Das "Good Governance Konzept "in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Good Governance
2.1. Ideengeschichte
2.2. Das Definitionsproblem
2.3. Good Governance als Kriterium und als Bereich der Entwicklungszusammenarbeit

3. Das BMZ und Good Governance
3.1. Das Aktionsprogramm 2015
3.2. Ausgewählte Beispiele aus der deutschen Entwicklungszusammenarbeit
3.2.1. Das Projekt Bibosi – Empowerment der Armen in Bolivien 14
3.2.2. Verwaltungsförderung und Unterstützung des PRSP in Guinea 15

4. Schlussbetrachtung

5. Literatur

1. Einleitung

„G8-Finanzminister feiern historischen Schuldenerlass“ (SPIEGEL online am 11.06.05, http://www.spiegel.de) – so oder so ähnlich lauten die Schlagzeilen seit Sonntag, dem 11. Juni 2005, an dem die Finanzminister der sieben führenden Industrienationen und Russlands sich auf einen Schuldenerlass für die ärmsten Länder der Welt geeinigt haben. In diesem Zusammenhang ist das Good Governance Konzept wieder aktueller denn je und in aller Munde als Antwort auf die Fragen zu welchen Bedingungen die Schulden erlassen werden und was diese Länder mit den durch den Erlass frei gewordenen Mitteln machen sollten. Die Interpretationen dieses Konzeptes sind vage und unterschiedlich: „Korruptionsbekämpfung“ (NTV-Nachrichten, 11.06.05), „gute Regierungsführung“ (Frankfurter Rundschau, 13.06.05), „Demokratisierungs-fortschritte, Korruptionsbekämpfung und die Transparenz der nationalen Finanzhaushalte“ (NZZ, 13.06.05), „Bildung, Gesundheitsversorgung, Infrastruktur und Sozialpolitik“ (SZ, 13.06.05), „Unter anderem wird von den Kreditnehmern verlangt, dass sie Korruption im eigenen Land bekämpfen, die Qualität ihrer öffentlichen Institutionen verbessern, einen transparenten Haushalt führen und eine transparente Vergabe von öffentlichen Investitionsprogrammen nachweisen, und zwar in Absprache mit dem IWF“ (FAZ, 13.06.05), „Der Schuldenerlass sei an die Bedingung einer "guten Regierungsführung" geknüpft, etwa für den Kampf gegen die Korruption und die sinnvolle Verwendung der Mittel, beispielsweise für das Bildungs- und Gesundheitswesen.“ (Spiegel online 11.06.05, http://www.spiegel.de).

Auch angesichts des bekannten Zitates von Kofi Annan ist die Bedeutung des Konzeptes wohl nicht zu überschätzen: „Good Governance ist vielleicht der wichtigste Faktor, wenn es darum geht, Armut auszulöschen und Entwicklung voranzubringen.“ (BMZ (2003): Recht – Demokratie – Frieden, Seite 56). Was also verbirgt sich hinter dem Konzept „Good Governance“? Der Begriff scheint unendlich dehnbar, vielschichtig und vielleicht sogar zugunsten von Nationalinteressen auslegbar zu sein. In dieser Arbeit möchte ich das Konzept der Good Governance vorstellen und eine inhaltliche Analyse bezüglich der Definitionen, Ideengeschichte und Dimensionen anstellen. Anschließend möchte ich besonderes Augenmerk auf die Auslegung und Anwendung in der deutschen bi- und multilateralen Entwicklungszusammenarbeit legen und das Aktionsprogramm 2015 vorstellen. Zwei ausgewählte Beispiele aus der aktuellen deutschen Entwicklungszusammenarbeit sollen die Anwendung des Konzeptes anschaulich machen.

2. Good Governance

Es wurde anhand der neuesten Schlagzeilen gezeigt, wie unterschiedlich der Begriff “Good Governance” interpretiert werden kann. Übersetzt wird Good Governance meist mit „guter Regierungsführung“ und umfasst inhaltlich beispielsweise das Vorhandensein von Demokratie, die Einhaltung der Menschenrechte, ein liberal orientiertes Wirtschaftssystem, unabhängige Justiz, wenig Korruption und ein wie auch immer geartetes soziales Netz. Zunächst möchte ich jedoch auf die Ideengeschichte des Good Governance Konzeptes eingehen, um zum eigentlichen Definitionsteil kommen zu können.

2.1. Ideengeschichte

Während des Kalten Krieges hatten die Entwicklungsländer eine enorme geostrategische Bedeutung als Blockstaaten und das ständige Drohpotential, zum feindlichen Lager überzuwechseln. Entsprechend gut waren die Chancen also, gemäß ihrer strategischen Bedeutung Entwicklungshilfe ihrer jeweilig präferierten Großmacht zu empfangen. Problematisch an dieser Praxis der Geber war, dass etwa ein autokratisches politisches System durch den Empfang von Entwicklungshilfe (oder gar militärischer Unterstützung) in aller Regel gefestigt und das Regime unterstützt wurde (vergleiche Fuster (1997), S. 18). Nach dem Fall des eisernen Vorhangs und dem Ende des Kalten Krieges verloren die Entwicklungsländer diesen geopolitischen „Bonus“. Der Terminus „Good Governance“ tauchte erstmals im Jahr 1989 auf, als für den Entwicklungszustand Afrikas die afrikanischen Regierungen anstatt externer Faktoren verantwortlich gemacht wurden. In einigen Ländern konnte Staatsversagen beobachtet werden, einhergehend mit starken Eliten, Korruption, Machtmissbrauch und gewaltsamen Konflikten. Eine Studie der Weltbank, „Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth“ von 1989, kam zu dem Schluss, dass die Probleme Afrikas aus einer “Crisis of Governance” herrühren. Der Begriff „Governance“ wird von der Weltbank erstmals definiert als „the Exercise of Political Power to manage a Nation’s Affairs“ (zitiert aus Fuster (1997), S. 54). Es gibt zwar genauere Definitionen von Good Governance, etwa von den großen internationalen Organisationen wie beispielsweise des IWF, entscheidend für den Schwerpunkt der Definition von Good Governance ist aber der Blickwinkel des Definierenden und so setzt jeder Akteur andere Prioritäten. Genauere Ausführungen dazu finden sich auch im Unterkapitel 2.2..

Das Good Governance Konzept war den Gebern sehr willkommen. Als Geldgeber konnten die meist demokratischen Industrienationen Entwicklungs-hilfe für „gute“ Regierungen gegenüber der eigenen Bevölkerung besser rechtfertigen als Entwicklungshilfe für Tyrannen, was der CNN-Effekt begünstigte. Angesichts leerer Kassen waren Budgetrestriktionen viel besser zu rechtfertigen, die unter anderem dadurch entstanden, dass nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion auch osteuropäische Staaten Aufbauhilfe bekommen sollten. Good Governance wurde so zu einem willkommenen Indikator für die „maximale Wertschöpfung“ (vergleiche Fuster (1997), S. 115) im Sinne einer „wirksamen“ Verwendung von Entwicklungshilfegeldern.

Nicht unerwähnt bleiben soll an dieser Stelle die normative Debatte bezüglich des Good Governance Konzeptes. Der Vorwurf eines Kulturimperialismus des Westens steht im Raum, der seine Werte durch die Hintertüre der Entwicklungspolitik exportieren möchte. Dem entgegen argumentieren die Vertreter des Konzeptes, Menschenrechte seien universell und beträfen nicht die nationale Souveränität. Des Weiteren sei die an Bedingungen geknüpfte Entwicklungshilfe kein Zwangselement, da eine Möglichkeit besteht, diese abzulehnen. Sogar im Zusammenhang mit der jüngsten Schuldenerlass-Initiative zitiert die taz am 13.06.05 den äthiopischen Oppositionspolitiker Berhanu Nera, der „in den Vorgaben aus den reichen Ländern eine Art Neokolonialisierung [sieht]. Die G-8-Staaten sollten nicht glauben, sie könnten mit dem Schuldenerlass eine „Demokratisierung nach ihren Vorstellungen“ erkaufen“. Auch in Bezug auf den Interpretationsspielraum des Kriteriums Good Governance berichtet dieselbe Zeitung: „Aus der globalisierungskritischen Ecke wurde gestern die Befürchtung laut, unter guter Regierungsführung würden vor allem „neoliberale Reformen“ verstanden.“ Etwas schwerer wiegt dahingegen die Kritik an der politischen Konditionalität und Kohärenz des Good Governance Konzeptes (als Beispiele wären hier Waffenexporte sowie die Chinapolitik vieler Geberstatten zu nennen). Die Menschenrechtskonferenz der Vereinten Nationen 1993 in Wien kam letztendlich zu dem Schluss, dass eine Entwicklungspolitik, „die sich an den zentralen Inhalten des politischen Assoziationsbereiches von Good Governance orientiert“ völkerrechtlich legitim ist (Fuster (1997), S. 185).

Eine kurze Periode der Ernüchterung erfuhr die Euphorie der Good Governance Mitte der neunziger Jahre, da die „Grenzen und Diskrepanzen zwischen Anspruch und Wirklichkeit einer Good Governance - orientierten Nord-Süd-Politik“ deutlich wurden (Fuster (1997), S. 347). Aufgegeben wurde das Konzept dennoch nicht, denn seit den Ereignissen des 11. Septembers 2001 ist klar, dass Good Governance auch für die weltweite Sicherheit und den Frieden wichtig ist (vergleiche http://www.bmz.de, Spezial zu Good Governance). Eine richtige Renaissance erfuhr das Good Governance Konzept seit der Veröffentlichung der Millennium Development Goals der Vereinten Nationen, die sich sehr stark in ihrer Zielsetzung an dem Konzept der Good Governance orientieren. Folglich zwingen die Poverty Reduction Strategy Papers in Verbindung mit den HIPC-Initiativen die Entwicklungsländer, sich mit den Inhalten von Good Governance auseinanderzusetzen und gegebenenfalls Reformen ihres politischen Systems auf den Weg zu bringen.

2.2. Das Definitionsproblem

Good Governance ist ein normatives Konstrukt, welches dem Wortlaut nach eine „gute Regierungsführung“ bezeichnet. Oft definieren internationale Akteure Bad Governance, um damit das Gegenteil, Good Governance, auszudrücken. Was subjektiv unter „gut“ zu verstehen ist, hängt sehr stark vom Blickwinkel des Betrachters ab und bezieht sich auf sehr unterschiedliche Politikfelder (entsprechend policy, politics und polity). Die zwei am häufigsten genannten Ziele von Good Governance sind nachhaltige Entwicklung und Armutsbekämpfung (policy). Im Entscheidungsfindungsprozess des politischen Systems stehen Transparenz, Accountability (sinngemäß übersetzt die Rechenschaftsablegung über Haushalt und Finanzen) und Partizipation (politics). Größere Schwierigkeiten gibt es im Bereich polity, da zwar viele Geberländer und internationale Organisationen Demokratie als die notwendige Bedingung für Good Governance erachten, andere die Staatsform bewusst aus ihrer Definition heraus lassen (beispielsweise der Internationale Währungsfond) (vergleiche Engels (2000), S. 11). Die GTZ bezeichnet im Informationsheft zu Good Governance auf Seite 10 diese konzeptuelle Offenheit gegenüber der Staatsform als eine Erklärung für die Popularität des Konzeptes. Die Frage nach der Ideologie ist und bleibt sensibel und gerade in Zusammenhang mit den Vorwürfen eines westlichen Neokolonialismus muss diese auch formal offen bleiben. Praktisch gesehen bleiben allerdings starke Zweifel ob diese Offenheit gegenüber der Form des politischen Systems überhaupt besteht. Partizipation, Transparenz, Bürgerrechte und ähnliche politische Werte sind ausschließlich in einer Demokratie vorstellbar. Der IWF beispielsweise ist mit seinem Mandat dazu gezwungen, Politik und Wirtschaft in seinem Geschäftsgebaren zu trennen. Faktisch ist es jedoch unmöglich, ein selbst tragendes Wachstum ohne entsprechende politische Rahmenbedingungen zu schaffen.

Wie beispielsweise der IWF ein offenes Wirtschaftssystem hervorhebt, so betonen internationale Akteure verschiedene Aspekte des Good Governance Konzeptes. Die Weltbank erachtet das Management sozialer und ökonomischer Ressourcen als ein wesentliches Kriterium. Die Europäische Union gibt folgende Definition an: “In diesem Sinne zeichnet sich eine verantwortungsvolle Staatsführung durch Transparenz, Verantwortungsbewusstsein, Partizipation, Gerechtigkeit und Achtung der Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeit aus. Sie umfasst das gesamte staatliche Handeln gegenüber der Zivilgesellschaft, einschließlich günstiger Rahmenbedingungen für die wirtschaftliche und soziale Entwicklung und der gerechten Verteilung der Ressourcen.“ (in BMZ (2003): Recht – Demokratie – Frieden, S. 57). Auch in der bilateralen Entwicklungs-zusammenarbeit treten die nationalen Prioritäten der Geber hervor: Die USA legen viel Wert auf Demokratisierung, Deutschland etwa auf das Subsidiaritätsprinzip.

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