Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP) als neues Instrument der Armutsbekämpfung - am Beispiel Ghana

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Verzeichnis der Tabellen

1 Einleitung

2 Das Scheitern der Strukturanpassungsprogramme
2.1 Das Entwicklungsverständnis von Weltbank und IFW – der Washington Consensus
2.2 Das Konzept der Strukturanpassung
2.3 Auswirkungen der Strukturanpassung

3 Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP) als neuer Ansatz der Weltbank
3.1 Der Weg zu PRSP
3.1.1 Ein neuer Armutsbegriff – die Integration der politisch-institutionellen Dimension von Armut
3.1.2 Die Entschuldungsinitiative HIPC
3.2 Die Prinzipien von PRSP
3.2.1 Ownership als neues Element der Armutsbekämpfung
3.2.2 Partizipation und Armutsbekämpfung
3.3 Die konzeptionellen Kernbereiche der PRSP
3.3.1 Governance als neues Element der Armutsbekämpfung
3.3.2 Makroökonomische Stabilität und Wachstum in den PRSP
3.4 Vergleich von SAP und PRSP
3.5 Chancen und Grenzen von PRSP

4 Strukturanpassung in Ghana
4.1 Ausgangsbedingungen vor
4.2 Die erste Phase der Strukturanpassung: Das Economic Recovery Programme von 1983-86
4.3 Die zweite Phase der Strukturanpassung mit der Einführung von PAMSCAD 1987-90

5 „ An Agenda for Growth and Prosperity “: Ghanas neue Armutsbekämpfungsstrategie.
5.1 Relevante Akteure in der neuen Strategie
5.2 Armutsorientierung im Kernbereich Governance
5.2.1 Management des öffentlichen Sektors
5.2.2 Dezentralisierung
5.2.3 Stärkung des Rechtstaates
5.3 Armutsorientierung im Kerbereich makroökonomische Stabilisierung
5.4 Armutsorientierung im Kernbereich human development
5.4.1 Bildung
5.4.2 Gesundheit

6 Zusammenfassung und Fazit

7 Literaturverzeichnis

Anhang

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Verzeichnis der Tabellen

Tabelle 1: Vergleich von SAP und PRSP

Tabelle 2: Untersuchungsebenen des GPRS-Papiers

Tabelle 3: Häufigkeiten im GPRS

1 Einleitung

Als die Generalversammlung der Vereinten Nationen zum Jahrtausendwechsel die Millennium Development Goals (MDG) vereinbarte, manifestierte sich damit eine Entwicklung, die bereits in den frühen 1990er Jahren begonnen hatte. Die Weltgemeinschaft beschloss, das Ziel der Armutsbekämpfung als oberste Priorität auf die entwicklungspolitische Agenda zu setzen.

Denn obwohl nun schon seit mehr als 40 Jahren Entwicklungspolitik betrieben wird, ist das Problem der Armut ungelöst. Während gerade südost-asiatische Staaten aufholen konnten, hat sich die Armut in anderen Regionen der Erde weiter verschlimmert. Vor allem die Länder in Afrika, die südlich der Sahara liegen, konnten sich bislang nicht aus der Armuts- und Verschuldungsfalle befreien. Sie leiden nach wie vor unter den zahlreichen Auswirkungen, denen sie durch den bisherigen Misserfolg von Weltbank^[1] und Internationalem Währungsfond (IWF), den Hauptakteuren der internationalen Entwicklungspolitik, ausgesetzt sind.

In den Ländern selbst fehlt es oft an Zugang zu ausreichender Nahrung und Bildung, an mangelnden Einkommens- und Mitbestimmungsmöglichkeiten. Ihre Armut ist nicht rein ökonomischer Natur, sie lässt sich auch an sozialen und politischen Indikatoren ablesen.

Diese Arbeit befasst sich nun mit zwei Konzepten, die nach dem „Scheitern der großen Theorien“ – der Modernisierungstheorie aus den 1950er und 1960er Jahren und der Dependenztheorie der 1960er und 1970er Jahre von Weltbank und IWF entwickelt wurden (vgl. Mürle 1997).

Das Konzept der Strukturanpassung folgt der Theorie des Neoliberalismus, nach der die Ursache von Unterentwicklung im Marktversagen begründet liegt. Durch strukturelle Ungleichgewichte auf der makroökonomischen Ebene kann kein Wachstum stattfinden. Wachstum wird aber als Motor für Entwicklung verstanden. Bringt man demnach die strukturellen Ungleichgewichte ins Gleichgewicht, kann wieder Wachstum und damit auch Entwicklung stattfinden.

Dieses Gleichgewicht sollte durch Strukturanpassungsprogramme (SAP) erreicht werden. Statt der erwarteten positiven Effekte verschärfte sich die Armut vielerorts und Weltbank und IWF sahen sich einer massiven Kritik ausgesetzt.

Da auch die zusätzlichen Programme zur Abfederung der sozialen Kosten wenig erfolgreich waren, wurde das Konzept der SAP in den 1990er Jahren weiter entwickelt und der Staat als Akteur rückte stärker ins Blickfeld.

Vor dem Hintergrund der erweiterten Entschuldungsinitiative der hochverschuldeten Länder (HIPC – highly indebted poor countries) entstand das Konzept der Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP). Die durch den Schuldenerlass frei gewordenen Gelder sollten zur Armutsreduzierung eingesetzt werden. Als Grundvoraussetzung für den Schuldenerlass innerhalb der HIPC-Initiative sollten die Strategiepapiere eigenständig von den betroffenen Ländern entwickelt werden.

Nachdem PRSP zunächst als Paradigmenwechsel der Weltbank gefeiert wurde, wird dieses noch recht junge Konzept inzwischen von Wissenschaftlern und Nichtregierungsorganisationen kritisiert. Ein vielfach wiederholter Vorwurf ist, dass PRSP „alter Wein in neuen Schläuchen“ sei (vgl. u.a. Cling 2003:201, Jakobeit 2000:244). Die neuen Prinzipien Eigenverantwortung und Partizipation mit dem übergeordneten Ziel von empowerment bleiben hinter der neoliberalen Wirtschaftstheorie zurück. So scheint es, dass auch hier der Stabilisierung der Makroökonomie mit den durch die SAP bekannten neoliberalen Instrumentarien eine höhere Priorität bekommt als die anderen Dimensionen von Armut.

Das Ziel dieser Arbeit soll es nun sein, aufzuzeigen, dass auch die Konzeption von PRSP unzureichend ist, das Armutsproblem zu lösen.

Die Fragestellung gliedert sich dem entsprechend in zwei Teile:

1. Inwiefern unterscheiden sich die PRSP von den bisherigen SAP-Strategien von Weltbank und IWF?
2. Wo liegen Möglichkeiten und Grenzen dieser Strategie?

Die These, die diese Arbeit begleitet, heißt entsprechend:

Das neue Konzept PRSP unterscheidet sich erst dann von SAP, wenn empowerment als Teil von Armutsbekämpfung begriffen wird. Indikatoren für die Überprüfung werden Partizipation und ownership, sowie die Einführung von Governance -Reformen sein, in denen sich das um die politisch-institutionelle Dimension erweiterte Armutsverständnis wiederspiegelt. Darüber hinaus wird gezeigt, dass die neu gewonnen Potentiale der PRSP nicht vollständig ausgeschöpft werden können.

Diese These soll theoretisch und realpolitisch überprüft werden. Als Beispielland wurde Ghana gewählt, das lange als Musterland der Strukturanpassung galt und dennoch den Bedarf eines PRSP hat.

Für die Beantwortung der Fragestellung bietet sich folgende Gliederung an: In Kapitel 2 wird das Konzept der Strukturanpassung auf seine Schwächen hin analysiert. Dabei werden die theoretischen Grundlagen des Entwicklungsverständnis von IWF und Weltbank berücksichtigt. In Kapitel 3 wird die neue Strategie der PRSP beleuchtet. Dabei wird auf den Kontext der Entstehung eingegangen, die Prinzipien und Armutsverständnis werden erörtert sowie die Kritik an den Strategiepapieren dargelegt.

Ab Kapitel 4 wende ich mich dem Fallbeispiel Ghana zu. Darin werden die Erfahrungen Ghanas während der Strukturanpassung, insbesondere bezüglich seines sozialen Abfederungsprogramms PAMSCAD vorgestellt. In Kapitel 5 untersuche ich, welche Veränderungen durch die neue Strategie der PRSP erfolgten und ob dadurch empowerment ermöglicht wird. Im abschließenden Kapitel 6 werden die Ergebnisse zusammengefasst und ein Fazit gezogen.

Der internationale Kontext muss zugunsten von Präzision und Stringenz der Arbeit weitgehend vernachlässigt werden. Nichtsdestotrotz sei an dieser Stelle darauf verwiesen, dass das Konzept von PRSP in jenem Kontext zu sehen ist. Nicht nur die Empfängerländer sondern auch die Geber haben sich dazu verpflichtet, ihren Beitrag zur Armutsbekämpfung zu leisten. Ob sie dieser Verpflichtung in Form von finanzieller Unterstützung und dem Abbau von Handelshemmnissen nachkommen, muss an anderer Stelle überprüft werden.

Der erste theoretische Teil der Arbeit befasst sich mit der Konzeption der Strukturanpassung und seinem zugrunde liegenden Verständnis von Armut.

2 Das Scheitern der Strukturanpassungsprogramme

In diesem Kapitel wird gezeigt, warum sich das Konzept der Strukturanpassung nicht in seiner ursprünglichen Form als Entwicklungsstrategie durchsetzen konnte. Zunächst wird die Entstehung des neoliberalen Paradigmas, der theoretischen Grundlage der SAP, beleuchtet.

2.1 Das Entwicklungsverständnis von Weltbank und IWF: Der Washington Consensus

Die bisherigen Entwicklungsstrategien von Weltbank und IWF seit den 1950er Jahren zeigen keine Stringenz. Die verschiedenen Ansätze müssen daher im historischen Kontext gesehen werden. So kann es gelingen, den Zusammenhang zwischen wissenschaftlicher Diskussion und praktischer Entwicklungspolitik herzustellen.

In der Diskussion um die Strategiefindung muss darauf hingewiesen werden, dass der Kalte Krieg und die damit einhergehende Bedrohung durch den Kommunismus als Motiv für das Engagement der Weltbank und des Fonds in Entwicklungsländern zu nennen sind (vgl. Degnbol 2003:8). Auch wenn die Politik der Weltbank sicherlich auch durch ihren jeweiligen Präsidenten geprägt wird, sollte der historische Kontext bei der Bewertung der Strategien berücksichtigt werden.

Die ursprüngliche Aufgabe der Weltbank war es, den kriegszerstörten Ländern Europas den Wiederaufbau mit günstigen Krediten zu ermöglichen. Im Gegensatz zum IWF vertrat sie bereits in den Anfängen eine mittel- bis langfristige Perspektive (vgl. Kuck 1998:15).

Die ursprüngliche Aufgabe des IWF war hingegen die Sicherung der Stabilität des internationalen Zahlungsverkehrs. Seine Kredite sollten bei kurzfristigen Zahlungsbilanzproblemen eingesetzt werden. Dennoch erkannte der IWF zum Ende der 1960er Jahre, dass eine reine Kreditvergabe nicht ausreichend ist, um die Probleme zu lösen. Dadurch erhielten auch die Strategien des IWF eine mittelfristige Perspektive. Eine erste Annäherung der Politiken von Weltbank und IWF fand also recht früh statt.

Während die ersten Entwicklungstheorien nach dem 2. Weltkrieg von einem universellen Ansatz ausgingen, veränderte sich dieses Verständnis zu Beginn der 1980er Jahre. Statt eine Theorie auf alle Entwicklungsländer anzuwenden, sollten Theorien mittlerer Reichweite als Erklärungsansätze und Handlungsanleitung dienen (vgl. Mürle 1997:7).

Zu diesem Zeitpunkt begannen die Entwicklungsländer bereits, sich auszudifferenzieren, so dass von „den“ Entwicklungsländern nicht länger gesprochen werden konnte. Folglich konnte auch nicht eine Theorie auf alle Länder angewendet werden. Kritisiert wurden neben der Eindimensionalität der Theorien die nicht eintreffende Angleichung der Entwicklungs- an die Industrieländer (vgl. ebd.).

Die entwicklungspolitische Strategie der 1980er Jahre mit seinem neoliberalem Paradigma beruht auf einer langjährigen wirtschaftswissenschaftlichen Debatte. Deren Hintergrund wird nun kurz beleuchtet.

Der Begriff Neoliberalismus wurde von den Ökonomen Friedrich Hayek, Wilhelm Röpke und Walter Eucker bereits 1938 geprägt. Er beruft sich auf die neoklassische Theorie, die ihre Grundlagen bei Adam Smith findet.

Ausgangspunkt ist die Annahme eines perfekten Marktes, der sich stets im Gleichgewicht von Angebot und Nachfrage befindet. Erstes zentrales Dogma ist der Freihandel (vgl. Robinson/Eatwell 1985:83).

Die Neoklassik stand im Konflikt mit dem Keynesianismus, der dem Staat eine deutliche ordnende Rolle des Wirtschaftsprozesses zuspricht. Hier soll eine nachfrageorientierte, antizyklische Politik stattfinden. Die Theorie Keynes wurde nach dem 2. Weltkrieg in vielen Industrieländern angewendet, doch konnte sie sich nicht als wirtschaftspolitisches Paradigma durchsetzen. Entsprechend der veränderten wirtschaftswissenschaftlichen Debatte, änderten sich die Entwicklungsstrategien der Weltbank.

In den 1970er Jahren verfolgte der zu dieser Zeit amtierende Weltbank Chef McNamara eine Strategie zur Befriedigung der Grundbedürfnisse. Dabei konzentrierte er sich auf die Bekämpfung der Armut.

Doch zunehmend wurde Unterentwicklung als internes Problem, ausgelöst von einer schlechten Wirtschaftspolitik, verstanden und McNamaras Grundbedürfnisstrategie verworfen.

Da der alte liberale Gedanke von mehr Markt und weniger Staat erneut aufgegriffen und als zukunftsweisend verstanden wurde, spricht man in der Wissenschaft von einer „konservativen Wende“ (vgl. Degnbol 2003:27).

Im Rahmen der Theorien der Internationalen Beziehungen ist der Neoliberalismus als Teil des Liberalismus innerhalb der Theorie der Internationalen Politischen Ökonomie einzuordnen. In diesem theoretischen Rahmen wurde als zentrale Ursache für Unterentwicklung das Staatsversagen und die damit verbundenen strukturellen Defizite in den Entwicklungsländern gesehen. Daraufhin etablierte sich der Neoliberalismus als entwicklungspolitisches Paradigma (vgl. Mürle 1997:18).

Aufgrund der theoretischen Annahmen wurde ein Maßnahmenbündel zusammengestellt, dass die Grundlage der Strukturanpassungsprogramme darstellte.

Diese Maßnahmen wurden später unter dem Begriff des „ Washington Consensus “ zusammengeführt.

Der Begriff selbst wurde erst 1989 von John Williamson eingeführt; der Washington Consensus versteht sich als grundlegende wirtschaftspolitische Übereinstimmung der in Washington ansässigen Internationalen Finanzinstitutionen. Die im folgenden vorgestellten Maßnahmen und Reformvorschläge sollten zu erhöhtem Wirtschaftswachstum führen. Durch einen trickle-down- Effekt sollen die positiven Wachstumseffekte auf die gesamte Bevölkerung übergreifen und so Entwicklung ermöglichen. Entsprechend wird langfristig davon ausgegangen, dass auch die Armen vom Wirtschaftwachstum profitieren werden. Armutsbekämpfung als eigenständiges Ziel wurde hingegen aufgegeben (vgl. Führmann 2003:10).

Wie im nächsten Abschnitt zu sehen sein wird, ist das zentrales Element der SAP die Fokussierung auf den Markt, der durch die vorgegebenen Reformen zurück ins Gleichgewicht gebracht werden soll.

2.2 Das Konzept der Strukturanpassung

Das Konzept der Strukturanpassung ist nicht neu. Auch die westlichen Industrieländer durchliefen nach dem Krieg die gleich vorgestellten Maßnahmen, doch sollte der Begriff im Bereich der Entwicklungspolitik eine neue Dimension erhalten (vgl. Toyle 1995:1).

Die ökonomische Situation in den Entwicklungsländern war zu Beginn der 1980er Jahre äußerst krisenhaft. Besonders in Lateinamerika und Afrika konnten die Ziele der nachholenden Entwicklung nicht erreicht werden.^[2]

Typische Kennzeichen für Länder, die ein SAP auferlegt bekamen, waren hohe Haushaltsdefizite, eine hohe Inflationsrate und ein nicht mehr finanzierbares Leistungsbilanzdefizit (vgl. Thiele/Wiebelt 2000:4). Hinzu kam eine sehr hohe Auslandsverschuldung, die in absehbarer Zeit nicht zurückbezahlt werden konnte.

Als Gründe für die wirtschaftliche Krisensituation werden externe und interne Ursachen benannt.

Zu den am häufigsten genannten externen Ursachen gehörten die beiden Ölpreisschocks der 1970er Jahre, die Steigerung der Zinssätze seitens der USA und die sinkenden terms of trade. So stiegen die Ausgaben der Entwicklungsländer in die Höhe, während die Einnahmen zurückgingen. Als interne Ursache galt die verfehlte Wirtschaftspolitik der (korrupten) Regierungen (vgl. Führmann 2003:7, Toyle 1995:2).

Vor diesem Hintergrund und der oben beschriebenen konservativen Verschiebung im wissenschaftlichen Diskurs sollten die Entwicklungsländer zu Beginn der 1980er Jahre mit Hilfe von Strukturanpassungsprogrammen in Richtung Wirtschaftswachstum geführt werden. Wachstum war nun das zentrale Entwicklungsziel. In einem Zeitraum von drei bis fünf Jahren sollten eine Vielzahl von Maßnahmen Wachstum anregen und die Volkswirtschaften umgestalten (vgl. Führmann 2003:10).

Sämtliche Reformen konzentrierten sich dabei auf den Markt. Die einzige Rolle, die dem Staat zugebilligt wurde, war, sich aus marktwirtschaftlichen Bereichen zurückzuziehen. Währungsabwertung, Privatisierung, Deregulierung und Handelsliberalisierung waren dabei die favorisierten Maßnahmen (vgl. Ziai 2004:1093).

Die auf der Makroebene angesiedelten Reformen umfassen die Fiskal- und Steuerpolitik, bei den öffentlichen Ausgaben zum Beispiel den Abbau von Subventionen, eine strengere Geld- und Kreditpolitik sowie eine veränderte Preispolitik (vgl. Khan, A. 2001:127).

Da viele Länder von einer hohen Inflation betroffen waren, wurde oft ein Schwerpunkt auf deren Senkung gelegt. Dabei sollte die Komposition von makroökonomischen Politiken von den Gegebenheiten des jeweiligen Landes abhängig sein.

Es ist jedoch anzumerken, dass die Politikinstrumente, die Wachstum fördern und die, die armutsreduzierend wirken, unterschiedlich sind (vgl. Khan, A. 2001:129). Dies wurde bei der Konzeption der SAP nicht berücksichtigt, was sich jedoch aus der Zielvorgabe von schnellem Wirtschaftswachstum erklären lässt.

Kurzfristig wurde ein makroökonomisches Gleichgewicht angestrebt, mittel- bis langfristig sollten die Angebotsbedingungen so verbessert werden, dass ein stabiles Wachstum möglich wird.

Diese Konzeption führte dazu, dass auf der Ausgabenseite massiv eingespart werden sollte, unter anderem auch im Gesundheits- und Bildungsbereich.

Es lässt sich hierbei von einer ersten Generation der Konditionalität sprechen (vgl. Degnbol 2003:27): Nur wenn die Entwicklungsländer den vorgeschlagenen Maßnahmen folgten, erhielten sie die „ Structural Adjustment Loans “ (SAL) von der Weltbank und vom IWF Kredite in Form der „ Structural Adjustment Facility “ (SAF).

Die Weltbankkredite wurden dabei nur vergeben, wenn das Land vorher ein Stabilisierungsabkommen mit dem IWF abgeschlossen hatte (vgl. Thiele/ Wiebelt 2000:7).

Für das Konzept von SAP lässt sich demnach festhalten, dass das Hauptaugenmerk auf der Stabilisierung des Haushalts lag. Als Folge wurde eine Vielzahl von Stabilisierungsmaßnahmen im makroökonomischen Bereich eingeleitet. Ihre Ergebnisse und Auswirkungen von SAP wird der nächste Abschnitt beleuchten.

2.3 Auswirkungen der Strukturanpassung

Von Anfang an waren die neuen Programme der Kritik ausgesetzt, nicht entwicklungsverträglich zu sein (vgl. Thiele/ Wiebelt 2000:3). Die Kritik richtete sich zum einen auf verfehlte Wirtschaftsziele und zum anderen auf die hohen sozialen Kosten der Anpassung.

Dabei entstand eine spannende Diskussion über die Frage, inwieweit makroökonomische Stabilisierungsmaßnahmen überhaupt zu Entwicklung (und Armutsreduzierung) führen können.

Dabei zeichnete sich ein deutlicher Zielkonflikt in den betroffenen Ländern ab: Denn durch die harte Auflagenpolitik der Geberinstitutionen mussten auch Ausgaben in Sektoren gestrichen werden, die zu mehr human development führen, vornehmlich im Bildungs- und Gesundheitsbereich.

Thiele und Wiebelt betonen zwar die Notwendigkeit eines stabilen makroökonomischen Umfelds um Wachstum anzuregen, doch erst durch Umverteilung können alle Gruppen innerhalb der Bevölkerung von diesem Wachstum profitieren (vgl. Thiele/ Wiebelt 2000:5).

Da während der SAPs diese Umverteilung nicht stattgefunden hat, ist festzustellen, dass die neuen Programme kurzfristig erhebliche Auswirkungen auf das Einkommen, die medizinische Versorgung und den Zugang zu Bildung hatten. Da zudem die Preise für Nahrungsmittel stiegen und die Versorgung mit öffentlichen Gütern aufgrund der strikten Sparmaßnahmen zurückging, waren die Auswirkungen massiv (vgl. Ziai 2004:1094).

Zudem wurde die Verwundbarkeit durch externe Schocks erhöht, da die hohe Exportorientierung zu eine Konzentration auf den Anbau bzw. die Ausbeutung einzelner Rohstoffe zielte. Diese Konzentration barg zwei Risiken: zum einen verschlechterte sich die Nahrungsmittelsituation der heimischen Bevölkerung, zum anderen entstand eine hohe Abhängigkeit von den Weltmarktpreisen (vgl. Thiele /Wiebelt 2000:8). Sanken die terms of trade oder wurde der Rohstoff durch Dürre, Flut oder Insektenplagen vernichtet, gab es keine alternativen Einkommensmöglichkeiten.

In der Kritik an SAP fällt die unterschiedliche Bewertung der Programme auf. Man ist sich zwar darin einig, dass die Programme nicht die gewünschten Erfolge brachten. Umstritten ist dagegen die Frage, warum die Programme gescheitert sind. Während IWF, Weltbank und diesen Institutionen nahe stehende Wirtschaftwissenschaftler davon ausgehen, dass die Programme nicht ausreichend umgesetzt wurden, wird an anderer Stelle die Konzeption selbst als ungeeignet bewertet (vgl. Mürle 1997:19).

Hauptgründe für Umsetzungsdefizite werden in der Reformunwilligkeit der Regierungen und der fehlenden Identifizierung mit den Auflagen gesehen (vgl. Nunnenkamp/ Thiele 2004:8).

Vor allem Vertreter von Nichtregierungsorganisationen (NGOs) betonen die konzeptionellen Schwächen des Programms. Insbesondere auf die fehlende soziale Dimension der Anpassungsprogramme wurde immer wieder verwiesen (vgl. Ziai 2004:1094, Führmann 2003:3).

In der Kritik in Bezug auf die wirtschaftliche Umsetzung der Reformen stehen die zu enge Zielsetzung, die Konzentration auf Staatsversagen und die „fehlende Berücksichtigung von Marktunvollkommenheiten“ (Führmann 2003:15). Ebenfalls bemängelt wird die zu starke Betonung auf eine Einschränkung der Gesamtnachfrage. Hinzu kommt das Verfehlen einer länderspezifischen Strategie. Die reine Wachstumsorientierung wurde ebenfalls als unzureichend eingeschätzt (vgl. Mürle 1997:19).

Die einzige positive Veränderung trat zumeist in einem wachsenden Exportsektor auf. Dagegen stiegen die Schulden weiter an und die inländische Investitionsquote fiel zurück.

Auf die verschärfte Kritik an den Programmen reagierten die Finanzinstitutionen, in dem sie ab 1987 die soziale Dimension durch Sozialfonds und Abfederungsprogramme integrierten und begleitend zu den SAP bereitstellten. Neben der eigenen Erkenntnis war ein Auslöser für die Schaffung eines Sozialprogramms die UNICEF-Studie Adjustment With a Human Face, die auf die gravierenden Mängel der Anpassungsprogramme hinwies (vgl. Siebold 1995:29).

Ein Zeichen zur umfassenderen Orientierung seiner Programme setzte der IWF mit der Erweiterung seiner SAF und der daraus folgenden Umbenennung in ESAF („ Enhanced Structural Adjustment Facility “).

Doch obwohl die soziale Dimension zum Beispiel durch die Stärkung von Bildungs- und Gesundheitsprogrammen integriert werden sollte, fand weiterhin eine einseitige Wachstumsstrategie statt. Dass diese sozialen Programme nicht ausreichten, um die sozialen Kosten der Anpassung abzufedern, wird sich am Beispiel Ghana bestätigen.

Insgesamt lässt sich festhalten, dass die Anpassungskonzepte von Weltbank und IWF nicht die gewünschten Erfolge brachten. Obwohl die erwarteten Wachstumseffekte ausgeblieben sind, wird darauf hingewiesen, dass Pauschalurteile über SAP, gleich ob positiv oder negativ, nicht angemessen seien. (vgl. Nunnenkamp/ Thiele 2004:8). Aufgrund massiver Kritik vor allem durch Vertreter von NGOs wurden zwar recht schnell zusätzliche Programme geschaffen. Diesen gelang es dennoch nicht, die am schlimmsten Betroffenen von ihrer steigenden Armut zu befreien.

Nun ist von Interesse, welche Lehren aus dem Scheitern der Strukturanpassung gezogen werden können. Es gilt also im nächsten Kapitel zu überprüfen, inwiefern sich das neue Konzept der Poverty Reduction Strategy Papers von der bisherigen Entwicklungsstrategie unterscheidet.

3 Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP) als neuer Ansatz der Weltbank

Dieses Kapitel behandelt die jüngste entwicklungspolitische Strategie von Weltbank und IWF. Auffällig ist an ihr zunächst der neue Fokus auf Armutsreduzierung. Es wird insbesondere darum gehen aufzuzeigen, dass sich zwar ein neues Armutsverständnis der Finanzinstitutionen entwickelt hat, dieses aber nicht dazu führt, die theoretischen Grundlagen ihrer Entwicklungsstrategie zu hinterfragen.

Ich zeige nun auf, vor welchem Hintergrund das Konzept von PRSP entstanden ist.

3.1 Der Weg zu PRSP

Im Laufe der 1990er Jahre begann das Problem der Armut wieder stärker im entwicklungspolitischen Diskurs in den Vordergrund zu rücken. Impulsgeber dafür war 1995 der Weltsozialgipfel in Kopenhagen, der eine breite Debatte über Strategien zur Armutsbekämpfung anstieß (vgl. Eberlei 2000:166).

Darüber hinaus entwickelte das Development Assistance Committee der OECD ein Jahr später sieben Richtlinien für die Halbierung der Armut bis 2015, welche als Grundlage für die Entwicklung der MDGs dienten (vgl. Burchardt 2003:16).

Diese Debatte hatte zur Folge, dass die Weltbank ihren bisherigen, eindimensionalen Armutsbegriff verwarf und entsprechend des neuen Begriffs einen erweiterten Ansatz zur Armutsbekämpfung vorschlug.

3.1.1 Ein neuer Armutsbegriff- die Integration der politisch-institutionellen Dimension von Armut

Alle 10 Jahre behandelt die Weltbank in ihrem jährlich erscheinenden World Development Report (WDR) das Thema Armut, so auch in ihrem Bericht von 2000/2001 mit dem Titel: „ Attacking Poverty “. Damit sollte deutlich gemacht werden, dass Armut als tiefgreifendes Problem wahrgenommen und als nicht hinnehmbar verstanden wird.

Die theoretische Basis für das neue Armutsverständnis bietet die Neue Politische Ökonomie bzw. der Neo-Institutionalismus. Diese Theorien gehen nicht mehr von einem perfekten Markt aus, sondern begreifen Institutionen als entscheidenden Faktor für gesellschaftliche Entwicklung (vgl. Burchardt 2003:12). Diesen Theorien folgend, müssen soziale Ordnungsmechanismen geschaffen werden, welche die Unvollkommenheiten des Marktes ausgleichen. Da der Staat diese Aufgabe am besten lösen kann, wird er damit zum neuen Akteur von entwicklungspolitischen Strategien. Nichtsdestotrotz bleiben die übrigen Grundüberzeugen der Neoklassik bestehen, eine Tendenz zu keynsianischer Wirtschaftspolitik ist damit nicht gegeben.

Die gedankliche Weiterentwicklung wurde wesentlich von Joseph Stiglitz, dem damaligen Chefökonomen der Weltbank vorangetrieben. So steht der Einbezug des Staates in die Entwicklungsstrategie der Weltbank, der wird mit dem Begriff „ Post- Washington Consensus “ bezeichnet wird, in unmittelbarem Zusammenhang mit Stiglitz und seiner Prägung (vgl. Führmann 2003:28).

Der Staat soll in der Neuen Politischen Ökonomie vor allen Dingen für stabile Rahmenbedingungen, unter anderem ein sicheres Rechtssystem, sorgen, damit Wirtschaftsaktivitäten liberal stattfinden können (vgl. Burchardt 2003:14). Es findet somit keine fundamentale Neuorientierung auf theoretischer Ebene statt, sondern viel mehr eine Erweiterung der bestehenden Annahmen.

Dabei muss auch darauf hingewiesen, dass es „den“ Neo-Institutionalismus nicht gibt, welchen der verschiedenen Ansätze die Weltbank für sich in Anspruch nimmt, bleibt dabei allerdings vage (vgl. Kaiser 1999:190).

Für die praktische Zusammenarbeit zwischen Gebern und Empfängerländern bündelte der seit 1995 amtierende und 1999 wieder ernannte Präsident der Weltbank James Wolfensohn direkt zu Beginn seiner zweiten Amtszeit frühere Vorschläge zur Armutsbekämpfung in seinem Comprehensive Development Framework (CDF).

Dabei soll ein „umfassender Konsens über die Ziele, Mittel und Instrumente der EZ in Form einer länderspezifischen Matrix“ hergestellt werden (vgl. Jakobeit 2000:243). Es liegt nun ein Entwicklungsbegriff vor, der dem Konzept eines modernisierungsorientierten Wandels folgt und „neben ökonomischen auch rechtliche, institutionelle, sozialpolitische und ökologische Aspekte umfasst“ (vgl. Burchardt 2003:11).

Die im CDF enthaltenen Prinzipien bilden die konzeptionelle Grundlage für PRSP (vgl. Eberlei 2000:166). Mit Hilfe des CDF kann PRSP in die Praxis umgesetzt werden. Die CDF-Prinzipien Langfristigkeit, Ganzheitlichkeit, Eigenverantwortung des Staates, Partnerschaft zwischen Entwicklungs- und Geberland und Ergebnisorientierung sollen in den PRSP enthalten sein.

Dabei wird jedoch der Prozesscharakter von CDF betont (vgl. Weltbank 2004a:2). So soll das CDF nicht als „ blueprint “ interpretiert werden, sondern vielmehr im Zeitverlauf für Veränderungen offen stehen. Dieses prozessuale Verständnis liegt auch dem PRSP zugrunde.

Auf die genannten Prinzipien wird im Abschnitt 3.2. und 3.3. noch näher eingegangen. Wichtig ist, dass das CDF die konzeptionelle Grundlage der PRSP bildet. Besonders zu betonen ist hierbei der Anspruch, die Länder selbst ihre Strategie entwickeln zu lassen.

Im CDF zeigt sich nun das um die politisch-institutionelle Dimension erweiterte Armutsverständnis.

Obwohl das Thema Armut durch Wolfensohn eine neue Prioritätensetzung erfahren hat, wurde schon früher über Ursachen und Definitionen von Armut diskutiert.

Schon im WDR von 1980 findet sich der Ansatz, dass Armut mehr bedeutet als niedriges Einkommen:

„It also means malnutrition, poor health and lack of education.“ (Weltbank 1980:33) Diese Definition ist noch weit davon entfernt, dem heutigen Armutsbegriff zu entsprechen.

Bereits 1990 enthielt die Armutsbekämpfungsstrategie der Weltbank drei Elemente, die sich in den erweiterten, bedürfnisgerechteren SAP wiederfinden lassen: Erstens eine auf Liberalisierung und Marktanreizen basierende Wirtschaftspolitik mit dem Ziel eines schnellen Wachstums, zweitens eine garantierte Minimalversorgung mit Sozialleistungen und drittens der Einführung von Sicherheitsnetzen für „verwundbare Gruppen“ während der Anpassung (vgl. Cling 2003:28).

In den Berichten von 1980 und 1990 werden also ökonomische und soziale Ursachen für Armut erkannt. Was dagegen noch völlig fehlt, ist die politisch-institutionelle Dimension. Das neue, breitere Armutsverständnis der Weltbank ist gekennzeichnet durch die Erkenntnis, dass neben materieller Deprivation wie niedrigem Einkommen und schlechter Gesundheitsversorgung auch politische Machtlosigkeit durch verwehrte Mitsprache und Rechtlosigkeit zu den vielen Dimensionen von Armut gehören (vgl. Weltbank 2000:15).

Entsprechend diesem erweiterten Verständnis von Armut gestaltet sich auch die Strategie zu ihrer Bekämpfung. Die neuen Schlagworte der Armutsbekämpfung heißen „ promoting opportunity, facilitating empowerment und enhancing security “:

„An effective poverty reduction strategy will require action on all three fronts, by the full range of agents in society.” (Weltbank 2000:33, eigene Hervorhebung)

Wirklich neu ist an dieser Definition nur der Begriff empowerment. Denn die Möglichkeiten (opportunity) zu mehr Arbeit und Sicherheit (security) finden sich bereits in den alten Strategien. Hier mag es lediglich Ausdifferenzierungen bezüglich der Programmgestaltung geben. Neu daran ist allerdings, dass die drei Elemente parallel umgesetzt werden sollen. Während früher soziale Programme zusätzlich und nachträglich zu implementieren sollen die Maßnahmen in Zusammenhang miteinander stehen (vgl. Walther/Hentschel 2002:10).

Empowerment und damit die politische Dimension bieten auf den ersten Blick einen wesentlichen Unterschied zu SAP. Spannend ist nun, was sich hinter dem Begriff verbirgt.

Das Bundesministerium für Entwicklung und Zusammenarbeit (BMZ) versteht unter empowerment selbstbestimmtes Handeln. Menschen sollen so gestärkt werden, „dass sie gleichberechtigt alle Bereiche der Gesellschaft aktiv mitgestalten können.“ (BMZ 2003:44)

Die Weltbank möchte empowerment der Bevölkerung in drei Bereichen erzielen: In der Verwaltung, durch mehr Rechtsstaatlichkeit und durch Dezentralisierung.

Die Verwaltungen sollen gestärkt werden (Stichwort hierfür ist „ capacity-building “), damit sie effizienter und effektiver im Sinne der Armen arbeiten. Ebenso sollen sie transparenter werden, in der Verteilungspolitik soziale Prioritäten setzen und rationalisiert werden (vgl. Weltbank 2000:99). Die Reformen, die zur Verbesserung der Funktionalität des Staates notwendig sind, finden sich im Post-Washington Consensus wieder.

Dezentralisierung im Sinne der Weltbank ist kein eigentliches Entwicklungsziel, sondern soll lediglich dazu führen, dass der öffentliche Sektor effizienter arbeitet. Dezentralisierung soll dennoch zu einer breiten Partizipation der Bevölkerung führen, wodurch Eliteninteressen aufgelöst werden und so eine höhere Armutsorientierung ermöglicht werden soll (vgl. ebd.: 106). Die Weltbank geht also eher von einem funktionalistisch geprägten Dezentralisierungsbegriff aus. Im Gegensatz dazu stünde ein normatives Verständnis, das sich durch Dezentralisierung auch die Möglichkeit zu einer stärkeren Demokratisierung der Gesellschaft verspricht.

Mit diesem Verständnis bleibt offen, ob bestehende Machtstrukturen aufgelöst werden und die gesamte Bevölkerung in den politischen Prozess involviert werden kann.

Festzustellen ist, dass durch den Begriff empowerment nun zumindest politische, soziale und institutionelle Ursachen von Armut anerkannt werden (vgl. Cling 2003:29).

Dieser Abschnitt zeigte das neue Verständnis der Weltbank von Armut und deren Bekämpfung. Ob die darauf basierende Armutsbekämpfungsstrategie die alten Schwächen aufzuheben vermag, wird noch zu thematisieren sein. Denn ein Vorwurf an den neuen Ansatz von PRSP lautet, dass nach wie vor nur durch von den Gebern auferlegte Bedingungen Entwicklungszusammenarbeit stattfindet. Nun geht es darum, das Konzept von PRSP in den konkreten Entstehungskontext zu setzen. Dadurch wird die neue Konditionalität der Strategie erkennbar.

3.1.2 Die Entschuldungsinitiative HIPC

Obwohl am Ende der 1990er Jahre mehr als 40 Jahre lang Entwicklungspolitik betrieben wurde, konnte das weltweite Armutsproblem nicht gelöst werden. Besonders die Länder Afrikas südlich der Sahara konnten sich nicht aus der Armutsfalle befreien.

Ein Grund dafür war die hohe Auslandsverschuldung. Die Schuldendienstquote war in vielen Ländern höher als die Ausgaben für den Sozial- und Gesundheitssektor. Ein solches Schuldenmaß galt auch unter den Geberländern nicht länger als tragfähig. Um diesen Zustand zu ändern, beschlossen die großen Geberländer zusammen mit IWF und Weltbank beim G 7 Gipfel in Köln 1996 die HIPC Initiative ins Leben zu rufen und eine umfassende Entschuldung der am höchsten verschuldeten Länder zu ermöglichen (HIPC – highly indebted poor countries). Denn es gibt einen wesentlichen Zusammenhang von Auslandsverschuldung und Armut:

„Unsustainable external debt is a central ingredient of the cycle of economic stagnation and persistent generalized poverty in poor countries.”

(UNCTAD 2002a:207)

Drei Jahre später wurde die Initiative erweitert (enhanced HIPC Initiative), um Entschuldung direkt mit Armutsbekämpfung zu verknüpfen. Die Mittel, die für den Schuldendienst eingesetzt wurden, sollen nun für Armutsbekämpfung ausgegeben werden – etwa durch erhöhte Ausgaben für Grundschulbildung und Gesundheitsversorgung.

Die entsprechende Strategie soll von den Ländern selbst ausgearbeitet werden und in einem Poverty Reduction Strategy Paper festgehalten werden. Das PRSP dient so als Grundlage für die Entscheidung über einen Schuldenerlass. Darüber hinaus werden die konditionsgünstigen IDA-Kredite auch nur an Länder vergeben, die ein PRSP vorlegen können (vgl. Eberlei 2000:166).

Da die Geberländer möglichst schnell handeln wollten und dabei erkannten, dass die Ausarbeitung eines Strategiepapiers einige Zeit in Anspruch nehmen würde, ermöglichten sie die kurzfristige Einreichung eines Übergangspapiers, dem Interim PRSP (I-PRSP). Auch die Entwicklungsländer sind interessiert an einer schnellen Entschuldung und benötigen den Zugang zu den günstigen IDA-Krediten. Auf diese Weise geht dem PRSP der Anspruch der Langfristigkeit verloren, wie er noch im CDF vorgesehen war. Ein weiterer Unterschied zum CDF ist die gerade beschriebene Konditionalität von Schuldenerlass und Kreditvergabe (vgl. Weltbank 2003:13).

Der Schuldenerlass erfolgt in zwei Phasen: Erreicht ein Land den Entscheidungszeitpunkt (decision point), wird der erste Teil des Schuldenerlasses gewährt. Erfüllt das Land dann die weiteren Zielvorgaben des PRSP und befindet sich „ on track “ erreicht es den Abschlusszeitpunkt (completion point), nach dessen Erreichen der gesamte vorgesehene Schuldenerlass gewährt wird.

Die Entscheidung darüber, ob ein Land den decision point erreicht hat, liegt allein bei IWF und Weltbank – weder die Regierungen noch die Zivilgesellschaft können diese Entscheidung beeinflussen (vgl. jubilee2000 2003:2).

Ziel der HIPC Initiative ist es, die Schulden auf ein tragfähiges Level zu reduzieren.

Die Verschuldung eines Landes gilt als tragfähig, wenn es seine jetzigen und zukünftigen Schulden vollkommen abbezahlen kann ohne Rückgriff auf Schuldenerlass, Umschuldung oder Anhäufung von Zahlungssäumnissen (vgl. Daseking 2002:12). Dabei bleibt umstritten, welche Quote als tragfähig gelten kann.

Unter HIPC I galt ein Schuldendienst von 20-25% der jährlichen Exporteinnahmen als tragfähig. Unter HIPC II wurde die Quote auf 15 % gesenkt. Es gibt jedoch eine große Zahl von Wissenschaftlern und NGO-Vertretern, die diese Zahlen immer noch für zu hoch halten (vgl. u.a. Gunter 2003:4, oxfam 2001:5). Zudem wird die Konzeption der Initiative stark kritisiert und kritisch begleitet.

Gerade die hohe Schuldenlast der ärmsten Länder wird als Ursache dafür gesehen, warum die Entwicklung so schleppend vorankommt. Gelingt es nicht, eine umfassende Entschuldung vorzunehmen, ist zweifelhaft, ob die Armut reduziert werden kann. Schuldenerlass ist hier eine notwendige aber keine hinreichende Bedingung für Armutsbekämpfung. Der Erfolg der HIPC Initiative und der Erfolg von PRSP hängen also unmittelbar miteinander zusammen.

Der Zusammenhang von Verschuldung und Armut wurde in diesem Abschnitt aufgezeigt. Vor dem Hintergrund eines neuen, erweiterten Armutsverständnisses und dem Versuch, die ärmsten Länder aus ihren Schuldenfalle zu befreien, entwickelte sich das Konzept der Poverty Reduction Strategy Papers. Dieses wird nun in den Blick genommen und kritisch überprüft.

3.2 Die Prinzipien von PRSP

In diesem Kapitel wird es darum gehen, die neuen Prinzipien von PRSP zu betrachten und von den bisherigen SAP abzugrenzen. Dabei geht es vor allen Dingen darum, die Bedeutung hinter den Begriffen klar zu machen. Denn nicht alles, was kommunikativ neu ist, lässt sich in der Praxis wiederfinden. Es gilt also zu überprüfen, mit welchen Inhalten die Prinzipien und Begriffe gefüllt werden.

Fünf Hauptprinzipien bilden die Grundlage der Strategiepapiere, die sich aus dem weiter oben beschriebenen Comprehensive Development Framework ableiten. Diese fünf Prinzipien sind:

1. Eigenverantwortung der Staaten
2. Ergebnisorientierung
3. Ein umfassendes Verständnis über die Multidimensionalität der Armut
4. Partnerschaftsorientierung
5. Langfristige Perspektive

Auf diesen fünf Prinzipien aufbauend soll ein dreijähriger Policy-Zyklus entstehen. Dieser Zyklus besteht aus der Analyse der Armutssituation, der Strategieentwicklung, der Implementierung, der analytischen Begleitung („ monitoring “) und der Evaluierung. Im Anschluss an die Evaluierung beginnt der Zyklus erneut (vgl. Eberlei 2000:166). Dabei soll sich nicht nur die Sozialpolitik sondern auch die Wirtschafts- und Finanzpolitik auf Armutsbekämpfung ausrichten. Durch die Eigenverantwortung soll gewährleistet werden, dass Länderspezifika in die Strategieentwicklungen einfließen.

Um den Prozess zu begleiten werden jährliche Progress Reports der Regierung und das Joint Staff Assessment (JSA) von Weltbank und IWF erstellt.

[...]

---

^[1] Der Begriff „Weltbank“ bezieht sich in dieser Arbeit auf die Organe „Internationale Bank für Wiederaufbau“ und „Internationale Entwicklungsorganisation“ (International Development Agency IDA) der Weltbank-Gruppe, zu der außerdem die International Finance Corporation gehört.

^[2] Das Konzept geht davon aus, dass sich die Entwicklungsländer durch Modernisierungsmaßnahmen dem Standard der Industrieländer angleichen (vgl. Mürle 1997:23).