Multilateralismus als Merkmal deutscher Außenpolitik. Veränderung der Begründungsmuster nach Staatsgründung und Wiedervereinigung

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Gebrauch des Multilateralismusbegriffs in der Politikwissenschaft

3 Entwicklung der multilateralen Einbindung der jungen Bundesrepublik
3.1 Ausgangslage 1949: ein besetztes Deutschland ohne Handlungsspielräume
3.2 Multilaterale Einbindung der BRD durch Konrad Adenauer: Souveränitäts- gewinn durch Westbindung und Europapolitik
3.2.1 Vertrauen schaffen über gemeinsame Europapolitik
3.2.2 Einbindung in westliche Strukturen als sicherheitspolitische Notwenigkeit
3.2.3 Aufnahme in die NATO und Vertiefung der europäischen Integration
3.3 Begründungsmuster multilateralen Handelns der jungen BRD

4 Kontinuitätsmerkmal Multilateralismus: Außenpolitik zwischen Adenauer und Wiedervereinigung

5 Deutschlands Wiedervereinigung und Herausforderung einer neuen weltpolitischen Lage
5.1 Erwartungen und Befürchtungen Deutschlands Partner
5.2 Vorstellungen der Regierung Kohls über die internationale Einbindung eines wiedervereinigten Deutschlands
5.3 Neuordnung deutscher und internationaler Politik nach Deutschlands Wiedervereinigung

6 Außenpolitische Handlungsstrategien der BRD nach 1990
6.1 Vertiefung der Europäischen Integration als höchstes Ziel
6.2 Wandel multilateraler Anforderungen
6.3 Gründe der kontinuierlichen Außen- und Sicherheitspolitik als multilateral eingebundener Staat

7 Schluss

8 Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Sowohl die Neugründung der Bundesrepublik Deutschland 1949, als auch die Wiedervereinigung beider deutscher Staaten 1990 zu der BRD in ihrer heutigen Form, stellten Zäsuren in der Geschichte des Landes dar, die eine Vielzahl an politischen Entscheidungen forderten. Es bedurfte neben innenpolitischen und wirtschaftlichen Regelungen auch die Antwort auf die Fragen, wie sich der Staat gegenüber anderen Ländern verhält und welche Rolle er im internationalen Staatengefüge einnehmen kann uns will. Vor allem galt es zu klären wie dies idealerweise zu realisieren war.

Die Ausgangslage und das Ansehen der BRD waren in beiden Fällen grundverschieden: Als Verlierer des Zweiten Weltkrieges war Deutschland 1949 von den vier Siegermächten besetzt, wirtschaftlich schwach, die souveräne Handlungsfähigkeit war stark begrenzt- ebenso wie das Vertrauen der Besatzungsmächte in die gesamte Nation. 1990 hingegen war die BRD zum ersten Mal vollkommen souverän, in eine Vielzahl internationaler Bündnisse und Organisationen organisiert und verfügte über großes wirtschaftliches Potenzial.

Trotz der immensen Unterschiede schlugen die Regierungen nach beiden politischen Neuanfängen denselben außenpolitischen Kurs ein. Sie setzten darauf, den Staat multilateral einzubinden, also Bindungen zu mindestens zwei weiteren Staaten einzugehen und folglich bei gemeinsamen Entscheidungen nicht bloß die eigene, sondern auch die Meinung und Zielsetzung der anderen Staaten bedenken zu müssen^[1]. Dass diese, von allen involvierten Staaten vorausgesetzte, Kompromissbereitschaft mitunter eine für alle Beteiligten zufriedenstellende Lösungsfindung erschwert, wird von Colschen beschrieben:

„Die mühsamen Entscheidungsprozesse […] sowie die strukturelle Schwierigkeit des Multilateralismus, eine effektive und effiziente Konfliktbearbeitung zwischen oft einer hohen Zahl von Verhandlungspartnern zu erreichen, die selten über den kleinsten gemeinsamen Nenner hinausgeht, ist für […] die […] Verhandlungsteilnehmer meist frustrierend.“^[2].

Da beide Male trotz der erschwerten Entscheidungsfindung die außenpolitische Vorgehensweise der Multilateralismus ist, stellt sich die Frage nach dem ‚warum‘, deren Klärung Ziel dieser Arbeit ist.

Nachdem ich den Begriff des Multilateralismus geklärt habe, werde ich die Ausgangslage der BRD 1949 betrachten und die weichenstellende Außenpolitik Adenauers erläutern. Dabei wird zum einen seine Intension betrachtet und zum anderen gezeigt, welche Schritte er aus dem Weg der politischen Isolation gegangen ist. Darauf folgt, durch Darlegen der Begründungsmuster der multilateralen Politik, ein Zwischenfazit zu der außenpolitischen Vorgehensweise in der jungen Bundesrepublik. Im Anschluss gehe ich knapp auf die Kontinuität dieser Handlungsweise bis zur Wiedervereinigung ein. Danach erörtere ich die weitreichende politische Veränderung, die die deutsche Einheit mit sich brachte und die Bedenken der anderen Staaten. Ich zeige dann auf, dass dieser Multilateralismus auch von der neuen Regierung bevorzugt wurde und wie sich die Anforderungen der Partner an die BRD gewandelt haben. Es folgt eine Darstellung der möglichen Gründe für die Fortführung einer multilateralen Außenpolitik und im Schluss eine zusammenführende Auswertung der diskutierten Ursachen für die außenpolitische Vorgehensweise der BRD zu den beiden unterschiedlichen Zeitpunkten.

2 Gebrauch des Multilateralismusbegriffs in der Politikwissenschaft

Es ist zunächst zu klären, was der zentrale Begriff des Multilateralismus in der Politikwissenschaft meint. In der Fachliteratur wird zwischen dem quantitativen und dem qualitativen Begriffsverständnis unterschieden^[3]. Quantitative Ansätze stellen dabei lediglich auf die Anzahl der Akteure ab und meinen die Interaktion von mindestens drei Staaten^[4]. Von dem Multilateralismus zu unterscheiden sind zum einen der ‚Unitarismus‘, der das von anderen Staaten autonome Handeln eines einzelnen Staates meint und zum anderen der ‚Bilateralismus‘, der die Interaktion zweier Staaten bezeichnet^[5]. Von dem qualitativen Begriffsverständnis ist die Rede, wenn es nicht um die Anzahl der beschriebenen Akteure geht, sondern um die Art der Koordination der Beziehung der jeweiligen Staaten. Gemeint ist hierbei, dass die Länder bei ihren Interaktionen gemeinsame Normen und Verhaltensstandards beachten und bereit sind, einen fairen und nicht diskriminierenden Umgang untereinander zu pflegen^[6]. Die qualitative Komponente setzt also voraus, dass Staaten innerhalb einer multilateralen Verbindung bereit sind, die eigenen Interessen gegen die der anderen Staaten abzuwägen und sie, sofern es notwendig ist, zurückzustellen.

Formen, in denen Staaten multilaterale Beziehungen eingehen, sind vielfältig. Die Kooperationen kommen sowohl aufgrund von Vertragswerken zustande, als auch aufgrund gemeinsamer Mitgliedschaft der Länder bei einer internationalen Institution oder Organisation^[7]. Für die qualitative Komponente einer multilateralen Beziehung sei, so Baumann, nicht entscheidend, wegen welcher Intensionen der Akteure die Kooperation besteht, sondern welcher Art sie ist^[8].

3 Entwicklung der multilateralen Einbindung der jungen Bundesrepublik

„Gerade bei uns Deutschen ist das Vertrauen in den Multilateralismus tief verwurzelt. Das ist nicht nur eine Wertentscheidung, sondern auch Produkt einer historischen Erfahrung.“^[9]. Dieser Auszug einer Rede Gernot Erlers bei der Ersten Konferenz für deutsche Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter internationaler Organisationen in Berlin 2006 bringt zweierlei wichtige Faktoren zum Ausdruck. Zum einen ist der Multilateralismus als eine Charaktereigenschaft der deutschen Außenpolitik heutzutage nicht mehr wegzudenken und bestimmt markant die Beziehungen zu vielen anderen Staaten- sei es die internationale militärische Kooperation als Mitglied der Nordatlantikvertrags-Organisation (NATO) oder die Einbindung in die Europäische Union, welche für außenpolitische Zielsetzung von großer Bedeutung ist. Zum zweiten bedurfte es in der Historie der Bundesrepublik, wie folgend dargestellt, an Fingerspitzengefühl und Zeit um das Vertrauen vieler Partnerstaaten nach den Zeiten des Zweiten Weltkrieges als Gipfel politischer Isolation und Alleingänge wiederzugewinnen.

3.1 Ausgangslage 1949: ein besetztes Deutschland ohne Handlungsspielräume

In ihrem Gründungsjahr 1949 war die Bundesrepublik Deutschland weit davon entfernt, sich wie heutzutage als eine der wichtigsten und stärksten Mächte eines multilateralen Staatenbundes wie der Europäischen Union nennen zu können^[10]. Nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges befand sich Deutschland im Besatzungsstatus und aus den drei westlichen Besatzungszonen ging am 20. September 1949 mit der Vereidigung des ersten Kabinetts die Bundesrepublik Deutschland hervor. Trotz dem Vorhandensein dieser ersten Regierung mit Konrad Adenauer als Kanzler, besaß die junge Republik nicht die Autorität, die wesentlichen politischen Geschäfte anzugehen. Sie war auf Zustimmung der Alliierten Hohen Kommission angewiesen und der Handlungsspielraum folglich sehr eingeengt. Zudem bestand spätestens ab der Gründung der Deutschen Demokratischen Republik und der damit einhergehenden ideologischen und faktischen Teilung Deutschlands zunehmend die Gefahr für die BRD, Austragungsort der Spannungen des Ost-West-Konflikts zu werden^[11]. Die prekäre Ausgangssituation der BRD hatte einige wesentliche außenpolitische Ziele zur Folge: Sicherheit, um demokratisch und wirtschaftlich eine souveräne Grundlage für den neuen Staat zu schaffen, Schutz durch die drei westlichen Besatzungsmächte, schrittweise Wiedererlangung von Handlungsspielräumen bis hin zur Souveränität und letztlich die staatliche Einheit^[12].

3.2 Multilaterale Einbindung der BRD durch Konrad Adenauer: Souveränitätsgewinn durch Westbindung und Europapolitik

Da es nicht realistisch war alle Ziele gleichzeitig zu erreichen, wählte Adenauer einen Weg, der neben Sicherheit auch Chancen versprach, peu à peu Souveränität zurückzuerlangen^[13]. Anstatt auf eine Brückenfunktion der BRD für Ost und West, sowie zügige Annäherung an den von der Sowjetunion besetzten Teil Deutschlands zu setzen, wie es beispielsweise Parteikamerad Jakob Kaiser präferierte, akzeptierte er die Trennung Europas in Ost und West vorerst und bevorzugte das Prinzip der Westbindung, sowohl politisch als auch wirtschaftlich, und die Förderung eines starken Europas^[14].

3.2.1 Vertrauen schaffen über gemeinsame Europapolitik

Es herrschte Einigkeit unter den Alliierten, dass sie Schritte einleiten mussten, um der BRD eine Basis für eine eigene Außenpolitik zu schaffen, um sie aus der politischen Isolation zu lösen^[15]. In dem Petersberger Abkommen wurde der BRD schließlich die Möglichkeiten eingeräumt, mit anderen Staaten, wenn auch eingeschränkt, wirtschaftliche und konsularische Beziehungen aufzunehmen, sowie sich in die westliche und die europäische Gemeinschaft zu integrieren^[16]. Die erste Maßnahme, die Bundesrepublik zu integrieren, war die Aufnahme in den Europarat am 13. Juli 1950, dem zum Gründungszeitpunkt bereits 12 andere europäische Staaten beiwohnten. Die BRD war nun Mitglied einer Organisation, die ein Forum für multilaterale Zusammenarbeit darstellt. Der Bundeskanzler nahm dabei hin, dass sie vorerst eine assoziierte Mitgliedschaft mit eingeschränkten Rechten erhielt: „Um dieses Vertrauen aber zurückzugewinnen, hielt Adenauer es für ebenso notwendig wie vertretbar, bei den ersten Schritten zur europäischen Integration deutsche Vorleistungen zu erbringen und diskriminierende Klauseln vorübergehend hinzunehmen.“^[17]. Seine Einstellung machte sich bezahlt, am 2. Mai 1951 wurde die BRD nach einer Lockerung des Besatzungsstatuts ein gleichberechtigtes Vollmitglied^[18]. Es gelang Adenauer mit der Methode „Souveränitätsgewinn durch Souveränitätsverzicht“^[19] die junge Republik erstmals in multilaterale Strukturen einzubinden.

Die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) am 18. April 1951 schuf nach dem Zweiten Weltkrieg und den Folgejahren erstmals eine Basis der annährend gleichberechtigten wirtschaftlichen Kooperation der beteiligten Staaten mit Westdeutschland als Mitglied. Sie wurde zum einen dem Schutzbedürfnis Frankreichs und der Absicht auf größere Einflussnahme des Nachbarn auf bundesdeutsche Angelegenheiten gerecht. Zum anderen trug die BRD mit beachtlichen Kohleressourcen, im Interesse der Alliierten, zur Sicherung des Westens vor der Bedrohung durch die Sowjetunion bei und der BRD wurde neben Sicherheit auch eine Ausdehnung der Mitspracherechte und Handlungsfähigkeit eingeräumt^[20].

3.2.2 Einbindung in westliche Strukturen als sicherheitspolitische Notwenigkeit

Die Lösung auf die Frage nach einer Wiederbewaffnung der BRD stellte den nächsten Schritt zur Integration der BRD in multilaterale Bündnisse und damit in die Reihe der westlichen Mächte dar. Es standen sich zunächst die Interessen der Alliierten und Deutschlands gegenüber, welche es in Einklang zu bringen bedurfte. Für die letztendliche Entscheidungsfindung besonders prägnant waren das Sicherheitsbedürfnis und das Misstrauen gegenüber der BRD seitens Frankreich, der Wille der Vereinigten Staaten mit deutschen Streitkräften die Personalressourcen zur Verteidigung gegen drohendes sowjetisches Vorrücken aufzustocken und das Ersuchen Westdeutschlands zukünftig unter dem Schutz der USA zu agieren^[21]. Auch, wenn sich die Lage im Ost-West-Konflikt mit Beginn des Koreakrieges 1950 und der damit einhergehenden Ausdehnung des Kommunismus weiter zuspitze, erwies sich Frankreichs Skepsis gegenüber Deutschland als problematisch im Prozess der militärischen Einbindung der BRD^[22]. Die Verschärfung der politischen Umstände führte jedoch allen Alliierten vor Augen, dass eine Mitwirkung Westdeutschlands für eine hinreichende Sicherung der westlichen Hemisphäre unabdingbar war^[23]. Unter dem Druck einer drohenden Eskalation des Kalten Krieges musste folglich so zeitnah wie möglich eine Einigung für die Wiederbewaffnung Deutschlands zustande kommen. Es entstand, nach dem Vorschlag Frankreichs, ein Entwurf einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG). Vorgesehen war eine gemeinsame westeuropäische Armee unter der Leitung Frankreichs, die Deutschland jedoch in inakzeptablem Maße diskriminierte^[24]. Erneut setzte Adenauer hier auf die Strategie „Souveränitätsgewinn durch Souveränitätsverzicht“^[25]. Er knüpfte an den Wunsch der Alliierten auf eine militärische, sicherheitspolitische Westeinbindung in Form eines Wehrbeitrags Deutschlands die Forderung, den Besatzungsstatus zu lösen und der BRD Handlungsfreiheit und Verantwortlichkeit zu übertragen^[26]. Die Alliierten und er erarbeiteten parallel den Deutschlandvertrag, der dieser Forderung gerecht wurde und der BRD somit die Souveränität zurückzugeben versprach^[27]. Beide Verträge können jedoch nur gemeinsam in Kraft treten, was schließlich zum Scheitern des EVG-Vertrages und vorerst des Deutschlandvertrages bedeutete^[28]. Das Nichtzustandekommen war darauf zurückzuführen, dass der von Frankreich selbst initiierte EVG-Vertrag letztlich am 30. August 1954 von der französischen Nationalversammlung nicht ratifiziert wurde.

[...]

^[1] nähere Erläuterung siehe Kapitel 2.

^[2] Colschen, Lars: Deutsche Außenpolitik. Grundzüge der Politikwissenschaft, Stuttgart 2010, S. 316.

^[3] Hellmann, Gunther et al.: Die Semantik der neuen deutschen Außenpolitik. Eine Analyse des außenpolitischen Vokabulars seit der Mitte der 1980er Jahre, Wiesbaden 2008, S. 114.

^[4] Baumann, Rainer: Der Wandel des deutschen Multilateralismus. Eine diskursanalytische Untersuchung deutscher Außenpolitik, Baden-Baden 2006, S. 21.

^[5] Ebenda.

^[6] Ebenda , S. 22.

^[7] Vgl. Colschen: Außenpolitik, S. 285ff..

^[8] Baumann, Rainer: Multilateralismus: Die Wandlung eines vermeidlichen Kontinuitätselements der deutschen Außenpolitik, in: Deutsche Außenpolitik, Hrsg. Jäger et al., Wiesbaden 2011, S. 471.

^[9] Erler, Gernot: Eröffnungsrede der ersten Konferenz für deutsche Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter internationaler Organisationen, Berlin 2006, Onlinezugriff: http://www.auswaertiges-amt.de/DE/Infoservice/Presse/Reden/2006/060511-Erler.html (aufgerufen am 17.08.2014).

^[10] Vgl.: http://www.spiegel.de/wirtschaft/soziales/harold-james-zur-rolle-deutschlands-in-europa-a-

926162.html (aufgerufen am 17.08.2014)

^[11] Gareis, Sven Bernhard: Deutschlands Außen- und Sicherheitspolitik. Eine Einführung, Stuttgart

2006, S. 51.

^[12] Ebenda.

^[13] Gareis: Außen- und Sicherheitspolitik, S. 51.

^[14] Lehmann, Axel: Der Marshallplan und das neue Deutschland, Münster/ New York 2000, S. 233; Kronenberg, Volker: Grundzüge deutscher Außenpolitik 1949- 1990, unter: http://www.bpb.de/izpb/7892/grundzuege- deutscher-aussenpolitik-1949-1990?p=all (abgerufen am 19.08.2014).

^[15] Vgl. Schwengler, Walter, in: Anfänge Westdeutscher Sicherheitspolitik 1945- 1956. Band 4, München 1997, S. 216 ff..

^[16] Ebenda.

^[17] Weidenfeld, Werner: Konrad Adenauer und Europa, in: Langguth, Gerd (Hrsg.): Macht bedeutet Verantwortung, S. 104.

^[18] Schwengler: Anfänge Sicherheitspolitik, S. 227.

^[19] Haftendorn, Helga: Deutsche Außenpolitik zwischen Selbstbeschränkung und Selbstbehauptung: 1945- 2000, München 2001, S. 436.

^[20] Vgl. Gareis: Außen- und Sicherheitspolitik ,S. 52 f.; Küsters, Jürgen: ‘18. April 1951. Unterzeich-nung des Vertrags über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS)‘ unter: http://www.kas.de/wf/de/191.755/ (abgerufen am 19.08.2014).

^[21] Gareis: Außen- und Sicherheitspolitik, S. 53 f.; Haftendorn, Helga: Beitritt Deutschlands zurNATO- 50 Jahre danach, unter: http://www.nato.int/docu/review/2005/issue2/german/history.html (abgerufen am 19.08.2014).

^[22] von Schubert, Klaus: Wiederbewaffnung und Westintegration. Die innere Auseinandersetzung um die militärische und außenpolitische Orientierung der Bundesrepublik 1950- 1952, Stuttgart 1972, S.28 f..

^[23] Weidenfeld: Adenauer und Europa, S. 102.

^[24] Gareis: Außen- und Sicherheitspolitik, S. 54.

^[25] Haftendorn: Zwischen Selbstbeschränkung und Selbstbehauptung, S. 436.

^[26] von Schubert: Westintegration und Wiederbewaffnung, S. 17 ff..

^[27] Gareis: Außen- und Sicherheitspolitik, S. 54.

^[28] Ebenda.