Prozesse, Strukturen und Personal - Neue Konzepte - und dann?

Inhaltsverzeichnis

Einleitung Prozesse, Strukturen und Personal, Neue Konzepte – und dann ?

1. Prinzipien des NPM

2. Ziele des NSM
2.1. Entwicklung der Verwaltungsreform und des NSM
2.2. Praktisches Beispiel

3. Prozessorientierte Organisation

4. Produkte als Informationsträger

5. Umsetzungsschwierigkeiten

6. Antworten auf die Frage, welche Gründe als ausschlaggebend betrachtet werden, dass bisherige Reformprojekte nicht den gewünschten Erfolg verbuchen konnten

7. Das Modell der kommunalen Geschäftstelle für Verwaltungsvereinfachung ( KGSt )

8. Definition Geschäftprozesse

9. Von der Funktions- zur Prozessorientierung
9.1. Gegenstand und Ziel der prozessorientierten Organisation
9.2. Sechs Thesen zur Prozessorientierung
9.3. Von der prozessorientierten Reorganisation zum kontinuierlichen Prozessmanagement
9.4. Gegenüberstellung des KPM und des BPR

10. Potentiale der Ausschöpfung ( 2 Beispiele )

11. Organisatorische Gestaltung aus Kundensicht

12. Das Projekt „Geschäftprozessoptimierung in den Servicebereichen

13. Mitarbeiterbeteiligungen als wichtigster Aspekt
13.1. - Die aktuelle Entwicklung und ihre Gründe
13.2. - Strategien und Instrumente der Mitarbeiterbeteiligung
13.3. - Mitarbeiterbeteiligung: Grenzen und Schwierigkeiten
13.4. - Ausblick

14. Glossar

Literaturverzeichnis

Prozesse, Strukturen und Personal Neue Konzepte – und was dann?

Hinter den Begriffen „New Public Management“ und „Neues Steuerungsmodell“ steht eine Vielzahl von Reformansätzen. Allen gemeinsam ist, dass es nicht mehr um Änderungen und Anpassungen einzelner Verwaltungselemente wie Aufgabenkritik, Geschäftprozessoptimierung oder auch Dienstrechtsreform, geht. Vielmehr wird die bürokratisch ausgerichtete Detailsteuerung mit ihren traditionellen Verfahren und das gesamte Personalsystem in Frage gestellt. An ihrer Stelle treten globale Budgetierungskonzepte und Dezentralisierung von Verantwortung, Controlling sowie strategische Personalentwicklung, um nur einige der neuen Steuerungsinstrumente zu nennen.^[1]

Die öffentliche Verwaltung hat bisher mit professionellem Handeln die Grundlagen für Wohlstand, Entwicklung und soziale Ausgewogenheit in der BRD entscheidend mitgestaltet. Aufgrund des rasanten technologischen und gesellschaftlichen Wandels gerät auch der öffentliche Sektor unter Reformdruck: Es gilt, bei immer komplexer werdenden Anforderungen und steigendem Aufgabenvolumen effizient, wirksam und bürgerorientiert zu handeln. Gleichzeitig müssen Haushalte konsolidiert, also Finanzen eingespart werden.

Probleme bestehen darin, dass Potenziale und Ressourcen nicht voll ausgeschöpft werden und Chancen nicht genutzt werden. Denn der nach außen erweckte Anschein eines aktiven Reformprozesses entspricht nicht der internen Realität im vielfachen. Dies fehlt z.B. an ihrer fehlenden Vernetzung und der praktischen Umsetzung sowie an der endgültigen Akzeptanz durch die Mitarbeiter.^[2]

1.Prinzipien des NPM

- Steuern statt Rudern

Leistungen sind zu gewährleisten und zu kontrollieren, nicht alles ist selbst zu machen

- Resultate statt Regeln

Orientierung an Ergebnissen und Kosten statt Fixierung auf Verfahren und Regeln

- Eigenverantwortlichkeit statt Hierarchie

Klare Zuweisung und ungeteilte Verantwortung für die Ressourcen

- Wettbewerb statt Monopol

Ermittlung von Kosten und Qualifikation öffentlicher Leistungen im Vergleich zu anderen Anbietern

- Motivation statt Alimentation

Neubestimmung der „Ressource Personal“, die weit über die Änderung des Dienstrechts hinaus geht^[3]

2. Ziele des NSM

Allgemeine Formulierung

- mehr Leistung
- weniger Kosten
- bürgerfreundliche Verwaltung
- höhere Mitarbeiterzufriedenheit

Formulierung im Programm der Bundesregierung 1999

- mehr Leistung
- weniger Kosten
- mehr Bürgerorientierung und Transparenz
- motivierte Beschäftigte^[4]

2.1. Entwicklung der Verwaltungsreform und des NSM

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten^[5]

2.2. Praktisches Beispiel

v Aufgabe der Arbeitssicherheit

- „Wirkungsorientierung“ bedeutet, dass es nicht auf die Durchführung von Kontrollen ankommt, sondern auf die Verringerung von Gefahren und Gesundheitsschäden. Das wird wirksamer erreicht, wenn die Betriebe die Arbeitssicherheit zu ihrem eigenen Anliegen machen ( Aktivierung der Eigenverantwortung, „aktivierender Staat“ ).
- Und die Behörde dies kundenfreundlich unterstützt u.a. durch Zusatzleitungen, die gesetzlich nicht vorgeschrieben sind, aber den Unternehmen nützen ( Arbeitsunfälle sind teuer, gute Arbeitsbedingungen machen Arbeitsplätze attraktiv ).
- Alle Seiten profitieren davon, nicht zuletzt der Steuerzahler.

3. Prozessorientierte Organisation

Unter der prozessorientierten Sicht wird die Betrachtung von Verwaltungsvorgängen vom Anstoß bis hin zum Produkt als ereignis- oder datumsgesteuerte Prozesskette verstanden. Diese Sichtweise unterscheidet sich grundlegend von den bisher üblichen, nach der ein Verwaltungsorgan die Summe von Funktionen betrachtet und die aufbauorganisatorischen Einheiten in die Betrachtung nicht mit einbezieht.

Folge dieser produktorientierten Prozessbetrachtung ist automatisch eine veränderte Sichtweise auf die Aufbau- und Ablauforganisation. ( Optimierung von Geschäftprozessen )^[6]

4. Produkte als Informationsträger

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten^[7]

Die Umbildung von Dezernaten und Ämtern im Fachbereich ist eng im Zusammenhang mit dieser neuen Sichtweise verbunden. Allerdings darf diese Umbildung nicht nur eine Namensänderung bleiben, sondern es muss auch eine Verbesserung sichtbar werden, da organisatorische Veränderungen kein Selbstzweck sind.

Die Prozessorientierung fängt mit der Aufnahme des IST- Zustandes an. Im zweiten Teil der Prozessoptimierung geht es erst einmal darum, unproduktive Schritte zu eliminieren und geeignete Schritte zu automatisieren.

Zur Optimierung von Geschäftprozessen gibt es in der Wissenschaft vorrangig zwei Ansätze, das Business Process Reengeneering ( BPR ) und der Kontinuierliche Verbesserungsprozess ( KVP ).

Beim BPR wird die Organisation des gesamten Unternehmens in Frage gestellt. Im weiteren Verlauf wird unter BPR des „fundamentale Überdenken und radikale Redesign“ von Unternehmen oder wesentlichen Unternehmensprozessen verstanden, d.h. das Unternehmen kann für uns durch Verwaltung ersetzt werden.

Das Resultat sind Verbesserungen an Größenordnungen in entscheidenden, heute wichtigen und messbaren Leistungsgrößen in den Bereichen Kosten, Qualität, Service und Zeit.

Der KVP ist aus der japanischen Management-strategie Kaizen entstanden und hat die kontinuierliche Verbesserung der Prozesse unter Einbeziehung aller Mitarbeiter und Führungskräfte einer Organisation zum Ziel. In der Regel werden kontinuierliche Verbesserungsprozesse innerhalb der Organisationseinheit durchgeführt.

Obwohl der Einstieg bei beiden Ansätzen sehr verschieden ist ( Top down bei BPR und Bottom up bei KVP ) ergänzen sich die beiden Konzepte unter dem Ziel langfristiger Qualitätsverbesserungen.^[8]

Die Modernisierung muss als ein Prozess der Veränderung verbunden mit Lerneffekten verstanden werden. Dabei müssen die Ziele ( z.B. größere Bürgernähe ) soweit konkretisiert werden oder durch Unterziele definiert werden, dass sich rational nachprüfbare Unterschiede zum IST- Zustand ergeben und man dann durch den jeweiligen Zielerreichungsgrad überprüfen und präzise ermitteln kann, was im Zweifel die Zielerreichung verhindert hat.

Damit dieser Prozess nicht aus dem Ruder läuft, bedarf es eines Prozess- und Projektmanagements.

5. Umsetzungschwierigkeiten

Es ergeben sich Probleme aus nicht berücksichtigten Erfolgsfaktoren. Zum einen wurden häufig versucht die Reformen ohne aktive Miteinbeziehung der Mitarbeiter voranzutreiben. Die Reformen fanden nur in den Köpfen der Berater und der Verwaltungsführung statt. Es reicht jedoch nicht aus, wenn nur ein paar wenige die Reform vorantreiben. Hierzu bedarf es der gesamten Verwaltung. Nur unter der aktiven Einbeziehung aller Mitarbeiter kann solch eine Modernisierung erfolgreich sein. Eng damit verbunden sind die Ängste und Unsicherheiten des Personals. Viele stehen dem neuen Arbeitsinhalten und der zunehmenden Verantwortung eher skeptisch gegenüber und hemmen dadurch den Reformablauf. Die Führungskräfte dagegen befürchten einen Machtverlust und treiben die Reform deswegen erst gar nicht ausreichend voran, wodurch die Reformen auch immer wieder blockiert werden. Zum anderen scheint der Gedanke weit verbreitet zu sein, dass sich eine Reform „schnell mal durchführen“ lässt.

Es wird immer wieder unterschätzt, wie wichtig die zeitliche Komponente bei der Reform ist. Der Glaube, dass sich die Ergebnisse von heute auf morgen umstellen, ist weit verbreitet.

Die Folge ist, dass die einzelnen Reformen wieder rückgängig gemacht werden, weil der erwünschte Erfolg nicht eintritt bzw. dass unvermeidbare Übergangsphänomene auftreten, die niemand eingeplant hat.

Kommunen müssen aus ihren Fehlern lernen und konkrete Gegenmaßnahmen ergreifen.^[9]

6. Antworten auf die Frage, welche Gründe als ausschlaggebend betrachtet werden, dass bisherige Reformprojekte nicht den gewünschten Erfolg verbuchen konnten

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten^[10]

Reform muss als dauerhafter Prozess installiert werden.

7. Das Modell der Kommunalen Geschäftstelle für Verwaltungsvereinfachung ( KGSt )

Das Schlagwort vom „Neuen Steuerungsmodell“ dient inzwischen als Sammelbegriff für alle denkbaren – mehr oder weniger aktuellen und innovativen – Maßnahmen der Verwaltungsmodernisierung.

Das KGSt koordiniert seit 1949 die überörtlichen Bemühungen um eine Vereinheitlichung und Verbesserung der kommunalen Verwaltungsorganisation und Verwaltungseinheit, der Reform nach als ein nicht eingetragener Verein mit eigenem Haushalt und Sitz in Köln, getragen von den kommunalen Spitzenverbänden. Die KGSt berät die Kommunen traditionell durch die Erarbeitung und Weiternetwicklung eines an den kommunalen Aufgaben orientierten Organisationsmodells der Verwaltungsgliederung sowie durch Untersuchungen der Verwaltungsablaufs, der Arbeitsplätze und der Arbeitsmittel in den unterschiedlichsten kommunalen Funktionsbereichen. Zentrales Instrument der kommunalen Verwaltungsberatung sind dabei allgemein, für alle oder zumindest bestimmte Größenklassen von Kommunen erarbeitete Grundsatzgutachten, die in KGSt- Berichten veröffentlicht werden, und bei deren Erstellung neben den hauptamtlichen Gutachtern der KGSt jeweils eine größere Anzahl von Verwaltungspraktikern und gelegentlich auch Verwaltungswissenschaftlern beteiligt werden.^[11]

Nach dem in verschiedenen Berichten der KGSt seit Anfang der 90er Jahre skizzierten Konzept besteht das NSM im Kern aus drei allerdings eng miteinander verbundenen Elementen:

1. dem Aufbau einer unternehmensähnlichen, dezentralen Führungs- und Organisationsstruktur,
2. der Outputsteuerung, d.h. Instrumenten zur Steuerung der Verwaltung von der Leistungsseite her, sowie
3. der Aktivierung dieser neuen Struktur durch Wettbewerb und Kundenorientierung.^[12]

Es ist unbestreitbar, dass eine überraschend große Anzahl von Kommunen und Kreisen mit der Umsetzung zumindest von Elementen des NSM begonnen hat. Nach der Entwicklung des Konzepts und ersten Pilotversuchen hatte sich die Reformwelle des NSM ab ca. 1992 „ wie ein Buschfeuer „ unter den deutschen Kommunen ausgebreitet. Inzwischen ist eine gewissen Konsolidierung zu beobachten, zum einen findet in einer Reihe von Kommunen ein Übergang der Reformmaßnahmen von Pilotämtern auf die Gesamtkommune statt, zum anderen werden Einzelinstrumente schrittweise miteinander verknüpft und zu einem Gesamtkonzept zusammengeführt. Insgesamt hat es eine erhebliche Ausweitung und Differenzierung des Instrumentariums der neuen Steuerungsmodelle gegeben. Die zunehmende Haushaltskrise hat allerdings wachsenden Einfluss auf Richtung und Ausgestaltung der Reformprojekte genommen, so dass in letzter Zeit vorrangig Instrumente, die sich auch und nicht zuletzt zur Haushaltskonsolidierung eignen ( Budgetierung, dezentrale Ressourcenverantwortung, Kostenrechnung, Haushaltsflexibilisierung ) im Vordergrund der Bemühungen stehen.^[13]

[...]

^[1] Public Management, Consulting für Projektmanagement und Organisation GmbH, COMO, S.1

^[2] New Public Management-Neue Steuerungsmodelle für die öffentliche Verwaltung –Betriebswirtschaftliches Institut der Universität Stuttgart, Abt. V, allg. BWL, S.2-7

^[3] Online – Verwaltungslexikon olev.de download vom 12.12.2003, S. 2

^[4] Online – Verwaltungslexikon olev.de download vom 12.12.2003, S. 2

^[5] Online – Verwaltungslexikon olev.de download vom 12.12.2003, S. 3

^[6] New Public Management-Neue Steuerungsmodelle für die öffentliche Verwaltung –Betriebswirtschaftliches Institut der Universität Stuttgart, Abt. V, allg. BWL,S.22

^[7] KGSt ( Zwischenbericht) aus New Public Management-Neue Steuerungsmodelle für die öffentliche Verwaltung –Betriebswirtschaftliches Institut der Universität Stuttgart, Abt. V, allg. BWL,S. 6

^[8] New Public Management-Neue Steuerungsmodelle für die öffentliche Verwaltung –Betriebswirtschaftliches Institut der Universität Stuttgart, Abt. V, allg. BWL,S.22-23

^[9] New Public Management-Neue Steuerungsmodelle für die öffentliche Verwaltung –Betriebswirtschaftliches Institut der Universität Stuttgart, Abt. V, allg. BWL,S.29ff

^[10] New Public Management-Neue Steuerungsmodelle für die öffentliche Verwaltung –Betriebswirtschaftliches Institut der Universität Stuttgart, Abt. V, allg. BWL, S.VII

^[11] Bandemer/ Blanke/Nullmeier/Wewer, Handbuch zur Verwaltungsreform, Leske & Budrich, 1998, Opladen, S. 73

^[12] Bandemer/ Blanke/Nullmeier/Wewer, Handbuch zur Verwaltungsreform, Leske & Budrich, 1998, Opladen, S. 73

^[13] Bandemer/ Blanke/Nullmeier/Wewer, Handbuch zur Verwaltungsreform, Leske & Budrich, 1998, Opladen, S. 76-77