Der große Lauschangriff. Eine Untersuchung zur Relevanz der akustischen Wohnraumüberwachung für die Pressefreiheit und den praktischen Journalismus.

Inhaltsverzeichnis

1. Einführung
1.1 Untersuchungsgegenstand und Erkenntnisinteresse
1.2 Forschungsfrage und Struktur der Untersuchung

2. Rechtsgrundlage und definitorische Abgrenzung
2.1 Großer Lauschangriff – rechtliche Bestimmungen
2.2 Technische Durchführung

3. Rechtsdogmatische und demokratietheoretische Erwägungen
3.1 Grundrecht auf Pressefreiheit und Meinungsäußerungsfreiheit
3.2 Funktion und Aufgabe der Massenmedien
3.3 Demokratische Meinungs- und Willensbildung

4. Formen und Entwicklungsphasen staatlicher Eingriffe in die Kommunikationsfreiheit in der BRD seit
4.1 Eingeschränkte Befugnisse in der Adenauer-Ära
4.2 Trend zur Legalisierung nach Spiegel-Affäre und Pätsch-Fall
4.3 Ausweitung der Kompetenzen im Zuge der RAF-Terrorbekämpfung
4.4 Gesetzesnovellen zur Eindämmung der Organisierten Krimininalität

5. Der große Lauschangriff im Spannungsfeld zwischen Parteien und Journalisten
5.1 Standpunkte der Parteien
5.1.1 CDU und CSU
5.1.2 FDP
5.1.3 SPD
5.1.4 Bündnis 90/Die Grünen und PD
5.2 Standpunkt der Journalisten- und Zeitungsverlegerverbände
5.3 Abstimmung in Bundestag und Bundesrat

6. Die Organisierte Kriminalität und die Rolle der Presse im Hinblick auf das Gesetzgebungsverfahren zum großen Lauschangriff
6.1 Problematik der Definition
6.2 Das aufgebauschte Bedrohungspotenzial
6.3 Straftatenkatalog

7. Rechtstheoretische Auswirkungen auf den Journalistenberuf
7.1 Unzulänglichkeiten des Abhörverbots
7.2 Beweiserhebungsverbot und Abhörverbot
7.3 Eingriff in das Vertrauensverhältnis
7.4 Ausklammerung von Berufshelfern
7.5 Beweisverwertungsverbot
7.6 Entprivilegierung
7.7 Fehlende Benachrichtigung

8. Der große Lauschangriff in der Praxis
8.1 Rechtswirklichkeit und Effizienzanalyse
8.1.1 Erfahrungsbericht der Bundesregierung
8.1.2 Berichtsjahr 1998
8.1.3 Berichtsjahr 1999
8.1.4 Berichtsjahr 2000
8.1.5 Berichtsjahr 2001
8.1.6 Berichtsjahr 2002
8.1.7 Berichtsjahr 2003
8.2 Zwischenbilanzen
8.2.1 Berwertung durch das Max-Planck-Institut
8.2.2 Einschätzung durch den Bund Deutscher Kriminalbeamter
8.3 Studie zur Rechtstatsächlichkeit des großen Lauschangriffs

9. Die Umsetzung des BVerG-Urteil vom 3. März 2004
9.1 Leitsätze des Urteils
9.2 Auswirkungen für den Grundrechtsschutz und die Praxis
9.3 Gesetzentwürfe des Bundesjustizministeriums

10. Zusammenfassung und Schlussbetrachtung

11. Literatur- und Quellenverzeichnis

12. Anhang

„Wenn aber selbst die persönliche Intimsphäre, manifestiert in den eigenen vier Wänden, kein Tabu mehr ist, vor dem das Sicherheitsbedürfnis Halt zu machen hat, stellt sich auch verfassungsrechtlich die Frage, ob das Menschenbild, das eine solche Vorgehensweise erzeugt, noch einer freiheitlich-rechtsstaatlichen Demokratie entspricht.“

Minderheitsvotum des Bundesverfassungsgerichts,

Christine Hohmann-Dennhardt und Renate Jaeger

(BVerfG, 1 BvR 2378/98, Abs. 373)

1. Einführung

1.1 Untersuchungsgegenstand und Erkenntnisinteresse

Die akustische Wohnraumüberwachung zur Beweismittelgewinnung für die Strafverfolgung gehört in Deutschland zu den brisantesten innenpolitschen Themen. Schon viele Jahre vor der Einführung des so genannten großen Lauschangriffs war dessen Verträglichkeit mit den Prinzipien des deutschen Rechtsstaats zum Teil heftig diskutiert worden. Die Durchsetzung war vor allem an politische Überzeugungen und weniger an sachliche Argumente geknüpft.^[1] Das heimliche Abhören des nicht-öffenlich gesprochenen Wortes von Personen in Wohnungen nach § 100c Abs. 1 Nr. 3 StPO^[2] ist aus kriminalpolitischer Sicht eine allerletzte Möglichkeit, die bei der Aufklärung von bestimmten Verbrechen eingesetzt werden kann, wenn andere Ermittlungsmethoden keinen Erfolg versprechen. Rechtspolitisch betrachtet stellt der Lauschangriff einen besonders schweren Eingriff in den Kern- und Rückzugsbereich privater Lebensgestaltung dar, der durch die Änderung von Art. 13 GG (Unverletzlichkeit der Wohnung) legitimiert wurde und in den Paragraphen der Strafprozessordnung seine einfachgesetzliche Regelung findet. Mit der Novelle des Grundgesetzes und der Strafprozessordnung, in Kraft getreten 1998, ist allerdings nicht nur das Prinzip des geschützten häuslichen Intimbereichs berührt, sondern auch die Freiheit der Presse und damit die Tätigkeit von Journalisten. Denn trotz strafprozessualer Vorkehrungen, um Berufsgeheimnisträger wie Journalisten von staatlichen Lauschangriffen auszunehmen, besteht zumindest theoretisch dennoch die Gefahr einer Überwachung.^[3]

Inzwischen sind seit der Legalisierung des Lauschangriffs mehr als sechs Jahre vergangen. Im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Bedeutung dieses ermittlungstechnischen Instruments schuf das Bundesverfassungsgericht (BVerG) im März 2004 Klarheit. Dem Mehrheitsbe-schluss des Ersten Senats zufolge ist die mögliche Anwendung der akustischen Wohnraum-überwachung mit dem Grundgesetz verreinbar, die Ausführungsbestimmungen in der Strafprozessordnung, wie die Maßnahme im einzelnen durchzuführen ist, wurde aber als verfassungswidrig eingestuft.^[4] Im November 2004 veröffentlichte schließlich das Freiburger Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht eine Studie^[5] zur Rechtstatsächlichkeit des Lauschangriffs, Auftraggeber war das Bundesjustizministerium. Das muss der Aufforderung des Bundesverfassungsgerichts nachkommen, bis zum 30. Juni 2005 eine verfassungskonforme Neuregelung der StPO-Paragraphen zu verabschieden. Vor diesem Hintergrund wird eine wissenschaftliche Untersuchung interessant, wie sich die Einschränkung des Grundrechts auf Unverletzlichkeit der Wohnung zusammen mit der Berührung der Pressefreiheit in einer stabilen Demokratie wie der deutschen^[6] demokratietheoretisch und rechtstatsächlich auswirken. Nach der Theorie des französischen Soziologen und Bestseller-Autors Emmanuel Todd ist der Rückbau demokratischer und freiheitlicher Strukturen ein Zeichen für „die Krise der fortgeschrittenen Demokratien“^[7]. Ob sich auf Deutschland solch eine Krise bereits übertragen hat, lässt sich nicht eindeutig sagen. Die Legitimation der akustischen Wohnraumüberwachung könnte aber ein Indiz dafür sein, wie sich im Toddschen Verständnis die Demokratie weltweit entwickelt: „Die Demokratie wird dort stärker, wo sie schwach war, und sie wird schwächer, wo sie stark war.“^[8]

1.2 Forschungsfragen und Struktur der Untersuchung

Die vorliegende Arbeit befasst sich mit den Fragen, ob und inwiefern sich der demokratietheoretische Wertgehalt der Pressefreiheit im Zusammenhang mit dem Lauschangriff verändert hat und in welchem Umfang Journalisten durch die lückenhaften Regelungen in der Strafprozessordnung in ihrer Arbeit effektiv behindert sind. Damit soll ein Beitrag geleistet werden, um zum einen die Relevanz der akustischen Wohnraumüberwachung für den praktischen Journalismus einzuordnen und zum anderen ihre Bedeutung für die Demokratie zu bewerten. Zudem soll die Arbeit eine Einschätzung erlauben, wie sich das BVerG-Urteil und die geplante Novelle der Strafprozessordnung auf die Abhörpraxis auswirken werden. Die Untersuchung beruht auf der Annahme, dass insbesondere die Pressefreiheit wie ein Frühwarnsystem funktioniert, wie es sich mit den Freiheitsrechten in einem Land generell verhält^[9], woraus sich Rückschlüsse auf den Zustand des demokratischen Sytems folgern lassen.

Zunächst wird in einer terminologischen Abgrenzung die Rechtsgrundlage der akustischen Wohnraumüberwachung und ihre technische Durchführung erklärt. Die Definition bildet die Grundlage, um sich kritisch mit den Gründen für die Grundgesetzänderung auseinanderzusetzen und sie in den demokratietheoretischen Zusammenhang mit der Pressefreiheit zu stellen. Daraus leitet sich eine Analyse von Funktion und Aufgabe der Presse ab unter Berücksichtigung der Auswirkungen auf den politischen Meinungs- und Willensbildungsprozess, den die Presse bzw. die Medien entscheidend mittragen. Der rechtspolitischen Besonderheit des Lauschangriffs wird mit dessen Einordnung in den historischen Kontext staatlicher Eingriffe in die Kommunikationsfreiheit Rechnung getragen. Vor dem geschichtlichen Hintergrund erfolgt eine Erörterung des Spannungsverhältnisses zwischen Parteien und Journalisten als Protagonisten der Debatten. Ausgehend von den argumentativen Widersprüchen der Lauschangriff-Befürworter wird im Hinblick auf das Gesetzgebungsverfahren untersucht, inwieweit die Presse selbst durch ihre Berichterstattung über die Organisierte Kriminalität, die den Befürwortern als wesentlicher Grund für die Einführung der akustischen Wohnraumüberwachung diente, das Begründungsproblem beeinflusst hat. Im Anschluss werden die Unzulänglichkeiten der Strafprozessordnung auf die theoretische Möglichkeit von Abhörmaßnahmen gegen Journalisten analysiert. Über eine Auseinandersetzung mit der Rechtstatsächlichkeit und Effizienz des Lauschangriffs soll dessen Relevanz für den Journalismus abgegrenzt werden. Endlich werden die Konsequenzen des BVerG-Urteils für den Grundrechtsschutz erörtert und in Zusammenhang mit den StPO-Novellierungsvorschlägen des Bundesjustizministeriums gebracht. In der Zusammenfassung und Schlussbetrachtung werden die Ergebnisse für die Stellung der Pressefreiheit, des Journalismus und der Demokratie interpretiert.

2. Rechtsgrundlage und definitorische Abgrenzung

2.1 Großer Lauschangriff – rechtliche Bestimmungen

Das Grundgesetz garantiert in Art. 13 Abs. 1 die Unverletzlichkeit der Wohnung. Steht eine Person in Verdacht, eine besonders schwere Straftat begangen zu haben, darf gemäß Abs. 3 die Wohnung des Beschuldigten mit technischen Mitteln akustisch überwacht werden. Ziel ist die Gewinnung relevanter Informationen, die für die Verfolgung der Tat nützlich sein können. Dieser Vorgang wird in der Alltagssprache als „Großer Lauschangriff“ bezeichnet.^[10] Das Abhören von Wohnungen soll insbesondere als Hilfsmittel im Kampf gegen die Organisierte Kriminalität und schwere Verbrechen dienen. Die Anordnung der akustischen Wohnraum-überwachung obliegt der Staatsschutzkammer der Landgerichte. In der Regel treffen drei Richter gemeinsam eine Entscheidung, nachdem die zuständige Ermittlungsbehörde ihre Argumente für die Notwendigkeit eines Lauschangriffs vorgetragen hat.

Die bloße Vermutung einer Straftat reicht als Begründung nicht aus. Es müssen Tatsachen vorliegen, die auf einen konkreten Verdacht schließen lassen. Die anordnenden Richter sind gehalten, die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme zu überprüfen. Der Lauschangriff ist nur zulässig, wenn alle anderen Ermittlungsmethoden ausgeschöpft sind, oder die Erforschung der Tat durch andere Umstände beeinträchtigt oder wirkungslos wäre (Ultima Ratio-Prinzip). Bei Gefahr im Verzug erlaubt Abs. 3 die Anordnung auch durch den vorsitzenden Richter. In solchen Fällen genügt bereits ein einfacher Tatverdacht.^[11]

In der Strafprozessordnung (StPO) sind die Ausführungsgesetze zum Lauschangriff näher bestimmt. Laut § 100c Abs. 1 Nr. 2 darf nur das nicht-öffentlich gesprochene Wort des Beschuldigten abgehört oder aufgezeichnet werden. Andere Personen dürfen nur ausgehorcht werden, wenn dadurch z.B. der Aufenthaltsort des Tatverdächtigen ermittelt werden kann (Abs 2). Der Lauschangriff ist auch dann legitim, sofern unbeteiligte Dritte in die Maßnahme unvermeidlich verwickelt sind (Abs. 3). Von der Wohnraumüberwachung ausgenommen sind laut § 100d Abs. 3 jene Personen, die Anspruch auf das Zeugnisverweigerungsrecht (§ 53) haben.^[12]

Zu dem geschützten Personenkreis zählen neben Rechtsanwälten, Ärzten und Geistlichen auch Journalisten. Die Dauer der Maßnahme ist auf 28 Tage begrenzt, für eine Verlängerung ist eine Ausnahmegenehmigung erforderlich. Abgehörte Personen haben nach Beendigung der Maßnahme das Recht auf Benachrichtigung durch die Staatsanwaltschaft (§ 100e Abs. 1). Benachrichtet wird nur, wenn eine Gefährdung der Ermittlungen, der öffentlichen Sicherheit oder von Leib und Leben eines verdeckt ermittelnden Beamten ausgeschlossen werden kann. Zieht sich die Benachrichtigung mehr als sechs Monate nach Ende der Abhörmaßnahme hin, muss eine richterliche Zustimmung vorliegen.

Die Staatsanwaltschaft ist verpflichtet, der obersten Justizbehörde einen Bericht über Umfang, Dauer und Kosten einer Abhörmaßnahme zu liefern. Auf Basis dieser Berichte muss die Bundesregierung einmal jährlich vor dem Bundestag Rechenschaft über alle durchgeführten Abhörmaßnahmen ablegen (§ 100e Abs 2). Ein Straftatenkatalog (§ 100c Abs. 1 Nr. 3) listet auf, bei welchen Delikten eine Wohnraumüberwachung durchgeführt werden kann.

2.2 Technische Durchführung

Die technischen Vorbereitungen für einen Lauschangriff treffen Polizeibeamte. Mit richter-licher Genehmigung dringen sie in Abwesenheit des Beschuldigten in dessen Wohnung, Büro oder Hotelzimmer ein.^[13] Dort werden kleine Mikrofone („Wanzen“) in elektrische oder mechanische Geräte eingebaut, die den Abhörinstrumenten als Stromquelle dienen. Gespräche des Tatverdächtigen werden entweder direkt auf Band aufgezeichnet oder das Mikrofon sendet die empfangenen akustischen Signale an einen Empfänger, der außerhalb der Wohnung mithört. Die Ermittlungsbeamten werten die Gespräche sofort oder später im Büro aus. Ist abzusehen, dass Gespräche abgehört werden, die nicht für den Lauschangriff bestimmt sind, muss die Überwachung abgebrochen werden. Liefert die Abhörmaßnahme für das Ermittlungsverfahren irrelevante Informationen, müssen Aufnahmebänder und Protokolle gelöscht bzw. vernichtet werden.^[14]

3. Rechtsdogmatische und demokratietheoretische Erwägungen

3.1 Grundrecht auf Pressefreiheit und Meinungsäußerungsfreiheit

Das Grundrecht auf Meinungsäußerungsfreiheit (Art. 5 GG) ist nach Auffassung des Bundesverfassungsgericht (BVerG) die Grundlage jeglicher Freiheiten überhaupt. Im Lüth-Urteil^[15] (1958) wurde die freie Meinungsäußerung als Menschenrecht definiert^[16]. Die Verfassungshüter betonten in mehreren Urteilen die besondere Bedeutung der Pressefreiheit, die unverzichtbare Voraussetzung für die Meinungsäußerungsfreiheit sei.^[17] Damit argumentierte das BVerG in der Tradition des klassischen europäischen Liberalismus, der bei den Freiheitsrechten an erster Stelle die freie Meinungsäußerung nennt und danach erst die Pressefreiheit. Das BVerG akzeptierte zwar in seiner Rechtsprechung die Pressefreiheit als eigenständiges Grundrecht und löste sie dadurch aus ihrem Abhängigkeitsverhältnis von der Meinungsäußerungsfreiheit heraus. So wurde im ersten „Fernseh-Urteil“^[18] (1961) die Pressefreiheit als ein nicht nur auf die in der Presse tätigen Personen bezogenes Gut erklärt.^[19] Auch jeder einzelne Bürger partizipiere kraft seines Rechts auf Information an der Pressefreiheit. Vom Spiegel-Urteil^[20] (1966) wurde für die Presse ein Verfassungsauftrag abgeleitet, der im Nachkriegsdeutschland den Beginn einer neuen publizistischen Ära markierte.^[21] Für die Meinungsäußerungsfreiheit galt aber weiterhin der Status des höherrangigen Rechts mit dem Vorteil, dass der Presse eine freie Beschaffung, Produktion und Verbreitung von Informationen garantiert ist.

Beeinflusst vom Spiegel-Urteil, der Bürger müsse in einer repräsentativen Demokratie zur Verwirklichung seiner Selbstbestimmung umfassend informiert sein, um am Prozess der demokratischen Meinungs- und Willensbildung mitwirken zu können, setzte sich die rechtliche Stärkung der Pressefreiheit fort.^[22] In den Landespressegesetzen, die in jedem Bundesland die Rechte und Pflichten der Presse regeln, wurde das Recht auf Information verbrieft.^[23]

Die Pressefreiheit erreichte eine neue Qualität, weil durch den verfassungsrechtlichen Auftrag der Presse das Freiheitsgrundrecht des Bürgers mit einem gemeinsamen Ziel verknüpft ist.^[24] So ist die Pressefreiheit zwar weiterhin ein Abwehrrecht des Bürgers gegenüber staatlichen Eingriffen („status negativus“), allerdings nicht mehr ausschließlich. Nach dieser bis heute unter Presserechtlern und Rechtsexperten weit verbreiteten Ansicht wird der Austausch verschiedener Meinungen über das System der Massenmedien zur grundrechtlich not-wendigen Bedingung einer Demokratie.^[25] Die Pressefreiheit erhält ihren Sinn, indem sie dem freien demokratie-politischen Diskurs mit Hilfe der Medien zugeordnet wird.^[26] An dem Interventionsverbot staatlicher Institutionen ändert das allerdings nichts. Das Abwehrrecht gegenüber der Staatsmacht lebt in der Pressefreiheit fort. Die Stellung der Pressefreiheit ist folglich in den Beziehungen zwischen Staat, Gesellschaft und Bürgern zu suchen.^[27]

In der Diskussion um die Einführung des großen Lauschangriffs wurde das bestehende Beziehungsgeflecht von Befürwortern der akustischen Wohnraumüberwachung demokratie-theoretisch umgestaltet. Der konservative Staatsrechtler Josef Iseensee etwa interpretierte Art. 2 GG (Recht auf Entfaltung der Persönlichkeit, auf Leben und körperliche Unversehrtheit) als Grundrecht des Bürgers auf innere Sicherheit.^[28] Isensee zufolge könne der Bürger vom Staat erwarten, vor Verbrechen und Kriminalität geschützt zu werden, die ihn in seiner Freiheit bedrohen. Der Lauschangriff sei dafür ein legitimes Mittel.^[29]

Der „status negativus“ der Freiheitsgrundrechte ist in dieser Sichtweise allerdings aufgehoben. Der Bürger wird nicht länger nur vor dem Staat, sondern durch den Staat geschützt („status positivus“). Im Fall des großen Lauschangriffs opfert das Individuum ein Stück seines Grundrechts auf Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 GG), das durch die Abhörmaßnahmen eingeschränkt wird^[30], um im Gegenzug Freiheit zu erhalten. Dieses Prinzip der Verteidigung und Sicherung von Freiheit, indem Freiheitsgrundrechte beschnitten werden, stellte in der Lauschangriff-Debatte einen rechtspolitischen Wendepunkt dar.^[31] Die Neu-Interpretation des Grundgesetzes hat auch Auswirkungen auf das rechtstheoretische Verständnis von Pressefreiheit.

Durch die Einschränkung von Art. 13 GG, der die akustische Wohraumüberwachung ermöglicht, befinde sich Deutschland auf dem Weg zum Schutz- und Überwachungsstaat, lautete einer der hauptsächlichen Vorwürfe. Ein solcher Staat stutze Freiheiten zurück, als dass das er sie ausbaue.^[32] Die Kritik richtete sich gegen die Änderung von Art. 3 GG, wodurch auch die Pressefreiheit in Gefahr geriet.^[33] Faktisch ist die Presse heute zwar vom staatlich legitimierten Lauschen ausgenommen. Aber im ursprünglichen Gesetzenwurf waren Journalisten nicht vom Abhören ausgenommen, was deren Vertrauensverhältnis zu Informanten beeinträchtigt und somit die Arbeit der Presse insgesamt geschwächt hätte. Die rechtstheoretische Grundüberzeugung der Lauschangriff-Befürworter konterkariert also den verfassungsrechtlichen Auftrag der Presse, sie drückt sowohl die Abwertung der Pressefreiheit aus als auch die Geringschätzung eines demokratischen Diskurs für die Meinungs- und Willensbildung.

Ob es sich angesichts dieser wenig grundrechts- und pressefreundlichen Haltung noch um die Sicherung von Freiheit handelt, womit die Notwendigkeit des Lauschangriffs überhaupt begründet wurde, scheint fraglich. Was zu den zu sichernden Freiheiten gehört, ist durch die freiheitlich-demokratische Grundordnung (FDGO), verankert in mehreren Artikeln des Grundgesetzes, klar bestimmt.^[34] Die FDGO bietet den Spielraum, der für die Verwirklichung der Freiheitsgrundrechte gedacht ist. Das BVerG versteht unter der FDGO eine rechtsstaatliche Herrschaftsordnung, in der die Selbstbestimmung der Bürger die Handlungsgrundlage bildet. Die Selbstbestimmung, so erklärte das BVerG, hängt maßgeblich von einer freien Meinungs- und Willensbildung ab, in Gang gehalten von den Medien.^[35] Bereits die rechtstheoretische Erwägung, in diesen Prozess einzugreifen, steht in Kontrast zur verfassungspolitisch gewollten Verteidigung der FDGO (streitbare Demokratie), weil sie demokratische Strukturen und Wertkategorien, die im Grundgesetz enthalten sind, garantieren soll.

Die Polemik des ehemaligen Bundestagspräsidenten Burkhard Hirsch in Bezug auf den Lauschangriff, die Missachtung von Grundrechten sei das Kennzeichen totalitärer Staaten^[36], widerspricht dem rechtstheoretischen Zustand der Pressefreiheit ebenso wie der beschwichtigende Kommentar von Ex-Generalbundesanwalt Alexander von Stahl, der Lauschangriff sei „kein dramatisch neuer Eingriff“^[37] in die Verfassung. Deutschland ist kein autoritär regiertes Land und der Lauschangriff keine rechtspolitische Lappalie. Für die Anerkennung von Grundrechten wie der Pressefreiheit wurde hierzulande lange und beschwerlich gekämpft^[38], begleitet von dogmatischen und pragmatischen Auseinander-setzungen für und gegen eine freie Presse.^[39] Die rechtstheoretische Interpretation (Abwehr durch den Staat), die speziell bei Art. 2 GG (Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit), einem klassischen Abwehrrecht (Abwehr vor dem Staat), in das Grundgesetz hineingetragen worden ist, um eine Einschränkung von Art. 13 GG zu rechtfertigen, bedingt zwar nicht zwangsläufig negative Auswirkungen auf die Pressefreiheit.^[40] So sollen besondere Absicherungen (Zensurverbot, Einschränkung der Beschlagnahmemöglichkeit von Presseerzeugnissen, Zeugnisverweigerungsrecht, Beschränkung des Rechts auf behördliche Durchsuchungen etc.) die Presse vor staatlicher Einflussnahme bewahren. Im Koordinatensystem des Grundgesetzes wurde die Pressefreiheit als Folge der Umwertung von Art. 2 allerdings ideologisch soweit verschoben, dass seitens der Gesetzgebung negative Folgen, sollten sie durch die akustische Wohnraumüberwachung nach § 100c Abs. 1 Nr. 3 tatsächlich eintreten, zumindest gebilligt würden.^[41]

3.2 Aufgabe und Funktion der Massenmedien

Drei Eigenschaften charakterisieren heute Funktion und Aufgabe der Massenmedien in Deutschland. Sie sollen die Bürger erstens mit Informationen versorgen, zweitens am Prozess der Meinungs- und Willensbildung der Bürger mitwirken und drittens das parlamentarisch-demokratische Regierungssystem kontrollieren bzw. kritisieren.^[42]

Dieses klar definierte Aufgabenfeld war in der Geschichte der Bundesrepublik keine Selbstverständlichkeit. Nach 1945 war die Mehrheit der westdeutschen Presse der Ansicht, dass nicht Kontrolle und Kritik, sondern eine publizistische Unterstützung der Staatsorgane das wichtigere Ziel sei. Die Presse sah sich mitverantwortlich für einen funktionstüchtigen, stabilen und demokratischen Staat, sie neigte ähnlich wie die Bevölkerung zur Unterwürfigkeit gegenüber der staatlichen Obrigkeit. Eine kritische Berichterstattung über die Parteien und deren Entscheidungen, praktiziert von Zeitungen im oppositionellen und weniger staatsnah orientierten Lager, wurde als Kritk am Staat selbst aufgefasst. Solche Zeitungen bewegten sich außerhalb des demokratischen Konsens.^[43] Die politische Führungsklasse reklamierte für Staat und Gesellschaft eine Selbstkontrolle, in die alle Institutionen eingebunden seien, die demokratisch legitimiert sind.^[44] Die Presse kam als Kontrollinstanz in diesem Modell, das von einer machtpolitischen Homogenität in der Gesellschaft ausging, nicht vor. Der Presse fehlt die demokratische Legitimation, da sich Medienschaffende keiner Wahl stellen müssen.^[45]

Der Erfurter Politologe Wolfgang Bergsdorf räumt der Presse bzw. den Medien nur eine Ergänzung zur Kritik- und Kontrollfähigkeit des Parlaments ein. Skandale wie die Spiegel-Affäre seien jedoch nicht sympthomatisch für ein fehlerhaftes Gesellschaftssystem, sie seien Ausnahmen, welche die Funktionstüchtigkeit der parlamentarischen und demokratischen Institutionen beweisen.^[46] Der Versuch, den Medien eine den Parteien verfassungsrechtlich ebenbürtige Funktion gemäß Art. 21 GG zu geben, scheiterte.^[47] Die Medien beeinträchtigten die Funktionsweise der Staatsorgane, so die Begründung, Kritik an gesellschaftlichen Missständen sei ein Angriff auf die Legitimation der verantwortlichen Institutionen.^[48]

Die unterschiedlichen Ansichten, was die gesellschaftliche Funktion von Kritik bedeutet, welche Merkmale sie hat und wie stark sie ausgeprägt sein soll, spiegelt sich in allen großen politischen Konflikten in Deutschland wider (KPD-Verbot, Außerparlamentarische Opposition, Anti-Kernkraft-Gruppen, Friedensbewegung etc.), so auch beim großen Lauschangriff. Journalisten und ihre politischen Fürsprecher bemängelten, dass die Presse, sofern sie nicht von der akustischen Wohnraumüberwachung ausgeklammert würde, ihre Kritik- und Kontrollfunktion nicht mehr wahrnehmen könne. Lauschangriff-Kritiker wie Heribert Prantl, Ressortchef Innenpolitik bei der Süddeutschen Zeitung, sahen durch eine mögliche Ausspionierung von Journalisten das Vertrauensverhältnis gegenüber ihren Informanten bedroht.^[49] Ohne Vertrauensschutz gäbe es keine Aufdeckung von Machtmissbrauch oder Skandalen.^[50] Dass die Lauschangriff-Befürworter nicht von vornherein Schutzmechanismen für die Presse berücksichtigten, lässt auf eine Grundüberzeugung schließen, die die Kritikfunktion der Presse nur bedingt oder überhaupt nicht als notwendig erachtet.

Diese Haltung steht zwei Entwicklungen entgegen: Die Pressefreiheit wurde wie im vorangegangenen Kapitel beschrieben verfassungsrechtlich gestärkt. Dadurch änderte sich auch die Funktion der Presse. Alle Bundesländer mit Ausnahme von Hessen teilen in ihren Landespressegesetzen der Presse ausdrücklich die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe zu und das bereits weit vor Einführung des Großen Lauschangriffs. Die Presse soll Nachrichten beschaffen und verbreiten, kommentieren und Kritik üben, heißt es in den Pressegesetzen.^[51] Deren inhaltliche Ausstaffierung geht auf das erste Fernseh-Urteil zurück, als das BVerG zum ersten Mal den Begriff der „öffentlichen Aufgabe“ für die Presse prägte. Zudem wurde die „institutionelle Eigenständigkeit“ der Presse präzisiert. Demzufolge seien staatliche Eingriffe in das Pressewesen nicht zulässig.^[52]

Der Begriff der Aufgabe ist allerdings mit definitorischen Problemen behaftet, besonders in Verbindung mit dem Terminus der Freiheit. Denn ein imperatives Mandat, das sich von der öffentichen Aufgabe ableiten ließe, besitzt die Presse nicht. Streng genommen erfordert die öffentliche Aufgabe eine besondere Legitimation (z.B. ein Staatsamt). Dadurch wäre die Presse jedoch ungewollt in Staatsnähe gerückt, was den Verlust der Freiheit kosten würde. Da die öffentliche Aufgabe keinen Rechtsanspruch enthält, können gegen die Presse keine Sanktionen verhängt werden.^[53] Die Kontrolle übt die Presse über sich selbst aus, dazu hat sie den Deutschen Presserat als wichtigstes Gremium der journalistischen Qualitätssicherung eingerichtet.^[54] Der Handlungsspielraum der Presse wird zudem durch die allgemeinen Gesetze begrenzt. Insofern ist es schlüssiger, in der öffentlichen Aufgabe der Presse „eine Funktion für die Öffentlichkeit und für das Staatswesen“^[55] zu sehen. Diese Form der Aufgabe soll den Prozess der Willensbildung für alle Bürger allgemein zugänglich machen, so ist auch der Zusatz „öffentlich“ zu verstehen.^[56]

3.3 Demokratische Meinungs- und Willensbildung

Aus den Überlegungen zur Stärkung der Pressefreiheit und dem Funktionswandel der Presse soll sich nun den Problemen zugewendet werden, die sich für den Prozess der demokratischen Meinungs- und Willensbildung ergeben. In einem verfassungsrechtlichen Demokratiestaat muss die Frage nach dem Gemeinwille und Gemeinwohl immer wieder neu beantwortet werden.^[57] Die politische Handlungs- und Zurechnungsfähigkeit des Bürgers ist gekoppelt an eine freie Willensbildung, die sich in sozial und räumlich abgestuften Kommunikations-formen (Partnerschaft, Familie, Gruppe, Verein, Verband, System) abspielt.^[58] Der Austausch verschiedener Meinungen in der Öffentlichkeit wird mit Hilfe der Massenmedien im Wesentlichen erst angeschoben. Diese Form des Meinungsbildungsprozesses basiert insbesondere in der Rechtslehre auf der Annahme, dass der Bürger für ein sinnvolles Handeln eine ausgeprägte Meinungs- und Urteilsfähigkeit benötigt. Diese These ist in der Kognitionsforschung nicht unumstritten, weil der Mensch nicht nur durch die Medien, sondern von einer Vielzahl von Faktoren in seiner Wahrnehmung, Meinung und inneren Überzeugung beeinflusst wird. Folgende Erkenntnis gilt aber als gesichert: Die Stärke der Handlungsfähigkeit nimmt zu, wenn das Urteil über einen bestimmten Sachverhalt aufgrund von Erfahrungswerten oder Wissen gefällt wird.^[59] In der politischen Theorie ist ein gefestigtes Urteilsvermögen erwünscht. Der Bürger entscheidet letztlich selbst, ob er sich der (politischen) Willensbildung anschließen oder enthalten will.^[60]

Nun wurde die Diskussion um die Vor- und Nachteile der akustischen Wohnraum-überwachung neben den Auseinandersetzungen in Bundestag und Bundesrat vor allem über die Medien ausgetragen. Der Meinungsbildungsprozess war dem Bürger in diesem Fall folglich zugänglich, wie es die öffentliche Aufgabe der Presse erfordert. Um in der Öffentlichkeit Sinn und Notwendigkeit der akustischen Wohnraumüberwachung zu begründen bzw. zu widerlegen, kam es auf das Wissen der Bürger an: Ohne umfassende Information war für den Bürger die Stichhaltigkeit der Argumente nicht zu überprüfen, konnte kein klares Urteil gefällt werden. Beide Lager, Befürworter als auch Gegner des Lauschangriffs, waren also auf die Teilnahme am Meinungsbildungsprozess angewiesen, die idealtypische Konstellation für das Demokratische am Meinungsbildungsprozess. Mit einem großen Unterschied: Wenn in der Argumentation für den Lauschangriff die Beeinflussung des Meinungsbildungsprozesses durch eine abgeschwächte Pressefreiheit und Presse grund-sätzlich akzeptiert wird, ist die Handlungsfähigkeit des Bürgers der Theorie zufolge eingeschränkt, weil ein optimaler Informationsfluss nicht mehr garantiert werden kann. Interessanterweise wurden die Vorteile des Meinungsbildungsprozesses für die Durchsetzung des Lauschangriffs genutzt, indem sich der Medien als wesentlicher Informationsträger^[61] in der Gesellschaft bedient wurde.

4. Formen und Entwicklungsphasen staatlicher Eingriffe in die Kommunikationsfreiheit in der BRD seit 1945

4.1 Eingeschränkte Befugnisse in der Adenauer-Ära

In der Frühzeit der BRD standen dem Staat zunächst keine rechtlich legitimierten Instrumente für eine geheime Überwachung der Kommunikationsvorgänge zur Verfügung. Es existierte lediglich eine Sammelstelle, die Informationen über Tätigkeiten, die gegen die Bundesrepublik gerichtet waren, bündelte. Diese Einrichtung war allerdings nicht mit Polizeibefugnissen ausgestattet und trat deshalb nicht als aktive Ermittlungsbehörde in Erscheinung. Aus den zusammengetragenen Informationen wurden Berichte angefertigt, die mögliche Bedrohungen für das Staatssystem aufzeigen sollten. Nur die alliierten Besatzungsmächte waren befugt, den Brief-, Post- und Fernmeldeverkehr zu kontrollieren.^[62]

4.2 Trend zur Legalisierung nach Spiegel-Affäre und Pätsch-Fall

Im Zusammenhang mit den Ermittlungen in der Spiegel-Affäre^[63] und dem sogenannten Pätsch-Fall^[64] wurde bekannt, dass Geheimdienste und Alliierte gemeinsam Telefongespräche abhören. Abhörmaßnahmen des Verfassungsschutzes in Kooperation mit dem Bundesnachrichtendienst (BND) und dem Militärischen Abschirmdienst (MAD), einer Organisation der Bundeswehr mit nachrichtendienstlichen Aufgaben außerhalb der Streitkräfte, wurden schließlich unter bestimmten Voraussetzungen legalisiert. Eine gerichtliche Kontrolle war so zum Teil außer Kraft gesetzt.^[65] Mit der parlamentarischen Verabschiedung des „Abhörgesetz“ vom 13. August 1968 waren die Strafverfolgungs-behörden geamäß §§ 100a, b, 101 StPO zur Überwachung des Fernmeldeverkehrs berechtigt.^[66] Ermittlungsrechtlich bedeutete das „Abhörgesetz“ eine Zäsur, denn bis dahin war die Gesetzgebung auf eine weitreichende Offenheit in der Strafprozessordnung ausgelegt. Die Betroffenen wurden darüber informiert, wenn gegen sie ermittelt wurde. Sämtliche ermittlungstechnischen Instrumente wie die Beschuldigtenvernehmung, Beschlagnahme oder Wohnungsdurchsuchung waren für die betroffenen Personen als solche klar erkennbar. Durch die Legalisierung der Telefonüberwachung wurde die StPO zum ersten Mal um eine Ermittlungsmethode ergänzt, die im Geheimen stattfindet und für den Betroffenen nicht mehr nachvollziehbar ist.^[67]

[...]

---

^[1] Vgl. ZWIEHOFF, Gabriele (Hrsg.): Die Entstehung des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 26. Mai 1998 und des Gesetzes zur Änderung der Strafprozessordnungen 4. Mai 1998 in der Presseberichterstattung 1997/98, 2000.

^[2] Vgl. MEYER-GROSSNER, Lutz; KLEINKNECHT, Theodor; SCHWARZ, Otto: Strafprozessordnung, 200145.

^[3] Vgl. WELP, Jürgen: Das Abhörverbot zum Schutz von Berufsgeheimnissen, 2000.

^[4] 1 BvR 2378/98, 1 BvR 1084/99

^[5] Frei verfügbare pdf-Datei, URL: http://www.bmj.bund.de/media/archive/786.pdf (Stand: 03.12.04, 15:34)

^[6] Der britische Parteienforscher Gordon Smith zählt Deutschland zu den stabilsten Demokratien Westeuropas. Vgl. SMITH, Gordon: Das stabile Parteiensystem, 1996, S. 221.

^[7] TODD, Emmanuel: Weltmacht USA. München, 2004, S. 31.

^[8] Ebd., S. 32.

^[9] Vgl. MEYN, Hermann: Massenmedien in Deutschland. Konstanz, 2001, S. 41.

^[10] Beim „Kleinen Lauschangriff“ zeichnet ein verdeckter Ermittler heimlich das gesprochene Wort eines anderen auf; vgl. Der Spiegel: „Jo mei, oft kommt nix raus“, Nr. 25/1996, S. 41.

^[11] Vgl. PÖPPELMANN, Benno H.: Einzug der Wanzen, in: Journalist, Nr.2/1998, S. 14 f.

^[12] Vgl. BRANAHL, Udo: Medienrecht, 20024, S. 60.

^[13] Vgl. Der Spiegel: Bei Anruf Lauschangriff. Nr. 6/1998. S. 26 f.

^[14] Vgl. MOZEK, Martin: Der „große Lauschangriff“, 2001, S. 34, S. 115 f.

^[15] BVerGE 7, 198.

^[16] Vgl. MODEL, Otto; MÜLLER, Klaus: Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 198710, S. 107. Vgl. KLEIN, Martina; SCHUBERT, Klaus: Das Politlexikon, 20012, S. 188. Menschenrechte sind Rechte, die dem Menschen von Natur aus gegeben sind. Ein Staat kann sie daher nicht verleihen, sondern nur als solche anerkennen. Sie gelten vor den Rechten des Staates.

^[17] Vgl. BVerGE 7, 208; 12, 125; 20, 97; 42, 169.

^[18] Vgl. BVerGE 12, 205.

^[19] Konträr hierzu: TILLMANNS, Lutz: Einen Schritt vor und zwei zurück, 1999, S. 6f. Der Geschäftsführer des Deutschen Presserat sieht die Pressefreiheit überwiegend bei Verlegern, Herausgebern und Journalisten. Abweichend: PÖTTKER, Horst: Medienfreiheit oder Journalistenfreiheit?, 1999, S. 3. Der Dortmunder Journalistik-Professor wertet die Pressefreiheit als „Gewerbefreiheit“ des „verbrieften Grundrecht auf Äußerungsfreiheit“.

^[20] Vgl. BVerGE 20, 162.

^[21] Vgl. KEPPLINGER, Hans Mathias: Publizistische Konflikte, 1999, S. 700 ff.

^[22] Vgl. STAMMLER, Dieter: Die Presse als soziale und verfassungsrechtliche Instiution, 1971, S. 144.

^[23] Vgl. HALLER, Michael: Von der Pressefreiheit zur Kommunikationsfreiheit, 2003, S. 99.

^[24] Ebd., S. 100.

^[25] Ebd., S. 100.

^[26] Vgl. NEIDHARDT, Friedhelm: Das große Palaver, in: Der Tagesspiegel, 2002, S. 19.

^[27] Vgl. STAMMLER, Dieter: a.a.O., S. 83.

^[28] Vgl. ISENSEE, Josef: Das Grundrecht auf Sicherheit, Berlin, 1983.

^[29] Vgl. Der Spiegel: Der Spion im Schreibtisch, Nr. 6/1998, S. 27.

^[30] Vgl. Kapitel 2.1

^[31] Vgl. DENNINGER, Erhard: „Eine schmutzige Sphäre“, in: Der Spiegel, Nr. 9/1998, S. 72 ff.

^[32] Vgl. Der Spiegel: Der Spion im Schreibtisch, Nr. 6/1998, S. 23.

^[33] Vgl. AUGSTEIN, Rudolf: Verstopfte Trompete, in: Der Spiegel, Nr. 27/1996, S. 25.

^[34] Vgl. Art. 10; 11; 18; 21 GG

^[35] Vgl. BVerGE 2, 1; 5, 85.

^[36] Vgl. HIRSCH, Burkhard: Der „große Lauschangriff“, 2000, S. VII.

^[37] STAHL, Alexander von: „Wer die Begriffe prägt, besetzt die Köpfe“, zit. nach: DER SPIEGEL, Nr. 48/1993, S. 41.

^[38] Vgl. PROSS, Harry: Ein weiter Weg zum freien Wort, in: Journalistik Journal, Nr. 2/1999, S. 4 f.

^[39] Einen historischen Abriss bietet SCHNEIDER, Peter: Pressefreiheit und Staatssicherheit, 1968, S. 84 ff.

^[40] Vgl. HESSELBERGER, Dieter: Das Grundgesetz, 200313, S. 151 ff.

^[41] Vgl. MAHRENHOLZ, Ernst Gottfried: Funktion und Wandel der Grundrechte, 1999, S. 187 ff.

^[42] Vgl. MEYN, Hermann: Massenmedien in Deutschland, 2001, S. 33.

^[43] Vgl. RIESE, Hans-Peter: Der Griff nach der vierten Gewalt, 1984, S. 184 f.

^[44] Vgl. RONNEBERGER, Franz: Kommunikationspolitik, in: Publizistik, 1964, S. 291 ff.

^[45] Vgl. PÖTZSCH, Horst: Die deutsche Demokratie, 20012, S. 51.

^[46] Vgl. BERGSDORF, Wolfgang: Die 4. Gewalt, 1980, S. 88.

^[47] Vgl. FORSTHOFF, Ernst: Tagespresse und Grundgesetz, 1984, S. 334 ff.

^[48] Vgl. RIESE, Hans-Peter: a.a.O., S. 186)

^[49] Vgl. PRANTL, Heribert: Zensur in Deutschland?, 2003, S. 148.

^[50] Vgl. Der Spiegel: Der Spion im Schreibtisch, 1998, S. 11.

^[51] Vgl. § 3 LPG NRW

^[52] Vgl. STAMMLER, Dieter: a.a.O., S. 141.

^[53] Vgl. KULL, Edgar: Zur „öffentlichen Aufgabe“ grundrechtsgeschützter Presse, 1980, S. 192.

^[54] Vgl. PÖTTKER, Horst: Zahnloser Tiger?, 2003, S. 379 ff.

^[55] KULL, Edgar: a.a.O., S. 191.

^[56] Vgl. SCHNEIDER, Peter: Pressefreiheit und Staatssicherheit, 1968, S. 98

^[57] Vgl. SARCINELLI, Ulrich: Auf dem Weg in eine kommunikative Demokratie?, 1990, S. 29.

^[58] Vgl. MERTEN, Klaus: Einführung in die Kommunikationswissenschaft, 1999, S. 95.

^[59] Vgl. HALLER, Michael: Von der Pressefreiheit zur Kommunikationsfreiheit, 2003, S. 100 f.

^[60] Vgl. SOMMER, Theo: Journalismus, Medien und Selbstverständigung, 2003, S. 115.

^[61] Vgl. STAMMLER, DIETER: a.a.O., S. 144.

^[62] Vgl. MÜLLER, Martin: Der sogenannte „Große Lauschangriff“, 2000, S. 9.

^[63] Eine kritische Auseinandersetzung siehe LÖFFLER, Martin: Der Verfassungsauftrag der Presse, 1963, S. 12 ff.

^[64] Vgl. BVerGE 28, 191.

^[65] Vgl. MÜLLER, Martin: a.a.O., S. 10.

^[66] Vgl. ZWIEHOFF, Gabriele: Die Entstehung des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes, 2000, S. V.

^[67] Vgl. BOCKEMÜHL, J.: Zur Verwertbarkeit von präventiv-polizeilichen Erkenntnissen aus „Lauschangriffen“ in Strafverfahren, 1996, S. 695 ff.