Föderalismus als geeignete Regierungsform für den Irak?

Inhalt

1 Einleitung

2 Die Ideen des Föderalismus
2.1 Abgrenzung des Begriffes Föderalismus
2.2 Typische Ausgangssituationen und Begründungen
2.2.1 Historische Begründung
2.2.2 Ethnisch-soziale Begründung
2.2.3 Geographische Begründung
2.3 Ziele und Effekte föderaler Ordnungen
2.3.1 Sekundärziele föderaler Ordnungen
2.3.2 Primärziele föderaler Ordnungen
2.4 Bedingungen für das Funktionieren föderaler Ordnungen
2.4.1 Minimalkonsens zwischen den Bevölkerungsteilen
2.4.2 Existenz einer demokratischen Kultur und Zivilgesellschaft
2.5 Zwischenfazit

3 Föderalismus als Staatsform für den Irak?
3.1 Die Ausgangssituation im Irak
3.1.1 Historische Begründung
3.1.2 Geographische Begründung
3.1.3 Ethnisch-soziale Begründung
3.2 Ziele der politischen Neuordnung im Irak
3.2.1 Föderalismus-typische Zielvorstellungen
3.2.2 Föderalismus-atypische Zielvorstellungen
3.3 Modelle eines föderalen Irak
3.4 Grenzen einer Föderalisierung des Irak
3.4.1 Existenz eines Minimalkonsens zweifelhaft
3.4.2 Fehlen einer demokratischen Zivilgesellschaft

4 Föderalismus ist nur bedingt für den Irak geeignet

5 Literaturverzeichnis

"Es gibt noch immer kein irakisches Volk,

sondern nur unvorstellbare Massen,

die sich gegen jede wie auch immer geartete

Regierung erheben.^[1] “

1 Einleitung

Diese Worte könnten aus dem Munde von Paul Bremer oder gar George Bush kommen und spiegeln – obwohl sie vor über 80 Jahren gesprochen wurden – die empfundene Situation im heutigen Irak trefflich wider. Täglich hört man von Bombenattentaten auf die Besatzer und Sympathisanten der Übergangsregierung, und das Ziel eines demokratischen und friedlichen Irak, wie es vor Beginn des Krieges formuliert wurde, scheint meilenweit entfernt. Andererseits gibt es gerade unter den Exil-Irakern viele, die sich vehement für eine freie und un-amerikanische Zukunft stark machen und die Hoffnung nicht so schnell aufgeben wollen. Auf die Frage, wie die Zukunft des Irak denn aussehen solle, antworten sie immer wieder: föderal. Dem Föderalismus scheinen sie zuzutrauen, den Bedürfnissen des Irak gerecht zu werden und seine Probleme lösen zu können, in ihm sehen sie gar die alleinige Zukunft des Landes.

Wie realistisch aber sind diese Vorstellungen? Ist davon auszugehen, dass die Zukunft des Irak tatsächlich ein stabiler und dauerhafter Föderalstaat ist? Ist der Föderalismus als Regierungssystem für den Irak geeignet?

Die Beantwortung dieser Fragen soll in zwei Schritten erfolgen. In einem theoretischen Block wird zuerst dargelegt, mit welchen Begründungen man für ein föderales System votieren kann, welche Ziele damit verfolgt und unter welchen Bedingungen diese erreicht werden können. Im anschließenden Analyseteil zur Zukunft des Irak wird nach einer kurzen Darstellung von historischen sowie geo- und demographischen Hintergründen untersucht, inwieweit die Begründungen für Föderalismus im Irak vorliegen, welche konkreteren Ziele und Modelle angedacht sind und wie die Chancen einer künftigen föderalen Ordnung einzuschätzen sind. Ziel ist es dabei sicher nicht, einen Masterplan für den Umgang mit dem Irak zu verfassen oder weit schweifende Betrachtungen über dessen Zukunft anzustellen, sondern es soll lediglich untersucht werden, ob ein föderales System der Situation im Irak gerecht wird.

2 Die Ideen des Föderalismus

Die Entscheidung für eine Staatsform ist niemals Selbstzweck. Eine Ordnung wird etabliert, weil man sich von ihr Vorteile gegenüber anderen Organisationsformen verspricht, weil man konkrete Ziele erreichen möchte. Dies gilt für demokratische Regierungen genauso wie für diktatorische Regime – es werden bestimmte Intentionen damit verfolgt und man versucht, bestimmten Umständen gerecht zu werden. Ebenso verhält es sich mit dem Föderalismus als wichtige Unterart demokratischer Systeme. Die Konstituierung der USA auf Grundlage der Gedanken der „Federalists“ kann wohl als Urform eines föderalen Staatsaufbaus gelten, und heute finden sich in der Welt zahlreiche föderal organisierte Staatengebilde. Was sich genau hinter dem Begriff Föderalismus verbirgt, welche möglichen Begründungen für ihn angeführt werden und welche konkreteren Ziele damit verbunden sind, möchte ich im Folgenden kurz vorstellen, um eine Grundlage für die spätere Analyse zu haben.

2.1 Abgrenzung des Begriffes Föderalismus

Obwohl jeder Laie eine grobe Vorstellung von Föderalismus hat, kann man nur schwer von „dem Föderalismus“ als klar abgegrenztem Begriff sprechen. Die Zahl der Definitionsversuche ist Legion^[2], in der wissenschaftlichen Literatur und auch in der Praxis gibt es diverse Organisationsformen, die sich trotz ihrer Unterschiede alle föderal nennen. Wie vielfältig diese Unterschiede sind, zeigt Watts mit der Feststellung, dass „… Federations varied and continue to vary in many ways: in the character and significance of the underlying economic and social diversities, in the number of constituent units and the degree of symmetry or asymmetry in their size, resources and constitutional status, in the scope of the allocation of legislative, executive and expenditure responsibilities; … in the character of federal government institutions and the degree of regional input to federal policy making; in the procedures for resolving conflicts and facilitation collaboration between interdependent governments; and in procedures for formal and informal adaptation and change.“^[3] In dieser inhaltlichen Breite liegt natürlich ein Vorteil, denn der Föderalismus ist damit flexibel genug, um auf vielfältige Art spezifischen Umständen angepasst zu werden. Andererseits fällt es dadurch schwer, ein Land herauszugreifen und als „typisch föderales“ Beispiel zu verwenden. Die Erklärung des Begriffes muss somit eher über gewisse Grundsätze statt über konkrete Ausgestaltungen erfolgen.

Der wichtigste Grundsatz ist wohl – gerade in Abgrenzung zum Zentralstaat – das Prinzip der Untergliederung. Föderalismus bedeutet stets „…die Gliederung einer komplexen Einheit in mehrere einzelne Elemente, die ihrerseits wieder aus weiteren Unterelementen zusammengesetzt sein können. Diese Elemente bedeuten nicht nur eine abhängige Untergliederung der höheren Einheit, sie sind zugleich und vor allem die Bausteine, aus deren Vielheit sich die Einheit erst ergibt. So erfolgt der föderative Aufbau im Prinzip von unten nach oben, und diese Art des Aufbaus impliziert damit auch, dass dies mit der Zustimmung der elementaren Teile geschieht.“^[4]

Vor allem letzter Satz zeigt zumindest indirekt den zweiten unausweichlichen Grundsatz für ein föderales System: es muss immer demokratisch sein und auf dem Willen der Bevölkerung beruhen, um stabil arbeiten zu können. Föderalismus ohne Demokratie funktioniert nicht^[5], und dementsprechend muss obige Definition auch noch ergänzt werden durch den Hinweis, dass diese Untergliederung in „… grundsätzlich gleichberechtigte und eigenständige Glieder“^[6] erfolgen muss.

2.2 Typische Ausgangssituationen und Begründungen

Die bisherige Erklärung des Terminus Föderalismus blieb abstrakt und auf ein Organisationsprinzip beschränkt. Doch warum wählt man dieses Prinzip? Weshalb mag eine Untergliederung des Staat notwendig sein, auf welche Gegebenheiten meint man damit antworten zu können? Die Zahl der Begründungen ist ähnlich hoch wie die der verschiedenen föderalen Systeme selbst. In jedem der heute föderal organisierten Länder mag es andere Rahmenbedingungen gegeben haben, die zur Wahl eines föderativen Systems geführt haben, das man für die jeweiligen Umstände als angemessen empfand. Letztlich lassen sich jedoch vorerst drei Begründungen^[7] zusammenfassen, die Föderalismus empfehlenswert oder gar nötig erscheinen lassen.

2.2.1 Historische Begründung

Ganz pragmatisch kann man geschichtlich begründen, warum ein Land föderal organisiert ist. Sturm^[8] unterscheidet drei Entstehungsfälle einer gewachsenen föderalen Struktur, bei denen einmal ein Staatenbund aus diversen Gründen beschließt, zum Bundesstaat überzugehen, zum zweiten neue Territorien zu einem Staatsgebiet hinzukommen unter der Prämisse, gewisse Eigenständigkeit zu bewahren, oder drittens früher unabhängige Staaten sich zusammenschließen zu einem föderalen Staat. Die deutschen Fürsten beispielsweise hätten einem zentralstaatlichen Zusammenschluss ihrer Länder kaum zugestimmt, einen föderalen „Deutschen Bund“ mit geringerer Einschränkung ihrer Souveränität hingegen konnten sie befürworten.

Ist die Entscheidung für ein föderales Modell einmal getroffen, kann dieses bis in die Gegenwart hinein seine Vorteile entfalten, denn der Föderalismus stellt auch „... geeignete Strukturen zur Verfügung zur Integration neuer Territorien in einen bestehenden Verfassungskonsens, ohne dass die beitretenden Regionen Identität und Selbstbestimmung aufgeben müssen“^[9], was beispielsweise beim Beitritt der DDR zur Bundesrepublik der Fall war. Dieser ‚föderale Überbau’ gibt jedoch noch nicht zwangsläufig die innerstaatliche Ausgestaltung vor, sowohl weitgehend souveräne Gliedstaaten sind denkbar, aber auch eine relativ starke Bundesebene.

2.2.2 Ethnisch-soziale Begründung

Seit langer Zeit stehen außerdem die Leistungen des Föderalismus bei der Bewältigung von ethnischen Spannungen in den Mittelpunkt der Diskussion. Föderalismus wird gesehen als eine Form des Minderheitenschutzes, da er „… in abgegrenzten Territorien lebenden ethnischen und sozialen Gruppen ein hohes Maß an Autonomie und gesellschaftlicher Selbstbestimmung [bietet], gerade wenn diese Gruppen in einem Staatsgefüge nicht die Mehrheit bilden oder sich für Werte und Traditionen einsetzen, die der überwiegenden Mehrheit des Staatsvolkes gleichgültig sind bzw. die von dieser abgelehnt werden.“^[10] Auf diese Weise lassen sich ethnische Spannungen unter Umständen (leichter) beilegen, wie die trotz all ihrer internen Unterschiede doch recht friedliche Schweiz demonstriert.

Trotz empirischer Gegenbeispiele jüngerer Zeit gibt es genug Argumente um tatsächlich zu vermuten, „… dass der Föderalismus dazu beitragen kann, Strukturen zu schaffen, um den Nationalismus zu entschärfen. Er kann ein Angebot für separatistische Staaten sein, sich selbst in einen neuen Kontext zu stellen, der Einzelinteressen im Zusammenwirken mit anderen aufhebt.“^[11]

2.2.3 Geographische Begründung

Frei von jeder Ideologie kann man Föderalismus auch rein pragmatisch begründen, denn „... there is a limit to the extent of country which can be advantageously governed, or even whose government can be conveniently superintended, from one single centre.“^[12] Rein verwaltungstechnisch ist Föderalismus mit seiner Unterteilung in Glieder deshalb eine nahe liegende Lösung zur demokratischen Organisation großer Flächenstaaten^[13]. Das Römische Reich hätte sich kaum zentralstaatlich nur von Rom aus lenken lassen können, und auch in heutiger Zeit mit seinen Informations- und Transportmöglichkeiten ist es schwer vorstellbar, Länder von der Größe Chinas ausschließlich von einem Ort aus zu regieren. Kleinere und ortsnähere Einheiten sind stattdessen empfehlenswert zur Verwaltung des Staates, um zumindest die ‚kleineren’ Entscheidungen zu treffen und getroffene Entscheidungen effektiver durchzusetzen, und die Tatsache, dass mit den USA, Kanada und Australien die größten Staaten der Erde föderal organisiert sind, bestätigen dieses Argument. Ähnliches gilt aber nicht nur bei Staaten von enormer Größe, sondern auch geographisch stark geteilte Länder – beispielsweise durch klar abgetrennte Gebirgsregionen oder große Inseln. Auch diese Länder empfehlen sich aus rein pragmatischen Gesichtspunkten für ein dezentrales Regierungssystem.

Letztlich kann man sagen, dass bestimmte Gegebenheiten in einem Staat ein föderales System empfehlenswert oder gar notwendig machen, da es diesen Bedingungen tendenziell besser gerecht werden kann als beispielsweise ein Zentralstaat. Manchmal ist der Föderalismus also „nur“ die logische Folge von bestimmten Umständen und ergibt sich quasi zwangsläufig, manchmal hingegen kann er auch eine bewusste Willensentscheidung des Verfassungsgebers nach Abwägung von anderen Alternativen und den Vor- und Nachteilen sein.

2.3 Ziele und Effekte föderaler Ordnungen

Selbst wenn keine dieser dargestellten Ausgangsbedingungen vorliegt, kann sich ein Verfassungsgeber für ein föderales System entscheiden, weil er anderweitige Ziele damit verbindet. Welche positiven Effekte ergeben sich aber aus der Untergliederung, welche Ziele verfolgt man bei der Entscheidung für den Föderalismus? Generell gibt es eine Vielzahl von Zielen, die man mit dem Föderalismus verbinden kann und die im Folgenden näher ausgeführt werden. Grundsätzlich gilt es dabei zu unterscheiden zwischen Sekundär- und Primärzielen. Letztere sind meist übergeordnete Werte, denen ein Eigenwert zugeschrieben wird, während Sekundärziele zwar auch für sich wichtig sein mögen, man in erster Linie jedoch durch deren Realisierung positive Effekte auf die übergeordneten Ziele erhofft.

[...]

^[1] klagte 1919 kurz nach der Gründung des Irak der von den Briten eingesetzte König Faisal II.

^[2] Dreyer 1987, S. 3.

^[3] Siehe Watts 1999, S. 1.

^[4] Dreyer 1987, S. 7.

^[5] was bereits einen Aspekt der Frage, ob Föderalismus für den Irak geeignet ist, aufzeigt.

^[6] Laufer/Münch 1997, S. 14.

^[7] Diese Aufteilung in sechs Begründungen nimmt zumindest Sturm vor, an dem ich mich im Folgenden unter weitgehender Ausblendung anderer Klassifikationen orientieren werde. (Vgl. Sturm 2003, 12).

^[8] Vgl. Sturm 2003, S. 13 f.

^[9] Siehe Sturm 2003, S. 14.

^[10] Siehe Sturm 2003, S. 17

^[11] Siehe Görner 1996, S. 14.

^[12] Mill 1861, S. xxx

^[13] Siehe Sturm 2003, S. 13.