. Oliver Schwarz (2002), „Ein Vertrag weniger...“, download: http://www.europa-digital.de/aktuell/dossier/vertraege/egks.shtml [22.03.2004].

^[12] Vgl.: Europäisches Parlament, Mehr als 50 Jahre Frieden, download: http://www.europarl.de/index.php?rei=8&dok=195&vers=norm&PHPSESSID=096b987a577d9dcfcaee1f6c8f67cfff#out [10.03.2004].

^[13] Ebd.

^[14] Ebd.

^[15] EGKSV: Vertrag über die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl.

^[16] EWGV: Vertrag über die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft.

^[17] EURATOMV: Vertrag über die Zusammenarbeit im Bereich der Atompolitik.

^[18] Vgl. Maurer und Wessels, Das Europäische Parlament nach Amsterdam und Nizza, S.104.

^[19] Ebd., S. 105.

^[20] Vgl. Ebd., S. 99.

^[21] Ebd., S. 104.

^[22] Vgl. Ebd., S. 63.

^[23] Joachim Schild (2003), Der instabile Kompromiß. Die Reform der EU-Kommission im Verfassungsentwurf des Konvents, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, S. 16.

^[24] Ebd., S. 17.

^[25] Vgl. Maurer und Wessels, Das Europäische Parlament nach Amsterdam und Nizza, S. 91.