Der "Gemeinsame Wirtschaftsraum" zwischen EU und Russland

Inhaltsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung

2 Institutionen und ihre Rolle bei der wirtschaftlichen Entwicklung
2.1 Definition und Relevanz
2.2 Entstehung und Wandel
2.3 Institutionen in der Wirtschaftstheorie und -politik

3 Das Konzept des ”CommonEconomicSpace“
3.1 Zum politischen Verhältnis Russlands und der EU
3.2 Das CES-Konzeptpapier
3.3 Der CES in der Literatur

4 Die Übertragung von Institutionen im Rahmen des CES
4.1 Zur wirtschaftlichen Situation Russlands
4.2 Die Übertragung des acquis communautaire
4.2.1 Der acquis communautaire als Regelsystem
4.2.2 Zur Komplementarität des acquis communautaire mit den russischen Institutionen
4.2.3 Chancen und Risiken einer Übertragung des acquis com- munautaire
4.3 Der CES als Prozess

5 Zusammenfassung

Literatur

Tabellenverzeichnis

1 Russland: makroökonomische Indikatoren, 1998-2003

2 Russland: wichtigste Exportprodukte, 2000-2001

3 Russland: Außenhandelsstruktur, 2002

4 Russland: ausländische Investitionen, kumuliert bis Ende 2002

5 Russland: ausländische Direktinvestitionsströme, 1995-2002

6 Russland und die EU-Mitgliedsländer: Bevölkerung, Fläche und BIP, 2001

7 Russland und die EU-25: ausgewählte Indikatoren, 2003

8 Russland: Außenhandelsstruktur nach Regionen, 2002

9 EU: Außenhandel mit Russland, 1999-2003

10 EU: Struktur des Außenhandels mit Russland, 2002

Abbildungsverzeichnis

1 Der ”Washington Consensus“

2 Russland und die angrenzenden EU-Staaten

3 Definitionen des CES

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

Werden russische Bürger sich auf dem Arbeitsmarkt der Europäischen Union bewerben — und eine Aufenthaltserlaubnis zu gleichen Bedingungen wie polni- sche und griechische Bürger bekommen? Wird ein französisches Unternehmen, das sich in Russland niederlassen will, dieselben Anträge ausfüllen müssen wie eine russische Firma, die sich in Deutschland niederlässt? Sieht so unsere Zu- kunft aus? Es ist nicht von einer Mitgliedschaft Russlands in der Europäischen Union die Rede, sondern lediglich von dem geplanten Common Economic Space.

Mit diesem Begriff wird die Langzeit-Initiative Russlands und der Europäi- schen Union (EU) bezeichnet, die 2001 auf dem Gipfel in Moskau ihren Anfang nahm und zu der Bildung eines ”Gemeinsamen Wirtschaftsraumes“ führen soll. Der Common Economic Space (CES) hat eine erhebliche Tragweite und sieht eine umfassende Integration der Märkte vor. Dabei wird außer der Realisierung einer Freihandelszone eine Annäherung von russischen Gesetzen, Regeln und Standards an diejenigen der EU angestrebt (regulatory convergence). Die vor- gesehene Harmonisierung macht den Gemeinsamen Wirtschaftsraum zu einem noch ambitionierteren Projekt, als es die Freihandelszone ohnehin schon war. Diese ist zwar seit 1994 ein Teil der Partnerschaft zwischen Russland und der Europäischen Union, bisher wurde sie allerdings nicht realisiert. Nun fand sie, zusammen mit der regulatory convergence, Eingang in den Common Economic Space.

In dieser Arbeit soll untersucht werden, ob die geplante Harmonisierung von Regeln, Strukturen und Prozeduren aus ökonomischer Perspektive sinnvoll ist. Dabei wird von einem gemeinsamen Ziel Russlands und der EU ausgegangen, nämlich der wirtschaftlichen Entwicklung Russlands. Für eine intensive Koope- ration gibt es gute Gründe: Die gemeinsame Grenze hat sich durch die unlängst erfolgte Erweiterung der EU verlängert und von einer Integration der Märkte könnten beide Seiten profitieren. Die EU hat Interesse an einem prosperieren- den Russland, mit dem ein reger Handel stattfindet, der beiden Parteien zugute kommt. Russlands wirtschaftliche Situation hat sich in den letzten Jahren zwar erheblich gebessert, dennoch ist eine weitere Entwicklung in Richtung Wohl- stand keineswegs als selbstverständlich anzusehen, und die wirtschaftlichen Be- ziehungen zur EU werden aller Voraussicht nach einen wesentlichen Beitrag zum russischen Wirtschaftswachstum leisten.

Die vorgesehene regulatory convergence soll die Handelsintegration begleiten und fördern, und sich somit positiv auf Wohlstand und Wachstum auswirken. Dieser Gedanke entsteht offensichtlich in Anlehnung an die Erweiterungspolitik der EU, und man erhofft sich dadurch einen ähnlichen Erfolg wie in den neuen Mitgliedsstaaten.

Den theoretischen Hintergrund der Analyse, der in Kapitel 2 vorgestellt wird, bildet die Literatur, die sich mit der Entstehung und dem Wandel von Regeln und Normen auseinandersetzt (welche in der Ökonomie allgemein als Institutionen bezeichnet werden).

Im Zentrum von Kapitel 3 steht das Konzept des CES. Es wird auf die bis- herige politische Beziehung zwischen Russland und der EU eingegangen, das offizielle Konzeptpapier zusammengefasst und dessen Interpretation in der Li- teratur wiedergegeben. Der Beschluss von Russland und der EU, ihre Regeln und Gesetze zu harmonisieren, impliziert im Extremfall eine Übertragung des gesamten acquis communautaire nach Russland, also des Gesamtbestandes an Rechten und Pflichten, der für die Mitgliedsstaaten der EU verbindlich ist. Diese Gesetze und Regeln sind, insofern sie den Handlungsspielraum der Individuen einschränken und steuern und dadurch die Anreizstrukturen der Gesellschaft definieren, Institutionen. Die optimale institutionelle Gestaltung aber, und dies ist der zentrale Gedanke, der in dieser Arbeit aufgenommen wird, ist landess- pezifisch. Es wird in der Theorie immer mehr angezweifelt, ob es Institutionen gibt, welche in jedem Ort und zu jeder Zeit erfolgreich sind (einer Art einheit- lichen institutionellen Optimums, welches es zu erreichen gilt). Berücksichtigt man nun, dass nicht nur im Falle Russlands, sondern auch sämtlicher anderer Nachbarstaaten Reformen, die zu einer Annäherung an die Gesetze der EU füh- ren, ausdrücklich von der EU erwünscht sind und gefördert werden sollen, ließe sich der acquis communautaire als eine Art ”institutionelles Paradigma“ sehen. Die Idee eines Paradigmas, welches beliebig übertragen werden kann, ist aber an und für sich fragwürdig. Vor diesem Hintergrund wird die Übertragung des acquis communautaire in dieser Arbeit kritisch hinterfragt.

In Kapitel 4 werden zunächst einige Hintergrundinformationen zur wirtschaft- lichen Situation Russlands und der EU geliefert. Aufbauend auf dieser Analyse werden dann die Vor- und Nachteile einer Übertragung des acquis nach Russ- land diskutiert.

Der letzte Abschnitt von Kapitel 4 liefert eine etwas andere Perspektive auf den CES, indem es statt des Zielzustandes, in dem Russland und die EU ge- meinsame Regeln haben, die Prozess-Dimension des CES in den Mittelpunkt rückt. Abschließend werden in Kapitel 5 die Ergebnisse zusammengefasst.

2 Institutionen und ihre Rolle bei der wirtschaftlichen Entwicklung

Der von Russland und der EU geplante Common Economic Space sieht eine Harmonisierung von Gesetzen, Regeln und Standards vor. Gesetze, Regeln und Standards sind Rahmenbedingungen unter denen die wirtschaftlichen Akteure handeln und haben einen erheblichen Einfluss auf die wirtschaftliche Entwick- lung eines Landes. Die jüngsten Erkenntnisse über diesen Zusammenhang und deren Konsequenzen für die Planung und Durchführung von Reformen wer- den in diesem Kapitel zusammengefasst. Sie werden später als Grundlage für die Analyse des CES und der dain vorgesehenen regulatory convergence dienen (Kapitel 4).

2.1 Definition und Relevanz

Institutionen sind ein System miteinander verknüpfter, formgebundener und formungebundener (bzw. formaler und informeller) Regeln. Diese Regeln zie- len darauf ab, individuelles Verhalten zu steuern. Insofern dies gelingt, schaf- fen sie Ordnung und erleichtern damit das Treffen von Entscheidungen und die Zusammenarbeit zwischen den Einzelnen. Praktisch gesehen definieren In- stitutionen deshalb die Anreizstrukturen der Gesellschaft und der Wirtschaft (Richter/Furubotn, 2003, S. 7)¹ und sind für die wirtschaftliche Entwicklung von großer Bedeutung. Denn sie dienen dem Zweck, Unsicherheit zu reduzie- ren. Unsicherheit entsteht, weil in einer komplexen Welt Entscheidungen bei unvollständiger Information getroffen werden müssen, da zukünftige Ereignisse nicht vorhergesehen werden können. Auch ist die Fähigkeit, Informationen auf- zunehmen und zu verarbeiten, begrenzt (Richter/Furubotn, 2003, S. 3-5). Unter diesen Voraussetzungen kommt den Institutionen eine große Relevanz zu. Sie bilden Richtlinien, die den eigenen Handlungsspielraum einschränken und es ermöglichen, Erwartungen bezüglich des Handelns anderer Akteure zu bilden. Sie können kooperatives Verhalten unterstützen und somit zu einer größeren Effizienz der Wirtschaft insgesamt beitragen. Institutionen sind jedoch selbst nicht kostenfrei und auch nicht notwendigerweise effizient.

Eine mögliche Wirkungsweise sei hier kurz illustriert. Zak/Knack (2001, S. 296) zeigen auf, wie Vertrauen über eine Reduktion der Transaktionskosten² zu einem höheren Output führen kann. Das Vertrauen wiederum ist von dem sozialen, ökonomischen und institutionellen Umfeld abhängig. In dem konkret diskutierten Beispiel wirken sich die Institutionen auf das Investitionsniveau aus. Das lässt sich wie folgt erklären: Betrug ist um so unwahrscheinlicher, je wahrscheinlicher die Bestrafung von Betrügern durch formale oder informelle Institutionen ist. Je unwahrscheinlicher Betrug ist, desto größer ist das Vertrau- en. ”Gute“ Institutionen,also Institutionen,die mit hoher Wahrscheinlichkeit Betrüger bestrafen, führen somit über ein größeres Vertrauen zu mehr Investi- tionen. Über das Investitionsniveau schlägt sich die Qualität der Institutionen auf die wirtschaftliche Leistung nieder. Auf ähnliche Art und Weise beeinflus- sen Eigentums- bzw. Verfügungsrechte die wirtschaftliche Entwicklung, denn sie definieren die Anreizstruktur der Wirtschaft und steuern dadurch das Verhal- ten der Wirtschaftsakteure. Eine unzureichende Sicherung von Eigentum kann dazu führen, dass kurzfristige Investitionen bevorzugt werden, weil in der kur- zen Frist das Enteignungsrisiko geringer ist. So kann diese zur Ursache für ein unzureichendes Investitionsniveau werden.

Empirische Untersuchungen bestätigen einen Zusammenhang zwischen der Qualität der Institutionen und wirtschaftlichem Erfolg (Acemoglu/Johnson/ Robinson, 2001; Temple/Johnson, 1998). Die Messung der tatsächlichen insti- tutionellen Qualität ist allerdings problematisch, und deren Beitrag zur wirt- schaftlichen Entwicklung lässt sich daher nur schwer erfassen. Den empirischen Ergebnissen wird entsprechend auch kritisch begegnet. Von Aron (2000, S. 99- 102) werden im Wesentlichen drei Kritikpunkte aufgeführt. Zum einen wird auf den Mangel einer einheitlichen Definition von ökonomischen, sozialen und poli- tischen Institutionen hingewiesen. Auch die Prozesse, die zu einer Veränderung dieser Normen führen, oder die Kanäle, durch die sie sich auf die ökonomische Entwicklung auswirken, sind in der Literatur nicht einheitlich dargestellt. Dies hat zur Folge, dass unter den Begriffen ”Politik“ und ”Institutionen “eine große Auswahl an Indikatoren untersucht wird, die institutionelle Qualität, politische Stabilität, politische Ordnung, Sozialkapital und soziale Eigenschaften mit ein- schliessen.³ Der Institutionenbegriff ist also sehr weit definiert, was eine klare Bestimmung der wirtschaftlichen Zusammenhänge erschwert. Der zweite Kritik- punkt bezieht sich auf eher technische Mängel der empirischen Untersuchungen: Die Qualität und die Quellen der in der Wachstumsliteratur benutzten Daten, die Bestimmung der Richtung der Kausalität sowie Probleme der Schätzme- thoden werden von Aron (2000, S. 99-102) beanstandet. Als Drittes wird ange- merkt, dass, obwohl Modelle wie das von Solow oder Mankiw/Romer/Weil im weitesten Sinne zugrunde gelegt werden, die Gleichungen nicht entsprechend in das Modell eingebettet werden, was für die Schätzung des Einflusses von Institu- tionen auf die wirtschaftliche Entwicklung problematisch sein kann. Trotz dieser Kritikpunkte wird allerdings der grundsätzliche Gedanke, dass Institutionen ei- ne wichtige Variable für den wirtschaftlichen Erfolg eines Landes darstellen, nicht in Frage gestellt.

2.2 Entstehung und Wandel

Wie aber entstehen Institutionen? Nach Richter/Furubotn (2003, S. 8) lassen sich im Allgemeinen zwei mögliche Extreme vorstellen: Zum einen können In- stitutionen das Ergebnis eines zielgerichteten Entwurfes sein. Eine befugte, ra- tional handelnde Instanz wäre in diesem Fall imstande, eine bestimmte insti- tutionelle Ordnung einzuführen. Zum anderen können Institutionen aber auch das Ergebnis eines spontanen Entstehungsprozesses sein, der sich auf das Eigen- interesse des Einzelnen gründet. Die Durchsetzung der Regel geschähe im ers- ten Fall durch Dritte, im zweiten durch Selbstdurchsetzung (Richter/Furubotn, 2003, S. 8). In der Realität lässt sich zwischen den dargestellten Extremen nicht immer unterscheiden. Zwar liegt Institutionen u. U. ein Beschluss zugrunde (z.B. bei Gesetzen), doch der politische Prozess kann bei der Entstehung einer Insti- tution maßgeblich sein und die Rationalität der Instanz, die den Beschluss trifft (das Parlament), ist nicht unbedingt gegeben. Die Umsetzung einer beschlos- senen Institution ist oft ungenau und ihre Durchsetzung nicht selten proble- matisch. Die Institution entsteht außerdem nicht in einem ”institutionsfreien“ Raum, sondern trifft auf andere Institutionen. Diese werden durch sie verän- dert, ergänzt, ersetzt oder außer Kraft gesetzt; mit diesen koexistiert sie oder wird selbst durch diese verändert.

Eng verbunden mit der Frage um die Entstehung der Institutionen ist des- halb die des Wandels von Institutionen. Zu beachten ist, dass Institutionen zwar einerseits stabil sein sollten, da sie sonst ihre Funktion, Unsicherheit zu reduzie- ren, nicht erfüllen könnten. Zu stabile (hyperstabile) Institutionen können aber auch zum Problem werden, da sich verändernde Umstände zu einer geringe- ren Effizienz der Institutionen führen können (Ackermann, 2001, S. 36-39). Der Wandel von Institutionen selbst ist dabei Regeln unterworfen, also Institutionen ”höherer Ordnung“(siehez.B.Ackermann,2001,S.170-171).

Eissrich (2001, S. 80) unterscheidet drei mögliche Ansätze zur Erklärung der Entstehung und des Wandels von Institutionen: (i) Spontane Entstehungs- theorien, in denen die Handlungsregel selbstdurchsetzend ist. Die Entstehung von Institutionen wird hier zu einem stochastischen Prozess, dessen Ergebnis ein Nash-Gleichgewicht ist, welches aber nicht unbedingt Pareto-Optimal ist. (ii) Marktbasierte Theorien, in denen die Effizienz für den Einzelnen im Vor- dergrund steht. Auf einzelwirtschaftlicher Ebene werden Institutionen deshalb freiwillig übernommen, während der Konkurrenzmechanismus zu einer Selek- tion der Institutionen führt, die gesamtwirtschaftlich am vorteilhaftesten sind. (iii) Verhandlungstheoretische Ansätze: Hier wird von einer Verteilungswirkung der Institutionen ausgegangen und die Teilnehmer verhandeln über die zu rea- lisierende Institution. Dabei rückt der Machtaspekt bei der Entstehung von Institutionen in den Vordergrund.⁴

Das Fortbestehen ineffizienter Institutionen lässt sich also als Marktversa- gen erklären oder als Ergebnis einer bestimmten Machtverteilung. Weniger ein- leuchtend ist, wie es durch Selbstdurchsetzung zur Persistenz einer ineffizienten Institution kommen kann. Dies soll am Beispiel eines der bekanntesten moder- nen Ansätze, der Pfadabhängigkeitstheorie, erläutert werden. Die Pfadabhän- gigkeitstheorie entstand in dem Bereich der Forschung zur technologischen Inno- vation um dann über historisch-ökonomische Analysen Eingang in die Theorie zum Wandel von Institutionen zu finden.⁵ Institutioneller Wandel ist nach die- sem Ansatz ein pfadabhängiger Prozess, weil er mehrere mögliche Ergebnisse hat und es vom Prozessverlauf abhängt, welches Ergebnis sich einstellt. An sich unbedeutende zufällige Ereignisse der Vergangenheit können also den Verlauf des Prozesses beeinflussen (Ackermann, 2001, S. 9-11). Anders formuliert: histo- ry matters. Pfadabhängigkeit wird durch positive Rückkopplungen verursacht. Eine positive Rückkopplung liegt vor, wenn die Zunahme (Abnahme) einer be- stimmten Variablen zu einer weiteren Zunahme (Abnahme) dieser Variablen führt. Daraus resultiert ein sich selbst verstärkender Prozess. Wenn das Er- gebnis eines Prozesses nicht vorhersehbar ist, weil zu bestimmten Zeitpunkten scheinbar unbedeutende Ereignisse entscheidenden Einfluss auf den Pfad des Prozesses haben können, und wenn ein bestimmter Zustand einmal erreicht, selbstverstärkend ist, bedeutet dies, dass unerwünschte (ineffiziente) Zustände erstens möglich sind, und zweitens von Dauer sein können: Es liegt dann ein sogenanntes lock-in vor (Ackermann, 2001, S. 19-21).

Bei Institutionen entstehen positive Rückkopplungen dadurch, dass

- ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen dem Nutzen der Institution für den Einzelnen und der Zahl ihrer Anwender besteht (Koordinations- effekte);
- Institutionen eines Systems interdependent sind und die Befolgung einer Regel dadurch attraktiver wird, dass sie mit den anderen Regeln in einer komplementären Beziehung steht (Komplementaritätseffekte);
- Lernprozesse als pfadabhängig verstanden werden können. Neben dem klassischen individuellen Lernprozess findet ein indirektes Lernen statt, z.B. weil das Individuum versucht Unsicherheit entgegenzuwirken, indem es den Mangel an eigenen Erfahrungen mit der Imitation des Verhaltens anderer kompensiert. Dadurch entstehen ”soziale Paradigmen“.Die sebe- einflussen die Präferenzen und Wertungen, auf deren Grundlage individuelles Handeln und Entscheiden erfolgt. So können selbstverstärkende Wechselwirkungen zwischen sozialen Institutionen und mentalen Modellen entstehen (Lerneffekte) (Ackermann, 2001, S. 85-159).

Die Hyperstabilität, die sich aus der Pfadabhängigkeit von Institutionen er- gibt, muss im Falle institutioneller Reformen berücksichtigt werden: Sind z.B. Komplementaritätseffekte die Ursache der positiven Rückkopplungen, müssen komplementäre Regeln auch reformiert werden, da sich ansonsten eine neue, nicht komplementäre Regel nicht etablieren kann. Auch wird hiermit deutlich, dass Institutionen die Wertung der Institutionen selbst (von Seiten der Indivi- duen bzw. der Gesellschaft) beeinflussen, eine bestimmte Regel somit u.U. des- wegen befolgt wird, weil sie als ”richtig“ empfunden wird.Dadurch kommt dem rationalen Diskurs die Rolle zu, ein Hinterfragen der ”sozialen Paradigmen“ zu fördern, die diesen Wertungen zugrunde liegen, wenn die Hyperstabilität durch Lerneffekte bedingt ist (Ackermann, 2001, S. 191).

Der Zusammenhang zwischen Institutionen und wirtschaftlicher Entwicklung ist in der Ökonomie zwar keine neue Erkenntnis, dennoch wurden Institutionen lange Zeit als gegeben angesehen und deshalb nicht thematisiert. Im nächsten Abschnitt wird nun der Wandel skizziert, der in der ökonomischen Theorie und in der Wirtschaftspolitik stattgefunden hat eingegangen. Zuletzt wird auf einige zentrale Ergebnisse für die Planung und Durchführung wirtschaftspolitischer Reformen hingewiesen.

2.3 Institutionen in der Wirtschaftstheorie und -politik

Schon Adam Smith wies auf die Schlüsselrolle der Institutionen für die Ökono- mie hin (Djankov et al., 2003, S. 2). Mit der Neoklassik wurde allerdings eine Theorie zum mainstream, welche die Allokationseffizienz in den Mittelpunkt der Analyse stellte. Sie nimmt zwar zur Kenntnis, dass politische, rechtliche, moralische und andere Institutionen existieren, behandelt sie aber als neutral, was ihren Effekt auf die Wirtschaftsleistung angeht, und ignoriert sie weitge- hend. Das ist deshalb möglich, weil in der neoklassischen Welt Unsicherheit kein Problem ist. Denn die neoklassische Analyse unterstellt die ”vollkommene Ra- tionalität“ des Individuums, also die Fähigkeit, alle möglichen Entwicklungen vorherzusehen und zwischen den möglichen Handlungen optimal zu entscheiden. Es wird davon ausgegangen, dass das Individuum vollständige und stabile Präferenzen hat und Entscheidungen augenblicklich und kostenlos erfolgen (Richter/Furubotn, 2003, S. 3-5). Immer wieder wurde allerdings im Laufe der Zeit auf die Relevanz von Institutionen hingewiesen und versucht diese in die ökonomische Analyse zu integrieren.

Zu den neueren Strömungen zählt z.B. die sogenannte Neue Institutionen- ökonomik. Die verschiedenen, parallel entwickelten Ansätze, die unter dieser Bezeichnung zusammengefasst werden, entstehen innerhalb des mainstream der ökonomischen Analyse und bemühen sich um einen größeren Realismus, indem sie institutionelle Aspekte stärker berücksichtigen S. 13-16). Dabei wird von einer (Richter/Furubotn, 2003, ”eingeschränkten Rationalität“(boundedra- tionality) ausgegangen, es werden also unvollständige und veränderliche Präfe- renzen unterstellt. Dies wird über die Einführung von Transaktionskosten mo- delliert, also indem angenommen wird, dass die Inanspruchnahme des Marktes und insbesondere der Abschluss von Verträgen zu Kosten führt. Anders ausge- drückt sind Transaktionskosten die Kosten, die (i) mit der Bereitstellung und Änderung einer Institution sowie (ii) mit der Nutzung der Institution verbun- den sind. Darunter fallen z. B. Such- und Informationskosten, Verhandlungs- und Entscheidungskosten, Überwachungs- und Durchsetzungskosten (Eissrich, 2001, S. 54-55). Über die Einführung von Transaktionskosten wird auch zum Ausdruck gebracht, dass unbegrenzte Informationsbeschaffung entweder zu teu- er oder unmöglich ist, da zukünftige Ereignisse nicht vorhersehbar sind. Das Individuum kann also nicht länger als vollständig informiert gelten und hat seinerseits lediglich eine beschränkte Fähigkeit zur Informationsverarbeitung (Richter/Furubotn, 2003, S. 3-5). In der Neoklassik dagegen werden Transak- tionskosten von null vorausgesetzt und so von deren verzerrender Wirkung ab- strahiert. Dem neoklassischen Ansatz wird diese ”Institutionenneutralität“,also diese Tendenz, eine ernsthafte Beschäftigung mit institutionellen Nebenbedin- gungen und Transaktionskosten eher zu vermeiden, wegen ihrer zu hohen Ab- straktion der Realität oft als Schwäche vorgeworfen (Richter/Furubotn, 2003, S. 1-2, 13).

Parallel zu diesen Entwicklungen in der ökonomischen Theorie, finden In- stitutionen auch in der Wirtschaftspolitik neuerdings größere Beachtung. Ins- besondere wurde auch der sogenannte ”Washington Consensus“ von der oben genannten Kritik nicht verschont. Unter diesem Namen fasste Williamson En- de der 80er Jahre zehn wachstumsfördernde wirtschaftspolitische Maßnahmen neoklassischer Inspiration in einer Liste zusammen. Diese sollte den damals herr- schenden Konsens über die in Lateinamerika notwendigen Reformen wiederge- ben und als Diskussionsgrundlage dienen (siehe Abbildung 1, S. 14). Seitdem gewann der ”Washington Consensus“ paradigmatischen Wert und hatte einen er- heblichen Einfluss auf die Reformprogramme vieler Länder. Später wurden den ursprünglichen Empfehlungen weitere Punkte hinzugefügt. Doch auch heute noch bilden die zehn Maßnahmen, wie Rodrik (2003, S. 4) feststellt, das Herz-

Abbildung 1: Der ”WashingtonConsensus“

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

stück von dem, was im Allgemeinen noch unter einer wünschenswerten wachs- tumsorientierten Wirtschaftspolitik verstanden wird. Die weite Verbreitung von am ”Washington Consensus“orientierte Wirtschaftspolitik wurde nicht zuletzt durch die Konditionalität der Kredite von Weltbank und Internationalem Wäh- rungsfond gefördert und der Begriff ”Washington Consensus“ hat sich als eine Art ”Markenname“etabliert(Na ım, 2002). Der Erfolg des Reformprogrammes lässt sich aber zumindest anzweifeln und wurde Gegenstand heftiger Debatten (siehe z. B. den recht polemischen Beitrag von Stigliz, 2002). Es wird insbe- sondere die geringe Beachtung kritisiert, die der wesentlichen Rolle der Insti- tutionen zum Funktionieren des wirtschaftlichen Systems zukommt. Darüber hinaus ist auch die Tatsache, dass die Liste der zehn Maßnahmen als allgemein gültiges, für alle Länder und zu jeder Zeit angebrachtes Reformprogramm be- trachtet wird Gegenstand von Kritik (Williamson, 2003, S. 11). Auf den Erfolg von Reformen, die von diesem Modell abweichen, wird verstärkt hingewiesen und sogar allgemein die Existenz eines solchen ”Reformparadigmas“ in Frage gestellt. Rodrik (2003, S. 7) beispielsweise hinterfragt eine wahllose Anwendung des ”Washington Consensus“ kritisch. Die serseizwarinsichplausibel,durch- dacht und logisch konsistent, er stelle aber eben nicht die einzige Alternative dar, um Eigentumsrechte zu sichern, Anreize zu garantieren und eine gesunde Währung zu fördern. Es sei im Gegenteil plausibel, dass es je nach administra- tiven und politischen Voraussetzungen, bessere Alternativen gebe. Man müsse zwischen allgemein gültigen ”PrinzipienersterOrdnung“unddem ”institutio- nellen design“ unterscheiden. Dies bedeutet, dass es für jedes Prinzip mehrere Gestaltungsmöglichkeiten gibt. Das Prinzip ist allgemein gültig, die konkrete Gestaltung muss sich aber den lokalen Chancen und Beschränkungen anpas- sen.⁶ Was sind aber diese ”PrinzipienersterOrdnung“genau?EsgelingtRodrik nicht, dies eindeutig darzulegen. Er bietet Beispiele, aber keine Definition; dadurch ist seine Argumentation zwar abstrakt einleuchtend, sie bietet aber keine konkreten Handlungsanweisungen.

Lokale Chancen und Beschränkungen finden auch in dem Modell von Djan- kov et al. (2003) Beachtung. Hier ist von einem landesspezifischen trade-off zwi- schen den Kosten von Diktatur und Chaos⁷ die Rede. Institutionen kontrollieren die doppelte Gefahr von Diktatur und Chaos: Denn ein Staat, der genug Macht hat, um das Chaos zu kontrollieren, hat auch genug Macht, um diese dikta- torisch missbrauchen zu können. Die Gesellschaft kann also entscheiden, wie viel mehr Macht dem Staat zugestanden werden soll, um das Chaos zu redu- zieren. Eine Institution, die im Ursprungsland ein Gleichgewicht darstellt, das dem landesspezifischen trade-off entspricht, muss nicht effizient bleiben, wenn sie von einem anderen Land übernommen wird. Die Autoren verdeutlichen dies am Beispiel der Transitionsländer. Durch den Fall des Kommunismus sei in Russland der zentrale Mechanismus, der für ökonomische, politische und soziale Ordnung sorgte, die Partei, weggefallen. Dadurch seien zwar die ökonomischen, politischen und sozialen Freiheiten gestärkt worden. Die Konsequenz sei aller- dings extreme Desorganisation in der Wirtschaft gewesen; auch als die Märkte anfingen zu funktionieren, sei das Fehlen von Gesetz und Ordnung offensichtlich gewesen.

Die Tatsache, dass Institutionen von einem Land auf ein Anderes übertra- gen wurden, wird aus diesem Grunde häufig zur Erklärung von institutioneller Ineffizienz herangezogen. Ein mittlerweile klassisches Beispiel bildet die Über- tragung der Rechtssysteme, welche im Rahmen der Kolonialisierung stattfand. Dabei werden die Unterschiede zwischen den Rechtssystemen, die der eng- lischen Tradition entstammen (common law -Systeme, typischerweise an den Laien-Richtern, den breit gefassten Rechtsprinzipien und der mündlichen Ar- gumentation erkennbar) und denen, die in Frankreich ihren Ursprung hatten (civil law -Systeme, für die Berufsrichter, Gesetzbücher und schriftliche Auf- zeichnungen charakteristisch sind) analysiert und deren Konsequenzen für die wirtschaftliche Entwicklung hinterfragt.⁸ Für Johnson et al. (2000, S. 22) zeich- nen sich common und civil law z.B. durch Unterschiede bei dem Schutz von Eigentumsrechten aus und haben entsprechend unterschiedliche Auswirkungen auf das Investitionsvolumen. Der langfristige wirtschaftliche Erfolg der ehemaligen Kolonien wäre aus dieser Perspektive eine Funktion der institutionellen Tradition, die von den Kolonialmächten übernommen wurde. Dagegen wird von anderen Autoren hervorgehoben, dass eine unter bestimmten Voraussetzungen effiziente Rechtstradition nicht notwendigerweise auch in einer anderen Umgebung effizient ist. Die Übertragung ( ”Transplantation“)vonInstitutionenkann also zu deren Ineffizienz führen (siehe z.B. Glaeser/Shleifer, 2001, S. 30-31). Das Problem bei der Übertragung wird vor allem darin gesehen, dass über- nommene Institutionen u.U. nicht zu den Voraussetzungen im anderen Land ”passen“.Fehlende Komplementaritätkannzu ”falschen“Anreizenführenund damit zu einer geringen Effizienz des Wirtschaftssystems beitragen. Insbeson- dere können mismatches - und dies wird in der nachfolgenden Argumentation von besonderer Relevanz sein - zwischen den übertragenen und den bereits exis- tierenden Institutionen entstehen. Denn ein Regelsystem in seiner Gesamtheit durch ein anderes zu ersetzen, muss als grundsätzlich unmögliches Unterfangen betrachtet werden. Man kann ein bestehendes Regelsystem lediglich reformieren (Ackermann, 2001, S. 196). Werden dabei die Wechselwirkungen zwischen den Institutionen nicht berücksichtigt, kann es zum Scheitern der Reform kommen.

Pistor (2000, S. 1) stellt die aktuelle Tendenz zur gesetzlichen Standardisie- rung, welche die Integration von Märkten begleitet, ins Zentrum ihrer Analyse und entwickelt eine in vielen Punkten ähnliche Argumentation. Allgemein wird der Standardisierungsprozess als Mittel gesehen, Transaktionskosten zu redu- zieren und die Qualität der Institutionen durch Anpassung an die Institutionen reicherer Länder in weniger entwickelten Ländern zu heben. Pistor (2000, S. 5- 6) kommt zu der Erkenntnis, dass der Prozess der Gesetzesentwicklung und die Kompatibilität mit den existierenden Rahmenbedingungen (inklusive Gesetze und juristische Institutionen) wichtiger sind als der Inhalt der zu übertragenden Gesetze. Diese Schlussfolgerung ergibt sich aus drei Faktoren: (i) Die meisten Gesetze sind nicht ”freistehend“,also ohneBezugaufandererechtlichenBegriffe und Konzepte verständlich und umsetzbar; (ii) die Um- und Durchsetzung von Gesetzen ist von der Wahrnehmung bzw. Interpretation derselben von Seiten der Bürger und der Durchsetzungsorgane geprägt; (iii) die effektive Durchset- zung eines Gesetzes entsteht nur im Zusammenspiel von freiwilliger Umsetzung und externer Kontrolle. Sie weist damit auf die Komplementarität mit formel- len und informellen Institutionen hin, welche die Interpretation und Durchset- zung der Gesetze bedingen. Aus diesen drei Gründen ist der laufende Versuch, Gesetze zu harmonisieren (insbesondere im Handels- und Finanzsektor) kri- tisch zu bewerten (Pistor, 2000, S. 17). Eine Standardisierung, so Pistor (2000, S. 1), ignoriert den wichtigen Beitrag zur wirtschaftlichen Entwicklung, der von der Veränderung, Innovation und Anpassung von Institutionen ausgeht. Rodrik (2003, S. 17-18) vertritt eine ähnliche Meinung, wenn er eine experimentelle Herangehensweise an Reformen anpreist. Landes- und ortsspezifisches Wissen seien erforderlich, um erfolgreiche Wachstumsstrategien zu entwickeln. Gezielte Intervention kann dabei umfassende Reformen durchaus ersetzen. Allerdings dürfte es nicht einfach sein die lokalen Restriktionen und Chancen zu identifizieren. Misserfolge und Rückschläge werden so zu einem wichtigen Bestandteil des Reformprozesses, dessen zentrale Eigenschaft die Flexibilität ist, durch die Korrekturen und Anpassungen erst möglich werden.

Zusammenfassend lässt sich also festhalten: Institutionen wurden als ein Sys- tem von Regeln definiert. Dies schließt formale und informelle Regeln ein, also Gesetze gleichermaßen wie Traditionen. Institutionen können zu einer größe- ren Effizienz der Wirtschaft beitragen, sie können allerdings auch ineffizient sein. Die Existenz eines allgemein gültigen ”Paradigmas“(wiedasdes ”Wa- shington Consensus“) für wirtschaftliche Reformen wird angezweifelt, und es wird auf die Notwendigkeit hingewiesen, lokale Faktoren zu berücksichtigen. Die Übertragung von Institutionen wurde entsprechend als eine der Ursachen institutioneller Ineffizienz identifiziert. Vieles weist darauf hin, dass erfolgreiche Institutionen nicht einfach übertragbar sind und sich sogar negativ auswirken können. Neben der Qualität der übertragenen Institutionen kommt der Komple- mentarität dieser mit dem bereits existierenden Regelsystem eine entscheidende Bedeutung zu, um den Erfolg einer Übertragung von Institutionen zu garantie- ren. Weiterhin muss sichergestellt werden, dass sich Institutionen veränderten (lokalen) Bedingungen anpassen können und der Reformprozess selbst flexibel genug gestaltet ist, um Korrekturen zu ermöglichen.

Diese Überlegungen bilden die Grundlage für die in Kapitel 4 folgende Ana- lyse. Zunächst wird jedoch in Kapitel 3 der Gegenstand der Untersuchung, also der CES und die darin vorgesehene Harmonisierung von Regeln näher präzisiert.

3 Das Konzept des ”Common Economic Space“

Seit Mai 2001 planen Russland und die EU einen Gemeinsamen Wirtschafts- raum (Common Economic Space). Die geographische Nähe, die wechselseitige strategische Relevanz und das große Handelspotential bieten gute Gründe für eine verstärkte Kooperation und machen Russland und die EU zu gegensei- tig wichtigen Partnern (siehe Abschnitt 4.1). Allerdings erschließt sich die Be- zeichnung ”gemeinsamer Raum“ nicht intuitiv.Das vorliegende Kapitel soll das Konzept des Common Economic Space konkretisieren. Dazu werden zunächst die wichtigsten Etappen der EU-russischen Beziehungen dargestellt (Abschnitt 3.1), denn die Idee des Gemeinsamen Wirtschaftsraumes zwischen Russland und der EU lässt sich nur im Kontext der bisherigen außenpolitischen Bezie- hungen sowie dessen juristischen und politischen Grundlagen verstehen. In Ab- schnitt 3.2 werden dann die wichtigsten Aspekte des offiziellen Konzeptpapiers zusammengefasst. Zuletzt werden in Abschnitt 3.3 durch den Vergleich mit den klassischen Formen wirtschaftlicher Integration einige problematische Aspekte angesprochen und die zentralen Elemente des CES herausgearbeitet.

3.1 Zum politischen Verhältnis Russlands und der EU

Die bisherigen Beziehungen zwischen Russland und der EU weisen eine offen- sichtliche Divergenz zwischen der Rhetorik der Gipfeltreffen und den tatsächlich umgesetzten Beschlüssen auf. Auf dem Gipfel in Rom haben beide Seiten erneut bekräftigt, dass sie ihre strategische Partnerschaft auf der Basis gemeinsamer Werte weiter ausbauen wollen (Joint Statement of the 12th EU-Russia Sum- mit, 2003, S. 2). Aus den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 12. Dezember 2003 geht hervor, dass es der EU in diesem Zusammenhang vornehm- lich um die Werte der Rechtsstaatlichkeit und Demokratie, die Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie die freie Marktwirtschaft geht (Europäischer Rat, 2003, S. 18, Absatz V. A., Nr. 66). Die Umsetzung dieser gemeinsamen Werte stellt aber eines der größten Hindernisse bei der angestrebten Integration dar. Die Missachtung der Menschenrechte, insbesondere im Kontext des andauern- den Tschetschenienkonflikts (Baranovsky, 2000, S. 456), die Einflussnahme auf die Medien während des letzten Wahlkampfes und die Ratifizierung des Kyoto Protokolls (Meier, 2003) sind hierfür einige Beispiele. Dort, wo das grundsätz- liche Interesse beider Parteien an wirtschaftlichem Wachstum und Wohlstand die Grundlage für einen Konsens bilden könnte, sind immer wieder gerade diese ”gemeinsamen Werte“ die Ursache für Rückschläge in den EU-russischenBe- ziehungen.⁹ Durch die EU-Erweiterung im Mai 2004 und den näherrückenden Beitritt Russlands zur World Trade Organisation (WTO) erhalten jedoch die Argumente für eine Vertiefung der Beziehungen wieder höhere Priorität, und die strategische Partnerschaft soll weiter konkretisiert werden. Auf wirtschaftlicher Ebene geschieht dies in der Planung des CES. Um die Hintergründe und die Bedeutung dieser Initiative zu beleuchten, werden im Folgenden die wichtigsten Etappen der Zusammenarbeit in chronologischer Reihenfolge dargestellt und deren Hauptkritikpunkte zusammengefasst.

1991 - Das TACIS-Programm. Im Rahmen des TACIS Programm stellt die EU Russland seit 1991 finanzielle Mittel zur Verfügung. Insgesamt wurden dabei insgesamt 2.6 Mrd. EUR für Russland bereitgestellt (Europäische Kommission, 2004e) u. a. mit dem Ziel institutionelle Reformen, den privaten Sektor und die wirtschaftliche Entwicklung im Allgemeinen zu unterstützen (Clement, 2002, S. 21-23). Trotz positiver Ergebnisse fehlt es in der Literatur nicht an Kritik. Dem Programm wird vor allem seine Langsamkeit, Rigidität, Zersplitterung und Komplexität sowie zu geringe finanzielle Mittel, um die angestrebten Zielsetzungen zu erreichen vorgeworfen. Inzwischen steht eine umfassende Neugestaltung des 2006 auslaufenden Programmes an, welche den in zwölf Jahren gesammelten Erfahrungen Rechnung tragen soll.

1997 - Das Partnership and Cooperation Agreement (PCA). Das 1994 abgeschlossene Abkommen (welches aber aufgrund von Auseinandersetzungen bezüglich der russischen Politik im Tschetschenienkonflikt erst 1997 in Kraft trat)¹⁰

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¹ Nach North (1991, S. 3): ”Institutionsaretherulesofthegameinasocietyor,more formally, are the humanly devised constraints that shape human interaction.“

² Für eine Definition von Transaktionskosten siehe Abschnitt 2.3, S. 12.

³ Als Beispiele werden von Aron (2000, S. 99-102) die Durchsetzung von Eigentumsrechten; Unruhen, Putsche und Bürgerkriege; Wahlen, Verfassungen und Exekutive; das Ausmaß an bürgerlicher Teilnahme und Organisation; Einkommensunterschiede und Unterschiede betreffend den ethnischen, religiösen und geschichtlichen background genannt.

⁴ Eine ähnliche Unterteilung nimmt auch Ackermann (2001, S. 45-55) vor.

⁵ Ein anschauliches und recht intuitives Beispiel von Pfadabhängigkeit lieferte z.B. David (1985). Als vielleicht wichtigster Vertreter der Pfadabhängigkeitstheorie gilt North (1991).

⁶ So sind nach Rodrik (2003, S. 7) die Sicherung von Eigentumsrechten und das Setzen von Anreizen für Produzenten entsprechend den sozialen Kosten universale Prinzipien. Diese können dann verschieden gestaltet werden: Eigentumsrechte können privat oder öffentlich sein oder gar Kooperativen zugesichert werden, und die jeweils richtige Balance zwischen Wettbewerb und staatlichem Eingriff kann gewählt werden, um nur einige der aufgeführten Beispiele zu erwähnen.

⁷ Chaos wird von Djankov et al. (2003, S. 6-7) als das Risiko für ein Individuum sein Eigen- tum an Private zu verlieren, definiert. Dies kann durch Mord, Diebstahl, Vertragsbrüche, Monopolpreise usw. geschehen. Auch Subversion gegen öffentliche Institutionen wie Gerich- te, z. B. durch Bestechung und Drohung, kennzeichnen den Zustand des Chaos. Diktatur ist das Risiko eines Individuums durch den Staat enteignet zu werden. Dies kann durch Mord, Steuern, Vertragsbrüche, Monopolpreise usw. geschehen.

⁸ Für die Charakterisierung der Rechtssysteme siehe Glaeser/Shleifer (2001, S. 3).

⁹ Die Kommission schreibt in ihrer Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament: ”RussianconvergencewithuniversalandEuropeanvalueswilltoalargeextentdetermine the nature and quality of our partnership“ (Europäische Kommission, 2004b, S. 3).

¹⁰ Das PCA wurde für eine vorgesehene Dauer von 10 Jahren abgeschlossen (PCA Title XI, Art. 106) und ist entsprechend bis 2007 gültig (Haukkala, 2003, S. 89). Es verlängert sich automatisch, es sei denn, es wird von einer der beiden Parteien schriftlich gekündigt (Hamilton, 2003, S. 7).