Steuerung durch Rechtsprechung? Perspektiven einer Weiterentwicklung der WTO- Rechtsordnung durch die Rechtssprechungsgremien

Gliederung

Literaturverzeichnis

I. Einführung

II. Organisationsrecht der WTO
1. Organe der WTO
2. Hoheitsfunktionen
a) Rechtsetzung in der WTO
b) Exekutive in der WTO
c) Rechtsprechung in der WTO
3. Zwischenbetrachtung

III. Rechtsetzung, richterliche Rechtsfortbildung und ihre Nachteile
1. Rechtsetzung im Rahmen der WTO
a) Rechtsetzung durch völkerrechtliche Verträge
b) Rechtsetzung durch die WTO- Organe
2. Perspektiven einer richterlichen Rechtsfortbildung
3. Nachteile der richterlichen Rechtsfortbildung

IV. Schlussbetrachtung

Literaturverzeichnis

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I. Einführung

Ein Staat wie Deutschland besitzt eine Verfassungsurkunde, die das staatliche Gemeinwesen konstituiert. So wird als Verfassung im formellen Sinn der Vorrang des Grundgesetzes vor jeder anderen innerstaatlichen Rechtsnorm verstanden^[1]. Inhaltlich lassen sich dagegen zwei Regelungsakte ausmachen: Staatsorganisationsrecht einerseits, materielle Gehalte andererseits^[2]. Das Staatsorganisationsrecht befindet sich im deutschen Grundgesetz in den Art. 20 ff. Dort werden nach einigen allgemeinen Bestimmungen zunächst die obersten Organe konstituiert^[3]. Anschließend finden sich die Regelungen über die drei Staatsfunktionen: Gesetzgebung^[4], Exekutive^[5] und Rechtsprechung^[6]. Diese drei Gewalten werden oft sogar als institutionelle Grundlage einer voll entwickelten Rechtsordnung begriffen^[7].

Wie steht es nun mit der internationalen Gemeinschaft? Lässt sich dort eine Art internationale Verfassung finden? Ein Teil der deutschen Staatsrechtslehre, für den der Verfassungsbegriff spezifisch mit dem Staat verbunden ist^[8], könnte die Frage nur verneinen. Einen Weltstaat gibt es nicht, und es wird ihn voraussichtlich nie geben. Im Völkerrecht findet sich auch kein Dokument, das sich als die Verfassung der internationalen Gemeinschaft bezeichnen ließe^[9]. Nun ändert aber dies nichts daran, dass sich im Völkerrecht verfassungsrechtliche Gehalte nachweisen lassen, und zwar mit zunehmender Tendenz^[10].

Seit dem Zweiten Weltkrieg haben sich im Zuge eines wachsenden Bedürfnisses nach internationaler Zusammenarbeit eine Reihe völkerrechtlicher Institutionen entwickelt^[11], die verfassungsrechtliche Elemente zentralisierter Rechtsetzung^[12], exekutiven Vollzugs oder gerichtlicher Kontrolle aufweisen^[13]. Diese Institutionen kopieren jedoch nicht einfach staatliche Organisationsformen und Verfahren. Im Mittelpunkt dieser Arbeit wird nun die Welthandelsorganisation^[14] und ihr Recht stehen, die hierfür ein vorzügliches Beispiel bieten.

Der erste Abschnitt beschäftigt sich daher allgemein mit dem Organisationsrecht der WTO, wobei dem Verhältnis der drei Gewalten zueinander besondere Beachtung geschenkt wird.

Der zweite Abschnitt greift dann das eigentliche Thema dieses Referates auf und erörtert die Möglichkeiten der Weiterentwicklung der WTO- Rechtsordnung. Diese kann im Prinzip nur durch zwei Arten erfolgen: zum einen durch Rechtsetzung und zum anderen durch Rechtsprechung in Form einer richterlichen Rechtsfortbildung. Dabei werden sämtliche unter dem WTO- Dach vereinigte multi- und plurilateralen Abkommen auf mögliche Ermächtigungsgrundlagen untersucht.

II. Organisationsrecht der WTO

Nicht jedes Gemeinwesen hat eine geschriebene Verfassung, aber jedes Gemeinwesen hat Verfassungsrecht. Dieses Verfassungsrecht muss mindestens die Hauptakteure konstituieren und gewisse Verfahrensregeln enthalten^[15]. Somit muss auch die WTO als internationale Organisation ein Verfassungs- bzw. Organisationsrecht enthalten.

1. Organisationsstruktur der WTO

Die Organisationsstruktur der WTO ist im Wesentlichen in Art. IV WTO- Übereinkommen^[16][17] festgelegt. Oberstes Organ der WTO ist gemäß Abs.1 die Ministerkonferenz^[18], die sich aus Vertretern aller Mitglieder zusammensetzt und mindestens alle zwei Jahre zusammentreten soll. Die Ministerkonferenz soll sämtliche Aufgaben der WTO wahrnehmen und alle dazu erforderlichen Maßnahmen ergreifen. Auf Antrag einzelner Mitglieder kann die Ministerkonferenz darüber hinaus Beschlüsse in allen Angelegenheiten, die eines der multilateralen Handelsabkommen betreffen, fällen^[19].

Zwischen den Tagungen der Ministerkonferenz der Ministerkonferenz nimmt der Allgemeine Rat^[20] deren Aufgaben wahr, Art. IV Abs.2 WTO-Ü. Ihm obliegt auch die Zusammenarbeit mit anderen Regierungs- und Nichtregierungsorganisation^[21], Art. V WTO-Ü. Der allgemeine Rat setzt sich ebenfalls aus Repräsentanten aller Mitglieder zusammen und tritt im Bedarfsfall zusammen.

Die laufende Geschäftsführung der WTO liegt in den Händen des 560 Mitarbeiter^[22] zählenden Sekretariats der WTO mit einem von der Ministerkonferenz ernannten Generaldirektors an der Spitze, Art. VI WTO-Ü^[23].

Ferner wird die Organisationsstruktur der WTO durch eine ganze Reihe von Neben- und Unterorganen ergänzt. So arbeiten gemäß Art. IV Abs.5 WTO-Ü unter der Leitung des Allgemeinen Rates drei weitere sektorale Organe^[24], die allen Mitgliedern offen stehen. Daneben existieren Ausschüsse, die für alle von der Organisation betreuten Sektoren bezüglich bestimmter horizontaler Fragen zuständig sind^[25].

Eine zentrale Rolle nehmen schließlich das Sonderorgan für den handelspolitischen Überprüfungsmechanismus^[26] und das Streitschlichtungsorgan^[27] ein. Eine organisatorische Besonderheit der WTO liegt darin, dass hierunter keine speziellen Organe zu verstehen sind, sondern der Allgemeine Rat selbst zu den erforderlichen Tagungen unter einer der beiden Bezeichnungen zusammenkommt. Er kann sich jedoch in seiner Eigenschaft als DSB oder TPRM eine jeweils eigene Geschäftsordnung geben und unterschiedliche Vorsitzende wählen^[28].

- Abbildung: Organe der WTO

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2. Hoheitsfunktionen

Das WTO- Übereinkommen spiegelt die traditionellen Unterscheidungen, wie sie die Staatstheorie auf der Grundlage der Gewaltteilungslehre hinsichtlich der Funktionen öffentlicher Gewalt entwickelt hat, überraschend getreu wider. Die herrschende Theorie versteht Gesetzgebung, Vollzug und Rechtsprechung als die drei hoheitlichen Funktionen im innerstaatlichen Bereich^[29]. Über diese drei – abschließend verstandenen – innerstaatlichen Funktionen hinaus wird zuweilen eine weitere auswärtige Funktion postuliert^[30]. Art. III WTO-Ü, der im Einzelnen die Aufgaben der WTO festlegt, liefert uns in seinen fünf Absätzen ein Indiz für das Vorliegen einer Gewaltenteilung im WTO- Recht. Eine Besonderheit stellt Art. III Abs.4 WTO-Ü dar, der bestimmt, dass die WTO das Verfahren zur Überprüfung der Handelsbeziehungen („Trade Policy Review Mechanism“) verwalten soll. Diese Funktion wird als neue Strategie zur Durchsetzung des Völkerrechts gesehen, die Elemente der Exekutive und Judikative miteinander verbindet^[31]. Art. III Abs.5 WTO-Ü macht deutlich, dass die WTO zum Zwecke einer kohärenten Gestaltung der Weltwirtschaftspolitik mit anderen internationalen Organisationen zusammenarbeiten kann, mithin betrifft dieser Abschnitt die Außenbeziehungen der WTO. Im Folgenden werden nun die ersten drei Absätze des WTO- Abkommens genauer untersucht.

a) Rechtsetzung in der WTO

Art. III Abs. 2 WTO-Ü^[32]:

„Die WTO dient als Forum für Verhandlungen zwischen ihren Mitgliedern über deren multilaterale Handelsbeziehungen in den Bereichen, die im Rahmen der in den Anlagen dieses Übereinkommens enthaltenen Übereinkünfte behandelt werden. Die WTO kann auch als Forum für weitere Verhandlungen zwischen ihren Mitgliedern über deren multilaterale Handelsbeziehungen sowie als Rahmen für die Durchführung der Ergebnisse solcher Verhandlungen dienen, wie dies von der Ministerkonferenz beschlossen wird“

Bei näherer Betrachtung des Art. III Abs.2 WTO-Ü wird deutlich, dass hinsichtlich der Rechtsetzung die WTO lediglich „ein Verhandlungsforum bereitstellen“ soll. Damit wird bestätigt, dass die internationale Gemeinschaft über kein zentrales Rechtsetzungsorgan verfügt. Echte Rechtsetzung durch Gemeinschaftsorgane beschränkt sich auf enge Ausnahmefälle. Beispielsweise kann die Internationale Zivilluftfahrtorganisation mit bindenden Beschlüssen den Luftverkehr über der hohen See regeln^[33]. Auch den Sicherheitsrat wird man als Rechtsetzungsorgan ansehen müssen, wenn es internationale Gerichte ins Leben ruft^[34]. Doch das sind Ausnahmen. Im Übrigen wird das Völkerrecht vor allem von Staaten gemacht.

b) Exekutive in der WTO

Art. III Abs.1 WTO-Ü:

Die WTO erleichtert die Durchführung, die Verwaltung und die Wirkungsweise dieses Abkommens und der Multilateralen Handelsübereinkommen sowie die Verwirklichung ihrer Ziele; sie bildet auch den Rahmen für die Durchführung, die Verwaltung und die Wirkungsweise der Plurilaterlen Handelsübereinkommen.

Neben der Rechtsetzung verfügt jeder Staat über Exekutivfunktionen. Die Durchsetzung des Rechts ist in wesentlichen Teilen staatlichen Behörden anvertraut. Das Besondere solcher Behörden ist, dass sie Recht im Einzelfall grundsätzlich von Amts wegen durchsetzen und dafür verbindliche Entscheidungen treffen können^[35].

Die exekutive Funktion in der WTO, wie Art. III Abs.1 WTO-Ü unschwer erkennen lässt, beschränkt sich darauf, dass die WTO lediglich „die Umsetzung, Handhabung und Ausführung erleichtern“ soll.

[...]

^[1] Zum formellen Verfassungsbegriff: Kelsen, S.252 ff.

^[2] Kelsen, S.252f.

^[3] Beginnend mit dem Bundestag, Art.38 ff. GG.

^[4] Art.70 ff. GG.

^[5] Art.83 ff. GG.

^[6] Art.92 ff. GG.

^[7] Locke in Chap. XII f.; Seiler, S.11f.

^[8] So die Ansicht von: Grimm in JZ 1995, S.581ff.; Koenig in DÖV 1998, S.268ff.; Isensee in Isensee/ Kirchhof in § 13, Rn.1, 3f. und Kirchhoff, ebenda, § 19, Rn.18.

^[9] Tomuschat, S.195 (218f.).

^[10] Uepermann in JZ, S.565.

^[11] Dieses Bedürfnis hatte dabei folgenden Hintergrund: Die Wirtschaftspolitik der 1930er Jahre war durch starken Protektionismus gekennzeichnet. Wirtschafts- und Beschäftigungsprobleme versuchte man mit hohen Außenzöllen in den Griff zu bekommen („beggar your neighbour policy“). So ging mit der Zerrüttung der nationalen Volkswirtschaften der Verfall des Welthandels einher. Der Zusammenbruch der Weltwirtschaft war mitursächlich für die Destabilisierung der politischen Lage, die schließlich im Zweiten Weltkrieg gipfelte. Schon gegen Ende des Krieges setzte sich die Auffassung durch, dass statt Autarkiestreben und Protektionismus der Welthandel in Zukunft durch größtmögliche internationale Arbeitsteilung und Faktormobilität geprägt sein sollte (Ausführlicher: Vollmöller, S.58 f.; Schmidt, S.220).

^[12] Der Begriff Rechtsetzung statt Gesetzgebung mag hier vor dem Hintergrund deutschen Verfassungsdenken etwas irritierend wirken, steht doch der Terminus Gesetzgebung meist für die parlamentarische Rechtsetzung. Dennoch scheint diese Gleichsetzung angesichts der Funktion vieler WTO- Vorschriften, allgemeine Regelungen niederzulegen, vertretbar (so auch Ansicht von Bogdandy, Fn.4).

^[13] Schermers/ Blokker, §§ 389 ff.

^[14] Die World Trade Organization (WTO) wurde am 15. April 1994 in Marrakesch durch Abschluss des WTO-Abkommens geschaffen. Anders als das GATT ist sie auch formalrechtlich eine internationale Organisation, da sie durch einen Zusammenschluss von Staaten gebildet wurde, der auf einem multilateralen völkerrechtlichen Vertrag beruht, auf Dauer angelegt ist und zur Verfolgung eines bestimmten Zweckes gegründet wurde. Sie ist somit ein Völkerrechtssubjekt (Kneubühler, S.39); vgl. ebenfalls Art.VII WTO-Ü.

^[15] Theoretisch könnte sich eine Verfassung damit begnügen, ein Organ der Rechtsetzung einzusetzen und zu regeln, wie dieses Organ Gesetze beschließt. Alles Weitere könnte die Verfassung diesem Organ überlassen (Uerpmann in JZ 2001, S.565 (566)).

^[16] Für weitere Ausführungen vgl.: Vollmöller, S.62 f.; Yüksel, S.30; Hauser/ Schanz, S.232 ff.; Heselhaus in JA 1999, S.76 (80); Oppermann in RIW 1995, S.919 (924f.).

^[17] Im folgenden: WTO-Ü.

^[18] „Ministerial Conference“.

^[19] Die erste Ministerkonferenz wurde vom 09.- 13.12.1996 in Singapur abgehalten. Der größte Liberalisierungserfolg gelang dabei im Bereich der Informationstechnologie. Aufgrund der Vorarbeiten konnte Mitte 1998 ein „Information Technology Agreement“ geschlossen werden. Außerdem setzte die Ministerkonferenz Arbeitsgruppen zu den Themenbereichen „Handel und ausländische Direktinvestitionen“, „Handel und Wettbewerb“ sowie „öffentliches Beschaffungswesen“ ein; vgl. Hilpold in RIW 1998, S.90ff.; Krenzler in Forschungsinstitut für Wirtschaftsverfassung und Wettbewerb, S.41ff.; Reiterer in Aussenwirtschaft 51 (1996), S.383ff.

^[20] „General Council“.

^[21] Sog. Non- Gouvernemental Organization (NGO).

^[22] WTO Annual Report 2002, S.154.

^[23] Nach dem Ende der Amtszeit des ersten Generaldirektors Renato Ruggiero kam es zu einer mehrmonatigen Führungskrise in der WTO, da über den Nachfolger kein Konsens erzielt werden konnte. Schließlich einigte sich der Allgemeine Rat am 22.07.1999 auf einen Kompromiss, wonach sich die beiden Kandidaten Michael Moore und Supachai Panitchpakdi eine von 4 auf 6 Jahre verlängerte Amtszeit teilen, vgl. FAZ Nr.168 v. 23.7.1999, S.14 u. NZZ Nr.166 v. 21.07.1999, S.9.

^[24] Rat für Wahrenhandel (Council for Trade in Goods), Rat für Dienstleistungshandel (Council for Trade in Services), Rat für handelsbezogene Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums (Council for Trade- related Aspects of Intellectual Property Rights).

^[25] Vollmöller, S.63.

^[26] “Trade Policy Review Body” (TPRB).

^[27] „Dispute Settlement Body“ (DSB).

^[28] Wolfrum in Schmidt, § 15, Rn.28.

^[29] Jellinek, S.609ff.; Zimmer, S.33ff.

^[30] Diese Funktion wird zumeist als der exekutiven Funktion innewohnend angesehen; Locke, Chap.XIV; zur Parlamentarisierung außenpolitischer Gewalt, Wolfrum in VVDStRL 56 (1996), S.38ff.

^[31] Bothe in FS Ipsen, S.23 (37ff.); Marauhn in ZaöRV 56 (1996), S.696 (707). Diese Strategie ist eine spezifische und recht erfolgreiche Vorgehensweise im internationalen Recht, um Rechtsgehorsam ohne zentralisierte Zwangsmaßnahmen zu erreichen (Bogdandy, Fn.13).

^[32] Deutsche Übersetzung des „Übereinkommens zur Errichtung der Welthandelsorganisation (WTO)“ entnommen aus Stober I, S.1ff.

^[33] Tomuschat, S.347.

^[34] Bspw.: die internationalen Strafgerichte für das frühere Jugoslawien und für Ruanda. Die Tätigkeit dieser Gerichte wird durch Resolutionen im Sicherheitsrat geregelt (Uerpmann in JZ 2001, S.565 (567); sehr weitgehend zu den Rechtsetzungszuständigkeiten des Sicherheitsrates Tomuschat, S.344- 346; zur Tätigkeit der beiden Gerichte, Wäspi in NJW 2000, S.2449ff.

^[35] Schröder in Isensee/ Kirchhof, § 67, Rn. 18-21.