Föderalismus in der Diskussion: Die bundesstaatliche Ordnung Österreichs und der Versuch der Bundesstaatsreform im Österreich-Konvent

Inhaltsverzeichnis

1) Einleitung

2) Der Bundesstaat Österreich – eine Bestandsaufnahme
1. Überblick über die historische Entwicklung
2. Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern
3. Die Gesetzgebung im Bundesstaat und die Rolle des Bundesrats
4. Vollzug und Gerichtswesen
5. Finanzverfassung
6. Informelle Formen der Kooperation und Koordination
7. Mitwirkung in EU-Angelegenheiten
8. Die Situation der Landtage
9. Zusammenfassung: zentralistischer Verbundföderalismus

3) Die Föderalismusdiskussion im Rahmen des Österreich-Konvents
1. Die Genese des Österreich-Konvents
2. Auftrag, Struktur und Arbeitsweise des Konvents
3. Positionen und Ergebnisse zu föderalen Fragestellungen
4. Föderale Ordnung im Verfassungsentwurf des Vorsitzenden des Konvents
5. Einschätzungen der Konventsergebnisse

4) Fazit – einige Anmerkungen zum Vergleich mit Deutschland

5) Literatur

1) Einleitung

Am 17.12.2004 beendete in Deutschland die Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung ihre Arbeit erfolglos. Einmal mehr in der Geschichte der Bundesrepublik bestätigte sich damit, dass ihre föderale Struktur Reformen nur schwer zugänglich ist. Innerhalb der Kommission und erst recht in der Öffentlichkeit blieb die Diskussion zumeist auf Deutschland bezogen. Sofern der Blick vergleichend zu anderen Föderalstaaten wanderte, fiel er gewöhnlich auf die USA oder auf die Schweiz. Keine Rolle spielte dagegen Österreich, und so blieb der deutschen Öffentlichkeit auch weitgehend unbemerkt, dass in Österreich zeitgleich ein sehr ähnlicher Prozess ablief:

Im sogenannten Österreich-Konvent versuchten Politiker und Experten über einen Zeitraum von anderthalb Jahren, ein noch viel ambitionierteres Programm zu bewältigen. Auch hier stand eine – wie in Deutschland seit Jahren für nötig befundene – Bundesstaatsreform auf der Tagesordnung. Zugleich sollten aber auch eine Reihe weiterer grundlegender Probleme der österreichischen Verfassung im Zuge einer umfassenden Verfassungsreform gelöst werden. Mit diesem Reformvorhaben beschäftigt sich diese Arbeit.

Ihr liegen dabei zwei Fragen zugrunde. Die erste lautet: Welche Rolle spielt der Föderalismus in Österreich und wie ist die bundesstaatliche Ordnung Österreichs gestaltet? Entsprechend soll in Teil 2) versucht werden, die Grundlagen des österreichischen Föderalismus herauszuarbeiten. Auf dieser Basis kann dann die zweite Frage gestellt werden: Wie verlief die Föderalismusdiskussion im Zuge des Österreich-Konvents? Dieser Frage widmet sich Teil 3). Hier wird zunächst zu untersuchen sein, wie der Konvent organisiert war, und anschließend, welche aus föderalistischer Perspektive bedeutsamen Themen er behandelt hat, wie die dazu vorherrschenden Positionen aussahen und welche Ergebnisse erzielt werden konnten.

Eine dritte und womöglich noch interessantere Frage kann im Rahmen dieser Arbeit leider allenfalls angeschnitten, aber nicht systematisch behandelt werden – das ist die Frage nach dem Vergleich der föderalen Ordnung sowie des Ablaufs und der Ergebnisse der jeweiligen Reformdiskussionen in Deutschland und Österreich.

2) Der Bundesstaat Österreich – eine Bestandsaufnahme

1. Überblick über die historische Entwicklung

Die österreichischen Länder können auf eine lange Geschichte politischer Eigenständigkeit zurückblicken. Mit Ausnahme der 1920/21 neu geschaffenen Länder Wien und Burgenland bestehen die heutigen Länder bereits seit dem Mittelalter. Bereits im späten Mittelalter bestand durch die gemeinsame Landesherrschaft des Hauses Habsburg eine politische Verbindung zwischen den Ländern, in der sich im Laufe der Zeit auch zentrale Verwaltungsstrukturen entwickelten. Mit den Reformen Maria Theresias und Josef II. entstand ein Monarchischer Staat, in dem den Ländern ihre Staatsqualität abgesprochen wurde, sie aber zunächst noch als autonome Selbstverwaltungskörper agierten. Zwischen 1852 und 1867 stellte Österreich einen monarchischen Einheitsstaat dar, der die Länder auf bloße Verwaltungseinheiten reduzierte. In der Phase des Konstitutionalismus ab 1867 kam den Ländern aber wieder eine gewisse Autonomie in einem dezentralisierten Einheitsstaat zu.^[1]

Die Republik

Nach dem Zerfall Österreich-Ungarns wurde am 12.11.1918 die Republik Deutschösterreich ausgerufen, die zunächst als dezentralistischer Einheitsstaat verfasst war. Die Frage des Verhältnisses zwischen Bund und Ländern blieb aber zentrale Streitfrage der Verfassungsdiskussion, in der sich die einheitsstaatlich orientierten Sozialdemokraten und die für den Bundesstaat plädierenden Christdemokraten gegenüberstanden. Die Kompromisslösung war letztlich ein Bundesstaat mit deutlich zentralistischem Charakter. Überdies blieb die Verfassungsurkunde, das „Gesetz vom 1. Oktober 1920, womit die Republik Österreich als Bundesstaat eingerichtet wird“, mangels Einigung „ein Torso mit vielen inhaltlichen Lücken“^[2], wobei insbesondere das Fehlen einer Finanzverfassung sowie eines Grundrechtskatalogs (die Grundrechte der Verfassung von 1867 blieben in Kraft) bemerkenswert ist. Die folgenden Jahre brachten nicht nur weitere Kompetenzverlagerungen zugunsten des Bundes und in der Verfassungsnovelle von 1929 eine deutliche Aufwertung des Bundespräsidenten^[3], sondern auch eine zunehmende Radikalisierung und schließlich 1933 das Ende des Parlamentarismus. Nach der Phase des autoritären Ständestaates wurde Österreich 1938 Teil des Deutschen Reichs.

Am 27.04.1945 erklärten die Parteien, die Sozialdemokratische Partei Österreichs (SPÖ), die Österreichische Volkspartei (ÖVP) und die Kommunistische Partei Österreichs (KPÖ), die Unabhängigkeit vom Deutschen Reich. Die Republik wurde mit der vor 1933 geltenden Verfassung wiedererrichtet. Volle Souveränität erreichte Österreich mit dem Staatsvertrag von 1955.^[4]

Rechtsquellenvielfalt der österreichischen Verfassung

Ein wichtiges Charakteristikum der österreichischen Verfassung ist, dass sie kein Inkorporierungsgebot kennt. Rechtsquellen des Verfassungsrechts sind neben dem Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG) Bundesverfassungsgesetze (BVG) wie zum Beispiel das Neutralitätsgesetz, Verfassungsbestimmungen in Bundesgesetzen, in Verfassungsrang gehobene Staatsverträge oder einzelne Bestimmungen in Staatsverträgen sowie bestimmte Bund-Länder-Verträge.^[5] Von der Möglichkeit, die Verfassung durch einen dieser Rechtsakte zu ändern oder zu ergänzen, wurde in der Vergangenheit sehr rege Gebrauch gemacht. Verfassungsänderungen verlangen im Regelfall lediglich eine Zweidrittelmehrheit im Nationalrat (bei Anwesenheit der Mehrheit der Mitglieder).^[6] Lediglich im Falle einer „Gesamtänderung“, worin eine „Aufhebung oder gravierende Änderung eines leitenden Prinzips der Bundesverfassung“^[7] zu verstehen ist, ist eine Volksabstimmung nötig. Im Laufe der Zeit ist so eine unübersehbare Vielfalt an Verfassungsnormen entstanden – man schätzt, dass es etwa 1.200 Verfassungsbestimmungen außerhalb des B-VG gibt.^[8]

2. Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern

Kompetenzzuordnungen in einer zersplitterten Verfassung

Die Frage der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Gliedstaaten gilt als „Herzstück der bundesstaatlichen Verfassung“^[9] und soll daher zuerst untersucht werden. Sie ist hauptsächlich in den Artikeln 10 bis 15 B-VG geregelt. Entsprechende Normen finden sich aber auch in zahlreichen Einzelbestimmungen der verschiedenen Verfassungsrechtstypen.. Die Verfassung ordnet dem Enumerationsprinzip gemäß dem Bund abgestufte Kompetenzen zu und schreibt den Verbleib aller nicht ausdrücklich geregelten Gesetzgebungs- und Vollziehungskompetenzen im selbständigen Wirkungsbereich der Länder vor (Art. 15 Abs. 1 B-VG). Durch sehr umfangreiche Kompetenzzuweisungen an den Bund ist der von dieser Generalklausel erfasste Bereich allerdings sehr klein. Wichtige den Ländern verbleibende Materien sind vor allem das Baurecht, der Naturschutz, die Landwirtschaft, das Jagd- und Fischereiwesen, das Rettungswesen, die örtliche Sicherheitspolizei, tlw. die Raumordnung, der Fremdenverkehr, das Sportwesen und das Landesverfassungsrecht.^[10]

Die Bundesverfassung unterscheidet vier Haupttypen der Kompetenzzuordnung. Neben der Gesetzgebungs- und Verwaltungszuständigkeit des Bundes, in der die meisten Staatsaufgaben angesiedelt sind (Art. 10 B-VG), sind dies die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes bei Vollzugskompetenz der Länder (Art. 11 B-VG), die Grundsatzgesetzgebungskompetenz des Bundes (Art. 12 B-VG) sowie, entsprechend der Generalklausel, die alleinige Zuständigkeit der Länder für Gesetzgebung und Vollziehung. Neben diesen Haupttypen gibt es für jeweils wenige Ausnahmetatbestände allerdings noch zahlreiche Sonderformen. Ein Beispiel besonders zersplitterter Kompetenzzuweisungen stellt das auf sämtliche Haupttypen aufgeteilte Schulwesen dar.

Einfluss der Rechtssprechung

An der Unübersichtlichkeit der Kompetenzverteilung trägt jedoch nicht nur der Verfassungsgeber Schuld, sondern auch die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs (VfGH). Die Zersplitterung der Kompetenzordnung wird insbesondere durch die Anwendung der sogenannten Versteinerungstheorie^[11] bei der Auslegung der Verfassung gefördert. Die Versteinerungstheorie besagt, dass Termini in Verfassungsnormen die Bedeutung haben, die ihnen nach Stand und Systematik der Rechtsordnung zum Zeitpunkt ihrer Entstehung zukamen. Somit versteinert „das abstrakte Begriffsbild des jeweiligen Kompetenztatbestandes“^[12]. In vielen Fällen liegt der Bezugspunkt von Kompetenzmaterien bereits in der Verfassung von 1867.^[13] Bei Anwendung dieser streng historischen Auslegung werden gesellschaftliche und technologische Veränderungen nicht berücksichtigt. Neue Staatsaufgaben können dadurch nur schwer dem Materienkatalog zugeordnet werden und könnten wegen Aufteilung der berührten Kompetenzen auf Bund und Länder vielfach nicht durch einen einheitlichen Rechtssetzungsakt geregelt werden. Vielfach wurden in solchen Fällen Gesetze durch sogenannte Kompetenzdeckungsklauseln z.B. in Form von Verfassungsbestimmungen innerhalb der Bundesgesetze mit der Verfassung vereinbar gemacht, was gleichbedeutend mit einer fortschreitenden Reduktion der Landeskompetenzen war.^[14] Teilweise stellte dieses Verhalten auch einen Missbrauch der Verfassungsgesetzgebung „als Mittel zur Verwirklichung rechtspolitischer Vorhaben“ dar, das die verfassungsrechtliche Kontrolle durch den VfGH ausschaltete.^[15] Die Kombination und Wechselwirkung der Anwendung der Versteinerungstheorie in der VfGH-Judikatur und der Schaffung teilweise nur schwer in die existierende Verfassung integrierbarer neuer Kompetenzklauseln führte zur vielfach beklagten unübersichtlichen und zersplitterten Kompetenzverteilung mit der Folge, dass „die Gesetzgebungsfähigkeit des Gesetzgebers bei der Bewältigung moderner komplexer Staatsaufgaben stark eingeschränkt ist“^[16]. Bei der Bewertung der Versteinerungstheorie muss allerdings berücksichtigt werden, dass sie tendenziell als Schutz der wenigen bei den Ländern verbliebenen Kompetenzen wirkt.^[17]

Privatwirtschaftsverwaltung

Bund und Länder können nach Art. 17 B-VG als Träger von Privatrechten losgelöst von der verfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung agieren. Dazu werden alle Tätigkeiten der Verwaltungsorgane gerechnet, die nicht als Verwaltungsakte in Ausübung der Hoheitsgewalt erfolgen, wobei dank weitreichender Interpretation sogar bestimmte gesetzliche Regelungen möglich sind. Diese Privatwirtschaftsverwaltung ist für die Länder sehr bedeutsam, da sie eine wesentliche Kompensation ihrer geringen Kompetenzen darstellt. Auf dem Wege der Gestaltung von Privatrecht, der Schaffung von Anreizen und Förderungen können die Länder eine weitreichende Staatstätigkeit entfalten – begrenzt nicht durch Kompetenzschranken der Verfassung, sondern nur durch ihre finanziellen Möglichkeiten.^[18]

3. Die Gesetzgebung im Bundesstaat und die Rolle des Bundesrats

Ländermitwirkung an der Gesetzgebung des Bundes

Die Beteiligung der Länder an der Gesetzgebung des Bundes erfolgt im Normalfall^[19] über den Bundesrat, der als zweite Kammer des österreichischen Parlaments fungiert. Der Bundesrat wirkt nach Art. 42 B-VG außer in bestimmten Ausnahmetatbeständen – besonders bedeutsam etwa Bundesfinanzgesetze – an sämtlichen Gesetzesbeschlüssen des Nationalrates mit. Er kann dabei in nahezu allen Fällen lediglich einen Einspruch erheben, den der Nationalrat mit einem „Beharrungsbeschluss“ (Mehrheitsbeschluss bei Anwesenheit mindestens der Hälfte der Mitglieder) überstimmen kann. Eine Zustimmung des Bundesrates ist nur in wenigen Fällen erforderlich, etwa vor Auflösung eines Landtags auf Antrag der Bundesregierung oder bei Staatsverträgen des Bundes, die den Kompetenzbereich der Länder betreffen. Erst seit 1984 ist für Verfassungsänderungen, die die Kompetenzen der Länder einschränken, in Art. 44 Abs. 2 B-VG ebenfalls eine Zustimmungserfordernis des Bundesrates mit Zweidrittelmehrheit vorgesehen (zuvor lag die Kompetenz-Kompetenz also allein beim Nationalrat).^[20]

Die Zusammensetzung des Bundesrates

Die Anzahl der Bundesräte je Land orientiert sich an der Bürgerzahl. Das bevölkerungsreichste Land entsendet zwölf Mitglieder, die anderen entsprechend weniger, mindestens aber drei. Die Mitgliederzahlen werden dabei nach jeder allgemeinen Volkszählung, d.h. alle zehn Jahre, neu festgesetzt.^[21] Die Mitglieder werden von den Landtagen für die Dauer ihrer jeweiligen Legislaturperiode per Verhältniswahl gewählt und besitzen ein freies Mandat. Die zweitstärkste Landtagspartei muss dabei mindestens einen Sitz erhalten. Durch die traditionell starke Stellung der Österreichischen Volkspartei in den Ländern weist die parteipolitische Zusammensetzung häufig einen Überhang der ÖVP-Vertreter auf. Die Bundesräte fühlen sich – verstärkt durch den Proporz des Bestellverfahrens – im Allgemeinen mehr als Partei- denn als Landesvertreter. Sie organisieren sich entsprechend ihrer Parteizugehörigkeit, bilden mit den Nationalratabgeordneten ihrer Partei gemeinsame Klubs und stimmen mit ihnen das Abstimmungsverhalten ab.^[22] Zudem dienen Bundesratsmandate primär der Karriereplanung von Parteifunktionäre.^[23]

Dies führt dazu, dass der Bundesrat in der Praxis seine ohnehin geringen Kompetenzen nicht nutzt. Besonders deutlich wird dies am oben erwähnten Zustimmungsrecht des Bundesrates für Länderkompetenzen einschränkende Verfassungsänderungen – bis 2002 wurde in annähernd 200 Fällen eine Zustimmung erteilt, nie aber verweigert. Der Bundesrat ist aufgrund seiner eindeutig parteipolitischen Strukturen nicht in der Lage, die Interessen der Länder im Bund wirksam zu vertreten.^[24]

Bundesmitwirkung an Landesgesetzgebung

Atypisch für einen Bundesstaat ist die in Art. 98 B-VG festgeschriebene Mitwirkung des Bundes an der Landesgesetzgebung durch ein Einspruchsrecht der Bundesregierung gegen Landesgesetze, die aus der Weiterentwicklung des kaiserlichen Aufsichtsrechts entstanden ist. Ein Zustimmungsrecht besitzt sie, wenn Landesgesetze die Mitwirkung von Bundesorganen beim Vollzug vorsehen. In der Praxis wird zudem die jeweils andere föderale Ebene bereits vor dem Gesetzesbeschluss im Rahmen eines Begutachtungsverfahren mit Möglichkeit der Stellungnahme eingebunden.^[25]

4. Vollzug und Gerichtswesen

Wie beschrieben ist der wichtigste Kompetenztyp die Bundeszuständigkeit für Gesetzgebung und Vollziehung. Mit der Durchführung von Bundesgesetzen sind allerdings dennoch in der Regel in Form der mittelbaren Bundesverwaltung Landesbehörden betraut. Träger dieses Verwaltungstyps ist nicht die Landesregierung als Kollektiv, sondern der Landeshauptmann. Dieser ist dem zuständigen Bundesministerium gegenüber verantwortlich und an dessen Weisungen gebunden. Dem Landeshauptmann selbst sind wiederum die Bezirksverwaltungen weisungsgebunden unterstellt.^[26] Daneben gibt es aber auch eine Reihe von Feldern, die durch den Bund direkt vollzogen werden und wozu Bundesbehörden in den Ländern eingerichtet sind, etwa Sicherheitsdirektionen, oder Landesschulräte.^[27] Ähnlich wie bei den Gesetzgebungskompetenzen gibt es noch weitere, weniger wichtige Vollzugstypen, etwa auch die landeseigene Verwaltung von Bundesgesetzen.

Die verfassungsrechtliche Regelung des Vollzugs bestätigt „die hierarchische Struktur des österreichischen Bundesstaates“^[28] und die – etwa auch im Vergleich zu Deutschland (Regeltyp Vollzug durch die Länder) – besonders schwache Stellung der Länder.

Die föderale Ausgestaltung der Judikative ist knapp beschrieben: „Die Länder haben keinen Anteil an der Gerichtsbarkeit“^[29] (vgl. Art. 82 Abs. 1 B-VG). Besonders die Einführung von Landesverwaltungsgerichten wird, auch wegen der Überlastung des Verwaltungsgerichtshofs, vielfach gefordert.

5. Finanzverfassung

Das bundesfreundliche Finanz-Verfassungsgesetz

Die Verteilung der Kompetenzen auf dem Gebiet der Finanzen wird vom Finanz-Verfassungsgesetz (F-VG) von 1948 geregelt. Dieses unterscheidet nach Ertragshoheit verschiedene Abgabentypen: Es gibt einerseits ausschließliche Bundes-, Landes- und Gemeindeabgaben, andererseits geteilte Abgaben. Im Bereich der geteilten Abgaben gibt es drei verschiedene Abgabentypen, die jeweils sowohl für die Beteiligung von Bund und Ländern als auch für Länder und Gemeinden existieren. Dies sind zunächst gemeinschaftliche Abgaben, deren Ertrag zwischen den beiden beteiligten Ebenen geteilt wird, ferner Zuschlagsabgaben, bei denen der Bund bzw. die Länder eine Stammabgabe erheben und die Länder bzw. Gemeinden eigene Zuschläge erheben dürfen, und schließlich Abgaben von demselben Besteuerungsgegenstand, bei denen Länder bzw. Gemeinden trotz existierenden Bundes- respektive Landesabgaben auf denselben Gegenstand eigene Abgaben erheben dürfen (vgl. § 6 F-VG).

[...]

^[1] Vgl. dazu Brauneder 1998, Adamovich u.a. 1997: 59-94 sowie Öhlinger 2004: 25-30.

^[2] Adamovich u.a. 1997: 44.

^[3] Vgl. ebd.: 79-82.

^[4] Vgl. zum Staatsvertrag und zum Neutralitätsgesetz Ebd.: 95-104.

^[5] Vgl. Öhlinger 1999: 24f.

^[6] Zur Mitwirkung des Bundesrates siehe S. 5.

^[7] Öhlinger 1999: 24. Als leitende Prinzipien werden das demokratische, das republikanische, das bundesstaatliche, das rechtsstaatliche sowie das gewaltenteilende und liberale Prinzip angesehen. Vgl. ebd.: 52ff. sowie Adamovich u.a. 1997: 143-184.

^[8] Vgl. Bußjäger 2004: 251.

^[9] Weber 2004: 1.

^[10] Vgl. Adamovich u.a. 1997: 287.

^[11] Vgl. zur Versteinerungstheorie und zu anderen Auslegungsprinzipien ausführlich Öhlinger 1999: 129-135.

^[12] Öhlinger 1999: 130.

^[13] Vgl. Weber 2004: 3.

^[14] Vgl. Brauneder 1998: 270f. und Adamovich u.a. 1997: 166.

^[15] So die Einschätzung von Adamovich u.a. 1997: 129. Die Autoren weisen darauf hin, dass diese Möglichkeit bis in die 1960er-Jahre vorwiegend im Bereich der Kompetenzverteilung, seit den 1980er-Jahren dagegen überwiegend im Grundrechtsbereich angewandt wurde.

^[16] Weber 2004: 3. Vernichtend auch das Urteil von Adamovich u.a., dass die Regelungen „systematisch mangelhaft“ und nicht in der Lage seien, Ordnung zu stiften. Vgl. Adamovich u.a. 1997: 18.

^[17] Vgl. Öhlinger 2004: 42.

^[18] Vgl. ebd.: 42.

^[19] Andere Formen (z.B. paktierte Gesetze, unmittelbare Ländermitwirkung) können hier nicht behandelt werden.

^[20] Vgl. Adamovich u.a. 1997: 109.

^[21] Entsprechend den Ergebnissen der letzten Volkszählung von 2001 entsenden Niederösterreich 12, Wien und Oberösterreich je 11, Steiermark 9, Tirol 5, Kärnten und Salzburg je 4 sowie Voralberg und Burgenland je 3 Mitglieder. Der Bundesrat umfasst zur Zeit also 62 Mitglieder.

^[22] Vgl. Öhlinger 2004: 35f.

^[23] Vgl. Bußjäger 2004: 13 sowie Mühlböck u.a. 2003: 216f.

^[24] Vgl. Luther 1997: 910f.

^[25] Vgl. Öhlinger 2004: 34f.

^[26] Vgl. ebd.: 139-142, Bußjäger 2003a: 80 und Persendorfer 1986: 194-212.

^[27] Vgl. Sausgruber 2003: 61.

^[28] Öhlinger 2004: 38.

^[29] Adamovich u.a. 1997: 168.