Sollte die EG der EMRK beitreten?

Inhalt

A. Analyse der historischen Entwicklung
I. Entwicklung des Grundrechtsschutzes der Europäischen Menschenrechtskonvention
II. Entwicklung der Grundrechte in der EG/EU
1. Anerkennung der Grundrechte durch den EuGH
2. Anerkennung der Rechtsprechung des EGMR
3. Keine EuGH-Grundrechtskontrolle von rein innerstaatlichem Recht
4. Bezugnahme auf die EMRK durch Primaärrecht
5.Die Sukzessionstheorie von Pescatore

B. Beitritt der EG zur EMRK nach gegenwärtiger Rechtslage
I. Das Gutachten 2/94 vom 28. März 1996
1. Statthaftigkeit des Gutachtenantrags
2. Zuständigkeit der EG für einen Beitritt zur EMRK
3. Rechtliche Bindung des Gutachtens 2/94
II. Kritik am Gutachten 2/94
1. Sinn und Zweck des Art. 308 EGV
2. Abgrenzung zum Vertragsänderungsverfahren nach Art. 48 EUV
3. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 308 EGV
a) Der Schutz der Menschenrechte als Ziel der Europäischen Gemeinschaft
b) Menschenrechte und Gemeinsamer Markt
b) Erforderlichkeit eines Tätigwerdens der EG
d) Die Verwirklichung des Zielanspruchs
e) Die Diskrepanz zwischen Zielanspruch und Zielverwirklichung
4. Rechtsfolge des Art. 308 EGV
3. Das Problem der Vertragsänderung
a) Änderung der Kompetenzverteilung zwischen EG und Mitgliedstaaten
b) Änderung des institutionellen Menschenrechtsschutzes
6. Erfordernis der Änderung der EMRK

C. Der Beitritt der EU zur EMRK
I. Der völkerrechtliche Status der EU
1. Die EU als internationale Organisation
2. Die Organe der Europäischen Union
a) Der europäische Rat
b) Rat, Kommission, Parlament und EuGH
3. Die äußere Rechtsfähigkeit der Europäischen Union
a) Grundvoraussetzungen
b) Die Außenvertretungskompetenz der EU
II. Auswirkungen eines Beitritts der EU auf die EG
1. Das Verhältnis zwischen EU und EG
2. Die Bindung der EG an einen Beitritt der EU zur EMRK

D. Ermöglichung eines EG-Beitritts zur EMRK durch Vertragsänderung nach Art. 48 EUV
I. Zuständigkeit für das Vertragsänderungsverfahren nach Art. 48 EUV
II. Verfahren der Vertragsänderung
III. Konsequenzen des Gutachtens 2/94 für einen Beitritt nach Vertragsänderung gem. Art. 48 EUV

D. Die aktuelle Entwicklung hinsichtlich eines Beitritts zur EMRK

E. Ergebnis

Im Zuge der fortschreitenden europäischen Integration haben auch die Menschenrechte immer mehr an Bedeutung gewonnen. Ging es bei der Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) 1951 noch vorrangig um die Schaffung einer supranationalen Kontrolle des Bergbaus und der Stahlindustrie in Europa, schafften schon die Römischen Verträge vom 25. März 1957 zumindest wirtschaftliche Grundfreiheiten, auch wenn zu dieser Zeit der wirtschaftliche Charakter der Gemeinschaft noch im Vordergrund stand. Spätestens mit dem Abschluss des Maastrichter Vertrags 1992 zur Gründung der Europäischen Union ist die Richtung hin zu einer nicht nur wirtschaftlichen, sondern auch politischen Vereinigung Europas deutlich geworden. Eine solche politische Gemeinschaft erfordert jedoch, wenn sie den rechtsstaatlichen Charakter ihrer Mitgliedstaaten wahren und für die eigenen Institutionen übernehmen will, auch einen Katalog von Menschen- und Bürgerrechten sowie ein System der Kontrolle bezüglich deren Einhaltung. Ein solches beinhaltet die Europäische Menschenrechtskonvention von 1950, der alle Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft bzw. der Europäischen Union als Vertragsparteien beigetreten sind. Nun stellt sich die Frage, ob die EU bzw. die EG ebenfalls der Europäischen Menschenrechtskonvention beitreten soll bzw. ob ein solcher Beitritt rechtlich überhaupt möglich ist oder ob der gegenwärtige Schutz der Menschenrechte in der EG und EU bereits ausreicht und ein Beitritt zur Europäischen Menschenrechtskonvention damit überflüssig wäre.

Zunächst einmal soll hier die historische Entwicklung sowohl der EMRK und ihres Rechtsschutzsystems als auch des Schutzes der Menschenrechte in der Europäischen Gemeinschaft speziell anhand der EuGH-Rechtsprechung sowie die Bemühungen der EG, sich den Grundrechtskatalog der EMRK zu Eigen zu machen, analysiert werden. Anschließend soll das Gutachten 2/94 des EuGH vom 28. März 1996, das zum möglichen Beitritt der EG zur EMRK ablehnend Stellung bezog, erläutert und kritisch gewürdigt werden, ehe ein möglicher Beitritt der EU zur EMRK und seine rechtliche Bedeutung für die EG untersucht werden soll. Vor der eigentlichen Schlussbetrachtung wird noch einmal die aktuelle Rechtsentwicklung unter besonderer Berücksichtigung der Grundrechtscharta der EU eingehend betrachtet.

A. Analyse der historischen Entwicklung

Zum näheren Verständnis soll zunächst einmal die historische Entwicklung sowohl der EMRK als auch der Rechtsprechung des EuGH zum Schutz der Menschenrechte sowie der allmählichen Integration der EMRK in die Rechtsordnung von EG und EU beleuchtet werden.

I. Entwicklung des Grundrechtsschutzes der Europäischen Menschenrechtskonvention

Die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 wurde nicht im Rahmen der Europäischen Gemeinschaften, sondern im Rahmen des Europarats ratifiziert und stellt nebst ihren elf Zusatzprotokollen dessen bedeutendstes Instrument dar^[1]. Alle 45 Mitgliedstaaten des Europarats, und somit auch alle 15 gegenwärtigen sowie die zehn weiteren künftigen Mitglieder von EG und EU haben die Konvention unterzeichnet^[2]. Diese beinhaltet Grundrechte wie das Recht auf Leben, das Verbot von Folter und Zwangsarbeit, den Schutz der persönlichen Freiheit, Verfahrensgrundrechte, den Schutz der Privatsphäre, Gewissens- und Religionsfreiheit, freie Meinungsäußerung, Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit sowie das Recht auf Ehe und Familie. Das Zusatzprotokoll Nr. 1 garantiert darüber hinaus den Schutz des Eigentums, das Zusatzprotokoll Nr. 6 das Verbot der Todesstrafe.

Die EMRK hat ein besonderes internationales Sicherungssystem für Menschenrechte mit einem justizförmigen Verfahren geschaffen, in dessen Zentrum der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR, Art.19 EMRK) steht. Dieser steht seit Inkrafttreten des 11. Zusatzprotokolls am 01.11.1998 nicht nur für Vertragsstreitigkeiten zwischen Mitgliedstaaten (Art. 33 EMRK) zur Verfügung; es können sich auch natürliche Personen, nicht-staatliche Organisationen und Vereinigungen mit der Individualbeschwerde wegen der Verletzung eines Konventionsrechts an den EGMR wenden (Art. 34 EMRK), auch gegen den eigenen Heimatstaat.

Die EG als Nichtmitglied unterliegt allerdings nicht der Rechtsprechung des EGMR, jedoch die Organe der Mitgliedstaaten, wenn sie EG-Recht vollziehen. Die Ansicht, diese insoweit als "Gemeinschaftsorgane" anzusehen, für die die EMRK als solche nicht unmittelbar gilt, hat sich nicht durchgesetzt^[3]. Auch können sich die einzelnen EMRK-Staaten nicht durch die Schaffung neuer supranationaler Organe ihrer Bindung an die EMRK entziehen^[4]. Allerdings können EG-Mitgliedstaaten nicht für Hoheitsakte der EG verantwortlich gemacht werden^[5], da sich die Europäische Kommission für Menschenrechte, deren Rechtsnachfolger der EGMR ist, bezüglich direkt oder indirekt gegen die EG gerichteten Verfahren als unzuständig ratio personae erklärt hat^[6]. Aber auch die Umsetzung einer EG-Richtlinie in nationales Recht führt nicht dazu, dass die daraus resultierende nationale Regelung dem direkten Geltungsbereich der EMRK entzogen wird^[7]. Daraus hätte sich jedoch im Falle widersprechender Ansichten von EuGH und EGMR das Problem für den Mitgliedstaat ergeben können, welche Rechtsprechung er für sich als verbindlich ansehen soll.

Diese Frage hat die Europäische Menschenrechtskommission, deren Aufgabenbereich ab dem 01.11.1998 vollständig vom EGMR übernommen wurde, mit der Melchers-Entscheidung^[8] ähnlich pragmatisch gelöst wie das BVerfG in seiner "Solange-II"-Entscheidung^[9]. Demnach besteht Anlass zu ernsthafter Besorgnis solange nicht, solange der EuGH - ohne formal dazu verpflichtet zu sein - den EGMR als oberste Instanz in Menschenrechtsfragen anerkennt, und dieser solange Zurückhaltung in bei ihm anhängigen Rechtsfällen mit EU-rechtlichem Bezug übt, solange diese vom EuGH in weitgehender Übereinstimmung mit der Straßburger Konventionsrechtsprechung entschieden werden. Diese Rechtsprechung hat der EGMR auch im Falle Waite and Kennedy^[10] und Matthews/United Kingdom beibehalten. In dem ersten Fall klagten zwei britische Staatsangehörige gegen Deutschland, die bei der European Space Agency in Darmstadt arbeiteten, aber bei einem britischen Unternehmen angestellt waren und von diesem entlassen wurden. Als sie vor den deutschen Gerichten auf Feststellung eines Arbeitsverhältnisses mit der ESA klagen wollten, wurden ihre Klagen unter Hinweis auf die Immunität der ESA abgewiesen. Der EGMR erkennt das Recht der Staaten auf die Verleihung von Immunität an internationale Organisationen an, macht aber ebenso deutlich, dass dadurch die Rechte aus der EMRK nicht ausgehöhlt werden dürfen. Im Fall Matthews gegen das Vereinigte Königreich^[11] wollte eine in Gibraltar wohnhafte britische Staatsbürgerin ein Recht zur Teilnahme an den Wahlen zum Europäischen Parlament einklagen, obwohl dies gemäß EG-Recht für Gibraltar nicht möglich ist. Der EGMR gab ihr Recht, in dem er noch einmal klarstellte, dass Großbritannien verpflichtet sei, das Recht zur Teilnahme an freien Wahlen der gesetzgebenden Körperschaften aus Art.3 des 1. Protokolls zur EMRK zu gewährleisten, unabhängig davon, dass der EGMR für Handlungen der EG-Organe keine Rechtsprechungsbefugnis hat.

Problematisch an dieser Rechtsprechung ist jedoch, dass mit dieser Begründung auch nationale Gerichte eine Zurückhaltung des EGMR bei seiner Rechtsprechung einfordern könnten, wenn sie ihn bloß als oberste Menschenrechtsinstanz anerkennen und Fälle mit nationalem Bezug in weitgehender Übereinstimmung mit seiner Rechtsprechung entscheiden. Der Unterschied zum EuGH besteht jedoch darin, dass die nationalen Gerichte als staatliche Organe auf Grund der EMRK, an die der Mitgliedstaat gebunden ist, die Rechtsprechung des EGMR als internationales Organ zu respektieren und befolgen haben; der EuGH jedoch nur indirekt auf Grund Art. 6 Abs. 2 EUV die Urteile des EGRM zu berücksichtigen hätte.

II. Entwicklung der Grundrechte in der EG/EU

Wie bereits eingangs erwähnt, sind die Grundrechte der EG bzw. EU vor allem durch die Rechtsprechung des EuGH entwickelt worden, unter besonderer Berücksichtigung auch der EMRK, denn weder der EG-Vertrag von 1957 noch der EU-Vertrag von 1992 enthalten einen eigenen Grundrechtskatalog.

1. Anerkennung der Grundrechte durch den EuGH

Anfangs hat sich der EuGH jedoch geweigert, die Vereinbarkeit des Handelns der Gemeinschaft mit den durch die nationalen Verfassungen garantierten Grundrechte zu prüfen, so beispielsweise in der Stork-Entscheidung 1959^[12], in der er hervorhob, dass sich die Gültigkeit der gemeinschaftsrechtlichen Handlungen ausschließlich nach den Normen des Gemeinschaftsrechts selbst bestimme und dass das auf das innerstaatliche Recht der Mitgliedstaaten gestützte Vorbringen nicht zu prüfen sei. Diese Haltung führte jedoch gerade beim Bundesverfassungsgericht zu einer ablehnenden Reaktion, indem dieses klarstellte, dass es EG-Rechtsvorschriften anhand deutscher Grundrechte prüfen würde, solange der EuGH keinen vergleichbaren Grundrechtsstandard zum Maßstab nimmt^[13]. Dies wiederum veranlasste den EuGH zu der Sorge, dass der Vorrang und die Einheitlichkeit des Gemeinschaftsrechts gefährdet würde^[14], so dass er 1970 erstmals bekräftigte, dass die Beachtung der Grundrechte zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen gehört, deren Wahrung der EuGH zu sichern hat^[15]. Diese Entwicklung klang inzident schon ein Jahr vorher in der Entscheidung Stauder gegen Stadt Ulm^[16] an. Allerdings macht der EuGH dabei deutlich, dass die Gewährleistung dieser Grundrechte zwar von den "gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten" getragen sein muss, sich aber auch in die Struktur und die Ziele der Gemeinschaft einzufügen hat^[17].

Vier Jahre später nimmt der Europäische Gerichtshof erstmals auch Bezug auf internationale Menschenrechtsverträge. In der Entscheidung Nold^[18] bekräftigt der EuGH, "dass die Grundrechte zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen gehören, die er zu wahren hat, und dass er bei der Gewährleistung dieser Rechte von den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten auszugehen hat. [...] Auch die internationalen Verträge über den Schutz der Menschenrechte, an deren Abschluss die Mitgliedstaaten beteiligt waren oder denen sie beigetreten sind, können Hinweise geben, die im Rahmen des Gemeinschaftsrechtes zu berücksichtigen sind."

Dabei ist interessant, dass in der deutschen (der originalen) und der englischen Fassung des Urteils von "internationalen Verträgen" die Rede ist, während sich beispielsweise die französische Fassung auf "instruments internationaux" beruft. Insoweit scheint die deutsche Version eine restriktivere Auslegung zu gebieten, die unverbindliche Instrumente wie die Allgemeine Menschenrechtserklärung der UNO von 1948 oder Akte der damaligen KSZE ausschließt^[19]. Dann bliebe aber nur die EMRK als solcher Vertrag übrig.

Allerdings scheint es, als ob die EMRK einen niedrigeren Stellenwert hätte als die Verfassungen der Mitgliedstaaten, wenn man allein auf die Stellung der Sätze in der Nold -Entscheidung abstellt. Betrachtet man allerdings neuere Urteile des EuGH^[20], scheinen im Nachhinein gesehen eher historische Gründe für die Zurückhaltung des EuGH bei der Bezugnahme auf die EMRK verantwortlich zu sein^[21].

Denn schon ein Jahr später im Rutili -Urteil^[22] wird die EMRK erstmals ausdrücklich in Erwägung gezogen. Der EuGH hebt dabei hervor, dass alle Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften Vertragsparteien der EMRK sind, wobei das Urteil kurz nach der Ratifizierung der Konvention durch Frankreich verkündet wurde^[23].

In der Sache betrachtet der EuGH die in den anwendbaren gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften vorgesehenen Beschränkungen der ausländerpolizeilichen Befugnisse der Mitgliedstaaten "als eine besondere Ausprägung eines allgemeinen Grundsatzes..., der in den Art. 8, 9, 10 und 11 der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten und von allen Mitgliedstaaten ratifizierten Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten und in Art. 2 des am 16. September 1963 in Straßburg unterzeichneten Protokolls Nr. 4 zu dieser Konvention verankert ist, die gleichlautend bestimmen, dass die zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vorgenommenen Einschränkungen der in den genannten Artikeln zugesicherten Rechte nicht den Rahmen dessen überschreiten dürfen, was für diesen Schutz 'in einer demokratischen Gemeinschaft' notwendig ist."

Diese Rechtsprechung wurde zwei Jahre später von den übrigen EG-Organen anerkannt und begrüßt. In der gemeinsamen Erklärung des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission vom 5. April 1977^[24] sowie in der vom Europäischen Rat in Kopenhagen verabschiedeten Erklärung zur Demokratie vom April 1978^[25] betonten die Staats- und Regierungschefs sowie die EG-Organe ausdrücklich die Unerlässlichkeit der Wahrung der Grundrechte als Voraussetzung für den Beitritt zu den Europäischen Gemeinschaften, indem sie feierlich erklärten, dass "die Achtung und die Aufrechterhaltung der parlamentarischen Demokratie und der Menschenrechte in allen Mitgliedstaaten wesentliche Elemente der Zugehörigkeit zu den Europäischen Gemeinschaften sind".

Im Johnston -Urteil^[26] aus dem Jahre 1986 betont der EuGH noch einmal die besondere Bedeutung der EMRK, auch wenn er dabei wieder einschränkt, dass nur die "leitenden Grundsätze" der EMRK im Rahmen des Gemeinschaftsrechts zu berücksichtigen sind. Auch in der Entscheidung Heylens^[27] begründet der EuGH die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes als allgemeinen Rechtsgrundsatz des Gemeinschaftsrechts mit der Verankerung in Art. 6 und 13 der EMRK.

2. Anerkennung der Rechtsprechung des EGMR

In den Urteilen Hoechst^[28] und Orkem^[29] erkennt der Europäische Gerichtshof sogar die Auslegung der EMRK durch ihr spezifisches Rechtsprechungsorgan, den EGMR, als eine besonders qualifizierte Auslegung an.

Im Hoechst-Urteil, bei der es um die Durchsuchung der Geschäftsräume der Firma Hoechst durch die EG-Kommission im Rahmen des Wettbewerbsrechts ging, legt der EuGH Art. 8 EMRK zwar Privatwohnungen, aber keine Geschäftsräume beträfe und fügt dem hinzu, dass es hierzu keine Rechtsprechung seitens des EGMR gebe. Dies scheint insofern erstaunlich, als es durchaus eine Entscheidung aus dem Jahre 1985^[30] gab. Dort lag der Fall jedoch anders, da sich sowohl Privatwohnung als auch Geschäftsräume in den selben Räumlichkeiten befanden. Im Urteil Niemitz^[31] dagegen legt der EGMR Art. 8 EMRK so aus, dass er auch den Schutz von Geschäftsräumen umfasst; dabei muss allerdings auch berücksichtigt werden, dass es sich hier um ein Anwaltsbüro handelte und nicht um Räume einer juristischen Person.

In der Orkem-Entscheidung ging es dagegen um das Recht, nicht gegen sich selbst aussagen zu müssen, das der EuGH weder aus Art. 6 EMRK noch aus der Rechtsprechung des EGMR herleitet und somit ablehnt. Der EGMR hat sich zu dieser Frage erst vier Jahre später geäußert, indem er ein solches Recht aus Art. 6 EMRK herleitet und anerkennt^[32].

Solche Widersprüche zwischen der Rechtsprechung von EuGH und EGMR scheinen unvermeidbar; der EuGH hat jedoch in seinen Ausführungen jedoch angedeutet, dass er solche Disparitäten dadurch ausräumen werde, indem er seine Rechtsprechung der des EGMR annähert^[33].

3. Keine EuGH-Grundrechtskontrolle von rein innerstaatlichem Recht

Der EuGH misst jedoch nicht nur Handlungen der Organe der Europäischen Gemeinschaft an den Grundrechten der EMRK, sondern auch solche der Mitgliedstaaten, die im Rahmen des Gemeinschaftsrechts vorgenommen werden. Dagegen sollen Gebiete, die ausschließlich dem innerstaatlichen Recht zuzuordnen sind, nicht der Gemeinschaftskontrolle hinsichtlich der Wahrung von Grundrechten unterliegen.

Diese Abgrenzung unternimmt der EuGH erstmals in dem Urteil Defrenne^[34] aus dem Jahr 1978, bei dem es um die Beseitigung von auf dem Geschlecht beruhenden Diskriminierungen ging.

Im Urteil Cinéthèque^[35] formuliert der EuGH bereits allgemein, dass er "zwar für die Einhaltung der Grundrechte auf dem Gebiet des Gemeinschaftsrechts zu sorgen" habe; er könne "jedoch nicht prüfen, ob ein nationales Gesetz, das wie im vorliegenden Fall zu einem Bereich gehört, der in das Ermessen des nationalen Gesetzgebers fällt, mit der Europäischen Menschenrechtskonvention vereinbar ist".

Diese Rechtsprechung behält er auch im Demirel -Urteil^[36] bei, in dem er den Ausschluss der untersuchten nationalen Regelung von der gemeinschaftlichen Grundrechtskontrolle damit rechtfertigt, dass es keine gemeinschaftsrechtliche Vorschrift gebe, durch die die Voraussetzungen für die Familienzusammenführung rechtmäßig in der EG wohnender türkischer Arbeitnehmer festgesetzt würden. Somit ginge es hier nicht um die Durchführung des EG-Rechts, was im Umkehrschluss heißt, dass der EuGH nationale Regelungen, die der Durchführung des EG-Rechtsdienen, der gemeinschaftsrechtlichen Grundrechtskontrolle unterliegen. Dies formuliert er schließlich auch explizit in der Wachauf -Entscheidung^[37] zwei Jahre später.

Im ERT -Urteil^[38] von 1991 dehnt er die gemeinschaftsrechtliche Grundrechtskontrolle schließlich auch auf die nationalen Vorschriften aus, die auf die gemeinschaftsrechtlichen Ausnahmevorschriften bezüglich der durch den EG-Vertrag anerkannten Grundfreiheiten gestützt sind.

4. Bezugnahme auf die EMRK durch Primaärrecht

Schon in der einheitlichen Europäischen Akte vom 28.02.1986 befindet sich in der Präambel eine Bezugnahme auf die EMRK. Dort wird das Ziel formuliert, "gemeinsam für die Demokratie einzutreten, wobei sie (die Unterzeichnerstaaten) sich auf die in den Verfassungen und Gesetzen der Mitgliedstaaten in der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten...anerkannten Grundrechte...stützen". Dem Wortlaut nach ist diese Sicherung aber nicht auf Rechtsakte der EG anwendbar, sondern lediglich ein Bekenntnis zur Demokratie.

Mit dem EU-Vertrag von Maastricht existiert seit 1992 erstmals auch eine vertragliche Bezugnahme auf die EMRK. Gemäß Art. 6 Abs. 2 EUV achtet die Union " die Grundrechte, wie sie in der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten gewährleistet sind und wie sie sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten als allgemeine Grundsätze des Gemeinschaftsrechts ergeben". Über Abs.1 ist aber auch hier sichergestellt, dass die Mitgliedstaaten nur hinsichtlich der Durchführung von EG-Recht an die für die Union geltenden Grundrechte gebunden sind^[39].

Dennoch kann im Achtungsgebot des Art. 6 Abs.2 EUV eine materielle Bindung der Union an die EMRK gesehen werden. Diesen Schluss legt zumindest ein Urteil des Gerichts erster Instanz^[40] vom 14.April 1994 nahe^[41]. Dieses befasste sich mit einem HIV-infizierten Bewerber, der mangels körperlicher Eignung von der Kommission nicht eingestellt worden war. Strittig war nun, ob die körperliche Einstellungsuntersuchung durch den Amtsarzt den Kläger in seinem Grundrecht aus Art. 8 EMRK auf Achtung seines Privatlebens verletzt hat. Dies verneinte das Gericht mit der Begründung, dass eine derartige Untersuchung im Rahmen jedes Systems des öffentlichen Dienstes vollkommen legitim sei und den Rechtsordnungen der meisten Mitgliedstaaten entspreche. Daher würde diese Untersuchung "in keiner Weise gegen das in Art. 8 der Konvention niedergelegte Grundprinzip der Achtung des Privatlebens" verstoßen. Das Gericht bezog sich in seinem Urteil nicht nur auf die bisherige Rechtsprechung des EuGH, sondern erstmals auch auf Art. 6 Abs. 2 EUV. Durch die direkte Subsumtion des Sachverhaltes unter Art. 8 EMRK lässt sich die Annahme einer materiellen Bindungswirkung durch das Gericht erster Instanz begründen.

5.Die Sukzessionstheorie von Pescatore

Dagegen leitet der ehemalige EuGH-Richter Pierre Pescatore eine Bindung der EG an die EMRK aus der Sukzessionstheorie her. Er betrachtet die EG als Nachfolgerin ihrer Mitgliedstaaten bezüglich deren Verpflichtungen aus der EMRK. Die EG sei als eine mehreren Konventionsstaaten gemeinsame Institution genauso wie diese an die EMRK gebunden und der EuGH den innerstaatlichen Gerichten im Hinblick auf die Organe der EMRK gleichzustellen. Dies ergebe sich aus einer funktionellen und begrenzten "Staatensukzession" bzw. staatensukzessionsähnlichen Substitutionswirkung. Die von den Mitgliedstaaten auf die EG übertragenen Funktionen und Befugnisse unterlägen den selben Grenzen, die auch schon vor der Übertragung durch die Konvention gezogen waren, denn ein Mitgliedstaat könne nicht mehr Kompetenzen auf die EG übertragen, als er vorher innehatte^[42].

Der EuGH folgt dieser Ansicht aus verschiedenen Gründen nicht. In einer Entscheidung zum GATT (jetzt WTO) von 1972^[43] hat er zwar die Sukzessionstheorie vertreten, allerdings mit der Begründung, dass alle EG-Mitgliedstaaten schon vor der Gründung der EG an den GATT gebunden waren, wogegen z.B. Frankreich erst, nachdem es Mitglied der EG wurde, der EMRK beitrat, nämlich 1975. Ferner wäre es äußerst schwierig gewesen, hinsichtlich der verschiedenen unterschiedlichen Vorbehalte einzelner EG-Staaten bezüglich der EMRK eine einheitliche Bindungswirkung für die EG herzustellen. Deshalb geht der EuGH lediglich von einer besonderen Bedeutung der EMRK für die Ermittlung der gemeinschaftsrechtlichen Grundrechte aus, ohne eine unmittelbare Bindungswirkung der EMRK festzustellen.

Aus diesem Grunde haben sich einige Stimmen aus der Literatur^[44], aber auch schon im 1994 das Europäische Parlament^[45] dafür eingesetzt, dass die EG und die EU der EMRK beitreten. Daraufhin hat der Rat der Europäischen Union am 25. April 1994 den EuGH zu einer gutachterlichen Stellungnahme hinsichtlich der Möglichkeit eines Beitritts der EG zur EMRK aufgefordert.

B. Beitritt der EG zur EMRK nach gegenwärtiger Rechtslage

Dieser hatte am 28.03.1996 in seinem Gutachten 2/94 zur Möglichkeit eines Beitritts nach geltendem Gemeinschaftsrecht Stellung bezogen^[46], wobei sich an der Rechtslage bis heute nichts geändert hat, denn auch die Verabschiedung de Grundrechtscharta auf dem EU-Gipfel in Nizza im Dezember 2000 hat die Menschenrechte noch nicht in den Aufgabenbereich der Gemeinschaft inkorporiert, da diese nicht rechtsverbindlich ist und ihr Status erst auf einer Regierungskonferenz 2004 endgültig geklärt werden soll, so z.B. ob sie Teil einer europäischen Verfassung werden soll.

I. Das Gutachten 2/94 vom 28. März 1996

Die vom Rat der Europäischen Union gestellte Frage lautete:

"Ist der Beitritt der Europäischen Gemeinschaft zur Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 mit dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft vereinbar?"

1. Statthaftigkeit des Gutachtenantrags

Bereits über die Statthaftigkeit des Gutachtenverfahrens gemäß Art. 300 Abs. 6 S. 1 EGV, wonach der Rat, die Kommission oder ein Mitgliedstaat ein Gutachten des Gerichtshofs über die Vereinbarkeit eines geplanten Abkommens einholen kann, herrschte zwischen den Mitgliedstaaten Streit.

Großbritannien, Irland und Dänemark teilten die Auffassung, dass für ein solches Gutachten schon ein konkreter Vertragsentwurf vorhanden sein, zumindest aber schon eine Verständigung über die Aufnahme von Verhandlungen über das Beitrittsabkommen erreicht sein müsse.

Dies sei für einen Beitritt der EG zur EMRK jedoch nicht der Fall, so dass der EuGH kein sachdienliches Gutachten abgeben könne.

Dagegen vertraten die Kommission, das Parlament und Deutschland, Frankreich, Italien und Portugal die Ansicht, dass die Vereinbarkeit eines Beitritts mit dem Gemeinschaftsrecht schon vor der Aufnahme von Vertragsverhandlungen feststehen müsse, weshalb der Antrag nach Art. 300 Abs. 6 EGV auch vor Abschluss eines geplanten Abkommens zulässig sei.

Dieser Auffassung folgt auch der EuGH. Sinn und Zweck des Gutachtenverfahrens nach Art. 300 Abs. 6 S. 1 EGV sei es, schon im Vorfeld zu verhindern, dass die EG völkerrechtlich an ein Abkommen gebunden ist, das mit dem EGV unvereinbar ist. Für den Begriff "geplantes Abkommen" reiche es bereits aus, wenn der Gegenstand des Abkommens vor Eröffnung der Verhandlungen bekannt sei, was bei einem Beitritt zur EMRK der Fall sei, da es sich bei dieser um einen bereits existierenden multilateralen Vertrag handele. Er beruft sich bei dieser Auslegung auf das Gutachten 1/78^[47], in dem er ebenfalls den Begriff "geplantes Gutachten" weit auslegt. Somit läge ein geplantes Abkommen iSd Art. 300 Abs. 6 S. 1 EGV vor und nicht bloß eine abstrakte Rechtsfrage, trotz fehlender Beschlussfassung des Rates hinsichtlich der Aufnahme von Beitrittsverhandlungen. Außerdem könne er von einer Inaussichtnahme von Beitrittsverhandlungen durch den Rat ausgehen, da die Kommission den Beitritt zur EMRK bereits öfter vorgeschlagen und untersucht und der Rat ihn auf die Tagesordnung gesetzt habe.

Hinsichtlich der Vereinbarkeit eines Beitrittsabkommens mit dem EGV verneint dagegen der EuGH die Zulässigkeit des Antrags mit der Begründung, die Modalitäten der Unterwerfung der EG unter die Kontrollmechanismen der EMRK, insbesondere das Verhältnis zum EGMR, seien noch nicht bekannt.

[...]

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^[1] Streinz, Europarecht, Rn.1

^[2] www.coe.int

^[3] Streinz, Europarecht, Rn. 220

^[4] EKMR, Entscheidung v. 09.02.1990, M & Co., Decisions and Reports Vol. 64 (1990), 138-146

^[5] EKMR, Entscheidung v. 10.07.1978, CFDT, EuGRZ 1979, 431

^[6] EKMR, Entscheidung v. 19.01.1989, Dufay

^[7] EGMR, Urteil v. 15.11.1996 - Cantoni/Frankreich -, 1996 V, S.1614, HRLJ 1997, S. 441 (442) Rn.30

^[8] ZaöRV 50 (1990), S. 865 ff/867 f = Hummer/Simma/Vedder S. 433ff, 450

^[9] BverfGE 73, 339

^[10] Urteil vom 18.02.1999

^[11] Urteil vom 18.02.1999; ÖJZ 2000,34

^[12] EuGH v. 04.02.1959, 1/58, rec. 43; ebenso auch noch EuGH v. 12.02.1960, Comptoirs de vente du charbon de la Ruhr, 16,17,18/59, rec. 47

^[13] BverfGE 37, 271 "Solange-I" v. 19.05.1974

^[14] Jacqué, The Convention and the European Communities, S. 890, Jacobs, EC Law and the ECHR, S. 561

^[15] EuGH v.17.12.1970, Internationale Handelsgesellschaft, Rs.11/70; Slg. 1970, 1125

^[16] EuGH v. 12.11.1969, Stauder gegen Stadt Ulm, Rs.29/69, Slg. 1969, 419

^[17] EuGH Rs. 11/70, siehe Fußnote 12

^[18] EuGH v. 14.05.1974, Nold, Rs.4/73, Slg. 1974, 491

^[19] Rick Lawson, "Confusion and Conflict? Diverging Interpretations of the ECHR in Strasbourg and Luxemburg, S. 222, Fn. 8

^[20] z.B. Johnston Rs.222/84, Slg. 1986, 1682, Hoechst, Slg.1989, 2924, ERT, C-260/89, Slg. 1991, I-2963

^[21] Lawson, S.223

^[22] EuGH v 28.10.1975 Rutili , Rs. 36/75, Slg. 1975, 1219

^[23] Rodriguez Iglesias, Zur Stellung der EMRK im EG-Recht, S.1273, Fn. 19

^[24] ABl. der EG C 103 v. 27.04.1977, 1.

^[25] Bulletin der EG, 1978, Nr.3 S.5

^[26] EuGH v. 15.05.1986, Rs. 222/84, Slg. 1984, 1651

^[27] EuGH v. 15.10.1987, Rs. 222/84, Slg. 1987, 4112

^[28] EuGH v. 21.09.1989, Rs. 46/87 u. 227/88, Slg. 1989, 2859

^[29] EuGH v. 18.10.1989, Rs. 374/87, Slg. 1989, 3283

^[30] EGMR, Urteil v. 30.03.1985, Chappell

^[31] EGMR, Urteil v. 16.12.1992, Rs. 72/1991/324/396

^[32] EGMR, Urteil v. 25.02.1993, Funke, Rs. 82/991/34/407

^[33] Rodriguez Iglesias, S. 1276 f.

^[34] EuGH v. 15.06.1978, Rs. 149/77, Slg. 1978, 1365

^[35] EuGH v. 11.07.1985, Rs. 60 u. 61/84, Slg. 1985, 2605

^[36] EuGH v. 30.09.1987, Rs. 12/86, Slg. 1986, 3719

^[37] EuGH v. 13.07.1989, Rs. 5/88, Slg. 1989, 2609

^[38] EuGH v. 18.06.1991, Rs. C-260/89, Slg. 1991, I-2925

^[39] Hilf, EU und EMRK, S.1205

^[40] EuGH Rs. T-10/93

^[41] Hilf, S.1201

^[42] Pescatore, La Cour de Justice des Communautés européennes et la Convention européenne des droits de l'homme, in Mélanges en l'honneur de Gérard J.Wiarda, Köln 1988, 441

^[43] EuGH v. 12.12.1972, International Fruit III, Rs.21/72, Slg. 1972, 1219

^[44] so z.B. Krüger/Polakiewicz, EuGRZ 2001, 92 ff.

^[45] Débats du Parlement européen, Séance du 17-21 janvier 1994, N° 3-441/12

^[46] EuGH 2/94 Slg. 1996, I-1763

^[47] EuGH Gutachten v. 04.10.1979, 1/78, Slg. 1979, 2871, Rn. 35; EuGRZ 1996, 197