Public-Private-Partnership in Deutschland

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung

2 Public-Private-Partnership: Definition und Abgrenzung
2.1 Angloamerikanische Begriffsrezeption
2.2 Deutsche Rezeption von „Public-Private-Partnership“
2.2.1 Public-Private-Partnership im weiten Sinne
2.2.2 Public-Private-Partnership im engen Sinne
2.3 Abgrenzung von Public-Private-Partnership gegenüber anderen Kooperationsformen

3 Funktionsweise von Public-Private-Partnership
3.1 Funktionsfähigkeit von Public-Private-Partnerships
3.1.1 Externe Rahmenbedingungen
3.1.2 Interne Rahmenbedingungen
3.2 Synergieeffekte
3.3 Handlungs- und Anwendungsfelder

4 Funktionale und geschichtliche Entwicklung von PPP in Deutschland

5 Schlussbetrachtung

6 Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

Wachsende Haushalts- und Liquiditätsengpässe stellen die herkömmliche Art der öffentlichen Aufgabenerfüllung in Frage. Außerdem führt die angespannte Finanzlage zu erheblichen Einschränkungen der Investitionstätigkeiten, wodurch die Stabilität des privaten Sektors gefährdet wird. Der Optimierung der öffentlichen Aufgaben und der daraus resultierenden Ausgaben kommt somit eine stetig wachsende Bedeutung zu. Es gilt, sowohl für den öffentlichen als auch für den privaten Sektor, Alternativen zur herkömmlichen Finanzierung und Umsetzung von kurz- und vor allem langfristigen Projekten zu finden, ohne eine überzogene Entstaatlichung zu praktizieren.

Vor diesem Hintergrund soll die vorliegende Arbeit einen Einblick in die Thematik des „Public-Private-Partnership“ (PPP) als Kooperationsform zwischen der öffentlichen Hand einerseits, sowie erwerbswirtschaftlichen und gemeinnützigen Unternehmen andererseits geben. Im ersten Teil wird vorab auf die angloamerikanische Rezeption des Begriffs „Public-Private-Partnership“ eingegangen, um die Ursprünge der Begriffsbildung und Ausgestaltung dieser Kooperationsform darzustellen. Darauf aufbauend folgt die deutsche Rezeption und Begriffsabgrenzung gegenüber anderen Formen der Zusammenarbeit zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor. Im zweiten Abschnitt wird die Funktionsweise, auch anhand der Funktionsfähigkeit als Indikator, mit resultierenden Synergieeffekten und konkreten Anwendungsbereichen einer PPP vorgestellt. Der dritte Teil beleuchtet die geschichtliche und funktionale Entwicklung von Public-Private-Partnership in Deutschland. Abgeschlossen wird dieser Teil mit der Darstellung der jüngsten Entwicklungen.

2 Public-Private-Partnership: Definition und Abgrenzung

Der Begriff „Public-Private-Partnership“ ist in der Literatur nicht verbindlich definiert. Im Gegenteil finden sich vielgestaltige Verwendungen des Begriffs und Auslegungen des inhaltlichen Konzeptes, jedoch keine einheitliche Konnotation. Der Grund hierfür ist zum einen das unterschiedliche PPP-Verständnis im englischsprachigen Raum und in Deutschland, zum anderen der Umstand, dass Public-Private-Partnership zum Erkenntnisobjekt^[1] vielfältiger Wirtschaftsdisziplinen geworden ist. KESTERMANN spricht sogar von einem aus den USA importierten Modebegriff, der in Deutschland aufgrund seiner positiven Charakteristik verzerrt rezipiert wird.^[2]

In einem ersten groben Erklärungssversuch ließe sich sagen, dass Public-Private-Partnership zunächst einmal eine spezifische Form der Zusammenarbeit zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor zu beiderseitigem Nutzen darstellt. Nur allein diese Aussage wird nicht den zahlreichen Facetten dieser Kooperationsform gerecht.

Entstehungsgeschichtlich lassen sich die Wurzeln des Public-Private-Partnership in den USA finden.^[3] Daher wird zunächst die dortige Begriffsrezeption in ihrer Entwicklung betrachtet, bevor auf das deutsche Verständnis von Public-Private-Partnership, auch in Abgrenzung zu anderen Erscheinungsformen der Kooperation, eingegangen wird.

2.1 Angloamerikanische Begriffsrezeption

Die Entwicklung des Grundgedankens von Public-Private-Partnership in den USA kann man bereits in den frühen 40er Jahren unter Präsident Franklin Roosevelt und seiner Politik des „New Deal“ beobachten.^[4] Der Staat begann in lokale Wirtschaftsaktivitäten zu investieren und darüber hinaus private Stadtentwicklungsprojekte finanziell zu subventionieren.

Die Wortschöpfung „Public-Private-Partnership“ wird Präsident Carter zugeschrieben, der in seiner Regierungserklärung vom 28. März 1978 einem breiten Publikum sein Konzept der marktwirtschaftlich gesteuerten Stadtentwicklungspolitik illustrieren wollte.

Die eigentliche Wortbedeutung wurde jedoch erst während der folgenden Regierungsperiode (1977-1982) greifbar:

Auf Grundlage der „New Urban Policy“ sollte eine öffentliche Förderung von Stadtentwicklungsprojekten nur im Falle einer daran geknüpften privaten Investition in mehrfacher Höhe bewilligt werden.^[5] Bezugspunkt waren vor allem Projekte in stark industriell geprägten Städten, die mit Problemen wie Arbeitslosigkeit durch Massenentlassungen und/oder Werksschließungen und dadurch bedingter Abwanderung zu kämpfen hatten.^[6]

Als Präsident Ronald Reagan 1982 zum Nachfolger Carters gewählt wurde, fasste er dessen Ansatz unter Modifizierungen erneut in seiner „New Privatism“ – Kampagne auf und implementierte somit die PPP-Idee endgültig in die amerikanische Politik. Der private Sektor sollte möglichst wenig reglementiert werden und so ein freier Markt auch in der Stadtentwicklung entstehen. Das Unternehmertum übernahm erfreut bedeutend mehr Verantwortung als zuvor, konnte es nun sein eigenes Geschick unabhängig(er) lenken.^[7]

Die beschriebene Entfaltung des PPP-Konzeptes in Amerika legt den Schluss nahe, dass die Initiative zur Bildung von Public-Private-Partnerships meist von dem privaten Sektor ausging („bottom-up-Ansatz“), denn dieser war vermehrt zur Suche von alternativen Problemlösungen veranlasst.^[8] Als Pioniere auf diesem Gebiet sind beispielsweise krisengefährdete Unternehmen, Selbsthilfegruppen und auch die so genannte Neighboorhood-Bewegung anzuführen, insgesamt eine nicht klar umrissene Gruppe „privater Akteure“.

Nahezu gleichzeitig machte sich eine unabhängige Forschungsinstitution, die sich bis heute ausgiebig mit dem Thema des Public-Private-Partnership in den USA beschäftigt, unter anderem durch wissenschaftliche Aufarbeitung der Thematik einen Namen: das Committee for Economic Development (CED).^[9] Es beschreibt Public-Private-Partnership als eine Kooperation zwischen Individuen und Organisationen/Gruppen des privaten und öffentlichen Sektors zu beiderseitigem Nutzen, auch als „win-win“-Situation bezeichnet.

Hierbei wird eine Teilung in zwei Dimensionen vorgenommen:

Die erste Dimension („policy dimension“) beinhaltet neben der Zielformulierung unter dem Aspekt der Umsetzbarkeit ebenso die Verteilung der

Aufgaben, Verantwortlichkeiten und Ressourcen.

Die zweite Dimension („operational dimension“) umfasst die konkrete Umsetzungsstrategie zur Realisierung der Zielvorstellungen, wobei das CED drei Stufen der Einflussstärke des privaten bzw. öffentlichen Sektors unterscheidet. Der Zweck von Public-Private-Partnership sei nun, die beiden Dimensionen mit Erfolg so zu verbinden, dass das gemeinsame Ziel erfüllt und dabei die jeweils eigenen Interessen der Beteiligten verfolgt werden können.^[10]

Derartige Erklärungsversuche von PPP in den USA mit Hilfe einer Einteilung in Dimensionen findet man häufig in der Literatur.^[11] Daher lässt sich sagen, dass „kennzeichnend für das US-amerikanische Verständnis von Public-Private-Partnership ... somit der ’Zwei-Ebenen-Ansatz’ der policy und operational dimension verbunden mit einer privatwirtschaftlichen ’Antriebsfeder’ “^[12] ist. Es bleibt bei dieser Definition (absichtlich) unbestimmt, welche Kooperationsformen eigentlich zum PPP-Konzept gehören und welche Akteure zum privaten respektive öffentlichen Sektor zu zählen sind. Dieser Aspekt lässt eine sehr heterogene Verwendung des Begriffs der Public-Private-Partnership zu, was Vor- aber auch Nachteile in sich bürgen kann. So kann eine zu enge Abgrenzung nicht jeder Wirtschaftsdisziplin gerecht werden, eine derart weite Definition, wie sie in den USA gebräuchlich ist, bekräftigt dagegen den Verdacht einer „Leerformel“^[13].

2.2 Deutsche Rezeption von „Public-Private-Partnership“

Der weitläufige angloamerikanische Vorstellungsinhalt von Public-Private-Partnership ist mit Vorbehalt als Basis für die deutsche Rezeption anwendbar. Auf der einen Seite findet der Ausdruck in Deutschland eine „zunehmend inflationäre Verwendung“^[14], ähnlich wie in den USA üblich, die im Zeitablauf allerdings Missverständnisse über den Begriffsinhalt mit sich bringt.^[15] Auf der anderen Seite hat die in der Bundesrepublik verbreitete Vorstellung einer klassischen Dichotomie „Staat versus Privat/ Markt“ zur Dezimierung der hier betrachteten Akteure auf die öffentliche Hand und Großunternehmen geführt.^[16] Im Folgenden wird zunächst das weite Verständnis von Public-Private-Partnership dargelegt, bevor auf die PPP-Definition im engeren Sinne kurz eingegangen wird.

2.2.1 Public-Private-Partnership im weiten Sinne

ROGGENCAMP sieht die Dichotomie durch Public-Private-Partnership insofern durchbrochen^[17], als dass die beteiligten Sektoren sich nicht substituieren, sondern in einem sich ergänzenden Verhältnis zueinander stehen. PPP beschreibe folglich eine Hybridform der öffentlichen Aufgabenwahrnehmung und „eine neue Qualität der Zusammenarbeit“^[18]. Der private und der öffentliche Sektor bilden eine Entscheidungs- und Verantwortungsgemeinschaft, die als sektorübergreifende strategische Allianz betrachtet werden kann^[19]. In dieses Bild passt folgender allgemeiner Definitionsversuch, der in der Literatur häufig aufgegriffen wird und ein eher weites, jedoch nicht ausuferndes Verständnis von Public-Private-Partnership erkennen lässt:

„Privat-gewerbliche, nicht-staatliche und staatliche Akteure kooperieren bei Public-Private-Partnerships in formellen Gremien oder gemischten Unternehmen, um Projekte umzusetzen und Leistungen zu erstellen, die auch in staatlicher Eigenregie erbracht werden können. Dafür bringen sie personelle, strategische und finanzielle Ressourcen ein.“^[20]

[...]

^[1] Zur Beschreibung eines Erkenntnisobjektes s. bspw. Kern, W. (1992), S. 1 ff.

^[2] Vgl. Kestermann, R. (1992), a.a.O., S. 7.

^[3] Vgl. Kestermann, R. (1993), a.a.O., S. 207, vgl. Heinz, W. (1993), S. 56.

^[4] Vgl. Kestermann, R. (1992), a.a.O., S. 13. „The american history of creating corporatist partnerships for economic development dates back to Franklin Delano Roosevelt and the “first” New Deal (1933-1935)” [Mitchel-Weaver, C. (1993), S. 152].

^[5] Vgl. Kestermann, R. (1992), a.a.O., S. 14.

^[6] Vgl. Matuschewski, A. (1996), a.a.O., S. 5.

^[7] Siehe hierzu Fainstain, N. I./ Fainstain, S. S. (1993), a.a.O., S. 74 -79.

^[8] Vgl. Kestermann, R. (1993), a.a.O., S. 207.

^[9] Das CED setzt sich aus 200 Vertretern der Wirtschaft und Wissenschaft zusammen und berät die amerikanische Regierung in Fragen der Stadtpolitik. Fosler, R./ Berger, R. (1982) erstellten ihre Arbeit im Auftrag des CED.

^[10] Vgl. hierzu CED (1982), S. 2ff.

^[11] Siehe hierzu bspw. Roggencamp, S. (1999), S. 56f; Kestermann, R. (1993), a.a.O., S. 206; Fosler, R. S./ Berger, R. A. (1982), S. 9; vgl. auch Budäus, D./ Grüning, G. (1997), S. 50f.

^[12] Roentgen, F. (2001), S. 48.

^[13] Heinz, W. (1993), S. 487.

^[14] Kirsch, D. (1997), S. 23.

^[15] Vgl. Kestermann, R. (1993), S. 206 f. Kestermann sieht hier „Public-Private-Partnership“ zu einem „ausgefransten, schwammigen Modebegriff“ verkommen, obwohl das CED den Begriff und das Konzept klar umrissen hatte.

^[16] Vgl. Roentgen, F. (2001), S. 50 f.

^[17] Vgl. Roggencamp, S. (1999), S. 33-69.

^[18] Meeder, S. (2000), S. 5.

^[19] Vgl. Bendick, M./ Levinson, P. (1981), S. 456, vgl. auch Kestermann, R. (1993), S. 205.

^[20] Strünck, C./ Heinze, R. (2001), a.a.O., S. 129; s. bspw. Heinz, W. (1998), a.a.O., S. 554 f; s. auch Hart, Dr. T./ Welzel, C. (2003), S. 6.