Die Europäisierung der Sozialpolitik in Albanien. Der Einfluss der Europäischen Union auf die Maßnahmen zum Aufbau eines integrierten Kinderschutzsystems


Bachelorarbeit, 2016
40 Seiten, Note: 1,7

Leseprobe

Inhalt

1 Einleitung

2 Analyserahmen
2.1 Konzeptionelle Einbettung: Das Konzept der „enlargement-led “ Europäisierung und die Analyse des Fallbeispiels
2.2 Die Entwicklung der EU-Kinderrechtepolitik in der internen und externen Dimension
2.3 Kinderschutz als Policy-Mix: Das Konzept des integrierten Kinderschutzsystems

3 Entwicklung der Kinderschutzpolitik in Albanien von 1992 bis heute
3.1 Die Bedeutung des Kinderschutzes in Albanien
3.2 Der Kinderschutz im Rahmen einer neu entstehenden Sozialpolitik in den 1990er Jahren
3.3 Von reaktiven Maßnahmen zur aktiven Kinderschutzpolitik – Kinderschutz auf der politischen Agenda
3.4 Auf dem Weg zu einem integrierten Kinderschutzsystem (2010-heute)

4 Gibt es eine Europäisierung der Kinderschutzpolitik in Albanien? - Analyse und Fazit

5 Literaturverzeichnis

Verzeichnis der Abkürzungen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

Als Albanien sich nach 45 Jahren Herrschaft vom kommunistischen Regime und seiner Isolation befreite und mit den ersten freien Wahlen von 1992 der Weg zur Demokratie und Marktwirtschaft frei war, dachten fast alle nur an die Verwirklichung ihrer Träume von einem Leben in Wohlstand und Freiheit und waren voller Optimismus. Woran man nicht gedacht hat, war der ausgesprochen schwierige Weg der Transition mit großen Hindernissen und Rückschlägen, ein schwacher von Korruption durchdrungener Staat, das Fortbestehen der Armut in nach wie vor besorgniserregendem Maß und all die damit zusammenhängenden sozialen Probleme, denen sich die albanische Gesellschaft bei weitem nicht gewachsen war, wie z.B. die wachsende Kriminalität und das rasche Etablieren von kriminellen Netzwerken, die soziale Ausgrenzung und die immer tiefer werdende Kluft zwischen Armen und Reichen. Viel undenkbarer war es, wie viele Gefahren und wie viel Leiden die Transition den Kindern bringen würde. Viele davon werden noch vernachlässigt, missbraucht, und ins Ausland für Prostitution und Zwangsarbeit verkauft. Nach Angaben der Hilfsorganisation Terre de Hommes (http://www.tdh.ch/de/countries/albanien) werden aktuell 12% der Kinder zwischen 5 und 14 Jahren ausgebeutet und ca. 2530 Kinder leben auf der Straße. Die EU-Kommission stellt in ihren Berichten immer wieder fest, dass Albanien ein Ursprungsland für die schlimmsten Formen der Kinderarbeit - definiert nach der ILO-Konvention 182 - und Kinderhandel bleibt. (Europäische Kommission SWD(2015) 213 final)

Der Schutz der Kinder als die Zukunft der Nation wird in Albanien stets als wichtige Aufgabe des Staates und der Gesellschaft erklärt. Auch im kommunistischen Regime war Kinderschutz ein wichtiger Teil der staatlichen Propaganda und Rhetorik. So wurde die Kinderrechtskonvention der Vereinten Nationen (UNKRK) auch noch vor der Wende unterzeichnet und dann 1991 ratifiziert. (Gesetz Nr. 7531 vom 11.12.1991) Dennoch haben sowohl der albanische Staat als auch die Gesellschaft in den ersten Jahren der Transition es versäumt, Kinder vor Ausbeutung, Missbrauch und anderen Formen der Gewalt zu schützen und haben bei den sich rasant verbreitenden Verschleppungen von kleinen Mädchen und Jungs für Prostitution, Organhandel oder Zwangsarbeit in Italien, Griechenland und anderen westlichen Ländern anfangs weg geschaut. Die Ersten, die Kindern zu Hilfe kamen und sich um die Opfer kümmerten, waren die internationalen Kinderhilfsorganisationen UNICEF, Terre des Hommes, Save the Children, IOM und die zu jener Zeit wenigen albanischen Nichtregierungsorganisationen wie Hilfe für Kinder (Ndihmë për Fëmijët) und Zentrum für Kinderrechte in Albanien (CRCA) .Deren Aufklärungsarbeit und Sensibilisierungskampagnen haben zur Bildung eines (neuen) Bewusstseins für die Gefahren, denen Kinder in Albanien ausgesetzt sind und den Bedarf an gezielten Maßnahmen zu ihrem Schutz maßgebend beigetragen. Infolge dessen aber auch mit der Konsolidierung des Staates begann die albanische Regierung Anfang des neuen Millenniums Verantwortung gegenüber den kleinen verwundbaren Bürgern zu übernehmen und die führende Rolle bei der Gewährleistung von Schutzmaßnahmen als ihre Pflicht einzusehen. Im Jahr 2001 wurden mit Hilfe der NGOs und internationalen Organisationen die ersten nationalen Strategien für Kinder und zur Bekämpfung des Menschenhandels mit Maßnahmen auch gegen den Kinderhandel angefertigt.

Seitdem hat sich im Land einiges getan. Kinderschutz steht seit mehreren Jahren ganz oben auf der politischen Agenda unabhängig davon, welche Partei oder Koalition die Regierung bildet und in verschiedenen Sektoren wie im öffentlichem Kinderfürsorgesystem, Sozialschutz, Justizsystem usw. sind mehrere Reformen durchgeführt, um qualitative und besser zugängliche Dienstleistungen für alle Kinder anzubieten. In dem Weißbuch „Die Zukunft des integrierten Kinderschutzsystems in Albanien“ legte das Ministerium für soziale Wohlfahrt und Jugend sein Vorhaben zum Aufbau eines umfassenden und effektiven Kinderschutzsystems durch die Anwendung eines sektorübergreifenden und interinstitutionellen Ansatzes vor. Auch die Europäische Union hat das integrierte Kinderschutzsystem als erfolgreiches Model zum umfassenden Schutz der Kinderrechte für alle Kinder angenommen und will seine Umsetzung EU-weit und auch darüber hinaus fördern. Nicht früher als 2013 kündigte die Europäische Kommission an, dass sie 2014 Leitlinien für integrierte Kinderschutzsysteme erarbeiten werde. (http://fra.europa.eu/de) In diesem Kontext stellt sich die Frage: Ist dieses gemeinsame Ziel Albaniens und der EU ein Zufall oder handelt es sich hier vielmehr um eine Orientierung bzw. Anpassung der albanischen Kinderschutzpolitik an jener der EU?

Seit dem Start des Stabilisierungs- und Assoziierungsprozesses für den westlichen Balkan befindet sich das Land auf dem Weg der EU-Annäherung und bemüht sich mit tatkräftiger Unterstützung der EU die sogenannten „Kopenhagener Kriterien“ für den EU-Beitritt zu erfüllen. Nach dem Inkrafttreten des SAA (2009) reichte das Land den Antrag auf Beitritt an und hat seitdem seine Bemühungen hinsichtlich der Erfüllung politischer Kriterien und der Übernahme der acquis communautaire verstärkt . Der Schutz und die Förderung der Kinderrechte ist ein sehr wichtiger Bestandteil des politischen Kriteriums „Politische Stabilität und Wahrung der Menschenrechte“ und die EU überwacht einerseits mit Sorgfalt die von Erweiterungsländern hierzu getroffenen Maßnahmen und andererseits treibt die nötigen Reformen voran. Im Fall Rumäniens, ist es ihr gelungen, durch die Beitrittskonditionalität die Einrichtung eines neuen Kinderschutzsystems durchzusetzen. (Iusmen 2012; Jacoby/Lataianu 2009) Im Fall Albaniens setzte die EU-Kommission in ihrem Sonderbericht zum seinem Beitrittsantrag den Schutz der Kinderrechte als eine der 12 Schlüsselbedingungen für den Kandidatenstatus und die Eröffnung der Beitrittsverhandlungen fest (Kom(2010) 680). Vor diesem Hintergrund und im Rahmen des wissenschaftlichen Diskurses über die Europäisierung der Erweiterungsländer lautet die zentrale Frage dieser Arbeit: Ist das Vorhaben des Aufbaus eines integrierten Kinderschutzsystems in Albanien ein Zeichen für die bereits stattfindende Europäisierung der albanischen Kinderschutzpolitik?

Diese Fragestellung impliziert die Frage, ob irgendwann im Laufe der EU-Annäherung Albaniens der Prozess der Europäisierung nationaler Kinderschutzpolitik in Gang gesetzt wurde. Basierend auf den Definitionen von Radaelli (2003: 30), und Ladrech (2010: 2) zur Europäisierung allgemein sowie jener von Sedelmeier und Schimmelfennig (2005: 7) zur Europäisierung durch Erweiterung („enlargement-led europeanization) wird die Europäisierung in diesem Fallbeispiel (case-study) als Prozess betrachtet/gehandhabt und durch den bottom-up-Ansatz des Transformationsmodells (?) von Radaelli (2003: 50-52) als abhängige Variable – hier. die Ursache für den innerstaatlichen Wandel - untersucht. Dafür wird auf einer Zeitschiene die Entwicklung der Kinderschutzpolitik in Albanien zwischen Zeitpunkt t0 und Zeitpunkt T1 analysiert und untersucht, ob die Veränderungen, welche (konkret) die politische Absicht zum Aufbau eines umfassenden Kinderschutzsystems und all die Handlungen hierzu umfassen, von der EU im Rahmen ihrer Erweiterungsstrategie und des SAP beeinflusst oder veranlasst wurden. Da es auch andere Akteure gibt, die Albaniens Kinderschutzpolitik auf nationaler Ebene seit ihren Anfängen beeinflussen, wie die UN-Agentur UNICEF zusammen mit anderen internationalen Hilfsorganisationen für Kinder (Save the Children, World Vision etc.), der Europarat, dessen Mitglied Albanien seit 1995 ist, sowie die politischen Parteien und NROs für Kinder im Land, gilt es nach demselben Modell, ihren Einfluss als intervenierende Faktoren vergleichend zu dem von EU in Form von konkurrierenden Erklärungen zu analysieren, um die richtigen Schlüsse ziehen zu können. Europäisierung wird somit als eine Variable unter mehreren gesetzt, um dem Problem der Multikausalität gerecht zu werden.

Das Thema stellt insofern eine interessante Fallstudie dar, als es bei einer Bestätigung der Europäisierungsthese einen erfolgreichen Fall der transformativen Kraft der EU durch die Erweiterungspolitik in einem Westbalkanland wie Albanien belegen würde, wo sie sonst bei der Einleitung von Reformen wie z.B. im Sektor der öffentlichen Verwaltungen auf ihre Limits stößt. (Börzel/Elbasani 2011) Bei einer Nichtbestätigung der These gilt es weiter zu untersuchen, obes hier dieselben Faktoren sind, die eine Europäisierung hindern, wie in der Studie von Börzel und Elbasani erwähnt, es andere „neue“ gibt wie z.B. fehlender Reformdruck von EU oder es sich um ein Zusammenspiel bekannter und neuer Faktoren geht.

Die Auswahl dieses Themas hängt in erster Linie mit dem Interesse der Autorin an der Kinderschutzpolitik als sehr wichtiges soziales Politikfeld in Albanien zusammen. Dieses Interesse wurde noch von der Feststellung gestärkt, dass bis dato keine Studien zur Europäisierung der Sozialpolitik im allgemeinen und der Kinderschutzpolitik speziell vorliegen. Diese Arbeit soll daher einen Betrag sowohl in der Forschung der Sozialpolitik in Albanien als auch in der Europäisierungsforschung in den aktuellen Erweiterungsländern leisten.

Die Arbeit gestaltet sich folgendermaßen: Das erste Kapitel wird den Rahmen für die Analyse mit dem theoretischen Ansatz, den wichtigsten Entwicklungen in der EU-Kinderrechtepolitik und der Definition für den integrierten Kinderschutzsystem geben. Das zweite Kapitel wird die Entwicklungen in der albanischen Kinderschutzpolitik und die Reformen zur Schaffung eines umfassenden Kinderschutzsystems beschreiben. Ein besonderes Augenmerk wird dabei dem Einfluss der EU sowie der anderen internationalen und nationalen im Bereich des Kinderrechteschutzes agierenden Organisationen in Albanien geben. Im dritten Kapitel wird dann eine Analyse der Informationen zur Bestätigung und Wiederlegung der zuvor formulierten Hypothesen mit Blick auf die Beantwortung der Forschungsfrage erfolgen.

2 Analyserahmen

2.1 Konzeptionelle Einbettung: Das Konzept der „enlargement-led“ Europäisierung und die Analyse des Fallbeispiels

Europäisierung ist ebenso ein verbreiteter wie umstrittener Begriff in der Politikwissenschaft, der in den letzten Jahrzehnten Gegenstand einer wachsenden Forschungsindustrie geworden ist. (Olsen 2002: 921) Obwohl es nach wie vor keine einheitliche Definition für Europäisierung gibt, hat man sich einigermaßen auf das allgemeine Konzept des Einflusses der EU-Ebene auf Strukturen, Prozesse und Politiken in Nationalstaaten verständigt. Eine allgemeine Definition von breiter Akzeptanz bietet Claudio Radaelli. Die Europäisierung versteht er als einen mehrdimensionalen »Prozess der (a) Konstruktion, (b) Verbreitung und (c) Institutionalisierung von formellen und informellen Regelungen, Verfahren, Politikvorstellungen, Verhaltensweisen sowie von gemeinsam geteilten Überzeugungen und Normen, die ursprünglich im Rahmen von EU-Entscheidungsprozessen definiert und verankert wurden und dann in die Logik des innenpolitischen Diskurses, der nationalen Identitäten, politischen Strukturen und Politikbereiche aufgenommen worden sind«[1] (Radaelli 2003, S. 30).

Da die Forschung dieses Phänomens anfangs sich auf die Mitgliedstaaten fokussiert hat, ist diese Definition, wie Radaelliselbst gesteht, mehr für dieses Forschungsgebiet geeignet. Forscher, wie Sedelmeier, Schimmelfennig und Grabbe, die den Einfluss der Europäischen Union auf Nicht-Mitgliedstaaten untersucht haben, haben andere, dem „neuen“ Untersuchungsgegenstand angepasste Definitionen entwickelt. Nach Sedelmeier und Schimmelfennig (2005: 7) bedeutet die Europäisierung im Fall der EU-Erweiterung die Institutionalisierung der EU-Regeln auf der nationalen Ebene, was die Umsetzung des EU-Rechts in nationales Recht, die Umstrukturierung der nationalen Institutionen gemäß den Regeln der EU oder auch die Veränderung politischer Praktiken entsprechend den EU-Standards umfasst. Die Europäisierung der Erweiterungsländer unterscheidet sich von jener der Mitgliedstaaten insofern, als es sich durch die Konditionalität der Erweiterungspolitik der EU bereits vor der Mitgliedschaft vollzieht. So wurde die Osterweiterung als eine Form der Europäisierung durch „Export“ konzipiert, da der Einfluss der EU außerhalb ihrer geographischen Grenzen erfolgte. Ähnlich verläuft es auch in der aktuellen Erweiterungsrunde bei den Ländern des Westbalkans und Türkei. Seit der Formalisierung der Bedingungen für den Beitritt verfügt die EU bei den beitrittswilligen Ländern über eine deutlich größeren Einfluss und kann sie dazu zu verleiten, ihren Anforderungen nachzukommen. Die Erweiterungsländer sind somit verpflichtet, sich einem maximalen Set von Regeln und Politiken der EU anzupassen, ohne eine opt-out-Möglichkeit oder die Chance, eine Änderung „von unten“ zu bewirken. Grabbe (2003) bezeichnet diese Beziehung zwischen EU und den Beitrittskandidaten – eine asymmetrische - als „one-way street“ und sie stellt fest, dass durch dieses Model der Regel-Übernahme über externe Anreize – sprich Konditionalität – eine größere Konvergenz bei den Osteuropäischen Ländern zum Zeitpunkt des Beitritts erreicht wurde als bei den Mitgliedstaaten. Vor diesem Hintergrund ist auch bei den Westbalkanländern – darunter Albanien – ein bereits gestarteter Europäsierungsprozess zu erwarten. Denn das von EU speziell für diese Länder gestartete Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess (SAP) war nichts anderes als der offizielle Beginn der Annäherung an die EU mit dem großen Ziel der vollständigen Integration – kulminiert durch den EU-Beitritt. Dieses Ziel und die starke Präsenz der EU im Balkan, um die Länder bei ihren Bemühungen zu unterstützen sollten als Hauptfaktor für die Befriedung und Stabilisierung in der von Kriegen betroffenen Region gelten. Spätestens seit den Verhandlungen mit EU zur Unterzeichnung der SAA unternehmen die Westbalkanländer unter Überwachung der Kommission verschiedene Maßnahmen, führen Reformen in allen Bereichen durch und bauen die institutionelle Infrastruktur zur Angleichung ihres Rechts an das von EU auf. Von der Union bekommen sie als Anerkennung aber auch als Anreiz zum Weitermachen umfassende Unterstützung in Finanzierung, Expertise und Beratung durch Fachleute und als Krönung entsprechend der Erweiterungsstrategie das Öffnen der Tür für die folgende Annäherungsphase. Albanien hat verschiedene Phasen der Annäherung durchlaufen. Im Juni 2006 unterzeichnete das Land das SAA mit EU, das im Jahr 2009 in Kraft trat. Davor hatte die EU eine Europäische Partnerschaft mit Albanien geschlossen, 2004, welches 2008 erneuert wurde. Im April 2009 stellte Albanien seinen Antrag auf Beitritt und bekam erst im Juni 2014 nach der Erfüllung von Schlüsselbedingungen als Anerkennung seiner Reformanstrengungen von Seiten der EU den Status als offizieller Beitrittskandidat. Zur Zeit wartet es auf den Entschluss des EU-Rats zur Aufnahme von Beitrittsverhandlungen. Dieser Status zeigt, dass von einem einem gewissen Grad der Europäisierung auszugehen ist, der Prozess jedoch bei weitem nicht voll in Gang ist, weil die „heiße Phase“ der Vorbereitung mit den Beitrittsverhandlungen noch nicht begonnen hat. Auch in Bezug auf die EU hat dies etwas zu bedeuten; nämlich dass sie einerseits noch nicht über die maximale Hebelwirkung durch die Benchmarks gegenüber der albanischen Regierung zur Durchsetzung von Reformen, die für sie wichtig bis sehr wichtig bzw. dringlich sind. Andererseits gibt es auch Bereiche der nationalen Politik, wo die Union nicht das vorrangige Interesse für Reformen hat und demzufolge auch nicht viel Druck auf die Regierung ausübt, die mit anderen Aufgaben beschäftigt ist, die weiter oben auf der Prioritätenliste der Union stehen mögen. Der fehlende Druck bzw. Einfluss für Reformen im Bereich x zur Angleichung an EU-Standards würde demnach bedeuten – vor allem im Fall Albaniens, wo ein gewisser Druck von EU zu Reformen immer nötig ist – dass in diesem Bereich (noch) kein Prozess der Europäisierung in Gang ist.

Diese Überlegungen führen in einem nächsten Schritt zur Gestaltung des Forschungsdesigns für die Untersuchung der Europäisierung der albanischen Kinderschutzpolitik. Grabbe und Radaelli betonen, dass es sehr wichtig ist, die Rolle der EU bei Reformen in den post-kommunistischen Ländern nicht zu überschätzen und andere Faktoren außer Acht zu lassen. Auch soll Europäisierung nicht an erster Stelle als die Ursache für die beobachteten Effekte angenommen werden und mit der Globalisierung (ein starker exogener Prozess) oder der post-kommunistischen Transition (endogene Faktoren) verwechselt werden. (Grabbe 2002: 8). Europäisierung – so Radaelli (2003) – betrifft eine Beziehung zwischen einer Ursache auf der EU-Ebene und einer Veränderung auf der innenpolitischen Ebene (national, regional, oder auf Stadt-Ebene). Das kausale Dilemma hier ist: Wie kann man es mit Gewissheit wissen, dass diese Ursache eine Wirkung hat oder nicht hat? In dieser Hinsicht gilt es, eine Verbindung zwischen der Ursache EU-Kinderrechtspolitik – Annahme und Förderung des integrierten Kinderschutzsystems und des Effekts in der innenpolitischen Ebene Albaniens – die Annahme desselben Models für den Aufbau eines Schutzsystems für Kinder herzustellen und diese unter Berücksichtigung anderer externer und interner Faktoren als kausale Beziehung bestätigen zu können. Denn eine Korrelation ist nicht immer an sich eine Kausalität. Radaelli empfielt mittels eines process-tracing (Vorgangsverfolgung) die Entwicklung der Ursache und des Effekts auf einer Zeitschiene zwischen Moment t0 und t1 zu verfolgen um analysieren zu können, ob die Veränderung auf der EU Ebene wirklich die Veränderung auf nationaler Ebene verursacht hat.

Der Hypothese H1: die Annahme des Models des integrierten Kinderschutzsystems wurde durch den Einfluss der EU bewirkt werden noch zwei andere Hypothesen gegenübergestellt, die zwei alternative Erklärungen für die stattgefundene Veränderung darstellen.

H2: Die Annahme des Models ist durch den Einfluss anderer externen Faktoren, konkret der internationalen Agenturen und Nichtregierungsorganisationen die im Bereich des Menschenrechte- und Kinderrechteschutzes tätig sind und regional wie weltweit das Model eines umfassenden Kinderschutzsystems promoten; (UNICEF, Europarat, World Wision, Save the Children etc.)

H3: Die Annahme des Models des integrierten Kinderschutzsystem ist ein Ergebnis interner Entwicklung aus dem Zusammenspiel nationaler Akteure

Wichtig für die Analyse von Europäisierung ist jedenfalls nach deren Mechanismen Ausschau zu halten - diese sind nach Schäfer:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(Quelle: Schäffer (2014: 41) nach Héritier (2005) und Kutter/Trappmann (2006)

- und die Frage zu stellen, ob die EU ein Agenda-setter für die Reformen in der albanischen Kinderpolitik ist.

Die Umsetzung des Forschungsansatzes beginnt nun mit dem folgenden Unterkapitel.

2.2 Die Entwicklung der EU-Kinderrechtepolitik in der internen und externen Dimension

Die Auseinandersetzung der Europäischen Union mit Menschenrechtsfragen begann in den späten 1960er Jahren, als Europäische Gemeinschaft in ihren Außenbeziehungen, obwohl es ihr dafür zu Ende der 1990er Jahre an soliden und formellen Vertragsbestimmungen zum Handeln in Angelegenheiten mit Menschenrechtsbezug fehlte. Denn anfangs wurde sie als wirtschaftliches Projekt zur Herstellung von Frieden, Stabilität und Wohlstand in einem von Kriegen zerrütteten Europa ins Leben gerufen. Zur Erreichung dieser Kernziele sollte ein Binnenmarkt geschaffen werden, in der die Europäische Gemeinschaft (später EU) die Rolle einer koordinierenden Agentur spielen sollte. Dafür sollten politisch sensitive Themen, wie der Schutz von Menschenrechten und Minoritäten Teil der nationalen Kompetenzen und eine Domäne des Europarats sein, der nach dem Zweiten Weltkrieg für die Etablierung eines Menschenrechtsregimes zuständig war. Deshalb wurde der EG in den Gründungsverträgen keine Zuständigkeit für den Bereich der Menschenrechte zugeschrieben. Dennoch hat sie sich schrittweise für die Wahrung und Förderung der Menschenrechte eingesetzt und dieser Einsatz hat zu einer progressiven Weiterentwicklung des EU-Menschenrechtsschutzes geführt, sowohl innerhalb der Union als auch in den Außenbeziehungen. Nach dem ausdrücklichen Bezug auf die Grundrechte im Präambel der Einheitlichen Europäischen Akte und deren Bekräftigung als grundlegende Prinzipien der Europäischen Union im Vertrag von Amsterdam folgte als Höhepunkt die Proklamation der EU-Charta der Grundrechte[2] am 7. Dezember 2000 und deren Rechtsverbindlichkeit und Konstitutionalisierung mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon am 1. Dezember 2009. Eine erfolgreiche Einbindung der Menschenrechtsförderung in den Außenbeziehungen sind die Menschenrechtsklausel, die in (fast) allen EU-Abkommen mit den Drittländern enthalten sind. Diese Klausel sehen beischwerem Verstoß gegen die Menschenrechtsbestimmungen eine Aufhebung des Abkommens vor. (Iusmeni 2014)

In der Erweiterungspolitik ist der Schutz der Menschenrechte eine Schlüsselbedingung für die EU-Mitgliedschaft. Sie ist fester Bestandteil der sogenannten Kopenhagener Kriterien von 1993 - heutzutage offizielle politische Beitrittskriterien der EU - und deren Erfüllung wird in den offiziellen und potenziellen Kandidatenländern (aktuell die Westbalkanländer) seit der Osterweiterung von EU tatkräftig unterstützt und von der Kommission ausführlich überwacht. Kinderrechte, das heißt Menschenrechte von Kindern und Jugendlichen bis zum Alter von 18 Jahren (vgl. Art. 1 UN Kinderrechtskonvention, KRK), bilden einen integralen Bestandteil der Menschenrechte.

In Wahrheit hängt die positive Entwicklung des EU-Engagements für die Menschenrechte allgemein und für Kinderrechte speziell in beträchtlichem Maß mit der EU-Erweiterung nach dem Ende des Kalten Kriegs zusammen. Denn die Anwendung einer neuen Beitrittskonditionalität in der fünften Erweiterungsrunde (Osterweiterung) mit der Erfüllung der Kopenhagener Kriterien als Grundvoraussetzung für die Aufnahme der Beitrittsverhandlungen hat auch zu einer intensiveren Beschäftigung der EU-Institutionen, mit dieser Thematik geführt, um den Mittel- und Osteuropäischen Ländern besser unter die Arme zu greifen. Vor allem die Kommission hat dadurch viel an Expertise und Erfahrung gesammelt und ihre Kompetenzen erweitert. Diese haben ihr im Gegenzug starke Impulse zu einem verstärktem Einsatz für den Schutz und die Umsetzung der Menschen- und Kinderrechte sowohl innerhalb der Union, durch neue Richtlinien und Bemühungen zur besseren Koordinierung nationaler Maßnahmen, als auch in der Außen- und Erweiterungspolitik der EU gegeben.

Der Fall der durch die Anforderung und Unterstützung der EU vorangetriebenen tiefgreifenden Reformierung des Kinderschutzsystems in Rumänien im Laufe seines Beitrittsprozesses liefert hierzu ein sehr gutes Beispiel. Wegen der sehr schlechten Bedingungen in den Kinderheimen vor Ort und der von Korruption und Missbrauch betroffenen internationalen Adoptionen rumänischer Kinder setzte die Kommission den Kinderschutz als wichtigen Teil des Menschenrechtskriteriums auf die Erweiterungsagenda mit Rumänien und machte die Reform des Kinderschutzsystems zu einer Schlüsselbedingung für Rumäniens Beitritt in die EU. Damit sollte erreicht werden, dass durch die Beitritt-Konditionalität genug Druck auf das Land für eine komplette Reformierung des existierenden Kinderschutzsystems ausgeübt wird, um einen bestmöglichen Schutz der Rechte und Interessen der Kinder vor allem jener in Heimen zu gewährleisten. Die durch eine reformwillige Regierungskoalition 1996 gestartete Reformierung wurde von der EU sowohl finanziell durch das PHARE-Programm, als auch technisch durch Beratung von Experten im Familienrecht aus den Mitgliedstaaten begleitet. Dafür war auch die Entwicklung der bis dato fehlenden EU- acquis im Bereich des Kinderschutzes und die Herstellung von Expertise auf der supranationalen Ebene, d.h. bei der Kommission nötig, da Kinderschutz in der Union zu jener Zeit reine nationale Angelegenheit war. Die unternommenen Reformschritte wurden in den jährlichen Berichten der Kommission sorgfältig überwacht.

Der starke Einsatz der EU, der vor allem durch das persönliche Engagement der Berichterstatterin des Europäischen Parlaments (EP) für Rumänien, Emma Nicholson, und des damaligen Erweiterungskommissars Günther Verheugen zustande kam, in Kombination mit den Anstrengungen der rumänischen Regierung und anderer einheimischer Akteure hat sein Ziel der kompletten Transformation des Kinderschutzes im Land erreicht. Die neue Gesetzgebung über Rechte und Adoption von Kindern war sehr innovativ und stellte einen Rechtssystem mit dem besten Interesse des Kindes im Fokus nach den Bestimmungen der UN-Kinderrechtskonvention (UNCRC) her. Auch wurden die alten Kinderheime geschlossen und an deren Stelle moderne Kinderschutzdienste entwickelt und implementiert, wie familienartige Module, Tagespflegeeinrichtungen, Mutterzentren und ein Pflegefamiliennetzwerk. Die Adoptionen von Land zu Land wurden auf Anfrage der Kommission 2004 per Gesetz bis auf ganz wenige Ausnahmen beschränkt und die neuen Regel erfüllten die Kriterien der UNKRK und entsprachen den Praktiken in den Mitgliedstaaten. Iusmen bezeichnet dies als klaren Fall der Europäisierung der Kinderschutzpolitik Rumäniens im Sinne einer durch die Erweiterung verursachten Europäisierung der nationalen Politik eines Beitrittkandidats. Allerdings, wie sie in ihrem Beitrag argumentiert, hat diese Europäisierung auch Rückkopplungseffekte sowohl auf die interne EU-Politik zum Schutz und Förderung der Kinderrechte als auch auf die externe Dimension mit Bezug auf den Erweiterungsprozess gehabt.

Die Entwicklungen in der internen Dimension setzten 2005 mit dem Aktionsplan zur Umsetzung des Haager Programms an. Dort wurden die Kinderrechte zum ersten Mal als eigenständiges Politikfeld in der EU-Innenpolitik erwähnt, was in dem 5-jährigen Strategischen Plan der EU für die Bereiche Freiheit, Sicherheit und Justiz nicht der Fall war, weil Kinderrechte bei den Menschenrechten miteinbezogen wurden. Im Aktionsplan schlug die Kommission die Annahme einer Mitteilung zu den Rechten des Kindes vor. Angeregt vom Einsatz in Rumänien ergriff sie somit die Chance, mit der stillen Einwilligung der Mitgliedstaaten den Schutz der Kinderrechte als neues Politikfeld im Rahmen des Menschenrechtsschutzes voranzutreiben. In den Strategischen Zielen der Kommission (2005) im Anschluss an die Annahme des Haager Programms, bezeichnete sie die Rechte des Kindes als ein vorrangiges Anliegen der EU und priorisierte den Schutz dieser Rechte gegen wirtschaftliche Ausbeutung und jede Form des Missbrauchs.

Die Mitteilung der Kommission im Hinblick auf eine EU-Kinderrechtsstrategie vom Juli 2006 zählt zu den wichtigsten Entwicklungen als ihr erster Aktionsplan zu den Rechten der Kinder. Darin wird versucht, alle bisherigen kinderbezogenen Politiken in einem integrierten rechte-basierten Ansatz zusammenzubringen und die Kommission verpflichtet sich zur durchgängigen Berücksichtigung und Sicherung der Kinderrechte in ihren Politiken und Verfahren. Das Novum dieses Dokuments besteht darin, dass die erste Initiative der EU ist, die Kinderrechte als eigenständiges Thema und nicht als eine in den Menschenrechten subsumierte Kategorie anzusprechen. Außerdem wird hier die UN-Kinderrechtskonvention (UNKRK) als primäres Instrument für die Kinderrechte in der EU an, da "EU keine generelle Befugnis auf dem Gebiet der Grundrechte, einschließlich der Rechte des Kindes hat". (eur-lex.europa.eu) Dies ermöglicht der Kommission eine breitere Deckung der Kinderrechtefragen. (Iusmen 2012: 218)

Der Nachfolger des Haager Programms, das Stockholmer Programm ( 2010-14), enthielt später nicht nur die Kinderrechte explizit sondern setzte sie auch ganz oben auf die Programmagenda, im Kontext des "Zusammenlebens in einem Raum, der die Vielfalt respektiert und die schwächsten Mitglieder schützt". Im Fokus seines Aktionsplans, der EU Agenda für die Rechte des Kindes (2011), sind Maßnahmen für verwundbare Gruppen wie die Roma-Kinder, unbegleitete Kinder aus den Drittländern und weggelaufene Kinder sowie spezifische Politikbereiche wie eine kindgerechte Justiz, Bekämpfung der Kinderarmut und Kinderschutz im Internet. Eine besondere Bedeutung haben auch die Maßnahmen zur Sensibilisierung der Kinder über ihre Rechte und stärkeren Partizipation an Kinder betreffenden Politiken.

Für die Umsetzung der eigenen Verpflichtungen im Sinne von konkreten Handlungen aus den Strategiedokumenten hat die EU auch neue Institutionen auf der Kommission-Ebene geschaffen. Die dienststellenübergreifende Arbeitsgruppe der Kommission für Kinderrechte (ICG) und der Kommissionskoordinator für Kinderrechte in der DG Justiz sollen als Beratungs- und Koordinationsmechanismen für alle Handlungen und Politiken der EU die Kinderrechte betreffen, agieren und sind dazu noch für die Weiterverfolgung der Arbeit der Kommission in diesem Bereich verantwortlich. Das Europäische Forum für die Rechte des Kindes bringt die wichtigen Interessengruppen und Vertreter zusammen und funktioniert/fungiert als Arena für den Austausch von "good practices" und Beiträgen betreffend die Konzeption und Überwachung von EU-Aktionen.

Auch konkrete Maßnahmen wurden seit 2006 verabschiedet, wie z.B. die Einrichtung einer Hotline 116 000 für vermisste Kinder und einer Notrufnummer (Helpline) 116 111, die mittlerweile von einigen Mitgliedstaaten umgesetzt worden sind, sowie Maßnahmen zur Unterstützung des Banksektors im Kampf gegen den Gebrauch von Kreditkarten beim Internetkauf von kinderpornographischem Material.

Die Entwicklungen in der externen Dimension beziehen sich vorwiegend auf die EU-Erweiterungsstrategie nach dem Beitritt der MOEL mit Rumänien und Bulgarien als Nachzügler im Jahr 2007. Diese spiegeln die gleichen Absichten der EU wie jene in der internen EU-Politik wider, nämlich die Bereitschaft der EU, sich künftig noch mehr für den Schutz und Förderung der Kinderrechte einzusetzen. Im Juli 2007 nahm der EU-Rat die Leitlinien der EU für die Förderung und den Schutz der Rechte des Kindes an. In diesem Dokument stellte sie ihre Leitlinien für den Schutz der Kinderrechte im Bereich der Außenpolitik vor. Gemäß diesen Leitlinien verfolgt die EU einen globalen Ansatz zur Wahrung der Rechte des Kindes, welcher die derzeitigen Bemühungen verstärken und den Aktionen in der Außenpolitik mehr Kohärenz verleihen soll.

Im Rahmen der Erweiterungspolitik will die EU die offiziellen und potenziellen Beitrittskandidaten bei ihren Bemühungen hinsichtlich der Implementierung und Umsetzung des UN-Übereinkommens und seiner Fakultativprotokolle noch stärker unterstützen und die Fortschritte sorgfältiger kontrollieren. Tatsächlich überwacht die Kommission die Maßnahmen zum Schutz und Förderung der Kinderrechte in all diesen Ländern, Laut der EU-Erweiterungsstrategie für den Zeitrahmen 2010-2011 und den Länderberichten. Die Informationen hierzu werden im jährlichen SAP-/Fortschrittsbericht nicht nur unter "politischen Kriterien" erfasst, sondern auch in einem extra acquis -Kapitel - nämlich Kapitel 23 Justiz und Grundrechte - ausführlicher und umfassender dargestellt. Die Schaffung eines zusätzlichen Kapitels für die Menschenrechte ist ein deutlicher Beweis des Feedback-effekts vom EU-Einsatz in Rumänien auf die Erweiterungspolitik. Die Menschenrechte - darunter auch die Kinderrechte - werden somit als Bestandteil der acquis formalisiert, was der Kommission größere Hebelwirkung durch die Festlegung von Benchmarks für das Öffnen und Abschließen des Kapitels verschafft. In jedem Land werden, je nach lokalen Gegebenheiten unterschiedliche Aspekte geprüft und bewertet, wie z.B. die Rechte des Kindes zur Bildung in der Türkei und die Umsetzung von Maßnahmen zum Schutz der Kinder in Kroatien. Die Bewertung der Fortschritte ist strukturierter und unkomplizierter geworden, weil die Kommission jetzt über ausreichend Fachkompetenz und Erfahrung verfügt. In den Länderdelegationen der EU-Kommission gibt es heutzutage Task-Managers, die die Kinderrechtsbestimmungen in den Beitrittsländern bewerten; eine Position, die zum ersten Mal für Rumänien geschaffen wurde. All diese Maßnahmen seitens der EU belegen die Wahrhaftigkeit ihrer Absicht, den Kinderschutz in den Bewerberländern zu fördern. Denn dadurch werden nötige Reformen vorangetrieben, so dass diese Länder bereits vor dem Beitritt ihre Standards an jene der EU möglichst weitreichend angleichen können.

2.3 Kinderschutz als Policy-Mix: Das Konzept des integrierten Kinderschutzsystems

Zum Schutz der Kinder vor jeglichen Formen der Gewalt, wie Ausbeutung, Vernachlässigung und Missbrauch, vor allem jener Gruppen, die am meisten gefährdet sind, braucht jedes Land bzw. jede Gesellschaft einen umfassenden Schutzsystem. Das Konzept eines umfassenden Kinderschutzsystems ist ein relativ junges Konzept, das seine Genese in den Fachdiskussionen zu den besten Strategien für den Kinderschutz wie in der UN-Kinderrechtskonvention (1989) gefordert, hat. Diese Diskussionen wurden aus der Erkenntnis generiert, dass der traditionelle Kinderschutz basierend auf dem sog. vertikalen Ansatz, welcher sich nur auf bestimmte Themen oder spezifische Gruppen/Kategorien der Kinder konzentriert und deshalb nur einzelne Maßnahmen in bestimmten Bereichen der Sozialpolitik oder in anderen Sektoren wie Bildung, Gesundheit und Justiz enthält, keinen umfassenden Schutz für alle Kinder bieten kann. Ausschlaggebend als Impuls für die Diskussionen war hier die Studie des Generalsekretärs der Vereinten Nationen zu Gewalt gegen Kinder mit der Empfehlung an alle Staaten einen systematischen Rahmen als Antwort auf Gewalt gegen Kinder zu entwickeln, der in die nationalen Planungsprozesse eingebunden ist. Auch andere Dokumente wie die Schlussfolgerungen des Exekutivausschusses von UNHCR zu Kindern in Gefahr[3] (UNHCR 2007), die Kinderschutzsysteme anspricht, die neue 2008 angenommene Kinderschutzstrategie von UNICEF sowie der UNICEF-Bericht des globalen Workshops in Bukarest von Juni 2008 zum Mapping der weltweiten Kinderschutzsysteme haben einen maßgeblichen Beitrag zur Entwicklung des Konzepts geleistet.

Der große Unterschied des umfassenden Kinderschutzsystems vom traditionellen Konzept ist der systemische und holistische Ansatz, der durch die Koordination der Akteure (Beteiligte und Verantwortliche) auf allen Ebenen, national-regional-lokal, und durch die Abstimmung der Politiken aus allen Sektoren aus einzelnen Sets und Institutionen ein System macht: den Kinderschutzsystem. Das Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen (UNICEF) definiert den Kinderschutzsystem als formelle und informelle Strukturen, Funktionen und Kapazitäten, die zum Schutz der Kinder vor Gewalt, Vernachlässigung, Ausbeutung und Missbrauch zusammengefügt werden. (UNICEF 2013: 3) Ein solches System ist Teil des sozialen Schutzes, geht aber darüber hinaus. Die Verantwortung ist häufig auf mehreren Regierungsstellen verteilt und die Dienstleistungen werden sowohl von lokalen Behörden als auch nichtstaatlichen Dienstleistern und lokal organisierten Gemeinschaften erbracht. Die Koordination zwischen den Bereichen und Ebenen sowie routinemäßige Verweissysteme sind ein notwendiger Bestandteil des Systems und gerade deswegen auch maßgeblicher Faktor für dessen Ergebnisse.

Die Europäische Union hat im Rahmen ihres Engagements zur Umsetzung der Verpflichtungen aus der KRK und deren Ergänzungsprotokolle, die von allen Mitgliedstaaten unterzeichnet und ratifiziert sind, das neu entwickelte Konzept von UNICEF angenommen und in das Model des integrierten Schutzsystems als ehrgeiziges Projekt für die Verwirklichung ihrer Ziele hinsichtlich des Schutzes und der Förderung der Kinderrechte einfließen lassen. Laut der Definition der Europäischen Agentur für Grundrechte (FRA) ist der integrierte Kinderschutzsystem ein Schutzsystem, bei dem das Kind im Mittelpunkt steht und der gewährleistet, dass alle maßgeblichen Akteure und Systeme – Bildung, Gesundheit, Wohlfahrt, Justiz, Zivilgesellschaft, Gemeinschaft und Familie – mit dem Ziel zusammenwirken, Missbrauch, Ausbeutung, Vernachlässigung und andere Formen von Gewalt gegen Kinder zu verhindern und Kinder in solchen Situationen zu schützen und zu unterstützen." Wesentliche Merkmale dieses Systems sind a) sektorübergreifende, interinstitutionelle und multidisziplinäre Komponenten und Dienstleistungen, b) Kohärenz, c) Schwerpunkt auf Prävention, und (d) eine an Kinderrechten orientierte Vorgehensweise (kindgerecht)

"..In an integrated child protection system, components and services are multi-disciplinary, cross-sectorial and inter-agency, and they work together in a coherent manner." (European Commision, DG Justice and Consumers. Reflection Paper, 30 April 2015)

Basierend auf dieser Definition kann nur durch einen integrierten Ansatz nationaler Kinderschutzsysteme besser auf die unterschiedlichsten Situationen, mit denen Kinder konfrontiert sind, reagiert und ausreichend Prävention und Schutz für gefährdete Kinder gewährleistet werden.

Im Jahr 2013 kündigte die EU-Kommission im Rahmen des 8. Europäischen Forums für die Rechte der Kinder die Erstellung EU-weiter Leitlinien für integrierte Kinderschutzsysteme im Jahr 2014 an. Die Leitlinien sollen Angaben zu den Rechtsvorschriften und Strategien der EU für Kinderschutzsysteme enthalten. Sie unterliegen zwar in erster Linie der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten innerhalb der EU. Dennoch hat die Union ein Mandat, gemeinsame Vorschriften für bestimmte Verfahren festzulegen z.B. Rechte des Kindes in Strafverfahren, Freizügigkeit innerhalb der EU, Asylverfahren, Menschenhandel und Gewährleistung von Sicherheit bei Reise von unbegleiteten Kindern innerhalbeU. Mit den Leitlinien möchte die Kommission aber auch an erster Stelle die nationalen Kinderschutzsysteme ihrer Mitgliedstaaten fördern.

In Ihren Leitlinien vom Dezember 2007 und der EU Agenda für die Kinderrechte von 2011 hat die EU ihre Absicht erklärt, den integrierten Ansatz auch bei der Förderung der Kinderrechte in den Erweiterungsländern anzuwenden, indem sie Reformen des Kinderschutzes fordert und fördert und die gemachten Fortschritte strikt überwacht. Im nächsten Kapitel wird dargestellt, wie die EU konkret diese Absicht in Albanien verfolgt und ob ihre Maßnahmen den Impuls für eine Europäisierung der albanischen Kinderschutzpolitik gegeben haben könnten.

3 Entwicklung der Kinderschutzpolitik in Albanien von 1992 bis heute

3.1 Die Bedeutung des Kinderschutzes in Albanien

Der Bedarf an staatlichen Maßnahmen zum Schutz der Kinder, welche sich in erster Linie an ihren Rechten orientieren, war sicherlich auch im kommunistischen Regime vorhanden, denn es gab auch damals unterernährte, missbrauchte und misshandelte Kinder. Dennoch wurden diese Probleme wie viele andere auch verschwiegen, tabuisiert oder einfach ignoriert. Erst nach dem Ende des Regimes wurden sie bekannt, und es war durch die schwierige Transition des Landes zu einem neuen politischen und wirtschaftlichen System, dass für den Staat und die Gesellschaft die Notwendigkeit einer Intervention mit umfassenden und organisierten Schutzmaßnahmen zum für die Kinder, als eine der am stärksten gefährdeten Gruppen der Bevölkerung erkennbar wurde. Eine nicht zu unterschätzende Rolle bei der Erkenntnisgewinnung haben internationale Rechtsdokumente zum Schutz der Menschenrechte, inklusive Kinderrechte, die Albanien ratifiziert hat, sowie internationale und einheimische Organisationen für Kinderrechte gespielt.

Viele der Probleme und Gefahren mit denen Kinder konfrontiert sind, haben ihren Ursprung in der Armut. Familien, die in in armen (mit 2 US Dollar Tageseinkommen) bis extrem armen Verhältnissen (mit weniger als einem US Dollar Tageseinkommen) leben, setzen ihre Kinder auf die Straße zum Geldverdienen anstatt sie zur Schule zu schicken. Nicht selten haben Eltern von großen Familien ihre Kinder an Menschenhändler verkauft - in der falschen Hoffnung auf ein besseres Leben für sich und die Kinder. Hinzu kommt, dass Gewalt in der Familie und Gesellschaft im Sinne von erzieherischen und disziplinären Maßnahmen traditionell akzeptiert und gerechtfertigt ist, was sozusagen eine Kultur der Gewalt in der Mentalität etabliert hat.

Zusätzlich zu den "alten", vor der Transition bestehenden Problemen, die allerdings in Zeiten einer tiefen Wirtschaftskrise eine neue Dimension der Verschärfung erreicht haben, - d.h. Zunahme der Gewalt in der Familie, der Vernachlässigung und Ausbeutung von Kindern, hohe Schulabbruchzahlen - sind auch die „neuen“ Gefahren aus den transnationalen Netzwerken der organisierten Kriminalität mit der Grenzöffnung und massiven Migration hinzugekommen: Drogenkonsum, Drogen- und Menschenhandel, Prostitution. Laut einer umfassenden Studie des Zentrums für den Schutz der Kinderrechte in Albanien (CRCA) von 2003 ist der Kinderhandel in den Jahren der Transition eins der schwersten Formen der Kinderrechtsverletzung in Albanien geworden. Der Handel mit Frauen und Kindern, illegalen Migranten, Drogen und Waffen ist eine B/Millionendollarindustrie, die in Albanien viele Leute direkt oder indirekt beschäftigt. Angaben des Innenministeriums zufolge werden für den Zeitraum 1992-2000 ca. 4000 Kinder (bis 18Jahre) Opfer des Kinderhandels geschätzt. Die Kinder werden im größten Teil in die Nachbarländer Italien und Griechenland für Prostitution, Betteln und sonstige Sklavenarbeit verbracht und sind dort in den kriminellen oder Mafia-Netzwerken im Dienste der Menschenhändler verfangen. (CRCA 2003. 9) Laut Studien und Berichten zum Kinderhandel in Albanien sind es die Kinder aus armen und wenig gebildeten Familien von der Gefahr Opfer des Menschenhandels zu werden am meisten betroffen. (CRCA 2003, Save the Children 2001). Viele davon sind aus den Volksgruppen Roma und sog. Balkan-Ägyptern. Der Bericht von Save the Children 2001 gab an, dass ca. 90 Prozent der im Rahmen des Menschenhandels verbrachten albanischen Kinder in Griechenland – zu jener Zeit - der sog. Balkan-Ägypter Minderheit/Volksgruppe gehörten während die anderen 10 Prozent Roma und „weiße Albaner“ waren.

Es sind genau diese Umstände, die den Aufbau eines umfassenden und effektiven Kinderschutzsystems - wie im vorigen Kapitel definiert - im Land umso notwendiger machen. Albanien hat 1992 die UN-Kinderrechtskonvention (UNKRK) und 1996 die Europäische Menschenrechtskonvention ratifiziert. Damit hat sich der albanische Staat völkerrechtlich zum Schutz und Förderung der Rechte des Kindes und somit auch zum Schutz der Kinder vor allen Formen von Gewalt verpflichtet. (Artikel 3 und 19 KRK). Trotz frühen Bekenntnisses der neuen demokratischen Regierung zu dieser Verantwortung, war der Staat anfangs nicht in der Lage, dieser Verpflichtung nachzukommen. Die Gründe dafür sind fehlende institutionelle Infrastruktur, finanzielle Not aufgrund des wirtschaftlichen Kollapses, mangelndes Know-How, aber auch fehlendes Bewusstsein über die Komplexität der sozialen Probleme und Armut im Land; eine Hinterlassenschaft des alten Regimes. Nach und nach wurden mit technischer und finanzieller Hilfe ausländischer Organisationen (EU, UNDP, USAID) der UN-Agenturen (UNDP, UNICEF) und internationaler Geldgeberinstitutionen wie Weltbank konkrete Schritte in Richtung Kinderschutzsystem gemacht, vor allem in der Schaffung eines Schutz bietenden Rechtsrahmens und zur Verbesserung der staatlichen Sozialhilfeprogramme für Kinder gemacht. Besonders in den letzten 10 Jahren hat das Land die Bemühungen vervielfacht. Im folgenden werden die wichtigsten davon ausführlich dargestellt.

3.2 Der Kinderschutz im Rahmen einer neu entstehenden Sozialpolitik in den 1990er Jahren

Obwohl es Elemente der Sozialpolitik auch vor 1990 gab, entstand sie in Albanien erst nach der Wende, als neue Institutionen für das Wohlfahrtssystem geschaffen wurden. 1992 wurde das Ministerium für Arbeit und Soziales gegründet und 1993 starteten zwei 2 Großprojekte der Weltbank, im Rahmen der ersten Hilfestrategie für Albanien, zum Aufbau eines sozialen Sicherheitsnetzes und zur Entwicklung des Arbeitsmarktes. (Ymeraj 2008: 192) Die erste demokratische Regierung führte eine Sozialreform durch, welche die Entwicklung neuer Sozialschutzprogramme zur Bewältigung der sozialen Folgen der Reformen zum Systemübergang enthielt. In der ersten Transitionsphase verfolgte sie eine auf Armutsbekämpfung konzentrierte Sozialpolitik. (Tahiraj 2007: 32) Denn der plötzliche Verlust des Arbeitsplatzes durch die massenhafte Schließung von staatlichen Betrieben in einem Land mit ohnehin niedrigem Lebensstandard, wo das Gehalt/der Lohn für mehr als 90% der Bevölkerung die einzige Einkommensquelle war, bedeutete für die betroffenen Familien den Verlust der Existenzsicherung. Das wichtigste Programm hierzu ist die Sozialhilfe (NE), die zuerst als direkte Unterstützung für Arbeitslose eingeführt später dann für Familien und Individuen als Subsistenzeinkommen zur Sicherung eines minimalen Lebensstandards beibehalten wurde. (Gesetz Nr. 7710 über Sozialversorgung und Sozialhilfe vom 18.05.1993). Hierbei handelt es sich um die Auszahlung eines nach dem Einkommen der bedürftigen Familie festgelegten monatlichen Betrags in bar zur Deckung der unmittelbaren Bedürfnisse des Alltags. Für die Verwaltung der Barzahlungen und Sozialprogrammen sowie die Ausführungskontrolle der Dienstleistungen war in den ersten 3 Jahren selbst das Ministerium mit ihren 4 Abteilungen - die Abteilung der Sozialhilfe für arme Familien, 2) Abteilung für Kinder ohne elterliche Fürsorge, 3) Abteilung für Behindertenleistungen und Betreuungsdienste und 4) Abteilung für Frauenschutz - zuständig. Danach wurde die Allgemeine Verwaltung für Soziale Diente (heute der Staatliche Sozialdienst) damit beauftragt. Diese wurde als selbständige Institution speziell für die Ausführung der Programme eingerichtet, um exekutive Aufgaben, die zur Verwaltung gehören, von jenen der Politikgestaltung und somit dem politischen Einfluss zu trennen.

Kinderschutz wurde in der ersten Transitionsphase lediglich im Rahmen der Wohlfahrtsleistungen des Staates verstanden und wahrgenommen. Die Sozialhilfe wurde auch als Maßnahme zum Schutz der von Armut gefährdeten Kinder betrachtet, denn die Geldleistungen würden Ihnen ja auch direkt zu Gute kommen. Für die Waisenkinder und jene mit Behinderungen bemühte sich der Staat die vom vergangenen Regime hinterlassenen Institute – 8 Kinderheime und ca. 7 Spezialinstitute für Kinder mit Behinderungen - unter der Kategorie Soziale Dienstleistungen weiterzuführen, auch wenn die Bedingungen dort wegen Mittelknappheit zum Teil mehr als schlecht waren.

Gegenüber dem Phänomen des Frauen- und Kinderhandels, welches in den Jahren 1992-1998 – in der schwierigsten Transitionsphase – wegen der sehr favorisierenden Bedingungen in ganz Albanien aufblühte und 1997 seinen Höhepunkt hatte, blieb der Staat bis Ende der 90er Jahren indifferent. Frauen und Mädchen, die für Prostitution ins Ausland geschleppt wurden, wurden anfangs weder von den albanischen Behörden – Polizei, Gericht, Ministerium – noch von der albanischen Gesellschaft und der Media als Opfer behandelt. Laut CRCA wurde in dieser Zeit allgemein sehr wenig Interesse an den Opfern des Menschenhandels gezeigt und keine Studie - von der Regierung oder irgendeiner NRO - zur Erfassung genauer Informationen und Zahlen von Opfern des Menschenhandels durchgeführt. (CRCA 2003:8) Auch wurde nicht in der Öffentlichkeit über die vielen Entführungen und die Lockstrategien der Schlepper - falsche Versprechungen von Heirat und besserem Leben im Westen - gesprochen. Alle Fälle wurden in den großen Top der freiwilligen Prostitution geworfen. Daraus folgt, dass der Staat auch keine Maßnahmen zur Prävention durch Aufklärungskampagnen und Sozialarbeiter, sowie zur Rehabilitation zurückgekehrter Opfer durch Bereitstellung von Empfangszentren und speziellen Kinderunterkünften (sog. Shelters) unternahm. Auch bei der Behandlung der Fälle vom Kinderhandel durch Polizei und Justizsystem, verfügte der Staat nicht über ausreichend Schutzmechanismen, sowie hinsichtlich der im Strafgesetzbuch vorgesehenen Strafen für Täter als auch hinsichtlich der Zeugenprogrammen, die zu dieser Zeit inexistent waren. (CRCA 2003; Renton 2001).

[...]


[1] Aus dem Original im Englischen übersetzt von M. Große Hüttmann, für den Artikel im Europalexikon , 2., aktual. Aufl. Bonn: Dietz 2013.

[2] Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union fasst in einem Dokument all die bürgerlichen, politischen, ökonomischen und sozialen Rechte zusammen, welche die Bürger und Einwohner der EU genießen.

[3] UNHCR’s ExCom Conclusion on Children at Risk , No. 107(LVIII) - 2007

Ende der Leseprobe aus 40 Seiten

Details

Titel
Die Europäisierung der Sozialpolitik in Albanien. Der Einfluss der Europäischen Union auf die Maßnahmen zum Aufbau eines integrierten Kinderschutzsystems
Hochschule
Freie Universität Berlin  (Otto-Suhr-Institut für Politikwissenschaft)
Note
1,7
Autor
Jahr
2016
Seiten
40
Katalognummer
V412308
ISBN (eBook)
9783668641334
ISBN (Buch)
9783668641341
Dateigröße
673 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
EU-Beitritt, EU-Erweiterung, Albanien, Beitrittskandidat, Kinderschutzpolitik, Kinderschutzsystem, Europäisierung, Sozialpolitik, Reformen
Arbeit zitieren
Selma Belshaku-Honstein (Autor), 2016, Die Europäisierung der Sozialpolitik in Albanien. Der Einfluss der Europäischen Union auf die Maßnahmen zum Aufbau eines integrierten Kinderschutzsystems, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/412308

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