Extracto
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis...5
1. Einleitung...9
1.1 Problemstellung und Thesen...9
1.2 Themenrelevanz und Forschungsstand...13
1.3 Eingrenzung und Untersuchungsziel...14
1.4 Methodik und Gang der Arbeit...15
2. Theoretischer Bezugsrahmen...17
2.1 Öffentlichkeit...17
2.1.1 Begriff...17
2.1.2 Funktionen...19
2.1.3 Ebenen...20
2.2 Öffentlichkeit in Europa...22
2.3 Akteurzentrierter Institutionalismus...26
2.3.1 Institutioneller Kontext...27
2.3.2 Akteure...29
2.3.3 Akteurkonstellation...32
2.3.4 Interaktionsformen...33
3. Ergebnis des Entscheidungsprozesses: AVMD-Richtlinie...34
4. Fallanalyse: Der Entscheidungsprozess über die Richtlinie über audiovisuelle
Mediendienste und die Förderung einer europäischen Öffentlichkeit...38
4.1 Institutioneller Kontext...38
4.1.1 Europäische Kommission...39
4.1.2 Rat der Europäischen Union...41
4.1.3 Europäisches Parlament...44
3
4.1.4 Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss...48
4.1.5 Ausschuss der Regionen der Europäischen Union...49
4.1.6 Fazit...52
4.2 Akteure...53
4.2.1 Europäische Kommission...53
4.2.2 Rat der Europäischen Union...56
4.2.3 Europäisches Parlament...60
4.2.4 Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss...62
4.2.5 Ausschuss der Regionen der Europäischen Union...64
4.2.6 Fazit...66
4.3 Akteurkonstellation...67
Fazit...70
4.4 Interaktionsformen...70
4.4.1 Audiovisuelle Konferenz ,,Zwischen Kultur und Handel"...71
4.4.2 Vorschlag zur Revision der Fernsehrichtlinie...75
4.4.3 Allgemeine Ausrichtung des Rats der Europäischen Union...77
4.4.4 Erste Lesung des Europäischen Parlaments...79
4.4.5 Geänderter Vorschlag der Europäischen Kommission...81
4.4.6 Gemeinsamer Standpunkt des Rats der Europäischen Union...83
4.4.7 Zweite Lesung des Europäischen Parlaments...85
4.4.8 Fazit...85
5. Zusammenfassung...86
Literatur- und Quellenverzeichnis...90
Primär- und Sekundärliteratur...90
Internetabrufe...95
Dokumente...101
Anhang: Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste...105
4
Abkürzungsverzeichnis
ABl.
Amtsblatt der Europäischen Union
AdR
Ausschuss der Regionen
AEUV
Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union
AFCO
Ausschuss für konstitutionelle Fragen
AFET
Ausschuss für auswärtige Angelegenheiten
AGRI
Ausschuss für Landwirtschaft und ländliche Entwicklungen
ALDE
Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa
Art.
Artikel
AstV
Ausschuss der Ständigen Vertreter
Aufl.
Auflage
AV
audiovisuell (-e, -en, -er)
AVK
audiovisuelle Konferenz
AVMD-RL
Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste
BMWi
Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie
bpb
Bundeszentrale für politische Bildung
BUDG
Haushaltsausschuss
bzw.
beziehungsweise
CCMI
Beratende Kommission für den industriellen Wandel
CEP
Centrum für Europäische Politik
CIVEX
Unionsbürgerschaft, Regieren, institutionelle Fragen und
Außenbeziehungen
CONT
Haushaltskontrollausschuss
COTER
Kohäsionspolitik
CULT
Ausschuss für Kultur und Bildung
DEVE
Entwicklungsausschuss
d.h.
das heißt
Dok.
Dokument
DROI
Unterausschuss für Menschenrechte
5
EBU
Europäische Rundfunkunion
ECO
Wirtschafts- und Währungsunion, wirtschaftlicher und sozialer
Zusammenhalt
ECON
Ausschuss für Wirtschaft und Währung
ECOS
Wirtschafts- und Sozialpolitik
ECR
Europäische Konservative und Reformisten
EDUC
Bildung, Jugend, Kultur und Forschung
EFA
Europäische Freie Allianz
EFD
Europa der Freiheit und der Demokratie
EfK
Europa fördert Kultur
EG
Europäische Gemeinschaft
EGV
Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft
EK
Europäische Kommission
EMPL
Ausschuss für Beschäftigung und soziale Angelegenheiten
endg.
endgültig
ENVE
Umwelt, Klimawandel und Energie
ENVI
Ausschuss für Umweltfragen und Lebensmittelsicherheit
EP
Europäisches Parlament
etc.
et cetera
EU
Europäische Union
EuGH
Europäischer Gerichtshof
EUV
Vertrag über die Europäische Union
EVP
Europäische Volkspartei
EWSA
Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss
EZB
Europäische Zentralbank
f.
folgende
FEMM
Ausschuss für die Rechte der Frau und die Gleichstellung
ff.
fortfolgende
GASP
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
GSVP
Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik
GUE/NGL
Vereinte Europäische Linke/Nordische Grüne Linke
6
H.
Heft
Hervorh. i. O.
Hervorhebung im Original
Hrsg.
Herausgeber
IMCO
Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz
INT
Binnenmarkt, Produktion und Verbrauch
INTA
Ausschuss für internationalen Handel
IPTV
Internet Protocol Television
ITRE
Ausschuss für Industrie, Forschung und Energie
IuK-Technologie
Informations- und Kommunikationstechnologie
Jg.
Jahrgang
JURI
Rechtsausschuss
Kap.
Kapitel
KME
Kultur macht Europa
KOM
Kommission
LIBE
Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres
lit.
littera
NAT
Natürliche Ressourcen (AdR)
NAT
Landwirtschaft, ländliche Entwicklung und Umweltschutz (EWSA)
Nr.
Nummer
PECH
Fischereiausschuss
PETI
Petitionsausschuss
REGI
Ausschuss für regionale Entwicklung
resp.
respektive
REX
Außenbeziehungen
s.
siehe
S.
Seite
7
S&D
Progressive Allianz der Sozialdemokraten im Europäischen Parlament
SEDE
Unterausschuss für Sicherheit und Verteidigung
SOC
Beschäftigung, Sozialfragen und Unionsbürgerschaft
T
These
TEN
Verkehr, Energie, Infrastrukturen und Informationsgesellschaft
TRAN
Ausschuss für Verkehr und Fremdenverkehr
u.a.
und andere
URL
Uniform Resource Locator
USA
United States of America
vgl.
vergleiche
z. B.
zum Beispiel
zit. n.
zitiert nach
8
1. Einleitung
1.1 Problemstellung und Thesen
Karl Popper zufolge beginnt wissenschaftliche Forschung mit Problemen (Popper zit.
n. Haller 2009: 23). Ein zentrales Problem der Europäischen Union zeigt sich im
Vermittlungsdefizit zwischen ihrem politischen System und den Bürgern der
Mitgliedstaaten. Die Konsequenz äußert sich darin, dass auch nach Jahrzehnte langem
Bestehen der Staatenunion eine europäische Öffentlichkeit nur fragmentarisch zu
konstatieren ist (Frank u.a. 2010: 249). Die Bedeutung dieser Öffentlichkeit ist jedoch
kaum zu überschätzen. Denn die Ablehnung des europäischen Verfassungsvertrags
durch Frankreich und die Niederlande im Jahr 2005 sowie die Ablehnung des
Vertrags von Lissabon durch Irland drei Jahre später gelten als zentrale und jüngste
Beispiele einer ,,graduellen Erosion der Unterstützung" (Brüggemann 2008: 25) der
europäischen Politik. Die Betrachtung der Gründe dieser Erosion macht deutlich, dass
die ablehnende Haltung der Unionsbürger zum Integrationsprozess in erster Linie auf
Kommunikationsschwierigkeiten und -fehlern fußt (vgl. Haddick 2010: 9). Ursache
dieser defizitären Kommunikation sind unzureichende Informationen, die Distanz
zwischen den europäischen Institutionen und der Zivilgesellschaft sowie der Mangel
öffentlicher Kontroversen im europäischen Raum. Als zentrales Element dieser
Problematik wird das Fehlen einer europäischen Öffentlichkeit als eine in beide
Richtungen vermittelnde Instanz identifiziert (vgl. Brüggemann 2008).
Die Europäische Kommission stellte diesbezüglich bereits in den späten 80-er Jahren
Handlungsbedarf fest und versucht seitdem die Entwicklung der Medienpolitik
voranzutreiben. Erklärtes Ziel dieser Politik ist die Stärkung einer europäischen
Identität und damit auch die Förderung der Herausbildung einer europäischen
Öffentlichkeit (Küpper 2006: 1). Dabei wird der Begriff und das Phänomen der
europäischen Öffentlichkeit überwiegend in die Nähe einer massenmedial erzeugten
Öffentlichkeit gestellt, ,,denn nur die Medien bieten eine stabile Infrastruktur, um die
Informationen und Meinungen zu einer Vielzahl an Themen kontinuierlich an ein
Massenpublikum zu vermitteln" (Pfetsch/Heft 2009: 11). Insofern ist den
Massenmedien eine Schlüsselrolle in der Förderung einer europäischen Öffentlichkeit
zu attestieren.
In diesem Zusammenhang stellen vor allem die audiovisuellen Medien eine relevante
Einflussgröße dar, da das Fernsehen nach wie vor das von den meisten Menschen
bevorzugte Medium darstellt, um sich über die Politik der Europäischen Union zu
9
informieren (Kommission zit. n. Brüggemann 2008: 158). Die von der Union im Jahr
1987 verabschiedete Fernsehrichtlinie basierte auf der Überzeugung, dass die EG im
Zuge der Entwicklung der Satellitentechnik die neuen übertragungstechnischen
Innovationen verwenden könne, um integrationsfördernde Maßnahmen für ein
europaweites Fernsehprogramm und ein medial vermitteltes europäisches
Bewusstsein zu forcieren, um damit die kulturelle Einigung Europas zu unterstützen
(Marti zit. n. Brüning 2011: 11). Fernsehen wurde als Integrationsfaktor einer
europäischen Öffentlichkeit begriffen.
Zwar erfuhr die Fernsehrichtlinie 1997 eine Novellierung, die durch die vielzähligen
technischen Innovationen und Fortschritte ausgelöste Konvergenz von Fernsehen und
den sogenannten neuen Medien
1
erforderte jedoch ihre grundlegende Revision.
Darum verabschiedete die EU zehn Jahre später die Richtlinie über audiovisuelle
Mediendienste, welche den neueren technologischen Entwicklungen
2
Rechnung trug.
Da sich das Politikfeld der europäischen Medienpolitik jedoch seit seiner Entstehung
im Spannungsfeld zwischen Kultur und Kommerz bewegt (Marti 2004: 13), ist die
Ausgestaltung der kulturellen und ökonomischen Dimensionen entsprechender
medienpolitischer Auseinandersetzungen und Regulierungen immer auch Ergebnis
der Intentionen, Präferenzen und Ressourcen der interagierenden Akteure.
Der Entscheidungsprozess über die Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste ist
ein besonderes, empirisches Beispiel hierfür. Die Richtlinie bildet, ebenso wie ihre
Vorgängerin, den Eckpfeiler der AV-Politik der Europäischen Union, weshalb die
Akteure ihrer Novellierung entsprechend viel Aufmerksamkeit widmeten. Dabei
zeigte sich, dass die am Prozess beteiligten, europäischen Akteure ganz
unterschiedliche Präferenzen bezüglich der Ausgestaltung der neuen Richtlinie
verfolgten. Während die Europäische Kommission viel eher medienwirtschaftliche
anstelle integrationspolitischer Regulierungen verfolgte (vgl. KOM (2005) 646
endg.), hatte auch der EU-Ministerrat nicht die Absicht kulturpolitische Präferenzen
zu realisieren.
3
Diesen Intentionen standen das Europäische Parlament sowie die
1
Die Bezeichnung ,,neue Medien" umfasst generell die Medien und Medientechniken, die über die klassischen
Bereiche Fernsehen, Print und Radio hinausgehen.
2
Neuere Entwicklungen bezeichnen das Internet-Fernsehen, Streaming, Video-On-Demand sowie die
Verschmelzung von TV und Internet mit der Kommunikation im Mobilfunkbereich (Brüning 2011: 3), was im
Allgemeinen eine Konvergenzentwicklung beschreibt, die sich durch die Verschmelzung der
Medientechnologien auszeichnet. Diese Medien tragen dabei zur Förderung des grenzüberschreitenden
Wachstums und zur Herausstellung der Bedeutung audiovisueller Inhalte bei und sind in der Lage, die von der
EU als notwendig erachtete Integration europäischer Öffentlichkeit zu unterstützen.
3
Dabei spielte zum einen stets der Schutz der nationalstaatlichen Kulturpolitik gegenüber der EU eine Rolle,
zum anderen war auch den Vertretern des Rats lediglich daran gelegen, durch die Überarbeitung der
Fernsehrichtlinie Rechtssicherheit im AV-Sektor zu erzielen.
10
beratenden Ausschüsse der EU, der EWSA und der AdR, mit der Absicht gegenüber,
auch kulturellen Belangen einen entsprechenden Geltungsanspruch einzuräumen.
Folglich trafen bei der politischen Ausgestaltung der neuen Richtlinie genau die
Interessen aufeinander, die sich auch als Konfliktlinien in diesem Politikfeld
wiederfinden lassen: Kommerz versus Kultur.
Obwohl es der Kommission und dem Ministerrat im Rahmen dieses Spannungsfeldes
zwar nicht an Bekenntnissen mangelt die gleichermaßen auf ökonomische und
kulturelle Zielsetzungen in der europäischen AV-Politik abstellen, zeigen sich jedoch
auf der Ebene der Maßnahmen ,,häufig Partikularinteressen, die im Gewande positiv
formulierter Ziele auftreten, und industriepolitisch verkleidet werden ohne aber einen
ausreichenden Beitrag zur [kulturellen] Zielerreichung zu leisten" (Marti 2004: 19).
Bedenkt man nun, dass die Massenmedien die Hauptrolle bei der
Informationsvermittlung über die Politik der EU und der Integration einer
europäischen Öffentlichkeit spielen und auch die EU-Organe um das Problem
mangelnder europäischer Öffentlichkeit wissen, ist es bemerkenswert, dass sich im
Fall des Entscheidungsprozesses über die AVMD-RL lediglich die Institutionen
nachdrücklich zur Förderung kultureller Aspekte bekannten, die vergleichsweise
schwach und mit weniger Handlungsressourcen ausgestattet sind
4
als die Europäische
Kommission und der Ministerrat.
Dies führt, angesichts der hohen Bedeutung der Unterstützung
öffentlichkeitsfördernder Maßnahmen in der Europäischen Union, zu der Überlegung,
ob das Europäische Parlament sowie der EWSA und der AdR in der Lage waren ihre
Präferenzen gegenüber Kommission und Ministerrat effektiv zu behaupten und sich
damit auch gegen einflussreiche Gruppierungen durchsetzen konnten.
Politikwissenschaftlich betrachtet rücken damit vor allem die Akteure, ihre Absichten
und Ressourcen sowie der Ablauf und die Dynamik des Entscheidungsprozesses über
die AVMD-RL in den Mittelpunk des analytischen Interesses.
Die aus diesen Reflexionen resultierende Forschungsfrage lautet deshalb: Konnten
sich die Akteure, die sich im Entscheidungsprozess über die Richtlinie über
audiovisuelle Mediendienste für die Förderung einer europäischen Öffentlichkeit
aussprachen, durchsetzen? Aus dieser Fragestellung können weitere, die
4
Das Europäisches Parlament wird in der Literatur immer noch als schwacher Akteur beschrieben (vgl. z. B.
Fishan/Viotto 2009, Lay 2011) und auch die Ausschüsse üben in ihrer Gestalt als Hilfsorgane lediglich über
beratende Tätigkeiten Einfluss aus.
11
Untersuchung strukturierende Unterfragen abgeleitet und entsprechende Thesen
aufgeworfen werden:
1. Welche Funktionen erfüllen die Institutionen im politischen System der EU und
welche Konsequenzen ergeben sich daraus für ihre Zusammenarbeit?
T
1
: Die EU-Institutionen erfüllen spezifische Aufgaben und sind bei ihren
Entscheidungen aufeinander angewiesen. Der Europäischen Kommission kommt
dabei eine besondere Rolle zu.
2. Welche Präferenzen hatten die beteiligten EU-Institutionen im europäischen
Entscheidungsprozess und wer verfügte über die stärksten Handlungsressourcen zur
Durchsetzung dieser?
T
2
: Die EU-Kommission und der Rat präferierten rein wirtschaftspolitische
Regularien, während das Europäische Parlament, der EWSA und der AdR die
Förderung kultureller Aspekte bezweckten. Dabei verfügten vor allem die
Kommission und der Ministerrat über herausragende Fähigkeiten zur strategischen
Einflussnahme.
3. Durch was zeichnete sich die Konstellation der beteiligten Akteure aus?
T
3
: Die Akteurkonstellation zeichnete sich durch ein hohes Konfliktniveau aus.
4. Welchen Stellenwert hatte die Förderung einer europäischen Öffentlichkeit in den
Interaktionen?
T
4
: Im Rahmen der Interaktionen hatte die Förderung einer europäischen
Öffentlichkeit eine wesentliche Bedeutung.
Die aufgeworfenen Unterfragen strukturieren die Untersuchung dahingehend, als dass
sie sich an den Analysekategorien des Akteurzentrierten Institutionalismus
5
orientieren und dabei die Teilergebnisse, die aus der Abarbeitung der einzelnen
Kategorien resultieren, fokussieren. Die Thesen wurden dabei ohne umfangreiche
Kenntnisse des Prozesses im Vorfeld der Untersuchung aufgestellt und erfahren in
den Fazits
6
, die die bearbeiteten Analyseeinheiten des Akteurzentrierten
Institutionalismus abschließen, ihre Einschätzung.
5
vgl. Kap. 2.3.
6
vgl. Kap. 4.1.6, 4.2.6, 4.3 und 4.4.8.
12
1.2 Themenrelevanz und Forschungsstand
Die Relevanz des Themas lässt sich auf verschiedenen Ebenen herausstellen.
Zunächst kann ein Mangel an politik- und sozialwissenschaftlichen
Auseinandersetzungen mit der AVMD-RL festgestellt werden. Ihr Entstehungsprozess
erhielt bisher keine wissenschaftliche Aufmerksamkeit. Vorherrschend sind
kompetenzrechtliche Untersuchungen sowie die rechtswissenschaftliche
Untersuchung einzelner Bestandteile der Richtlinie im Rahmen europarechtlicher
Forschung (vgl. Blechschmidt 2002, Wildmann 2011). Die Regulierung im AV-Sektor
hat aber auch im Rahmen europäischer Multilevel und Media Governance erhebliche
Bedeutung, so dass die vorliegende Prozessanalyse einen politikwissenschaftlichen
Blickwinkel auf die Richtlinie ins Zentrum rückt.
Daneben haben die AV-Medien hohes Potenzial die Europäisierung von Öffentlichkeit
(vgl. Gerhards 1993) zu befördern. Der europäische Entscheidungsprozess liefert
Erkenntnisse zum Umgang der EU mit der Problematik sowie der politischen
Integration und Verlinkung von Medien und europäischer Öffentlichkeit. Darüber
hinaus spielen in Untersuchungen zum übergeordneten Themenkomplex ,,Medien und
europäische Öffentlichkeit" politische Prozesse nur eine geringe Rolle. Die
Innovation der vorliegenden Arbeit besteht demnach darin, die AVMD-RL aus
politik- und sozialwissenschaftlicher Warte zu analysieren und dabei den Prozess
ihrer Entstehung in den Mittelpunkt des wissenschaftlichen Interesses zu rücken.
Hinsichtlich des Forschungsstandes existiert bislang keine Untersuchung zu dieser
Thematik. Im nächsten Umfeld befindet sich Brünings Forschungsartikel darüber, ob
die AVMD-RL ein Instrument zur Integration einer europäischen Öffentlichkeit ist.
Die Autorin kommt dabei zu einem negativen Ergebnis, dessen Gründe nicht weiter
erhellt werden. Brüning betrachtet die Problematik allerdings recht kurz und wenig
differenziert (vgl. Brüning 2011). Daneben befasst sich Marti in seiner Dissertation
mit der Vereinbarkeit ökonomischer und kultureller Ziele in der audiovisuellen Politik
der EU. Die Arbeit ist auf dem Stand von 2001 und rekurriert nicht auf die AVMD-
RL und ihren Entstehungsprozess (vgl. Marti 2004). Weitere Untersuchungen setzen
sich entweder unterschiedlich akzentuiert und in zeitlich variierender Hinsicht mit der
Informations- und Kommunikationspolitik der EU-Kommission auseinander (Peters
2009, Brüggemann 2008, Hoesch 2003, Loitz 2001, Gramberger 1995) oder befassen
sich aus rechtswissenschaftlicher Perspektive mit der Anwendbarkeit einzelner
Regulierungen der Richtlinie (Blechschmidt 2002, Wildmann 2011). Keine dieser
13
Analysen macht die AVMD-RL und den Prozess ihrer Entstehung zum Gegenstand.
1.3 Eingrenzung und Untersuchungsziel
Der Untersuchungsgegenstand erfährt folgende Eingrenzung. Die Bezeichnung
europäische Öffentlichkeit gilt in dieser Arbeit als Sammelbegriff für kulturelle
Zielsetzungen bzw. für Faktoren, die die Herausbildung einer europäischen
Öffentlichkeit unterstützen können. Entsprechend wird angenommen, dass
Öffentlichkeit ,,einen sozialen und kulturellen Unterbau [hat], der nicht allein aus
Medienmärkten und Medienorganisationen besteht" (Peters 2007: 363). Der Unterbau
umfasst in dieser Arbeit Aspekte des Schutzes der Menschenwürde, des
innereuropäischen Kulturaustauschs, des Pluralismus' und der Meinungsvielfalt, der
weltweiten Verbreitung der europäischen Kultur sowie der Schaffung eines
europäischen Bewusstseins (vgl. Marti 2004: 68). Die Auswirkungen dieser Faktoren
haben dabei keine Bedeutung. Wenngleich die kulturellen Aspekte im Vordergrund
stehen, fließen alle entscheidungsrelevanten Elemente des europäischen
Entscheidungsprozesses in die Untersuchung ein, um diesen in seinem ganzen
Ausmaß zu durchdringen und weitreichende Einsichten zur umfassenden
Beantwortung der forschungsleitenden Fragestellung zu erhalten.
Daneben muss die Untersuchung auf Akteurs- und Zeitebene eingegrenzt werden. Da
es sich um die Betrachtung eines Entscheidungsprozesses auf europäischer Ebene
handelt, nimmt die Untersuchung die interagierenden Akteure des politischen
Systems der EU in den Brennpunkt. Im Rahmen der Untersuchungskategorie der
Interaktionsformen
7
werden die im Zuge des von der Kommission initiierten
Konsultationsprozesses an der Entscheidung beteiligten Akteure einbezogen. Der von
der Kommission eingesetzte Kontaktausschuss findet keine Berücksichtigung, da er
die Entscheidungsfindung lediglich marginal begleitete und damit nicht als
maßgeblicher Akteur gilt.
In zeitlicher Hinsicht deckt die Analyse den gesamten Prozess der
Entscheidungsfindung ab. Der Zeitrahmen der Betrachtung umspannt dabei die die
zwei öffentlichen Konsultationen abschließende, audiovisuelle Konferenz in
Liverpool sowie den darauf folgenden zweijährigen EU-Entscheidungsprozess bis zur
Verabschiedung der Richtlinie im Jahr 2007.
Erklärtes Ziel der Untersuchung ist es, den Ablauf über die Revision der
7
vgl. Kap. 4.4.
14
Fernsehrichtlinie retrospektiv zu konstruieren und herauszustellen, ob und
gegebenenfalls warum sich die vergleichsweise schwachen EU-Akteure im Verlauf
des Prozesses mit ihren Forderungen durchsetzen konnten oder etwa weitere
Faktoren, wie die Ressourcenverfügbarkeit oder die Art der Interaktion bzw. andere
Akteure, ihre Arbeit beeinflusst haben. Zudem soll die Dynamik des Prozesses
herausgearbeitet und die häufig mühsam nachvollziehbaren und komplexen
Entscheidungsprozesse der Europäischen Union auf umfassende und verständliche
Weise untersucht werden.
1.4 Methodik und Gang der Arbeit
Zur Beantwortung der Forschungsfrage analysiert die Arbeit den mehrjährigen
politischen Prozess um die Ausgestaltung der AVMD-RL unter Verwendung des
Akteurzentrierten Institutionalismus. Die Forschungsheuristik geht von der Annahme
aus, dass soziale Phänomene als das Produkt von Interaktionen zwischen intentional
handelnden Akteuren erklärt werden müssen und diese Interaktionen durch den
institutionellen Kontext, in dem sie stattfinden, beeinflusst werden (Scharpf 2000:
17). Die Verwendung des Akteurzentrierten Institutionalismus eignet sich dabei aus
mehreren Gründen besonders gut.
Zunächst sind seine unabhängigen Variablen institutioneller Kontext, Akteure,
Akteurkonstellation und Interaktionsformen in der Lage, die zu untersuchende
abhängige Variable den Entscheidungsprozess über die AVMD-RL und ihre Akteure
unter Berücksichtigung aller relevanten Einflussfaktoren umfassend zu beleuchten.
Daneben begründet vor allem seine Doppelperspektive auf politische Prozesse die
Eignung des Ansatzes. Denn ,,die Analyse von Strukturen ohne Bezug auf Akteure
bleibt genauso defizitär wie die Analyse von Akteurhandeln ohne Bezug auf
Strukturen" (Mayntz/Scharpf 1995: 46). Die damit durch die unabhängigen Variablen
erzeugte Einbeziehung von Institutionen und Akteuren auf zu erklärende soziale
Phänomene wirkt der Isolierung erklärender Faktoren sowie der auf wenige Faktoren
reduzierten Betrachtung entgegen, was einer umfassenden Untersuchung des
Prozesses entgegenkommt.
Ein weiterer Grund der Eignung des Ansatzes liegt in seiner prinzipiellen Offenheit.
Denn die Kategorien des Akteurzentrierten Institutionalismus können vergleichsweise
gut an das Forschungsinteresse angepasst werden. Sinnvolle Ergebnisse können in der
vorliegenden Untersuchung vor allem dann erzielt werden, wenn nicht alle Annahmen
15
des Ansatzes, sondern lediglich ausgewählte Schlüsselelemente einfließen. Aus
diesem Grund wird im Rahmen der Handlungsorientierung von Akteuren auf die
Einbeziehung von Wahrnehmung als Kategorie verzichtet. Subjektive
Wahrnehmungen sind, selbst bei entsprechender Kategorisierung, kaum objektiv
bestimmbar. Die Ausleuchtung der Akteurpräferenzen liefert hier ausreichende
empirische Einsichten. Ebenso wenig sind die kognitive Orientierung im Rahmen der
Handlungsorientierung und die Interaktionsorientierung im Rahmen der
Akteurpräferenzen, nicht in Bezug auf die Akteurkonstellation von Bedeutung, denn
im mehrjährigen EU-Entscheidungsprozess können primär Standardinteressen (vgl.
Mayntz/Scharpf 1995: 45f.) als Handlungsantriebe
8
vermutet werden.
Außerdem finden die institutionellen Kontexten der Interaktionsformen keine
Beachtung. Denn diese haben im durch das Mitentscheidungsverfahren geprägten und
definierten EU-Entscheidungsprozess einen zu geringen Einfluss auf die Interaktion
der Akteure. Ebenso folgt die Ausarbeitung nicht der spieltheoretischen Ausarbeitung
Scharpfs (vgl. Scharpf 2000), da diese nur wenige Akteure in die Untersuchung
einbeziehen kann und damit Vereinfachungen Vorschub leistet.
Die zielorientierte, durch den Akteurzentrierten Institutionalismus angeleitete
Untersuchung zeichnet sich dabei durch ein qualitativ-interpretatives Vorgehen auf
empirisch-beschreibender, analytischer und interpretatorischer Ebene aus.
Hinsichtlich des Erkenntnisinteresses wird dabei die prozessuale, inhaltliche und
institutionelle Dimension des europäischen Entscheidungsprozesses und seiner
Akteure eingeschlossen. Zur retrospektiven Prozesskonstruktion greift die
Untersuchung auf öffentlich zugängliche Dokumente der Europäischen Union, EU-
relevante Internetportale sowie wesentliche Primär- und Sekundärliteratur zurück.
Die Quellenlage stellt sich verhältnismäßig gut dar. Die Analyse des Prozesses wird
unter Hinzuziehung durch die von der EU im Internet bereitgestellten Dokumenten
beschritten. Die Forschungsliteratur setzt sich allerdings eher rechts- und weniger
politik- oder sozialwissenschaftlich mit der AVMD-RL auseinander.
Der Gang der Untersuchung nimmt folgenden Verlauf. Im Anschluss an die (1)
Einleitung knüpft die Beschreibung des (2) theoretischen Bezugsrahmens an. Dabei
wird (2.1) Öffentlichkeit auf begrifflicher, funktionaler und dimensionaler Ebene
dargestellt sowie die Situation zur (2.2) Öffentlichkeit in Europa skizziert. Daraufhin
8
Mithin findet eine Orientierung an Lindenbergs ,,abnehmenden Abstraktionsgraden" (Lindenberg zit. n.
Scharpf 2000: 114) statt, wonach vorerst mit vereinfachenden und leicht zugänglichen Annahmen zu arbeiten
ist, bevor wahrgenommene Handlungen auf anderem Wege zu erklären sind.
16
wird das Analyseraster des (2.3) Akteurzentrierten Institutionalismus vorgestellt. Das
folgende Kapitel widmet sich dem (3) Ergebnis des Entscheidungsprozesses, der
Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste. Daran fügt sich der Kern der Arbeit, die
(4) Fallanalyse zur Entscheidungsfindung über die AVMD-Richtlinie an. Dabei
vollzieht sich die Analyse des Entscheidungsprozesses über die Abarbeitung der
Kategorien des Akteurzentrierten Institutionalismus, institutioneller Kontext, Akteure,
Akteurkonstellation und Interaktionsformen. Die (5) Zusammenfassung resümiert
schließlich die gesammelten Ergebnisse und beantwortet die zugrunde gelegte
Fragestellung. Zur besseren Nachvollziehbarkeit der Ergebnisse schließt jede
Analysekategorie mit einem Fazit ab.
2. Theoretischer Bezugsrahmen
Dieses Kapitel verfolgt zwei Ziele. Zum einen erfasst es das Phänomen der
Öffentlichkeit auf begrifflicher, funktionaler und dimensionaler Ebene und stellt es
entsprechend dar, um im Anschluss die empirische Situation zur Existenz einer
europäischen Öffentlichkeit zu umreißen. Zum anderen stellt es die die Untersuchung
des EU-Entscheidungsprozesses und seiner Akteure anleitende Forschungsheuristik
mit ihren unabhängigen Variablen als zentrales Analysewerkzeug vor.
2.1 Öffentlichkeit
2.1.1 Begriff
Öffentlichkeit ist ,,ein historischer Begriff von bemerkenswerter Schwammigkeit"
(Negt/Kluge zit. n. Zimmermann 2006: 16). Die ursprüngliche Bedeutung von
öffentlich bezeichnet etwas als ,,bekannt, klar und offensichtlich" (Schiewe 2004: 29),
womit öffentlich über die gegenteilige Wortbedeutung her bestimmt weder
unzugänglich, geheim noch privat ist. Eine eindeutige Festlegung seiner Bedeutung
zeigt sich aber nicht zuletzt aufgrund seiner historischen Wurzeln als mühsam
(Zimmermann 2006: 16). Denn im Zuge der Philosophie der Aufklärung im späten
18. und frühen 19. Jahrhundert entwickelte sich Öffentlichkeit zu einem Begriff mit
revolutionärer Prägung und wurde deshalb zum Werkzeug der damaligen politischen
Propaganda. ,,Seitdem gilt Öffentlichkeit als entscheidendes Kriterium zumindest der
politischen Vernunft, wenn nicht der Vernunft überhaupt [...]. Denn Öffentlichkeit ist
das soziale Medium, in dem sich die politische Autorität nicht nur legitimieren,
sondern auch und dies ist ein spezifischer Zug der modernen Welt seit dem 18.
17
Jahrhundert allererst bilden soll" (Hölscher zit. n. Zimmermann 2006: 16). In
diesem Sinne bildet Öffentlichkeit einen Raum ,,mit dem Anspruch eines
Gegengewichts zur staatlichen Herrschaft" (Schiewe 2004: 61).
Eine deutlichere und aus dem historischen Kontext herausgelöste
Begriffsbestimmung ergibt sich unter Rückgriff auf seine Bedeutungsebenen. Plake
u.a. unterscheiden drei Ebenen: (1) Sachverhalte, die für die Allgemeinheit von
Interesse sind, (2) Kommunikation, die sich an alle richtet und (3) Offenheit des
Zugangs von Räumen und Plätzen (vgl. Plake u.a. 2001: 18ff.).
Öffentlichkeit, die sich (1) auf Vorgänge konzentriert die für die Allgemeinheit von
Bedeutung sind, bezieht sich auf Ereignisse, die die Beachtung von Zuschauern
erhalten. Das Publikum kann sich hierbei aus verschiedenen Bereichen
zusammensetzen, wonach sich spezifische Öffentlichkeiten z. B. wissenschaftliche,
wirtschaftliche, ökologische oder parteipolitische herausbilden. Um die Entstehung
dieser Öffentlichkeit zu gewährleisten, müssen die Teilnahme und der Zugang des
Publikums zum Ereignis sicher gestellt werden (Plake u.a. 2001: 18).
Eine weitere Bedeutungsebene von Öffentlichkeit bezieht sich auf die (2)
Kommunikation, die sich an alle richtet. Die darin angelegte Unbegrenztheit der
Empfänger ergibt sich aus dem Umstand, dass die auf dieser Ebene konzipierte Art
der Verständigung neben der direkten auch die über die Medien transportierte
Kommunikation berücksichtigt. Dabei vollzieht sich weder die direkte noch die
mediale Informationsvermittlung heimlich, so dass in Analogie zur Öffentlichkeit, die
sich auf Vorgänge von allgemeinem Interesse konzentriert, auch hier die Offenheit
des Zugangs als Konstitutionsbedingung erweist (vgl. Plake u.a. 2001: 18f.).
Ähnliches lässt sich für die (3) Zugangsoffenheit von Räumen und Plätzen
konstatieren. Die Offenheit dieser Orte zeichnet sich dadurch aus, dass jeder Zugang
zu ihnen hat. Daneben sind es Örtlichkeiten ,,die jeder kennt, die man gelegentlich
aufsucht, um sie zu nutzen oder seinen Willen zu bekunden, möglicherweise auch um
Einrichtungen, von denen jeder Gebrauch machen kann, damit aber auch um mehr
oder weniger verdichtete soziale Strukturen. Schließlich geht es um formalisierte
Vorgänge, die an bestimmten Orten [...] stattfinden, um hinsichtlich der
Verfahrensvorschriften kontrolliert werden zu können" (Plake u.a. 2001: 20).
Der Ertrag dieser Ausführungen lautet, dass das entscheidende, eine Öffentlichkeit
herstellende Element auf allen der drei dargelegten Ebenen der freie Zugang resp. die
grundlegende ,,Unabgeschlossenheit des Publikums" (Habermas zit. n. Zimmermann
18
2006: 18) ist. Die tatsächliche Möglichkeit des Zugangs spielt dabei eine
untergeordnete Rolle (Zimmermann 2006: 18), da sich der Begriff der Öffentlichkeit
durch einen nur temporär aufzulösenden Widerspruch auszeichnet. Dieser findet
seinen Niederschlag in der Feststellung, dass Öffentlichkeit einerseits ihrem Wesen
nach zwar unbegrenzt ist, andererseits die Öffentlichkeit einer Handlung realiter
immer begrenzt ist (Hölscher zit. n. Zimmermann 2006: 18).
Dem in dieser Arbeit zugrunde gelegten Forschungsgegenstand entsprechend bezieht
sich der Begriff der Öffentlichkeit auf politische Öffentlichkeit. Politische
Öffentlichkeit lässt sich als eine Vielzahl von Kommunikationsforen beschreiben, die
sich durch ihren generell offenen Zugang auszeichnen, an keine Bedingungen der
Mitgliedschaft gebunden sind und individuellen wie kollektiven Akteuren die
Möglichkeit bieten, sich vor einem breiten Publikum zu politischen Themen zu
äußern (Gerhards 1998: 695). Politische Öffentlichkeit erfüllt damit wesentliche
Funktionen für das politische System.
2.1.2 Funktionen
Um die Funktionen von politischer Öffentlichkeit herauszuarbeiten, ist auf die
Bedingungen ihrer Entstehung einzugehen. In Anlehnung an Neidhardt sind vor allem
drei Bedingungen relevant (vgl. Neidhardt 1994: 8f.).
9
Erstens muss Öffentlichkeit für
alle Gruppen der Gesellschaft sowie für alle Themen und Meinungen von kollektiver
Bedeutung offen sein (Neidhardt 1994: 8). Folglich dürfen keine Teilnehmenden,
keine Sachverhalte und keine Problemlösungen ausgeschlossen oder zurückgehalten
werden. Zweitens darf Öffentlichkeit nicht auf feststehenden Meinungen beruhen.
Die verschiedenen Denkweisen und Sachverhalte müssen im Diskurs unter den
Akteuren ausgetauscht werden können, so dass sich neue Auffassungen herausbilden
und ,,unter dem Druck der Argumente anderer" (Neidhardt 1994: 8) korrigiert und
angepasst werden können. Drittens soll die in den Gesprächen erarbeitete und von der
Allgemeinheit als valide anerkannte Meinung als Stimme im politischen System und
seinen Einrichtungen aufgenommen werden. Dies setzt voraus, dass die öffentliche
Meinung
10
von autoritärer Natur ist, welche durch ihren auf Diskursivität beruhenden
9
Eine ähnliches Verständnis der Entstehungsbedingungen findet sich bei Habermas (vgl. Habermas 1990).
10 Von politischer Öffentlichkeit ist die öffentliche Meinung zu unterscheiden. Öffentliche Meinung wird in
Öffentlichkeitsarenen erzeugt, ,,wenn Fokussierungen auf bestimmte Themen und Übereinstimmungen in den
Meinungsäußerungen zu diesem Thema entstehen" (Zimmermann 2006: 20). Sie bildet sich also als
herrschende Meinung unter den vom Publikum wahrgenommenen Akteuren der Öffentlichkeit (Neidhardt zit.
n. Zimmermann 2006: 20) und steht im Gegensatz zur Bevölkerungsmeinung, die sich als empirisch
erhobenes Aggregat von Einzelmeinungen versteht.
19
Charakter realisiert wird. Die öffentliche Meinung muss von den Teilnehmern dabei
als überzeugend wahrgenommen werden (vgl. Neidhardt 1994: 8). Aus dem Wissen
über die Bedingungen der Entstehung von Öffentlichkeit und ihrer Prozessstufen
schlussfolgert Neidhardt ihre Funktionen: (1) Transparenzfunktion, (2)
Validierungsfunktion und (3) Orientierungsfunktion (vgl. Neidhardt 1994: 8f.).
Die (1) Transparenzfunktion erfüllt Öffentlichkeit indem sie offen ,,für alle
gesellschaftlichen Gruppen sowie für alle Themen und Meinungen von kollektiver
Bedeutung ist" (Neidhardt 1994: 8). Zur Erfüllung dieser Funktion muss demnach das
Prinzip der Offenheit gewährleistet sein. Die Kommunikation zwischen den Akteuren
und die im Rahmen dieser Kommunikation getroffenen Aussagen müssen dergestalt
nachvollziehbar sein, dass die Beteiligten wissen, wer über welchen Inhalt mit
welcher Person gesprochen hat. Dahinter steht die Absicht einer heimlichen
Informationsübermittlung entgegenzuwirken.
Damit einhergehend bedeutet die (2) Validierungsfunktion, dass öffentliche Akteure
einen diskursiven Umgang mit den Angelegenheiten sowie Ansichten anderer pflegen
sollen (Neidhardt 1994: 8). Das Prinzip der Validierung realisiert sich somit über die
Kommunikation der Akteure in öffentlichen Diskursen und dem Austausch von
Argumenten. Je mehr Bürger über streitbare Probleme miteinander diskursiv
sprechen, desto valider und verbindlicher gestaltet sich das zustande gekommene
Ergebnis.
Das auf diese Weise erzeugte Ergebnis beansprucht schließlich eine (3)
Orientierungsfunktion, sofern die teilnehmenden Öffentlichkeitsakteure dieses als
glaubhaft und überzeugend auffassen (Neidhardt 1994: 9). Zur Erfüllung des Prinzips
von Öffentlichkeit muss die öffentliche Meinung also Autorität herstellen.
Orientierung wird dann dadurch gewährleistet, dass die aus dem Diskurs resultierende
Sondierung politischer Optionen die Komplexität von Öffentlichkeit für einzelne
Akteure auf ein begreifliches Maß minimiert.
2.1.3 Ebenen
Wie in Kapitel 2.1.1 deutlich geworden, kann sich Öffentlichkeit auf verschiedenen
Ebenen ausbilden. Gerhards und Neidhardt stellen durch die Berücksichtigung der
Anzahl der Kommunikationsteilnehmer und dem strukturellen Ausmaß der
Verfestigung drei Ebenen der Öffentlichkeitsbildung heraus: (1) Encounter-
Öffentlichkeit, (2) Veranstaltungsöffentlichkeit und (3) massenmediale Öffentlichkeit
20
(vgl. Gerhards/Neidhardt 1990: 19ff.). Die Abgrenzung der Ebenen voneinander
verwirklicht sich durch die Ausdifferenzierung des Öffentlichkeitssystems sowie
durch ihre Art des Umgangs mit Informationen und erklärt sich wie folgt.
Die (1) Encounter-Öffentlichkeit
11
beschreibt einfache Interaktionssysteme mit dem
niedrigsten Grad struktureller Verankerung von Öffentlichkeit. Sie bilden sich bereits
dann, wenn Menschen unterschiedlicher Herkunft eher zufällig zusammentreffen und
miteinander in Kommunikation treten. Alltägliche Gespräche an bestimmten sozialen
Orten bilden den elementarsten Ausdruck dieser ,,kleinen Öffentlichkeiten"
(Gerhards/Neidhardt 1990: 20). Die Wahrscheinlichkeit der Interaktionen hängt im
Wesentlichen von der Dichte der Gesellschaft ab, d.h. von ,,dem Ausmaß ihrer
gruppenübergreifenden Austauschbeziehungen" (Gerhards/Neidhardt 1990: 19). Da
Themen und Anzahl der Teilnehmer im Rahmen der Encounter-Öffentlichkeit häufig
wechseln, zeichnen sie sich neben ihrem Episodencharakter durch Fragilität und
relative Strukturlosigkeit aus.
Sozial deutlich voraussetzungsvoller ist die (2) Veranstaltungs-Öffentlichkeit.
Veranstaltungen sind öffentliche und thematisch zentrierte Interaktionssysteme
(Gerhards/Neidhardt 1990: 22). Gegenüber der Encounter-Öffentlichkeit fußt die
Veranstaltungs-Öffentlichkeit auf einer klaren Rollenverteilung nach Leitungs- und
Publikumsrollen. Die Leitungsrollen haben Veranstalter, Referenten und
Diskussionsleiter inne, die Publikumsrollen werden durch die übrigen Teilnehmer
eingenommen. Gegenüber den Leitungsrollen sind die Interaktionsmöglichkeiten der
Teilnehmer beschränkt. ,,Ein großer Teil verharrt in Schweigen; Beifall, Pfeifen,
Raunen und der frühzeitige Weggang bilden aber durchaus wirksame
Äußerungsformen des Publikums" (Gerhards/Neidhardt 1990: 22).
Die Struktur der Veranstaltung bildet sich durch ihr Thema. Die Thematik steuert den
Ablauf der Veranstaltung sowie die Referenten- und Teilnehmerauswahl, wobei die
Teilnehmer so rekrutiert werden, dass sie eine ähnliche Meinung teilen, damit sich im
Rahmen der Veranstaltung eine möglichst homogene öffentliche Meinung
herausbilden kann (Gerhards/Neidhardt 1990: 22). Veranstaltungs-Öffentlichkeiten
sind somit in der Lage die Möglichkeit der Synthetisierung von Meinungen als auch
die Erzeugung einer öffentlichen Meinung zu erhöhen, wenngleich die Quantität des
erreichbaren Publikums begrenzt bleibt (Gerhards/Neidhardt 1990: 23).
Die (3) massenmediale Öffentlichkeit ist die an Voraussetzungen reichste Form von
11
Gerhards und Neidhardt greifen hier auf Überlegungen von Goffman zurück, der diesen
Interaktionszusammenhang schon früher beschrieb und als Encounters bezeichnete (vgl. Goffman 1961).
21
Öffentlichkeit. Hierbei vollzieht sich die öffentliche Kommunikation als
Massenkommunikation und beruht im Vergleich zu den beiden anderen
Öffentlichkeitstypen auf mehreren Voraussetzungen. Vonnöten ist in erster Linie die
technische Infrastruktur zur breiten und ununterbrochenen Beeinflussung der
öffentlichen Meinung (Gerhards/Neidhardt 1990: 24). Die Herstellung medialer
Öffentlichkeit obliegt dabei spezialisierten Berufsgruppen, womit eine Veränderung
der Publikumsrolle verbunden ist. Das bedeutet, dass das Publikum nun nicht mehr,
wie im Rahmen der Encounter- und Veranstaltungs-Öffentlichkeit, präsent sein muss,
sondern sich abstrakter und losgelöst von realen Interaktionen formiert und über
größere Handlungsmöglichkeiten verfügt. Gleichzeitig reduzieren sich, ähnlich wie
bei der Publikumsrolle der Veranstaltungs-Öffentlichkeit, die Gestaltungsformen des
Publikums, so dass sich deren Tätigkeiten im Verfolgen bzw. Nicht-Verfolgen der
veröffentlichten Meinung erschöpft (vgl. Gerhards/Neidhardt 1990: 24).
In den modernen Gesellschaften konstituiert sich Öffentlichkeit vorwiegend über
massenmediale Öffentlichkeit und beruht damit auf Massenkommunikation.
Massenkommunikation lässt sich als eine Art der Kommunikation verstehen, bei der
Aussagen öffentlich, durch technische Verbreitungsmittel, indirekt und einseitig an
ein disperses Publikum
12
vermittelt werden (Maletzke 1963: 32). Technische
Verbreitungsmittel sind dann das was unter Massenmedien verstanden wird: Internet,
Zeitungen, Zeitschriften, Hör- und Rundfunk, Kino, Bücher, Flugblätter etc..
Massenmediale Öffentlichkeit wird demnach erst durch Medien hergestellt, wobei
,,massenmediale Öffentlichkeit die wichtigste Form politischer Öffentlichkeit [ist]"
(Zimmermann 2006: 19). Die Allgemeinheit nimmt die Öffentlichkeiten der beiden
anderen Ebenen erst dann wahr, wenn die Massenmedien diese aufnehmen und über
sie berichten (Gerhards/Neidhardt 1990: 24). ,,Über die Massenmedien wird
Öffentlichkeit zu einer dauerhaft bestimmenden gesellschaftlichen und politischen
Größe" (Neidhardt 1994: 10).
2.2 Öffentlichkeit in Europa
Die Ausgestaltung von Öffentlichkeit als ,,Grundlage der Demokratie" (Landfried
2006: 102) zeigt sich in der Europäischen Union noch nicht erfüllt, wenngleich ihre
Notwendigkeit eine Hohe ist. Denn die EU übt durch die Übertragung der
12 Als ,,disperses Publikum" bezeichnet Maletzke Personen oder Kleingruppen, die sich das Merkmal teilen,
sich den Aussagen der Massenmedien zuzuwenden; dies geschieht in der Regel an verschiedenen Orten und
zu verschiedenen Zeiten (vgl. Maletzke 1963).
22
Kompetenzen von den Nationalstaaten auf die supranationale Ebene die öffentliche
Gewalt aus, was sich verfassungsgemäß darin manifestiert, dass das europäische
Recht das geltende Recht auf nationalstaatlicher Ebene bricht (Gerhards 2000: 285).
Mit der Kompetenzübertragung von den Mitgliedstaaten auf die EU ging zwar eine
ökonomische wie rechtliche Integration einher, die politische hingegen vollzog sich
zögerlich. Die damit entstandene defizitäre Legitimation der Politik der EU lässt sich
unter der Bezeichnung des Legitimations- und Demokratiedefizits
13
bündeln. Diese
Defizite beruhen nicht zuletzt auf dem Öffentlichkeitsdefizit der EU. Denn die
Aufgaben von Öffentlichkeit in demokratischen Systemen
14
, wonach Bürger das
politische Geschehen kritisieren, kontrollieren und mitgestalten können sehen sich in
der EU nicht realisiert, da eine entsprechende europäische Öffentlichkeit bisher nicht
existiert, wenngleich ihre Existenz und ihre Gestalt maßgeblich zur demokratischen
und politischen Legitimation der EU beitragen würde.
Die Ursache einer fehlenden europäischen Öffentlichkeit wird zum einen darin
gesehen, dass die massenmediale Berichterstattung zu großen Teilen
nationalstaatlichen Themen verhaftet bleibt und nur wenig über europäische
Entscheidungen und Debatten berichtet (Gerhards 2002: 141). Zum anderen
verhindert das Fehlen einer einheitlichen europäischen Amtssprache den langfristigen
Bestand paneuropäischer Medien
15
(Kleinsteuber 2004: 43).
16
Damit geht eine zu
geringe Akzeptanz sowie eine begrenzte Reichweite EU-weiter Medienangebote
17
einher. In der Wissenschaft unterliegt das Potential als auch die mögliche Gestalt
einer europäischen Öffentlichkeit allerdings einer kontroversen empirischen und
analytischen Beurteilung. In Anlehnung an Mono lässt sich die Debatte um eine
medial erzeugte europäische Öffentlichkeit in zwei Lager einteilen: ein skeptisches
und ein optimistisches (vgl. Mono 2009: 34ff.).
Die skeptische Haltung ist maßgeblich durch Gerhards geprägt (vgl. Gerhards 1993,
2000, 2002).
18
Dieser geht davon aus, dass die Entstehung einer europäischen
Öffentlichkeit über eine (1) einheitliche, länderübergreifende Öffentlichkeit oder über
die (2) Europäisierung nationaler Öffentlichkeiten denkbar ist (vgl. Gerhards 1993).
13 Die Arbeit setzt die Kenntnis der Problematik des Demokratie-, Legitimations- und Öffentlichkeitsdefizits der
EU voraus (vgl. z. B. Abromeit 2002, Gerhards 2000, Meyer 2002).
14 Die Europäische Union bekennt sich zu den Grundsätzen der Demokratie (Art. 1 EUV).
15 So misslang z. B. die Vermarktung von The European in englischer Sprache (Mono 2009: 29).
16 Eine ähnliche Meinung vertreten auch Adam u.a. 2003 sowie Schlesinger/Fossum 2007.
17 Beispiele hierfür sind Euronews, Eurosport oder Arte. Diese Medienangebote verfügen trotz transnationaler
Ausstrahlung und der Übersetzung in die jeweilige Landessprache über eine schwache Verbreitung (Mono
2009: 29).
18 Die sozialwissenschaftliche Forschung setzt sich immer wieder dezidiert mit seinen Modellen europäischer
Öffentlichkeit auseinander.
23
Die Bedingungen einer (1) einheitlichen, länderübergreifenden Öffentlichkeit sind das
Vorhandensein von Presse- und Meinungsfreiheit, technische Entwicklungen,
ausdifferenzierte Medienunternehmen, der Grad der Alphabetisierung und die
Entstehung kollektiver Akteure (Mono 2009: 34).
Während Gerhards die ersten drei Voraussetzungen als gegeben sieht, trifft das für die
vierte und fünfte nicht zu. Denn im Gegensatz zu der in den Mitgliedstaaten
verfassungsrechtlich garantierten Medien- und Pressefreiheit, den mittlerweile
weitentwickelten wie weitverbreiteten Massenmedien und der starken
Ausdifferenzierung transnational arbeitender Medienkonzerne (Mono 2009: 34) ist es
den Bürgern der EU nicht möglich über die Massenmedien zu kommunizieren, da
Europa ein polyglotter Kontinent mit derzeit 23 Arbeits- und Amtssprachen ist (vgl.
Europa 2013a: 1).
Wenngleich die englische Sprache die in den EU-Staaten am weitesten verbreitete ist,
kann weder davon ausgegangen werden, dass Englisch die Sprache der Massen ist,
noch als lingua franca für den vereinten EU-Raum und seine Bürger gelten kann
(Machill u.a. 2006: 135). Denn ,,fremdsprachige Medien werden vom `Normalbürger´
nicht genutzt" (Kantner 2004: 89). Konrad äußert hierzu drastisch: ,,Paneuropäische
Medien wird es nicht geben, weil es weder eine gemeinsame Sprache, noch eine
europäische Kultur gibt" (Konrad zit. n. Kantner 2004: 89).
Daneben existieren in Anbetracht der fünften Bedingung keine kollektiven Akteure,
in dem Sinn, dass es abgesehen vom direkt gewählten EP keine europäischen
Akteure gibt ,,die ihr kommunikatives Verhalten an ein demos richten [...]. In der Tat
zeigen Inhaltsanalysen, dass selbst bei Themen mit reinem Bezug auf die EU die
Repräsentanten ihrer wichtigsten Organe [...], sehr viel seltener Akteure der
Berichterstattung sind als nationale Vertreter" (Mono 2009: 35).
Kleinsteuber und Rossmann vermuten in diesem Zusammenhang, dass sich die
Themen der EU medial weniger gut verkaufen lassen und gewinnorientierte
Medienunternehmen diesem Umstand auch nicht entgegenwirken, weshalb sich auch
kein Interesse an der Berichterstattung über europapolitische Themen herausbilden
kann. Die Lösung sehen sie in der stärkeren politischen Unterstützung
paneuropäischer Medien (vgl. Kleinsteuber/Rossmann 1994: 323f.). In nuce
verhindern also politische, kulturelle wie konsumspezifische Faktoren der
Mitgliedstaaten die Herausbildung einer einheitlichen, länderübergreifenden
Öffentlichkeit (Gerhards 1993: 100).
24
Hinsichtlich der Möglichkeit der (2) Europäisierung der nationalen Öffentlichkeiten
kommt Gerhards auf Grundlage eigener Erhebungen zu dem Ergebnis, dass die
öffentliche Informationsvermittlung über EU-Politik nicht ausreichend ist (Mono
2009: 35). Denn es besteht ,,eine Inkongruenz zwischen einer Europäisierung der
politischen Entscheidungen einerseits und einer medialen Darstellung und
Vermittlung europäischer Politik andererseits" (Gerhards 2002: 145). Die Thesen
Gerhards wurden im Rahmen weiterer Untersuchungen aufgegriffen und dabei
sowohl bestätigt als auch verworfen.
Peter etikettiert als Ertrag seiner Erhebungen sowohl die erste wie die zweite
Modellvorstellung Gerhards als Wunschdenken (Peter zit. n. Mono 2009: 36). Auch
Brüggemann u.a. können nach der Analyse umfassender Zeitreihenuntersuchungen so
gut wie keine Quellen europäischer Öffentlichkeit ausmachen (Mono 2009: 36,
Brüggemann u.a. 2006). Daneben zeigen andere empirische Analysen, dass in erster
Linie der Multilingualismus der 27 EU-Staaten für die Entstehung einer europäischen
Öffentlichkeit hinderlich ist.
19
,,Europa ist keine Kommunikationsgemeinschaft, weil
Europa ein vielsprachiger Kontinent ist. Das banalste Faktum ist zugleich das
elementarste" (Kielmannsegg 1996: 55).
Die Optimisten bezweifeln zwar nicht die Erträge und die Validität der Ergebnisse der
Skeptiker, halten ihnen jedoch die Unangemessenheit der Verwendung der Modelle
Gerhards vor. Dabei erschöpft sich die Kritik darin, dass das Konzept der
Öffentlichkeit eher Sachverhalte auf nationalstaatlicher Ebene, denn auf
supranationaler Ebene erfasst (vgl. Mono 2009: 37f). Gemäß dieser Auffassung sind
diskursive Modelle
20
zur Analyse der Existenz europäischer Öffentlichkeit
vorzuziehen. Diese Modelle postulieren, dass sich die Herausbildung von
Öffentlichkeit bereits dann vollzieht ,,wenn an konkreten Problemen Differenzen
kommunikativ und praktisch abgearbeitet werden" (Eder/Kantner zit. n. Mono 2009:
38). Die optimistische Forschungsrichtung und ihre Vertreter gehen in Anlehnung an
Habermas davon aus, dass sich Öffentlichkeit dann realisiert, wenn die gleichen
Themen zu den gleichen Zeitpunkten und mit gleicher Bedeutung kommuniziert und
diskutiert werden.
21
Zur Feststellung einer europäischen Öffentlichkeit muss in
diesem Sinne also europaweit ein identischer Themenschwerpunkt mit identischen
19 vgl. hierzu z.B. Beierwaltes 1998, Kleinsteuber 2004 und Peters 1999.
20 Diskursive Modelle gehen verallgemeinert gesprochen davon aus, dass sich die Herausbildung von
Öffentlichkeit dann vollzieht, wenn im Rahmen bestimmter Konflikte Differenzen kommunikativ und
praktisch abgearbeitet werden (Eder/Kantner zit. n. Mono 2009: 38).
21 vgl. zu dieser These auch Eder u.a. 2001 und van de Steeg 2003.
25
Bedeutungszuschreibungen ausgemacht werden (vgl. Mono 2009: 38).
Die Belegung dieses Sachverhalts war bisher Gegenstand vielzähliger Studien. Diese
basierten allerdings in den meisten Fällen auf wenig verallgemeinerbaren Fallstudien
und hatten ihren Fokus auf genuin europäischen Themen (vgl. Eder/Kanter 2000,
Trenz 2005) ,,bei denen a priori davon ausgegangen werden konnte, dass sie eine
transnationale Resonanzstruktur hervorgebracht haben" (Mono 2009: 38). Auch
Requate und Schulze-Wessel gehen im Rahmen ihrer Untersuchung davon aus, dass
eine homogene europäische Öffentlichkeit existiert, allerdings lediglich recht
kurzfristig und unter der Bedingung des Vorhandenseins spezieller Ereignisse mit
transnationaler Bedeutung (vgl. Requate/Schulze-Wessel 2002: 14f.). Risse
kommentiert diese Analysen kritisch: ,,The conceptualization [...] is rather broad so
that it is almost impossible not to find a European public sphere [...]. Their definition
overlooks an minimum substantive standard for communicative action if the notion of
public sphere should have normative meaning in a democratic society" (Risse 2002:
6, Hervorh. i. O.). Trotz der ungleichen Ansichten und Forschungsergebnisse der
wissenschaftlichen Lager, sind sich ihre Vertreter jedoch darin einig, dass die
Ausprägung europäischer Öffentlichkeit derzeit noch nicht erfüllt, ihre Bedeutung
aber kaum zu überschätzen ist und sich deshalb auch gerade die politischen Akteure
der EU für die Förderung einer europäischen Öffentlichkeit einzusetzen haben.
2.3 Akteurzentrierter Institutionalismus
Die Analyse des europäischen Entscheidungsprozesses und seiner Akteure wird durch
die Annahmen des Akteurzentrierten Institutionalismus angeleitet. Die an den Ansatz
herangetragene Kritik wird nicht beleuchtet, da ihr im Rahmen der Untersuchung
keine Bedeutung beigemessen wird.
22
Der Akteurzentrierte Institutionalismus wurde
in den 90-er Jahren von Renate Mayntz und Fritz W. Scharpf als Forschungsheuristik
entwickelt
23
und später von Scharpf detaillierter ausgearbeitet (vgl. Mayntz/Scharpf
1995, Scharpf 2000).
24
Der analytische Ansatz
25
stellt den Gegenstand der ,,Steuerung
und Selbstorganisation auf der Ebene ganzer gesellschaftlicher Teilbereiche"
22 Denn zum einen wird in der vorliegenden Analyse weder das Akteurverständnis noch der Handlungsbegriff
als zu eng erachtet (vgl. Meyer/Hammerschmid 2006: 167). Zum anderen stellt das dem Akteurzentrierten
Institutionalismus zugrunde gelegte Postulat der Wiederholbarkeit sozialer Phänomene keine Einschränkung
dar (vgl. Kaven 2010).
23 Implizit verwendeten sie den Ansatz bereits seit den frühen 70-er Jahren.
24 Die Untersuchung stützt sich auf die Annahmen beider Ausführungen.
25 Ein analytischer Ansatz erfasst und ordnet empirische Sachverhalte mittels relativ allgemeiner Kategorien, die
normalerweise auf eine bestimmte Art von Erklärungsgegenständen zugeschnitten sind (Mayntz/Scharpf
1995: 39). Im Gegensatz zu wissenschaftlichen Theorien bezeichnet ein analytischer Ansatz also kein System
von aufeinander bezogenen Aussagen, die unter angegebenen Randbedingungen gelten sollen.
26
(Mayntz/Scharpf 1995: 39) in den Mittelpunkt seines Erkenntnisinteresses und
fokussiert die Analyse politischer Prozesse auf Makro-, Meso- und Mikroebene
(Blum/Schubert 2009: 33, Mayntz/Scharpf 1995: 44). Damit zielt er auf eine staats-
und gesellschaftstheoretische Perspektive von Steuerung ab, wodurch er auf Elemente
mehrerer Theorien zurückgreift.
Die analytische Ausarbeitung der Heuristik fand in Auseinandersetzung mit und in
Abgrenzung zu anderen institutionalisitischen Ansätzen statt (Jakobi 2007: 9) und
wird einer älteren, staatstheoretischen Variante des politikwissenschaftlichen Neo-
Institutionalismus zugeordnet. Dennoch unterscheidet er sich in mehrfacher Hinsicht
von ihm. Denn die drei wesentlichen Strömungen des Neo-Institutionalismus
26
setzen
das Handeln von Akteuren in Beziehung zu Institutionen und teilen die
Grundannahme, dass sich Akteure bei ihrem Handeln lediglich an Institutionen
orientieren (Grätz 2007: 19). Wenngleich jede dieser Strömungen einen anderen
Institutionenbegriff und damit einen anderen Grad an Akteurautonomie zugrunde
legt, beschränkt sich der Ansatz nicht nur auf die Analyse politischer Institutionen
und arbeitet mit einem eng gefassten Institutionenbegriff. Darüber hinaus betrachtet
er Institutionen sowohl als abhängige wie auch als unabhängige Variable und schreibt
ihnen keine determinierende Wirkung zu (Mayntz/Scharpf 1995: 43).
Im Unterschied zu anderen neo-institutionalistischen Schulen wird angenommen,
dass der Einfluss von Institutionen auf das Handeln von Akteuren kein erschöpfender
sein kann, womit institutionelle Faktoren ausschließlich einen stimulierenden,
ermöglichenden oder restringierenden Handlungskontext bilden (Mayntz/Scharpf
1995: 43). Der Ansatz erkennt damit die Bedeutung institutioneller Faktoren an,
relativiert ihn aber bezüglich akteur- und strukturpezifischer Variablen. Die leitende
Annahme des Akteurzentrierten Institutionalismus lautet, dass politische
Entscheidungen als das Ergebnis von Interaktionen zwischen individuellen,
kollektiven und korporativen Akteuren zu erachten sind, die von dem jeweiligen
institutionellen Kontext, in dem sie stattfinden, beeinflusst werden (Scharpf 2000:
41).
2.3.1 Institutioneller Kontext
Der institutionelle Kontext beschreibt die wichtigsten Einflussgrößen auf diejenigen
Faktoren, die die Erklärungen eigentlich bestimmen, nämlich Akteure, deren
26 Rational choice, soziologischer und historischer Institutionalismus (als Überblick vgl. Hall/Taylor 1996).
27
Handlungsorientierung und Fähigkeiten, Akteurkonstellationen und Formen der
Interaktion (Scharpf 2000: 78). Daneben strukturiert er die zu untersuchenden
politischen Prozesse auf mehrfache Art. ,,Der institutionelle Rahmen, der die Regeln
definiert, deren Einhaltung man von anderen erwarten kann und sich selbst zumuten
lassen muss, konstituiert Akteure und Akteurkonstellationen, strukturiert ihre
Verfügung über Handlungsressourcen, beeinflusst ihre Handlungsorientierung und
prägt wichtige Aspekte der jeweiligen Handlungssituation, mit der der einzelne
Akteur sich konfrontiert sieht" (Mayntz/Scharpf 1995: 49). Demnach verwenden
Mayntz und Scharpf das Konzept des institutionellen Kontextes als Sammelbegriff,
der eine Vielzahl erklärender Faktoren zusammenfasst und im Gegensatz zu einer
vorab theoretisch definierten Anzahl von Variablen steht, die systematisiert und
operationalisiert werden müssen (Scharpf 2000: 78).
Institutionen bilden die wichtigste Einflussgröße auf Akteure und ihre Interaktionen,
weil die Handelnden auf die Konstruktion von Normen, die ihr Handeln überhaupt
erst ermöglichen, angewiesen sind. Der Definition von Institutionen sind im
Akteurzentrierten Institutionalismus enge Grenzen gesteckt, weshalb sie sich auf
Regelsysteme beschränkt, die einer Gruppe von Akteuren offenstehende
Handlungsverläufe strukturiert (Scharpf 2000: 77). Die Ablehnung einer weiten
Auslegung als ,,zentrale[r] analytischer Weichenstellung" (Mayntz/Scharpf 1995: 45)
begründen Mayntz und Scharpf damit, dass Institutionen nicht als gegeben akzeptiert
werden, sondern fortwährend intentionaler Gestaltung und Veränderung unterliegen.
Infolge dessen lassen sich Institutionen sowohl als abhängige wie auch als
unabhängige Variable konzipieren.
Die Verengung des Begriffs verdeutlicht damit die im Ansatz durch Mayntz und
Scharpf vorgenommene Modifikation neo-institutionalistischer Grundauffassung, so
dass Institutionen Handeln zwar ermöglichen und begrenzen, aber nicht
determinieren. Daneben beschränkt sich die enge Definition des institutionellen
Kontextes nicht nur auf die durch den Gesetzgeber sowie das Rechtssystem
festgelegten formalen rechtlichen Regeln, sondern auch auf soziale Normen. Der
Akteurzentrierte Institutionalismus geht davon aus, dass gesellschaftliche Akteure
soziale Normen in der Regel zwar achten, im Falle einer Nichtbeachtung aber durch
Verlust der Reputation, Missbilligung oder Ächtung sanktioniert werden (vgl. Scharpf
2000: 77). Zusammengefasst konstituieren Institutionen Akteure, definieren gebotene,
verbotene oder erlaubte Handlungen und strukturieren so das Verhalten der Akteure.
28
2.3.2 Akteure
Der Akteurzentrierte Institutionalismus legt den Handlungen seiner Akteure die von
Simon entwickelte Konzeption der ,,bounded rationality" (vgl. Simon 1976) zugrunde
(Scharpf 2000: 47ff.). Die Akteure handeln im Sinne der Vorstellungen des
ökonomischen Institutionalismus strategisch intentional, ohne sich aber an einem
engen Verständnis von Rationalität zu orientieren, welches die individuelle
Nutzenmaximierung in den Vordergrund rückt.
Demnach sind die Akteure im Akteurzentrierten Institutionalismus nicht vollständig
informiert, d.h. sie besitzen keine allumfassenden Informationen über die
Handlungssituation. Es ist ihnen ebenso wenig möglich alle relevanten Bedingungen
der Handlung sowie deren Wechselwirkungen vorauszudenken oder zu verarbeiten
(Schimank 2008: 108). Folglich handeln die Akteure hinsichtlich ihrer individuellen
Wahrnehmungen sowie der ihnen vorliegenden Informationen intentional, aber nicht
uneingeschränkt rational (vgl. Scharpf 2000: 47ff.).
Neben der Ausrichtung ihres Handelns zeichnen sich Akteure durch ihre Gestalt aus.
Mayntz und Scharpf identifizieren dabei die Hauptkategorie des komplexen Akteurs,
wobei die Bezeichnung eine Ansammlung von Individuen erfasst. Dabei muss
definiert werden unter welchen Umständen es gerechtfertigt erscheint,
akteurkonzentrierte Vorstellungen auf diese zu übertragen, da nur Individuen zu
Handlungen fähig sind (vgl. Scharpf 2000: 96). So muss bei komplexen Akteuren die
,,Fähigkeit zu intentionalem Handeln oberhalb der beteiligten Individuen vorhanden
sein" (Scharpf 2000: 97). Hinsichtlich der Ausbildung von Intentionen, muss das
Handeln auf höheren Ebenen durch interne Interaktion erzeugt werden. Für den
Einsatz akteurzentrierter Konzepte ist es dann notwendig, komplexe Akteure aus
einer inneren und einer äußeren Perspektive zu beleuchten, wobei erstere dem
individuellen Akteur Intentionen zuschreibt und letztere das entsprechende
Interaktionsergebnis erklärt (vgl. Scharpf 2000: 97).
Da empirische Analysen nicht in allen Fällen geeignet sind, die Ebene der internen
Interaktion innerhalb des komplexen Akteurs einzubeziehen, gilt im Rahmen des
Akteurzentrierten Institutionalismus die Annahme, dass es die ,,Architektur der
Komplexität" (Simon zit. n. Scharpf 2000: 97) konkreter Interaktionen erlaubt,
,,größere Einheiten als Akteure zu behandeln, deren Entscheidungen unter Hinweis
auf Faktoren erklärt werden können, die auf der Ebene der größeren Einheit definiert
werden" (Scharpf 2000: 97). Da sich aber komplexe Akteure im Grad ihrer
29
Integration unterscheiden und nicht jede Form einer Individuenansammlung auf
akteurtheoretische Begriffe angewendet werden kann, differenziert der Ansatz weiter
zwischen Akteur-Aggregaten und komplexen Akteuren.
Während Akteur-Aggregaten
27
keine Fähigkeit zu strategischem Handeln attestiert
werden kann, ist dies bei komplexen Akteuren unter der Voraussetzung, dass die
,,beteiligten Individuen die Absicht haben, ein gemeinsames Produkt zu schaffen oder
ein gemeinsames Ziel zu erreichen" (Scharpf 2000: 101) möglich. Da der
Integrationsgrad komplexer Akteure voneinander abweicht, differenziert der Ansatz
zusätzlich nach kollektiven und korporativen Akteuren. Während kollektive Akteure
in Abhängigkeit zu den Präferenzen ihrer kontrollausübenden Mitglieder stehen,
genießen korporative Akteure Unabhängigkeit von den Nutznießern ihrer Handlungen
(vgl. Scharpf 2000: 101).
Der Akteurtyp der kollektiven Akteure lässt sich entlang zweier Dimensionen weiter
aufspalten. Die erste Dimension umfasst das Ausmaß der Verfügbarkeit kritischer
Handlungsressourcen, in dem Sinne, in dem ihr Besitz entweder einzelnen
Mitgliedern obliegt oder kollektiviert wurde (vgl. Scharpf 2000: 101). Die zweite
Dimension beschreibt den Umstand der Abhängigkeit der kollektiven Akteure von
den Prioritäten ihrer Mitglieder. Hieraus ergibt sich die Typologisierung nach
Koalitionen, sozialen Bewegungen, Clubs und Verbänden (vgl. Scharpf 2000: 102f.).
Im Unterschied zu kollektiven Akteuren stellen korporative Akteure ,,Top-down"
Organisationen mit hierarchischer Führung dar. Die Mitglieder des korporativen
Akteurs haben keinen Einfluss auf die Definition der Handlungsmöglichkeiten,
wonach die strategischen Entscheidungen des Akteurs von den Präferenzen der
Mitglieder abgekoppelt sind. Demzufolge können korporative Akteure ,,Identitäten,
Fähigkeiten und Ziele haben, die unabhängig sind von den Interessen und Präferenzen
der Gruppe, denen sie dienen sollen" (Scharpf 2000: 105).
Die dargelegten Akteure zeichnen sich im Akteurzentrierten Institutionalismus durch
ihre Handlungsorientierung die sich aus den Präferenzen und Wahrnehmungen der
Akteure zusammensetzt und ihre Fähigkeiten aus (Scharpf 2000: 95). Da der Radius
institutioneller Regelungen begrenzt ist, spielt für die Nutzung der durch den Ansatz
betonten Handlungsspielräume, und deren Verwirklichung durch die Akteure, die
Handlungsorientierung eine bedeutsame Rolle. Die Handlungsorientierung ergibt sich
aus institutionellen Vorschriften, der Position der Akteure in der Akteurkonstellation
27 Sie bezeichnen eine gebündelte Kategorie zur Beschreibung der parallel stattfindenden Handlungen mehrerer
Individuen, die sich bestimmte relevante Merkmale teilen (vgl. Scharpf 2000: 98).
30
oder kontextunabhängigen Merkmalen der Akteure (vgl. Mayntz/Scharpf 1995: 52).
Um die komplexe Kategorie der Handlungsorientierung für die empirische Forschung
zugänglich zu machen, wird sie in handhabbare und institutionell geprägte
Bestandteile gegliedert: Bezugseinheiten und Präferenzen.
Der Unterkategorie der Bezugseinheit folgend, muss die Beschreibung der
Handlungsorientierung zunächst die soziale Einheit herausarbeiten, in deren Sinne der
Akteur seine Handlungsoptionen sondiert. Die Bezugseinheit wird in der Regel von
der sozialen Rolle des Akteurs abgleitet, denn ,,soziale Rollen sind mit
rollenspezifischen Normen verbunden, die auch definieren, welcher sozialen Einheit
rollenspezifische Handlungen dienen sollen" (Scharpf 2000: 112).
28
Da gesellschaftliche Akteure üblicherweise mehreren Sozialeinheiten angehören, ist
im Rahmen systembezogenen Handelns zu unterscheiden, ob diese als Angehörige
einer sozialen Klasse, einer ethnischen Gemeinschaft, einer Organisation oder eines
Staates handeln (Mayntz/Scharpf 1995: 52). Neben den Bezugseinheiten dienen die
Präferenzen der Akteure als konstituierende Größe der Handlungsorientierung. Diese
werden mit den Konzepten Eigeninteressen, normative Rollenerwartungen und
Identität erfasst.
Die Eigeninteressen individueller wie komplexer Akteure sind grundsätzlich darauf
ausgerichtet langfristig und erfolgreich zu bestehen (vgl. Mayntz/Scharpf 1995: 54).
Normative Rollenerwartungen beziehen sich in erster Linie auf Rollenträger. Sie
werden durch den institutionellen Kontext erzeugt und finden ihren Ausdruck dem
jeweiligen sozialen System entsprechend in Werten oder Tugenden (Mayntz/Scharpf
1995: 56). Identität als dritte Unterkategorie verhält sich diametral zu den beiden
anderen, da sie mehr als verinnerlichte Normen berücksichtigt und bestimmte
Eigenschaften der Akteure einschließt (vgl. Mayntz/Scharpf 1995: 56f.).
Entscheidend ist, dass Akteure die Fähigkeit haben eine eigene Identität
herauszubilden (Scharpf 2000: 119).
Neben den Präferenzen konstituieren die Fähigkeiten eines Akteurs die
Handlungsorientierung. Fähigkeiten bezeichnen alle Handlungsressourcen, die es
erlauben, ein Ergebnis in bestimmter Hinsicht und zu einem gewissen Ausmaß zu
beeinflussen (Scharpf 2000: 86). Fähigkeiten meinen demnach die Fähigkeit zu
strategischem Handeln. Bei individuellen Akteuren gestaltet sich diese Fähigkeit
einfacher als bei komplexen Akteuren. Letztere verfügen nur dann über strategische
28 Mayntz und Scharpf greifen in diesem Zusammenhang auf die von Parsons entwickelte Differenzierung
zwischen ,,self-orientation" und ,,collectivity-orientation" zurück (vgl. Mayntz/Scharpf 1995: 52).
31
Handlungsfähigkeit, wenn die kognitiven und evaluativen Mechanismen neu
formuliert werden (Scharpf 2000: 107).
In der kognitiven Dimension sind komplexe Akteure zur Herstellung ihrer
strategischen Handlungsfähigkeit darauf angewiesen, dass die kognitiven
Orientierungen ihrer Mitglieder nur wenig divergieren. Die Möglichkeit zu
strategischem Handeln ist nur dann gegeben, wenn Interpretation und Wahrnehmung
der Handlungssituation bei den Mitgliedern des komplexen Akteurs tendenziell
konvergieren (vgl. Scharpf 2000: 107). In der evaluativen Dimension ist strategische
Handlungsfähigkeit an die Integration der Präferenzen geknüpft, wobei Integration
aus einer intertemporalen, intersektoralen und interpersonalen Dimensionen besteht
(vgl. Scharpf 2000: 108f.).
2.3.3 Akteurkonstellation
Die Grundidee der Kategorie der Akteurkonstellation lautet, dass bei der Lösung
politischer Probleme eine Vielzahl von Akteuren beteiligt ist, die durch
interdependente Entscheidungen das Ergebnis gemeinsam bestimmen. Die Akteure
legen demnach ein Ergebnis nicht eigenständig fest, sondern erarbeiten dies in einer
Konstellation mit anderen Akteuren. Der Zweck der Akteurkonstellation ist es
deshalb, das Konfliktniveau zwischen den Akteuren zu beschreiben, ohne aber die
Interaktion zur Konfliktverarbeitung miteinzubeziehen (vgl. Scharpf 2000: 129).
Die Ausarbeitung des Akteurzentrierten Institutionalismus durch Scharpf legt die
Analyse der Akteurkonstellation mittels spieltheoretischer Modelle nahe. Da die
folgende Ausarbeitung dem nicht nachkommt
29
, muss als Konsequenz dieses
Verzichts die Analyse der Akteurkonstellation darauf abzielen, die Handlungssituation
der Akteure möglichst detailliert zu beschreiben (Jakobi 2007: 16). Die
Handlungssituation bezeichnet die handlungsrelevante, soziale und nicht-soziale
Gegebenheiten umfassende Umwelt eines einzelnen Akteurs (Mayntz/Scharpf 1995:
58) und ist damit ähnlich wie die Kategorie des institutionellen Kontextes ein
Sammelbegriff der alle über die Akteure vorliegenden Informationen erfasst.
Da sich Akteurshandeln immer in bestimmtem Situationen vollzieht, resultiert die
Handlungsrelevanz von Situationen entweder aus ihrem Stimuluscharakter oder aus
der sich anbietenden Handlungschance. ,,Eine Situation kann zum Handeln
herausfordern, indem sie den oder die Akteure mit einem Problem konfrontiert oder
29 vgl. Kap. 1.4.
32
ihnen umgekehrt besondere Chancen bietet" (Mayntz/Scharpf 1995: 58). Sich
abzeichnende Verluste stimulieren dabei eher als wahrscheinliche Gewinne. Die
Handlungssituation steht in Zusammenhang mit der bereits dargelegten
Handlungsorientierung. Denn die jeweilige Situation, die zum Handeln herausfordert,
aktiviert bestimmte Aspekte der latent vorhandenen Handlungsorientierung
(Mayntz/Scharpf 1995: 59).
Neben der Kategorie der Handlungssituation wird die Analyse der
Akteurkonstellation durch die der Interaktionsorientierung ergänzt. Die
Interaktionsorientierung erlaubt die Betrachtung der Akteure und ihrer relationalen
Handlungsorientierung und spiegelt die subjektive Auslegung der objektiven
Interessenkoalitionen zwischen den beteiligten Akteuren wider (Jakobi 2007: 17).
Scharpf unterscheidet fünf Interaktionsorientierungen, wobei nur drei von ihnen
ausreichend Relevanz bei der Analyse politischer Prozesse beanspruchen.
Individualismus, Solidarität und Wettbewerb sind die häufigsten Interaktionsformen.
30
Da die Analyse der Akteurkonstellation ein statisches Bild zeichnet, erfährt sie durch
die der Interaktionsformen Ergänzung.
2.3.4 Interaktionsformen
Indem die ,,verschiedenen Modi sozialer Handlungskoordination" (Mayntz/Scharpf
1995: 60) beleuchtet werden, beschreibt die Kategorie der Interaktionsformen
schematisch die Art und das Ausmaß der Interaktion, aus der politische
Entscheidungen hervorgehen. Der Ansatz des Akteurzentrierten Institutionalismus
unterscheidet vier grundlegende Erscheinungsformen strategischer Interaktion:
einseitiges Handeln, Verhandlung, Mehrheitsentscheidung und hierarchische
Steuerung (Scharpf 2000: 91).
Diese Interaktionsformen zeichnen sich durch eine strukturelle und eine prozedurale
Dimension aus (Scharpf 2000: 167). Das heißt, dass ein bestimmter Modus der
Interaktion unter verschiedenen strukturellen Gegebenheiten in Anspruch genommen
werden kann. Von analytischer Bedeutung ist dabei die Annahme, dass sich das
Wesen einer bestimmten Form der Interaktion verändert, wenn sie unter
verschiedenen strukturellen Bedingungen eingesetzt wird. ,,Verhandlungen im
`Schatten der Hierarchie´ haben eine andere Problemlösungsfähigkeit als
Verhandlungen im Rahmen des Marktes" (Scharpf 2000: 167).
30 Altruismus und Feindschaft als weiteren Interaktionsformen kommt im Rahmen politischer Prozesse wenig
Geltung zu.
33
3. Ergebnis des Entscheidungsprozesses: AVMD-Richtlinie
Obgleich die vorliegende Analyse den Prozess der Entscheidungsfindung und seiner
Akteure fokussiert, darf der Inhalt der Richtlinie als zu erklärendes Ergebnis des EU-
Prozesses nicht vernachlässigt werden, weshalb sich dieses Kapitel seiner Skizze
widmet. Mit dem Ziel eine alle audiovisuellen Mediendienste umfassende
Rahmenordnung zu schaffen, hat das Europäische Parlament am 29. November 2007
die AVMD-RL verabschiedet. Die Ausarbeitung der Richtlinie erfolgte im Rahmen
des Mitentscheidungsverfahrens
31
(Art. 251 AEUV).
Infolge der Novellierung erstreckt sich der Anwendungsbereich der AVMD-RL über
den klassischen Fernsehrundfunk der Fernsehrichtlinie hinaus auf audiovisuelle
Mediendienste (Europa 2013b: 1). Artikel 1 der Richtlinie definiert audiovisuelle
Mediendienste als Dienstleistung im Sinne einer wirtschaftlichen Tätigkeit, für die
ein Mediendienstanbieter die redaktionelle Verantwortung trägt. Audiovisuelle
Mediendienste sind entweder Fernsehprogramme oder audiovisuelle Mediendienste
auf Abruf. Mediendienste haben es zum Zweck Sendungen zur Information,
Unterhaltung oder Bildung bereitzustellen und diese über elektronische
Kommunikationsnetze zu vermitteln (vgl. Art. 1 Nr. 2 lit. a AVMD-RL).
Hinsichtlich des Regelungskonzepts der Richtlinie haben sich die europäischen
Akteure für das der abgestuften Regulierung entschieden, weshalb die AVMD-RL
zwischen linearen und nicht-linearen Mediendiensten unterscheidet. Lineare Dienste
bilden die zweite Abstufung der Richtlinie und bezeichnen den Bereich der bisher als
Fernsehprogramm von der Richtlinie umfasst war (Schulz 2006: 9). Als
Fernsehprogramm werden die Dienste bezeichnet, die ,,von einem
Mediendiensteanbieter für den zeitgleichen Empfang von Sendungen auf der
Grundlage eines Sendeplans bereitgestellt [werden]" (Art. 1 Nr. 2 lit. e AVMD-RL).
32
Nicht-lineare Dienste auf der ersten Stufe erweitern den bisherigen Geltungsbereich
der Fernsehrichtlinie und erfassen Mediendienste, die ,,von einem
Mediendiensteanbieter für den Empfang zu dem vom Nutzer gewählten Zeitpunkt
und auf dessen individuellen Abruf hin aus einem vom Mediendiensteanbieter
festgelegten Programmkatalog bereitgestellt [werden]" (Art. 1 Nr. 2 lit. g AVMD-
31 Mit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon am 1. Dezember 2009 wurde das Mitentscheidungsverfahren zum
ordentlichen Gesetzgebungsverfahren (vgl. Art. 294 AEUV) und damit zum wichtigsten
Rechtsetzungsverfahren im System der Beschlussfassung der Europäischen Union. Die Untersuchung setzt
die Kenntnis des Ablaufs des Mitentscheidungsverfahrens voraus (vgl. z.B. Bieber u.a. 2009: 200ff.).
32 Zu den linearen Diensten zählen je nach Ausgestaltung Near-Video-On-Demand, IPTV, Webcasting und Live-
Streaming (vgl. Kleist u.a. 2007: 11).
34
RL).
33
Werbeangebote, elektronische Ausgaben von Presseerzeugnissen, nicht
professionell gestaltete Weblogs sowie unentgeltlich angebotene private
Kommunikation und Internetseiten werden durch die Richtlinie nicht erfasst (Kleist
u.a. 2007: 11).
Als Ergebnis des europäischen Entscheidungsprozesses einigten sich die beteiligten
Akteure auf wesentliche Neuregelungen in sechs Bereichen: (1)
Herkunftslandprinzip, (2) Kurzberichterstattung, (3) Werberegelungen, (4)
Umsetzung und Medienaufsicht, (5) europäische Werke sowie (6) Jugendschutz und
Schutz der Menschenwürde. Die Elemente werden nachfolgend umrissen.
Das (1) Herkunftslandprinzip ist Hauptbestandteil der AVMD-RL
34
und verlangt, dass
jeder EU-Staat dafür Sorge zu tragen hat, dass die im jeweiligen Land ansässigen
Mediendiensteanbieter bei der Umsetzung der audiovisuellen Mediendienste den
gesetzlichen Bestimmungen des Landes folgen (Art. 1 Nr. 3 AVMD-RL). Die
Mitgliedstaaten müssen den freien europaweiten Empfang gewährleisten und dürfen
die Weiterverbreitung der audiovisuellen Mediendienste aus anderen EU-Ländern
nicht behindern (Art. 2 Nr. 4 lit. a AVMD-RL). Restriktive Maßnahmen gegenüber
Mediendiensteanbietern aus anderen Ländern können nur unter bestimmten
Bedingungen erfolgen (vgl. Art. 2 Nr. 4 lit. b AVMD-RL).
Das Recht zur (2) Kurzberichterstattung ist eine speziell auf das Fernsehen bezogene
Regelung, wonach Ereignisse von besonderer öffentlicher Bedeutung EU-weit
übertragen werden dürfen. Das Kurzberichterstattungsrecht betrifft ,,den Zugang
eines Fernsehveranstalters zu Ereignissen, die von einem Fernsehveranstalter
übertragen werden, der in einem anderen Mitgliedsstaat ansässig ist, und verlangt
damit einen grenzüberschreitenden Bezug" (Kleist u.a. 2007: 15).
Kurzberichterstattung darf nur in Nachrichtenprogrammen und in entsprechender
Kürze erfolgen. Audiovisuelle Mediendienste auf Abruf dürfen die Ausschnitte nur
dann verwenden, ,,wenn die gleiche Sendung von demselben Mediendienstanbieter
zeitversetzt angeboten wird" (Art. 3k Nr. 5 AVMD-RL).
Daneben spielte im Entscheidungsprozess über die AVMD-RL die Revision der (3)
Werberegelungen eine erhebliche Rolle. Ziel der europäischen Akteure war die
Vereinfachung resp. Liberalisierung der Werberegulierung, um damit die
werbefinanzierten TV-Sender zu fördern und zu erhalten, die sich mit einem
33 Zu den nicht-linearen Diensten zählen Video-On-Demand und Pay-per-View auf Abruf (vgl. Kleist u.a. 2007:
11).
34 Den gleichen Stellenwert hatte es bereits in der Fernsehrichtlinie.
35
zunehmenden Konkurrenzdruck der deutlich weniger regulierten Online-Werbung
konfrontiert sahen (Möwes/Meier 2008: 38). Aufgrund des hohen ökonomischen
Stellenwerts von Medien wurde die Regulierung der Werbung kontrovers diskutiert.
Hierbei waren vor allem die Gültigkeit von Produktplatzierungen und ihrer
Abgrenzung zur Schleichwerbung von Bedeutung (Kleist u.a. 2007: 19).
Zunächst führten die europäischen Akteure die Bezeichnung ,,audiovisuelle
kommerzielle Kommunikation" ein, die die Begriffe Fernsehwerbung, Teleshopping,
Sponsoring und Produktplatzierung einschließt (Art. 1 lit. h AVMD-RL). Der Begriff
beschreibt ,,Bilder mit oder ohne Ton, die der unmittelbaren oder mittelbaren
Förderung des Absatzes von Waren und Dienstleistungen oder des Erscheinungsbilds
natürlicher oder juristischer Personen, die einer wirtschaftlichen Tätigkeit nachgehen,
dienen. Diese Bilder sind einer Sendung gegen Entgelt oder eine ähnliche
Gegenleistung oder als Eigenwerbung beigefügt oder darin enthalten" (Art. 1 lit. h
AVMD-RL). Wie für die linearen gilt nun auch für nicht-lineare Mediendienste, dass
Werbung als solche erkannt werden muss und Techniken der unterschwelligen
Vermittlung von Werbung verboten sind (Art. 3e lit a, b AVMD-RL).
Inhaltliche Anforderungen legen das Verbot der Rassen-, Geschlechter- oder
Nationalitätendiskriminierung sowie spezielle Werbebeschränkungen für Zigaretten
oder andere Tabakprodukte und alkoholische Getränke fest. Werbung für
verschreibungspflichtige Medikamente und ärztliche Behandlungen ist verboten und
in Kinderprogrammen gilt ein Verhaltenskodex, der den Werbeverzicht für
ungeeignete und ungesunde Nahrungsmittel sowie alkoholische Getränke verlangt
(vgl. Art. 3e lit. c-g, Nr. 2 AVMD-RL).
Hinsichtlich der Platzierung von Produkten als neuer Werbeform im medialen
Sektor
35
folgte die Kommission den Auffassungen von Rat und Parlament und kam
dem Verbot von Produktplatzierungen im Sinne eines weichen Opt-out
36
Ansatzes
nach (Kleist u.a. 2007: 20). Soweit die Mitgliedstaaten keinen strengeren Gesetzen
nachgehen, sollen demnach in Kinofilmen, Filmen und Serien für AV-Medien, im
Rahmen leichter Unterhaltungs- und Sportsendungen sowie in Fällen, in denen Waren
oder Dienstleistungen unentgeltlich zur Verfügung gestellt werden (Art. 3g Nr. 2
AVMD-RL), Produktplatzierungen unter bestimmten Bedingungen erlaubt sein (vgl.
Art. 3g lit. a-d AVMD-RL). In Kinder- und Nachrichtenprogrammen ist die
35 Zu den neuen Werbeformen zählen neben der Produktplatzierung auch Werbung im geteilten Bildschirm,
virtuelle und interaktive Werbung sowie Miniwerbespots (vgl. Möwes/Meier 2008: 39).
36 Die Mitgliedstaaten müssen den europäischen Bestimmungen nicht nachkommen, sofern hierzu andere
nationale Regelungen gelten.
36
Produktplatzierung verboten, ebenso wie Produktplatzierung zugunsten von
Zigaretten oder Tabakprodukten bzw. von Unternehmen, die diese herstellen, als auch
von bestimmten Arzneimitteln oder medizinischen Behandlungen (vgl. Art. 3g Nr. 3).
Daneben entschieden sich die beteiligten Akteure für die Reduzierung der
quantitativen Werbevorschriften für die Werbung im Fernsehen, wonach die
Übertragung von Fernseh- und Kinospielfilmen sowie Nachrichtensendungen für
jeden programmierten Zeitraum von mindestens 30 Minuten einmal für
Fernsehwerbung und/oder Teleshopping unterbrochen werden kann. Dabei darf der
Anteil von Fernseh- und Teleshoppingspots innerhalb von 60 Minuten der Sendezeit
20% nicht überschreiten (vgl. Art. 11 Nr. 2, Art. 18 Nr. 1 AVMD-RL).
Für die (4) Umsetzung und Medienaufsicht legt die AVMD-RL Bestimmungen fest,
die die EU-Staaten im Zuge der Umsetzung inhaltlicher Vorgaben mit mehr
Handlungsspielräumen ausstatten. Bei der Umsetzung von europäischem in
nationales Recht finden erstmals Ko-Regulierungsmechanismen Erwähnung, die sich
auf die Kooperation von staatlichen und Selbstregulierungsstellen beziehen (Art. 3
Nr. 7, Art. 23b AVMD-RL).
37
Danach fördern die Mitgliedstaaten ,,Regelungen zur
Ko- und/oder Selbstregulierung auf nationaler Ebene in den durch diese Richtlinie
koordinierten Bereichen in dem nach ihrem jeweiligen Rechtssystem zulässigen
Maße" (Art 3 Nr. 7 AVMD-RL).
Ebenso wird der Bedeutung (5) europäischer Werke Rechnung getragen. Europäische
Werke werden als Werke aus den EU-Staaten oder aus europäischen Drittstaaten
verstanden, die durch Angehörige der EU-Staaten entstanden sind (vgl. Art. 1 lit. n
AVMD-RL). Die Mitgliedsstaaten der EU haben sicherzustellen, dass auch die
Mediendienstanbieter nicht-linearer Mediendienste der Produktions- und
Zugangsförderung zu europäischen Werken nachkommen. Die Förderung kann sich
auf den finanziellen Beitrag der audiovisuellen Mediendienste auf Abruf an der
Produktion europäischer Werke sowie am Rechteerwerb an europäischen Werken
oder auf den Anteil und/oder die Herausstellung dieser Werke in dem von dem Dienst
angebotenen Programmkatalog beziehen (Art. 3i Nr. 1 AVMD-RL).
Hinsichtlich des (6) Jugendschutzes und des Schutzes der Menschenwürde lassen sich
folgende Bestimmungen erkennen. Die europäischen Akteure entschieden sich dafür,
die bisher für das Fernsehen geltenden Bestimmungen beizubehalten und auf nicht-
37 Das Konzept dieser Regulierungsform wurde bereits durch eine von der Kommission in Auftrag gegebene
Studie am Beispiel von Mediendiensten wie Presse, Rundfunk, Online- und Mobildiensten, Film und
interaktiven Spielen analysiert (vgl. Kleist u.a. 2007: 22). Die Vorschriften der AVMD-RL tragen diesen
Ergebnissen Rechnung.
37
lineare Mediendienste auszuweiten. Damit dürfen lineare und nicht-lineare Dienste
nicht aufgrund von Rasse, Geschlecht, Staatsangehörigkeit oder Religion zum Hass
aufstacheln (Art. 3b AVMD-RL). Daneben sollen Sendungen, die die körperliche,
geistige oder sittliche Entwicklung von Minderjährigen beeinträchtigen können, so
bereitgestellt werden, dass sie von diesen nicht gehört oder gesehen werden können
(Art. 3h AVMD-RL).
4. Fallanalyse: Der Entscheidungsprozess über die Richtlinie über audiovisuelle
Mediendienste und die Förderung einer europäischen Öffentlichkeit
Die dargelegten empirischen, theoretischen wie gesetzlichen Sachverhalte dienten als
Grundlage der Analyse des europäischen Entscheidungsprozesses über die AVMD-RL
und ihrer interessengeleiteten Akteure. Ziel dieses Kapitels ist die
erkenntnisorientierte Abarbeitung der Analysekategorien der Forschungsheuristik.
4.1 Institutioneller Kontext
Im Rahmen der Untersuchung gelten die Europäische Kommission, der Rat der
Europäischen Union, das Europäische Parlament und die beratenden Ausschüsse, der
Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss sowie der Ausschuss der Regionen, als
relevante, den europäischen Entscheidungsprozess bestimmende Akteure. Bevor der
institutionelle Kontext als wichtigste Einflussgröße auf das Akteurhandeln seine
Bestimmung erfährt, ist zu definieren, was unter der Kategorie zu verstehen ist.
38
Dabei muss die Auslegung des Begriffs zum einen der Verschiedenartigkeit der
europäischen Akteure und zum anderen dem von Mayntz und Scharpf festgelegten
engen Verständnis von Institutionen gerecht werden (vgl. Mayntz/Scharpf 1995: 45).
Folglich werden Institutionen als stabile und auf Dauer angelegte Einrichtungen
verstanden, die der Regelung, Herstellung oder Durchführung bestimmter Zwecke
dienen (Schubert/Klein 2006: 74).
Mit dieser Definition rücken die Funktionen der Institutionen in den Vordergrund,
wobei Funktionen als ,,grundlegende Aufgabenstellungen [...] [der Institutionen] für
das Bestehen und den Erhalt des politischen Systems, in dem sie wirken" (Steffani
1971: 9) zu verstehen sind. Die zugrunde gelegte Begriffsdeutung entspricht sowohl
den genannten Anforderungen als auch der Idee die Komplexität realer sozialer
Prozesse mit möglichst einfachen analytischen Kategorien zu erfassen.
38 Der Akteurzentrierte Institutionalismus operiert wie die meisten institutionalistischen Ansätze mit einem nur
vage abgesteckten Institutionenbegriff.
38
4.1.1 Europäische Kommission
Die Europäische Kommission ist eines der Hauptorgane der EU und übt ihre
Tätigkeiten zum Wohl der Gemeinschaften aus. Da den Mitgliedstaaten hierbei
jegliche Einflussnahme untersagt ist, genießt sie formale Unabhängigkeit (vgl. Art.
245 AEUV). Eine abstrakte Aufzählung ihrer Aufgaben enthält Artikel 211 EGV,
wonach sie hauptsächlich Initiativ-, Kontroll- und Exekutivrechte inne hat.
Die Europäischen Kommission setzt sich aus je einem Kommissar pro EU-Staat
zusammen. Die Amtszeit der Kommissare umfasst fünf Jahre, die Wiederwahl ist
möglich. Die Kommissionsmitglieder werden auf Vorschlag der nationalen
Regierungen und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments mit qualifizierter
Mehrheit durch den Rat ernannt (vgl. Art. 17 EUV). Die Kommissare üben ihre
Tätigkeit in voller Unabhängigkeit von den Mitgliedstaaten und unter Leitung des
Präsidenten aus. Der Präsident weist jedem Mitglied einen Tätigkeitskeitsbereich mit
entsprechenden Dienststellen zu (vgl. Weidenfeld/Wessels 2011: 153). Daneben
verfügt jedes Kommissionsmitglied über ein Kabinett, das sich aus einer Gruppe
enger Mitarbeiter zusammensetzt. ,,Das Kabinett soll die politischen Führungs- und
Entscheidungsaufgaben des Kommissionsmitglieds unterstützen sowie Informationen
horizontal wie vertikal weiterleiten, dabei aber den Generaldirektionen und
nachgeordneten Dienststellen verantwortlich die administrative Tätigkeit überlassen"
(Weidenfeld/Wessels 2011: 154). Die Kommission besteht derzeit aus 33
Generaldirektionen und 11 Dienststellen (vgl. Europa 2013c: 1), die je nach
zugeordnetem Politikfeld verschieden einflussstark sind.
Daneben erfährt die Kommission bei der Verabschiedung von
Durchführungsbestimmungen Unterstützung durch die Komitologie, also einer
Konsultation von Ausschüssen
39
, wobei mehr als 400 dieser Ausschüsse Gesetze
implementieren und ausführen (Bailer 2006: 95). Die Ausschüsse setzen sich aus
Vertretern der Mitgliedstaaten zusammen und verstehen sich als Diskussionsforen die
einen Dialog mit den nationalen Behörden der EU herstellen (Europa 2013d: 1).
Die Kerntätigkeiten der EK erschöpfen sich in der Planung und Ausarbeitung von
Vorschlägen für Rechtsakte, im Erlass von Durchführungsmaßnahmen, in der
Überwachung der Einhaltung des EG-Rechts sowie in der Ausführung des
Haushaltsplans (Bieber u.a. 2009: 133). Diese Schwerpunkte arbeitet sie im Rahmen
ihrer vier Funktionen ab: (1) Entscheidungsvorbereitung, (2) Entscheidungsfindung,
39 Die Ausschüsse lassen sich nach beratenden Ausschüssen, Verwaltungsausschüssen, Regelungsausschüssen
und Ausschüssen für Regelungsverfahren mit Kontrolle differenzieren (vgl. Europa 2013d: 1).
39
(3) Entscheidungsdurchführung und (4) Entscheidungskontrolle (vgl.
Weidenfeld/Wessels 2011: 156ff.).
Bei der (1) Entscheidungsvorbereitung ist davon auszugehen, dass die EK
normalerweise am Anfang eines Rechtsetzungsverfahrens steht, wonach sie einen
Gesetzesvorschlag entwirft, der dann im Rahmen der verschiedenen
Entscheidungsverfahren mit den anderen europäischen Organen weiter ausgearbeitet
und in Form eines Rechtsaktes verabschiedet wird (Weidenfeld/Wessels 2011: 156).
Artikel 17 Nr. 2 AEUV legt fest, dass Gesetzgebungsakte sofern nichts anderes
bestimmt ist nur auf Vorschlag der Kommission erlassen werden dürfen. Darüber
hinaus können Gesetzgebungsakte auch auf Initiative einer Staatengruppe, des EP, der
EZB, auf Antrag des EuGH oder der EIB erlassen werden (Weidenfeld/Wessels 2011:
156). Da die Kommission das Recht auf Initiativen in enger Abstimmung mit den
anderen EU-Organen ausübt und hinsichtlich des Erfolges ihrer Gesetzesvorhaben auf
die Zusammenarbeit mit diesen angewiesen ist, kann sie nicht mehr als
,,Initiativmonopolistin" (Weidenfeld/Wessels 2011: 156) verstanden werden.
Im Rahmen der (2) Entscheidungsfindung nimmt die Kommission Einfluss auf die
Beschlussfassung und hat neben Rat und EP an den Rechtsetzungsverfahren teil.
Lediglich prägende Mitwirkung hat sie bei ordentlichen Gesetzgebungsverfahren.
Eigene Rechtsetzungsbefugnisse gelten nur hinsichtlich ihrer Selbstorganisation, des
Haushalts, der Wettbewerbspolitik sowie des Waren- und Kapitalverkehrs (vgl.
Weidenfeld/Wessels 2011: 157f.).
Bei Rechtsakten trifft die Europäische Kommission die nötigen Entscheidungen zur
(3) Entscheidungsdurchführung. Daneben hält der Vertrag von Lissabon fest, ,,dass in
Gesetzgebungsakten der Kommission die Befugnis übertragen werden kann,
`Rechtsakte ohne Gesetzescharakter´ mit allgemeiner Geltung zu erlassen, in denen
unwesentliche Bestandteile der betreffenden Gesetzgebungsakte ergänzt oder
verändert werden können. Dabei müssen in den ursprünglichen Gesetzgebungsakten
die Ziele, der Inhalt, der Geltungsbereich und die Dauer der Befugnisübertragung
ausdrücklich festgelegt sein" (Weidenfeld/Wessels 2011: 158). Rat und Europäisches
Parlament können restringierend auf diese Übertragung einwirken.
Artikel 291 AEUV legt fest, dass die Kommission ausdrückliche
Durchführungsbefugnisse erhalten kann, die es ihr erlauben, Durchführungsrechtsakte
zu erlassen. Auch hier wirken Rat und Parlament mit, indem sie die grundlegenden
Regeln bestimmen nach denen die EU-Staaten die Durchführungstätigkeiten der
40
Kommission überwachen (Weidenfeld/Wessels 2011: 159).
Bei der (4) Kontrolle der Entscheidungen erfüllt die Kommission ihre Funktion als
Hüterin der Verträge, d.h. sie kontrolliert die verfassungsgemäße Anwendung des
Gemeinschaftsrechts. Durch die Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren kann
sie Verstöße von Mitgliedstaaten oder dem Rat, dem EP und der EZB gegen
vertragliche Bestimmungen gemäß Artikel 263 AEUV ahnden (vgl.
Weidenfeld/Wessels 2011: 159).
4.1.2 Rat der Europäischen Union
Der EU-Ministerrat lenkt die Arbeit der Europäischen Union und ist als Vertretung
der Mitgliedstaaten ihr wichtigstes Entscheidungsgremium. Dabei stellt der Rat die
unmittelbare Verbindung zwischen supranationaler und mitgliedstaatlicher Ebene dar
(Weidenfeld/Wessels 2011: 318) und besitzt zusammen mit dem EP die
Entscheidungsbefugnis zur Umsetzung der Vertragsziele und zur Rechtsetzung in der
Europäischen Union. Befugnisse zur Durchführung von Vorschriften kann er selbst
ausführen oder an die Kommission delegieren. Daneben hat er für die Abstimmung
der wirtschaftspolitischen Grundzüge in den Mitgliedstaaten Sorge zu tragen (vgl.
Weidenfeld/Wessels 2011: 318).
Der Ministerrat ist ein dauerhaft tagendes und einheitliches Gremium. Seine
Mitglieder bestehen aus je einem Vertreter pro Mitgliedstaat auf Ministerebene,
welche befugt sind, im Namen der EU-Länder verbindlich Handlungen auszuführen
und abzustimmen. Die Amtsdauer der Ratsmitglieder ergibt sich aus der
nationalstaatlich ausgeübten Funktion (Bieber u.a 2009: 128).
Die Präsidentschaft des Rates wird von den Mitgliedstaaten im halbjährlichen Turnus
wahrgenommen. Der EU-Ratsvorsitz erfüllte bestimmte politische Funktionen (vgl.
Kietz 2007). Seine grundlegende Aufgabe ist die Organisation der Ratsgeschäfte.
Daneben fungiert er als Vermittler und Kompromissschmiede bei Verhandlungen im
Rat. Ebenso obliegt ihm die strategische Steuerung, was bedeutet, dass er aktuelle
politische Themen mit den zukünftigen Aufgaben der EU in einen langfristigen
perspektivischen Zusammenhang stellt (vgl. Kietz 2007: 10ff.).
40
Außerdem vertritt er
die Union nach außen und demonstriert die ,,Handlungsfähigkeit der Union
gegenüber den Bürgern, den Medien und den politischen Akteuren in den
40 Davon ist die Initiativ- und Impulsgeberfunktion des Vorsitzes zu unterscheiden. Denn neben der
Kommission gelingt es auch den Ratspräsidentschaften neue Projekte und Initiativen auf die Agenda zu
setzen und neue Herangehensweisen zu etablieren (vgl. Kietz 2007: 15f.).
41
Mitgliedstaaten" (Kietz 2007: 17).
41
Seit dem Vertrag von Lissabon gibt es insgesamt zehn Ratsformationen.
42
Infolgedessen hängt die Zusammensetzung des Rates von den Themen der
Politikbereiche ab, so dass er je nach behandeltem Sachgebiet in unterschiedlichen
Formationen tagt. Im Rahmen dieser Formationen kommen die für das betreffende
politische Sachgebiet zuständigen Minister der Nationalstaaten und Mitglieder der
Europäischen Kommission dreimal wöchentlich zusammen (Consilium 2013: 1).
Neben diesen offiziellen Zusammenkünften pflegen die Minister auch informelle
Treffen, wobei vor allem kleinere Kreise beratender Beamte Kompromisse ausloten
und politische Themen kommunizieren. Rechtsverbindliche Beschlüsse können dabei
nicht getroffen werden (vgl. Weidenfeld/Wessels 2011: 323).
Offizielle Beschlüsse fasst der Rat ungeachtet der jeweiligen Formation, so dass es
sich mit den Stimmen der Minister der Mitgliedstaaten um einen Beschluss des Rates
handelt, der ohne Angabe seiner jeweiligen Zusammensetzung Gültigkeit
beansprucht. Die Vorbereitung dieser Beschlüsse wird von über 150 Arbeitsgruppen
und Ausschüssen vorgenommen, deren Mitglieder Vertreter der EU-Staaten sind (vgl.
Consilium 2013: 1). Daneben übernimmt das Generalsekretariat die administrative
und organisatorische Unterstützung des Rats.
Im Rahmen der Vorbereitung der Ratsbeschlüsse spielt der Ausschuss der Ständigen
Vertreter eine bedeutende Rolle. Dieser gliedert sich in zwei Einheiten, die
mindestens einmal wöchentlich tagen und die Sitzungen des Rates vorbereiten: AStV
I und AStV II. Ersterer besteht aus den stellvertretenden Ständigen Vertretern der
Mitgliedstaaten und setzt sich mit der technischen Komponente des gemeinsamen
Binnenmarkts auseinander. Die Mitglieder des AStV II sind Ständige Vertreter und
befassen sich mit politischen Themen der GASP, der GSVP, dem Raum der Freiheit
sowie der Sicherheit und des Rechts (vgl. Weidenfeld/Wessels 2011: 321). ,,Alle
Rechtsakte, über die der Rat entscheidet, durchlaufen entweder den AStV I oder II.
Damit stellt der AStV eine zentrale Schaltstelle innerhalb der Ratsstruktur dar"
(Weidenfeld/Wessels 2011: 322). Im politischen System der Europäischen Union
erfüllt der Rat fünf Aufgaben: (1) Rechtsetzungsfunktion, (2) Exekutivfunktion, (3)
Ernennungsfunktion, (4) Kontrollfunktion und (5) Rückkopplungsfunktion (vgl.
41 Neben diesen Funktionen kommt der EU-Ratspräsidentschaft auch die Aufgabe einer nationalen
Interessenvertretung zu; diese Sichtweise ist allerdings umstritten (vgl. Kietz 2007: 17f.).
42 Allgemeine Angelegenheiten / Auswärtige Angelegenheiten / Wirtschaft und Finanzen / Justiz und Inneres /
Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Verbraucherschutz / Wettbewerbsfähigkeit / Verkehr,
Telekommunikation und Energie / Landwirtschaft und Fischerei / Umwelt / Bildung, Jugend, Kultur und
Sport (vgl. Consilium 2013: 1).
42
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- M.A. Céline Kuscheck (Autor), 2013, Die audiovisuelle Politik der Europäischen Union, Múnich, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/376720
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