Die 'Neue Steuerung' in der öffentlichen Sozialverwaltung

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Geschichte der Verwaltung

3. Das „Alte Steuerungsmodell“

4. Das „Neue Steuerungsmodell“
4.1 Die Instrumente des „Neuen Steuerungsmodells“
4.1.1 Mitarbeiterorientierung
4.1.2 Budgetierung
4.1.3 Dezentrale Fach- und Ressourcenverantwortung
4.1.4 Controlling
4.1.5 Kontraktmanagement

5. Fazit

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Als die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung Köln (KGSt) 1991 einen Bericht mit dem Titel "Dezentrale Ressourcenverantwortung: Überlegungen zu einem neuen Steuerungsmodell" veröffentlichte, gab sie das Startsignal für umfangreiche und tief greifende kommunale Verwaltungsreformen und den Anlass zu breiten Diskussionen in der kommunalen Praxis und den wissenschaftlichen Fachdisziplinen. Da bis heute noch an vielen Stellen an der Umsetzung dieses Reformprozesses gearbeitet wird, hat dies, immer noch oder mehr denn je (?), Auswirkungen auf die Soziale Arbeit. Somit bin ich der Meinung, dass sich jeder in diesem Bereich damit beschäftigen und wenn möglich auch bei der Gestaltung und Umsetzung mitwirken sollte.

Nach einer kurzen Zusammenfassung über die Geschichte der Verwaltung und einer Beschreibung des „alten Steuerungsmodells“, werde ich mit dem „Neuen Steuerungsmodell“ fortfahren. Dort erörtere ich zuerst einzelne Instrumente des Modells.

In meinem Fazit versuche ich zusammen zu fassen wie die bisherige Umsetzung verlaufen ist und welche Lösungsvorschläge die Fachwelt für die weitere Umsetzung macht.

2. Die Geschichte der Verwaltung

Laut Definition ist Verwaltung ein Teil der Exekutive. Nach dem Gewaltenteilungsgrundsatz ist die Macht des Staates in Legislative, Justiz und Exekutive unterteilt. Wobei in der Exekutive die Regierung noch mal von der Verwaltung getrennt gesehen wird.

Das bedeutet, die Regierung erlässt Gesetze, nach der die öffentliche Verwaltung handelt. Sie ist jedoch nicht an der Rechtssetzung, noch an der Rechtssprechung beteiligt.

Ganz scharf kann man diese Grenzen jedoch nicht ziehen, da die Gesetze oft so allgemein formuliert sind, dass die Verwaltung sie erst noch füllen muss. Dies tut sie z.B. in Verwaltungsvorschriften.

Die teilweise noch bis heute vorherrschende Struktur der öffentlichen Verwaltung ist vor fast 200 Jahren entstanden. Sie ist seitdem eine bürokratisch-monokratische Verwaltung.^[1]

Mit den Jahren, hat sich die Verwaltung vergrößert und auf mehr Lebensbereiche ausgeweitet, jedoch wurde ihre Struktur nie grundlegend reformiert.

Nach der Reichsgründung 1870 entstanden, im Rahmen des Föderalismus, Landesverwaltungen mit eigenen Fachverwaltungen. Seitdem nimmt ihre Bedeutung zu und ihnen werden immer mehr Aufgaben zugeteilt, die sie im Auftrag des Staates umsetzten müssen. Dazu gehören u.a. Polizei, Schule und Hochschule und Finanzverwaltung.

Die Länder bedienen sich wiederum der Gemeinden zwecks Umsetzung von eigenen Aufgaben.

Die beiden Weltkriege verschafften der Verwaltung eine enorme Ausweitung, zum Beispiel durch die Versorgung der Soldatenfamilien und der Kriegsopfer. Es wurde jedoch nicht die Struktur verändert, sondern neue Abteilungen wurden an die alten Strukturen angeknüpft.

Die einzig nennenswerte Reform, ist die kommunale Gebietsreform in den 60er und 70er Jahren des letzten Jahrhunderts. Sie sollte die Leistungsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung erhöhen.

Durch die Verselbständigung der Kommunen wurden immer mehr Aufgaben auf Gemeinden und Kreise übertragen. Diese sollten professionell ausgeführt werden. Davon waren sie jedoch überfordert und man entschloss sich dazu, kleinere Gemeinden und sogar mittelgroße Städte an größere Gemeinden anzuschließen, sie wurden eingemeindet.

Die Gebietsreform und der Modernisierungsdruck der Studenten und SozialarbeiterInnen zu dieser Zeit, gaben den Städten und Kreisen Anlass zum Nachdenken. Verwaltungsstrukturen, Ämtergrenzen und Zuständigkeiten der Sozialverwaltung wurden überdacht und einige Modellversuche gestartet.

Diese Modelle brauchten oft bis zu zehn Jahre bis zur endgültigen Umsetzung. Die Reichweite der Veränderungen war unterschiedlich, hier jedoch einige Beispiele:

- „Position der SozialarbeiterInnen in der Hierarchie wurde angehoben und die Kooperation mit den Verwaltungskräften verstärkt
- Trennung von Innen- und Außendienst wurde weitestgehend abgeschafft (im Bezug auf die materiellen Hilfen laut BSHG)
- Verkürzungen der Hierarchieebenen im mittleren Bereich und Verstärkung der horizontalen Kommunikation durch Teamarbeit
- Bürgernähe und Stadtteilorientierung durch die Errichtung von Stadtteilbüros
- Zusammenlegung von Jugend- Sozial- und Teile des Gesundheitsamtes zu einem Amt für Soziale Dienste oder Verselbständigung des früheren Außendienstes (ASD)“ (vgl. Kühn, S. 14f.)

„Die Neuorganisation hat sich jedoch allein auf die Optimierung der Verwaltungsstrukturen konzentriert, ohne komplementäre Personalentwicklungsmodelle zu entwickeln und hat damit letztlich dazu beigetragen, dass die in den Reformphasen möglichen Implementation neuer Arbeitsformen administrativen Routinen zum Opfer gefallen ist.“ (vgl. Flösser aus Kühn, S.16)

3. Das „Alte Steuerungsmodell“

Die bis heute noch vorfindbare öffentliche Verwaltung ist eine Mischform in ihrer Struktur. Jedoch folgt sie vielen Strukturprinzipien, die Max Weber schon erstmalig 1921 in seinem Bürokratie-Modell formuliert hat.

Bei allem streben nach Reformen, sollte man jedoch nicht außer Acht lassen, dass dieses ältere Modell nicht nur Nachteile hat. In der folgenden Tabelle möchte ich die Vor- und Nachteile der bürokratischen Organisationsform gegenüberstellen.

Abb. 1 Vor- und Nachteile der bürokratischen Organisationsform (vgl.Kühn, S.18f.)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Wie man anhand der Gegenüberstellung sehen kann, ist die Bürokratie als sehr gut berechenbares Vollzugsinstrument konstruiert worden. Die Mitarbeiter sollen wie Maschinen funktionieren, ohne willkürlich oder gesetzesfern zu handeln. Kreativität und selbständig erarbeitete Lösungen für die Verbesserung der eigenen Arbeitsabläufe sind nicht gefragt. Z.B. auch individuelle Problemlösungen für Anliegen der Bürger treten in den Hintergrund, da diese nicht mit der absoluten Sachlichkeit und Rechtsgleichheit überein passen. Es werden Entscheidungen nach oben weiter geleitet, um die Vorgesetzten mit in die Verantwortung zu ziehen.

Aufgrund dieser Starrheit und der mangelnden Anpassungsfähigkeit, kann die öffentliche Sozialverwaltung nicht mehr auf die stetig komplexer werdenden Anforderungen angemessen reagieren. Außerdem müssen für eine gelungen Reform einige weitere Elemente der alten Steuerung der Verwaltung verändert werden:

- mehr mittel- und langfristige Entwicklungsziele vereinbaren und diese in Bezug zu einem Gesamtkonzept setzten.
- Aufhebung bzw. Veränderung der Trennung zwischen Fach- und Ressourcenverantwortung. Bei dieser inputorientierten Steuerung fehlt der Überblick über den Inhalt des Haushaltes. Leistungs- und Produktinformationen fehlen, nur Einnahmen und Ausgaben werden gegenübergestellt. Mitarbeitern mangelt es u.a. an Kosten- und Wirtschaftlichkeitsdenken. Auch Qualität und Zielgenauigkeit der von ihnen erbrachten Leistungen werden nicht ausreichend überprüft.
- Es sind u.a. hohe Fehlzeiten wegen Krankheit bei den Mitarbeitern zu beobachten. Dies wird auf die strengen Strukturprinzipien zurückgeführt und ist für kreatives, innovatives und karrierebewusstes Personal sehr unattraktiv.
- Schaffung von Transparenz im Bereich Kosten- und Leistungstransparenz für Bürger. Da sie wissen wollen was mit ihren Gebühren und Steuern gemacht wird und erwarten, dass u.a. gute Beratung und schnelle Bearbeitungen, ähnlich wie im Dienstleistungssektor, vorgenommen werden.
- Die Entwicklung sollte weg von der reinen Ordnungs- und Vollzugsverwaltung und hin zur Leistungsverwaltung gehen.

[...]

^[1] Monokratisch bedeutet, dass jeder Untergebene nur einen Vorgesetzten hat. (vgl. Kühn, S.11)