Bedeutung des Ostseerates im Ostseeraum und zukünftige Aufgabenfelder

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Internationale Stellung des Ostseerates
2.1. Anerkennung des Ostseerates als internationale Organisation
In2.1.1. Definition: Internationale Organisation
In2.1.2 Ostseerat – eine internationale Organisation?
2.2 Institutionelle Weiterentwicklung
2.3 Zwischenfazit

3. Ziele und Wandel der Ostseeratsarbeit
3.1 Themenschwerpunkte des Ostseerates
In3.1.1 Soft-Security
In3.1.2 Europäische Integration der östlichen Mitgliedsstaaten
3.2 Institutioneller und thematischer Wandel nach der EU-Osterweiterung
In3.2.1. Schließung von Gremien
In3.2.2 Thematische Neuausrichtung

4. Politische Zukunft des Ostseerates
4.1 Ergänzung zu anderen Internationalen Organisationen
In4.1.1 Beschäftigung im Soft-Security Sektor
In4.1.2. Übernahme der Funktionen durch die EU?
4.2. Unterstützung der EU-Russland Beziehung

5. Schlussbetrachtung

Literatur- und Quellenverzeichnis

1. Einleitung

Mit dem Ende des Kalten Krieges eröffneten sich im Ostseeraum Begehren nach Zusammenarbeit in dieser Region. Schon zu Beginn des 20. Jahrhundert in der Zwischenkriegszeit trafen sich die Estland, Lettland, Finnland und Polen in über 40 Regionalkonferenzen, bezeichnet als Konferenzen der Ostseestaaten. In den 1970er und 1980er Jahren blühte diese Idee erneut auf, entwickelte sich allerdings erst mit dem Ende des Kalten Krieges weiter.^[1] Schließlich führte sie, neben anderen Überlegungen über zwischenstaatliche Zusammenarbeit, zur Konferenz von Kopenhagen 1992 - dem Gründungstreffen des Ostseerates. Mit den Kopenhagener Gründungsdokumenten, die sich ebenfalls auf die UN-Charta, die Helsinki-Schlussakte und weiteren OSZE-Dokumenten beziehen, entstand in dieser Region erstmals ein Gremium für Akteure der Exekutive der Mitgliederstaaten, welche sich intergouvernemental nicht nur auf ein Themenkomplex beschränkten, sondern unter Einbeziehung der EG/EU generell im Ostseeraum politisch aktiv werden wollte^[2].

In dieser Arbeit soll untersucht werden inwiefern und vor allen Dinge in welchem Maße der Ostseerat in der Ostseeregion bedeutsam ist und wenn ja, ob er es auch in Zukunft bleiben wird. Dabei muss vorerst eine Klärung der institutionellen Gegebenheiten als Garant für internationale Annerkennung geschehen, bevor die Darstellung der thematischen Beschäftigung und deren Sinn erfolgen können. Es soll an Hand von Beispielen der Grund für die thematische Ausrichtung ersichtlich werden, ehe damit im Anschluss daran die politische Zukunft des Ostseerates erörtert wird. Hauptaugenmerk wird dabei zusätzlich auf die Erweiterung der Europäischen Union 2004 gelegt – ein Ereignis, welches wie kein anderes auf die Arbeit des Ostseerates Einfluss genommen hat. An diese Begebenheit schließen sich diverse Fragen an: Wie reagierte der Ostseerat darauf? Hat die Ostseeratsarbeit dadurch an Bedeutung verloren? Wie wird die zukünftige Tätigkeit aussehen? Es soll vorrangig die Annahme untersucht werden, ob die Ostseeratsarbeit im Zuge der EU-Osterweiterung an Relevanz verliert oder gar in der Bedeutungslosigkeit versinkt.

Dabei soll die Argumentation sich vorrangig auf die politischen Gegebenheiten beziehen, weshalb beispielsweise eine rechtliche Beurteilung, speziell in der Einordnung in den internationalen Kontext, hier nicht in vollem Umfang Berücksichtigung finden kann.

Die nachfolgende Arbeit fußt hauptsächlich auf der Analyse von Gründungsdokumenten und Erklärungen des Ostseerates bzw. involvierten Treffen und Konferenzen, zumeist elektronisch veröffentlicht auf der Internetpräsenz des Ostseerates. Besondere Einblicke erlaubt daneben die Dissertation von Matthias H. Voelkel, der sich neben der Bedeutung und Entstehung vorrangig mit der rechtlichen Lage des Ostseerates auseinandersetzt, auf was jedoch in dieser Arbeit bewusst verzichtet wird. Weiterhin unterstützend fungierten die Werke von Felix Beccard und Heribert Saldik, welche sich generell mit der Ostseeraumkooperation und Deutschlands Rolle darin beschäftigen, sowie zur Herleitung der Definition internationaler Organisation die Arbeiten von Volker Rittberger und Bernhard Zangl.

Ziel der nachfolgenden Aufzeichnungen soll zum einen eine allgemeine Klärung über die Relevanz der Tätigkeit des Ostseerates sein und zum zweiten sollen die im Zuge der EU-Osterweiterung aufgetretenen Fragen beantwortet werden.

2. Internationale Stellung des Ostseerates

2.1. Anerkennung des Ostseerates als internationale Organisation

Bevor eine Analyse des zukünftigen Aufgabenspektrums des Ostseerates erfolgen kann, müssen als Basis die rechtlichen und institutionellen Gegebenheiten dieses Gremiums beleuchtet und analysiert werden, da jene erstens für seine generelle Akzeptanz und Bedeutung in der Region und zweitens für die weiteren Handlungsmöglichkeiten äußerst relevant sind. So wurde sehr zügig nach den ersten Überlegungen Dänemarks und Deutschlands der Ostseerat ohne völkerrechtlichen Vertrag gegründet, zum einen um den „lockeren Charakter des multilateralen intergouvernementalen Zusammenschlusses zu wahren…“ und andererseits um „…auf langwierige Ratifizierungsverfahren in den Parlamenten der einzelnen Mitgliedstaaten verzichten zu könnten“^[3]. Obgleich diese Option die genannten Vorteile mit sich bringt, erschwert sie die genaue Einordnung des Ostseerates im internationalen Organisationsgefüge.

2.1.1. Definition: Internationale Organisation

Da der Ostseerat nicht über einen völkerrechtlichen Gründungsvertrag verfügt, soll untersucht werden, inwieweit überhaupt von einer internationalen Organisation gesprochen werden kann. Nach wissenschaftlichen Definitionen, welche in jenem Bereich umfangreich sowie vielfältig vorhanden sind, kann eine internationale Organisation als solche beschrieben werden, wenn handelnde staatliche Akteure auf zwischenstaatlicher Ebene miteinander kooperieren. Dabei ist entscheidend, sofern man die internationale Organisation als Institution sieht, dass Akteure eigens entworfenen Regelsystemen der Entscheidungsfindung mächtig sind und bestimmten Verhaltensmustern, als Zeichen gegenseitiger Erwartungserfüllung, folgen^[4]. Obgleich internationale Organisationen ein Zusammenschluss mehrerer Staaten (und damit Akteuren) sind, können sie zugleich als korporativer Akteur verstanden bzw. gesehen werden^[5], welche in bilateralen oder multilateralen Beziehungen mit anderen Organisationen oder Staaten stehen. Als Weiteres besteht im Unterschied zu einem internationalen Regime, welches zumeist problemfeldbezogen agiert, eine umfassende, oder zumindest weit reichende, Beschäftigung mit mehreren Politikfeldern.^[6] Da diese Definition nur eine von verschiedenen zum Teil kontrovers diskutierten Argumentationslinien ist, kann sie keineswegs als eine allumfassende Beschreibung einer internationalen Organisation gewertet werden. Hinzu kommt die rein politische und nicht rechtliche Betrachtung des Themengebietes, eine Einschränkung, welche die gesamte Diskussion relativeren oder falsifizieren kann.

2.1.2 Ostseerat – eine internationale Organisation?

Die Darstellung des Ostseerates als internationale Organisation, wie schon allein die Definition derselbigen, ist durchaus umstritten. Betrachtet man die Kopenhagener Erklärung fällt die Bezeichnung „ an overall regional forum to focus on needs for intensified cooperation and coordination among the Baltic Sea States “^[7] auf, welche eher den Charakter einer diplomatischen Konferenz aufweist und damit im strengsten Sinne nicht den Stellenwert einer internationalen Organisation hat^[8]. Zudem wird das neue Gremium als „[…]Rat ohne ständiges Sekretariat […] dessen Kooperation auf traditioneller intergouvernementalen Natur basiert. […]“^[9] bezeichnet, womit sich ein klarer Anspruch auf geringe Institutionalisierung äußert. Letztlich wird schon durch diese beiden Merkmale sichtbar, dass zu Gründungszeiten der Charakter einer internationalen Organisation nur spärlich erkennbar ist und die Teilnehmer der Außenministerkonferenz in Kopenhagen eher ein Dialogforum als eine supranationale Institution bilden wollten.

Andererseits dürfen einige Argumente für die Einstufung als internationale Organisation, sowie die institutionellen Änderungen des Ostseerates keinesfalls unberücksichtigt bleiben. Schon in der Kopenhagener Erklärung und den Terms of Reference werden alle anwesenden Staaten als Mitglieder des Ostseerates beschrieben – ein Zeichen hoher Akzeptanz, welches anderen Organisationen, wie der OSZE fehlt, bei denen nur von teilnehmenden Staaten gesprochen wird.^[10] Weiterhin stellen generell die Terms of Reference von 1992 ein sehr detailliertes Regelsystem über Kooperation und Interaktion der Akteure dar, beispielsweise mit dem Modus der Konsensentscheidungen bei regelmäßigen Zusammenkünften^[11], welches als deutliches Merkmal für eine internationale Organisation gesehen werden kann.

Neben jenen, in Auszügen illustrierten, bei der Gründungskonferenz festgelegten Rahmenrichtlinien für koordiniertes kooperatives Handeln, unterstützt die danach folgende institutionelle Ausweitung das Argument für die Kategorisierung des Ostseerates als internationale Organisation.

2.2 Institutionelle Weiterentwicklung

Mit Betrachtung der institutionellen Entwicklung des Ostseerates gewinnt die Diskussion um die Einordnung im internationalen Organisationsgefüge an Klarheit. Die Troika, bestehend aus dem Ratspräsidenten, dessen Vorgänger und dessen Nachfolger, die als Gremium noch nicht in der Gründungssatzung^[12] erwähnt wurde, sicherte dem Ostseerat kontinuierliche Aktivität zwischen den einzelnen Gipfeltreffen^[13], da die Gesandten der teilnehmenden Staaten in fortwährender Kommunikation blieben, unabhängig von den Treffen. Freilich hat dazu ebenso direkt der Rat hoher Beamter (Committee of Senior Officials, CSO) beigetragen, der zwischen den Gipfeltreffen die Themenbereiche aus der Kopenhagener Erklärung bearbeitet und gegebenenfalls sich darüber hinaus mit politisch relevanten Punkten befasst.^[14] Aus diesem stetigen Austausch zwischen den Mitgliedern folgte die Gründung weiterer Gremien innerhalb, bzw. unterhalb des Ostseerates.

Da eine deskriptive Erläuterung der Geschichte aller Gremien des Ostseerates zu umfangreich und für die Ausgangsfragestellung nicht notwendig ist, soll sich vor allen Dingen auf die Gründung der Euro-Fakultät sowie auf die Errichtung des Sekretariats konzentriert werden.

Die „Working Group on the Euro-faculty“ und die sich daraus etablierte „Academic Task Force“ versuchte mit der Bildung der Euro-Fakultät^[15] ein eigenständiges koordiniertes, kooperierendes System im Baltikum zu schaffen, welches zum einen die Möglichkeit eines europaweit angesehen Abschlusses besitzt und zum anderen generell eine Verbesserung der Lehre, beispielsweise in der Ausweitung der Sprachkompetenz, in den baltischen Staaten für die Studenten erzielen sollte.^[16]. Sicherlich war unter Berücksichtigung der zeitlich nahe liegenden Unabhängigkeit der baltischen Staaten von der ehemaligen Sowjetunion ebenfalls die schnelle Integration zum restlichen Europa ein weiteres ideelles Ziel, sichtbar zum einen durch die offizielle Sprache Englisch sowie zum anderen mit der Einbindung ost- und westeuropäischer Lehrenden.^[17]. Trotz der Unabhängigkeit in akademischen Fragen blieb die Euro-Fakultät dem Ostseerat, und nicht den einzelnen Mitgliedern, rechenschaftsschuldig^[18]. Diese Tatsache unterstreicht das Auftreten des Ostseerates als korporativen Akteur, ein essentielles, in Kapitel 2.1.1 beschriebenes Merkmal einer internationalen Organisation.

Nach der Schaffung weiterer Gremien wie dem Kommissar des Ostseerates, welcher sich mit der Förderung demokratischer Konsolidierung und Achtung der Menschenrechte befassen soll^[19], erfolgte eine weitere wesentliche Änderung in der Ordnung des Ostseerates – die Errichtung des Sekretariats 1998. Jenem wurden hauptsächlich die Zu- Vor- und Nachbereitung der Gipfel- und Expertentreffen sowie die Unterstützung der Präsidentschaft zugesprochen.^[20] Obgleich explizit in der Kopenhagener Erklärung das Fehlen eines unabhängigen Sekretariats erwähnt wurde, eröffneten sich erhebliche Schwierigkeiten in der Öffentlichkeits- – und Verwaltungsarbeit, die bis dato vom Präsidentschaftsland getätigt wurden^[21]. Letztendlich führten diese Mängel entgegen der Gründungsidee; sowie entgegen der Auffassung einiger Mitgliedsländern (u.a. Deutschland) unter Initiative Schwedens^[22] zur Schaffung des Sekretariats mit Sitz in Stockholm. Insbesondere mit den formal festgesetzten Anteilen zur Finanzierung und Unterhaltung des Sekretariats durch die Mitglieder erfährt der Ostseerat durch jene eingeführte Verwaltungseinheit einen höheren Institutionalisierungsgrad.

2.3 Zwischenfazit

Mit den beiden als Beispiele in Auszügen dargestellten institutionellen Entwicklungen des Ostseerates kann in Anbetracht der Änderung zur Grundsatzung und nach Analyse der notwendigen Merkmale einer internationalen Organisation der Ostseerat nach seiner Ausweitung und trotz seiner intergouvernementalen Arbeitsweise, durchaus als solche gesehen werden. Die administrative Unabhängigkeit des Sekretariats von den Mitgliedsstaaten auf transnationaler Ebene, das Erscheinen des Ostseerates als korporativer Akteur in Bezug auf die Euro-Fakultät verfestigen u. a. seine Struktur und Akzeptanz im internationalen Raum. Deutlich wird dieser Umstand ebenso mit der Einbindung der Ostseeparlamentarierkonferenz (BSPC), welche sich selbst als „complementary co-operative partner to the CBSS“^[23] versteht und somit als parlamentarische Begleitung fungiert, welche nur wenige internationale Gremien besitzen.

Folglich muss, wie schon in im Kapitel 2.1.1 darauf hingewiesen werden, dass die Beweisführung um die Akzeptanz und Annerkerkennung des Ostseerates als internationale Organisation auf der Analyse politischer Begrifflichkeit beruht und auch nur jene Definitionslinie als Kriterium für eine solche Einstufung herangezogen wurde. Rein rechtlich betrachtet muss der Wunsch eines völkerrechtlichen Zusammenschlusses gegeben sein um überhaupt ein Gremium als internationale Organisation zu qualifizieren, ein Grundelement gegen das sich trotz aller institutionellen Weiterentwicklung die Mitglieder aussprachen.^[24] Die Bedeutung des Selbstverständnisses als ein solches Gremium rechtfertigt jedoch auch ohne ausgiebige rechtswissenschaftliche Reflektion jene Analyse, da sie für das Fortbestehen und Agieren des Ostseerates immens wichtig ist.

Zudem soll diese Erkenntnis kein rein deskriptives Element der Argumentation bleiben. Mit der eben erwähnten Akzeptanz und Kompetenzzuschreibung, welche eine internationale Organisation innehat, erhält die zwischenstaatliche Arbeit deutlich höhere Gewichtung und Ansehen, was für den Erfolg jener maßregelnd sein kann und sich auf Zielsetzung, Kooperation und insbesondere existenzielle Legitimation auswirkt.

3. Ziele und Wandel der Ostseeratsarbeit

Bereits in den Gründungsdokumenten werden die Aufgaben und Ziele der Zusammenarbeit im Ostseerat klar formuliert. Hierzu zählen 1. „Unterstützung neuer demokratischer Institutionen; 2. Wirtschaftliche und technische Kooperation und Unterstützung; 3. Zusammenarbeit in humanitären Angelegenheiten und Gesundheitsfragen; 4. Zusammenarbeit bei Umweltschutz und Energiefragen; 5. Kooperation in den Bereichen Kultur, Tourismus, Bildung und Information; 6. Transportwesen und Kommunikation“^[25]. In diesem Kapitel sollen nur kurz die thematischen Statuten des Ostseerates illustriert werden, damit im 4. Kapitel die zukünftige Ausrichtung deutlicher erkennbar werden.

[...]

^[1] Vgl. Saldik, Heribert, (2004), S. 58f.

^[2] Vgl. Beccard, Felix (2009), S. 124f.

^[3] Hubel, Helmut; Gänzle, Stefan, „ Der Ostseerat: Neue Funktionen subregionale Zusammenarbeit im Kontext der EU-Osterweiterung “, S. 3.

^[4] Vgl. Rittberger, Volker; Zangl, Bernhard (2003), S. 22f.

^[5] Vgl. Ebd. S. 24.

^[6] Vgl. Ebd. S. 26.

^[7] Copenhagen Declaration (1992), Introduction.

^[8] Vgl. Saldik, Heribert (2004), S.64.

^[9] Terms of Reference (1992): 3. Absatz, Eigene Übersetzung. Die Terms of Reference beinhalten das generelle Regelsystem der Arbeit des Ostseerates vom Zyklus und Dauer bis zur Finanzierung der Treffen, dessen Struktur und Ablauf, Entscheidungsverfahren, den Bestellungsmodus für der Vorsitz des Rates, inhaltliche Schwerpunkte, Freiwilligkeit der Zusammenarbeit sowie die Darstellung der Mitglieder des Ostseerates: Dänemark, Estland, Finnland Deutschland, Lettland, Litauen Norwegen, Polen Russland, Schweden sowie ein Vertreter der Europäischen Kommission (ab 1995 zudem Island).

^[10] Vgl. Voelkel, Matthias H. (2008), S. 130.

^[11] Terms of Reference of the Council of the Baltic Sea States (1992), 13. Absatz. Eigene Übersetzung.

^[12] In der Kopenhagener Erklärung (sowie Terms of Reference) von 1992 werden neben den im Rotationsprinzip auf Einladung des Gastgeberlandes stattfindenden Gipfeltreffen der Außenminister folgende Gremien erwähnt: Der Rat der hohen Beamten (Coucil of Senior Officials) als Arbeitsgremium von Fachministern zwischen den Gipfeltreffen und diversen Arbeitsgruppen, welche sich in Zukunft administrativ unter dem CSO befinden werden. Erst in der weiteren institutionellen Entwicklung wurden die Euro – Fakultät (1993), die Position des Kommissars (1993/94), das Sekretariat (1998) und spezifizierte Working Groups errichtet bzw. gebildet (Bsp. Working Group on Democratic Institutions 1992 kurz nach der Gründung des Ostseerates).

^[13] Vgl. Voelkel, Matthias H. (2008), S. 133.

^[14] Vgl. Beccard, Felix (2009), S. 126.

^[15] Die Euro-Fakultät wurde 1993 in den baltischen Staaten gegründet um durch Versendung von qualifizierten Lehrkräften die rechts- und wirtschaftswissenschaftliche Lehre zu verbessern und damit den Beitritt zur EU vorzubereiten. 2000 wurde zudem in Kaliningrad eine eigene Euro-Fakultät gegründet. Vgl. hierzu: Heimsoeth, Hans-Jürgen, „ Die deutsche Ostseeratspräsidentschaft “ in Jahn, Detlef; Werz, Nikolaus Hrsg.(2002) S. 284.

^[16] Vgl. Kristensen, Gustav N. (2010), S.71.

^[17] Ebd. S. 72.

^[18] Vgl. Voelkel, Matthias H. (2008), S.133.

^[19] Vgl. Beccard, Felix (2009), S.129.

^[20] Council of the Baltic Sea States: Establishment of a CBSS Secretariat, 29.01.1998.

^[21] Vgl. Prigge, Karla (2007), S. 43f.

^[22] Vgl. Saldik, Heribert, (2004), S. 72f.

^[23] Kuessner, Hinrich (2001), in Baltic Info Nr. 42.

^[24] Vgl. Ebd. S. 197.

^[25] Conference of the Foreign Ministers of the Baltic Sea States (5/6 March 1992) Copenhagen Declaration, Kopenhagen (1992), II. Absatz. Eigene Übersetzung.