Externe Schocks und Politikwandel. Eine Anwendung des Advocacy Coalition Frameworks zur Untersuchung der Wirkung von Reaktorkatastrophen auf die deutsche Kernenergiepolitik

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Theoretischer Rahmen - Advocacy Coalition Framework
2.1 Entstehung und Ziel des ACF
2.2 Zentrale Annahmen und Elemente
2.3 Externe Ereignisse und Politikwandel

3. Methodische Anmerkungen

4. Die Katastrophe von Tschernobyl (Untersuchungszeitraum I)
4.1 Stabile Beliefs und Ressourcen vor Tschernobyl
4.2 Begrenztes Policy-Lernen
4.3 Begrenzte Umverteilung von Ressourcen

5. Die Katastrophe von Fukushima (Untersuchungszeitraum II)
5.1 Laufzeitverlängerung und Energiekonzept vor Fukushima
5.2 Umfassendes Policy-Lernen
5.3 Umfassende Neuverteilung von Ressourcen

6. Fazit

Literaturverzeichnis

Anhang

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Externe Ereignisse und Mechanismen des Politikwandels im ACF

Abbildung 2: Dimensionen und Policy Core Beliefs der deutschen Kernenergiedebatte

Abbildung 3: Wahrgenommene Glaubwürdigkeit verschiedener Informationsquellen

Abbildung 4: Anzahl der Teilnehmer an Umweltprotesten in der BRD zwischen 1970 und 1990

Abbildung 5: Befürwortung der Kernenergienutzung (1984-1991)

Abbildung 6: Befürwortung und Ablehnung des Neubaus von Kernkraftwerken

Abbildung 7: Umfrageergebnisse zur zukünftigen Nutzung der Kernenergie (1986-1988)

Abbildung 8: Wahrgenommene Bedrohung und Einschätzung bestehender Sicherheitsmaßnahmen

Abbildung 9: Befürwortung der Kernenergienutzung in Westdeutschland (1984-2011)

Abbildung 10: Umfrageergebnisse zur zukünftigen Nutzung der Kernenergie (2011)

Abbildung 11 Wahlabsicht im Jahr 2011 und Wahlergebnisse

Abbildung 12: Grundschema des Advocacy Coalition Frameworks

Abbildung 13: Zentrale Ereignisse der deutschen Kernenergiepolitik, 1980 - 2013

1. Einleitung

Die Geschichte der zivilen Kernenergienutzung ist von zwei schwerwiegenden Katastrophen geprägt. Am 26. April 1986 kommt es im Kernkraftwerk Tschernobyl in der heutigen Ukraine während eines simulierten Stromausfalls zur Explosion des Reaktorkerns. Dieser setzt große Mengen Radioaktivität in die Luft frei, der Wind trägt mehrere radioaktive Wolken nach Europa und kontaminiert weitläufige Gebiete (ILLING 2016: 169; ROSEN/SIMON 2016: 6). Am 11. März 2011 führt das Tohoku-Seebeben vor der Nordküste Japans und mit damit ausgelösten TsunamiWelle im Kernkraftwerk Fukushima Daiichi in drei Reaktoren der Anlage zu Kernschmelzen sowie zu mehreren Explosionen im Kraftwerksgebäude, die ebenfalls zu unkontrollierter Freisetzung von Radioaktivität führen (KÄSTNER/KIEßLING 2015: 70-71; EIDEMÜLLER 2012: 128-130). Beide Katastrophen werden heute als katastrophaler Unfall auf Stufe 7 der INES-Skala eingestuft¹ und lassen sich politikwissenschaftlich in einer von NOHRSTEDT und WEIBLE (2010: 20ff.) erstellten Typologie von Krisen beide dem Typ der »Policy-Proximate Crisis« zuordnen.²

Vergleicht man mit Blick auf Deutschland die politischen Konsequenzen aus beiden Katastrophen, so zeigen sich zwei entgegengesetzte Entwicklungen.³ Im Zuge der Reaktorkatastrophe von Tschernobyl beschränkt sich die Schwarz-Gelbe Regierung unter Bundeskanzler Kohl, trotz zahlreicher gesellschaftlicher Forderungen nach einem Ausstieg aus der Kernenergienutzung, auf sicherheitstechnische Untersuchungen aller Kernkraftwerke (DEUTSCHER BUNDESTAG 1986a: 4). Eine direkte Kursänderung ist hier keineswegs erkennbar, der Ausbau der Kernenergie wird von der Regierung weiter forciert. Im Gegensatz dazu führt die Reaktorkatastrophe von Fukushima im Jahr 2011 zu einer politischen Kehrtwende der Schwarz-Gelben Regierung unter Kanzlerin Merkel. Nur wenige Monate zuvor, im September 2010, hatte die Regierung unter großem gesellschaftlichen Protest eine weitreichende Verlängerung der Betriebslaufzeiten für deutsche Kernkraftwerke beschlossen und damit den unter Kanzler Schröder im Jahr 2000 erreichten Atomkonsens für nichtig erklärt. In Anbetracht der fortschreitenden Katastrophe in Fukushima beschließt der Deutsche Bundestag am 30. Juni 2011 jedoch kurzerhand mit großer Mehrheit aus Regierung und Opposition mit der Energiewende ein umfassendes Gesetzespaket. Es revidiert die kurz zuvor beschlossene Laufzeitverlängerung und leitet den endgültigen Ausstieg aus der Kernenergie in Deutschland bis zum Jahr 2022 in die Wege (WOLTERING 254-255).

Diese Entwicklung überrascht aus zwei Gründen. Zum einen schätzen Experten die direkten ökologischen und radiologischen Schäden durch Tschernobyl und damit die faktische Bedrohung als weitaus schwerwiegender ein als nach Fukushima.⁴ Jedoch ist es letztlich Kanzlerin Merkel, die im Juni 2011 vor dem Deutschen Bundestag erklärt, dass Kernenergie in nicht-vertretbares Risiko berge und nicht ihr Vorgänger Kohl, der 1986 keinen Zweifel an der Sicherheit der Technologie lässt (DEUTSCHER BUNDESTAG 2011: 18; 1986b: 25). Zum anderen greift das Argument zu kurz, dass es nach Tschernobyl an energiepolitischen Alternativen zur Kernenergie mangelte. So existierten bereits 1986 Prognosen renommierter Forschungsinstitute, die einen sofortigen oder sukzessiven Ausstieg als technisch und volkswirtschaftlich möglich einschätzen (siehe für einen Überblick HOFFMANN 1986).

In Anbetracht dieses zu erklärenden Phänomens lautet die grundlegende Forschungsfrage dieser Arbeit, warum es nicht schon nach der Reaktorkatastrophe von Tschernobyl im Jahr 1986 zu einem ähnlich umfassenden Politikwandel - dem Beschluss zum Ausstieg aus zivilen Kernenergienutzung - kam wie nach der Katastrophe von Fukushima im Jahr 2011. Aus politikwissenschaftlicher Perspektive zeigt sich hierbei das Phänomen, dass infolge scheinbar ähnlicher Krisen im politischen System oft unterschiedliche Outcomes resultieren, die von umfassendem und radikalem Politikwandel bis hin zu kompletter Aufrechterhaltung des Status Quo reichen (NOHRSTEDT 2010: 3).⁵

Klassische Ansätze der Policy-Forschung haben Schwierigkeiten, ͣradikale Politikwechsel“ (RÜB 2012), wie den beschlossenen Atomausstieg in Deutschland nach Fukushima, zu erklären.⁶ So hätte es etwa nach dem Vetospieler-Theorem (TSEBELIS 2002) zunächst die Laufzeitverlängerung und dann den plötzlichen Wechsel zum Atomausstieg im ͣverflochtenen und durch wechselseitige Blockademöglichkeiten gekennzeichneten deutschen System“ nicht geben dürfen (Nullmeier/Dietz 2012: 88). Auch die Parteiendifferenzhypothese nach HIBBS, die Politikwechsel durch nennenswerte Verschiebungen im Parteiengefüge infolge von Wahlen erklärt (1977; NULLMEIER/DIETZ 2012: 96), liefert keine plausible Erklärung. So war es dieselbe Schwarz-Gelbe Regierung, die 2010 zuerst die Laufzeitverlängerung und kurz darauf den Atomausstieg beschloss. Auch zum Zeitpunkt der Katastrophe von Tschernobyl war unter Helmut Kohl eine Schwarz-Gelbe Regierung an der Macht.

Dagegen besitzen neuere, neo-institutionalistische Ansätze wie die Punctuated-Equilibrium-Theorie nach BAUMGARTNER und JONES (2009), der Multiple-Streams-Ansatz nach KINGDON (1995) oder das Advocacy Coalition Framework (im Folgenden ACF) nach SABATIER und JENKINS-SMITH (u.a. 1993b) für die Forschungsfrage potenziell eine größere Erklärungskraft, da sie die Katastrophen von Tschernobyl und Fukushima in komplexerer Weise als externe Schocks oder ›focusing events‹ begreifen (NOHRSTEDT/WEIBLE 2010: 3). Solche Schocks können im politischen Subsystem etwa die öffentliche Meinung prägen oder neue Informationen einbringen und damit die Ressourcenverteilung und das Machtgleichgewicht zwischen Akteuren beeinflussen, was letztlich das Potenzial für rapide und umfassende Politikwechsel liefert (SABATIER/WEIBLE 2007: 204).

Von diesen Ansätzen hat insbesondere das Advocacy Coalition Framework (ACF) in der Policy-Forschung ein beträchtliches Interesse hervorgerufen (NOHRSTEDT 2005: 1041). Die Autoren des ACF nehmen grundsätzlich an, dass sich Akteure in einem Policy-Subsystem aufgrund ähnlicher Beliefs oder Überzeugungen zu Advocacy Coalitions zusammenschließen und danach streben, entweder den Status Quo aufrechtzuerhalten oder einen umfassenden Politikwandel herbeizuführen. Die zentrale Variable zur Erklärung von einem solchen Politikwandel stellen hier ›external events‹ beziehungsweise externe Ereignisse dar, zu denen etwa sozioökonomische Veränderungen oder Katastrophen zählen (SABATIER/JENKINS-SMITH 1993: 34). Das ACF gilt heute als einer der führenden Forschungsansätze der Policy-Forschung (BANDELOW 2014: 359; GROSSMAN 2015: 63). SCHLAGER (2007: 317) hebt hervor, dass das CF zahlreiche Elemente der oben genannten nsätze vereine: ͣthe family resemblance among the policy process theories and comparative policy models has become more pronounced, to the point where they probably belong under a single roof, and that roof is the currently entitled advocacy coalition framework“.

Der Ansatz unterliegt seit seiner Entstehung Ende der 80er Jahre gleichwohl einem kontinuierlichen Forschungsbedarf, der sich in zwei Forschungslinien widerspiegelt. So beschäftigt sich ein großer Teil der Forschung zum ACF mit der Frage, wie sich Advocacy Coalitions formieren und welche Faktoren zu ihrer zeitlichen Stabilität beitragen (siehe z.B. BANDELOW/KUNDOLF 2011 oder SUTER 2013). Dagegen nimmt die zweite Forschungslinie, welche den Einfluss externer Ereignisse auf Policy-Subsysteme untersucht, in der Literatur bislang eine weniger bedeutende Rolle ein (WEIBLE et al. 2011: 351-352). Hier besteht der zentrale Forschungsbedarf darin, die kausalen Mechanismen zu identifizieren, welche ein externes Ereignis mit einem umfassenden Politikwandel verknüpfen (NOHRSTEDT 2005: 1041; MINTROM/VERGARI 1996: 425). Die vorliegende Arbeit leistet einen Beitrag zu letzterer Forschungslinie und untersucht anhand der Forschungsliteratur zwei solcher Mechanismen - zum einen sogenanntes Policy-Lernen und zum anderen Neuverteilungen von Ressourcen. Zur Bearbeitung der Forschungsfrage orientiert sich die Arbeit dabei an folgenden zwei Arbeitshypothesen:

H1 - POLICY-LERNEN: Durch die Reaktorkatastrophe von Fukushima kommt es zu einer umfassenderen Veränderung von Policy Core Beliefs innerhalb der dominanten Koalition als durch die Katastrophe von Tschernobyl.

H2 - RESSOURCEN: Durch die Reaktorkatastrophe von Fukushima findet eine stärkere Neuverteilung von Ressourcen zwischen den Advocacy Coalitions statt, als durch die Katastrophe von Tschernobyl.

Das folgende Kapitel betrachtet zunächst ausführlicher die komplexen Grundannahmen des Advocacy Coalition Frameworks. Hierbei werden mehrere Elemente des Ansatzes für eine Anwendbarkeit im Rahmen dieser Arbeit ausgeklammert. KAPITEL 3 beinhaltet methodische Überlegungen zur empirischen Untersuchung der Arbeitshypothesen. Im Hauptteil (KAPITEL 4 und 5) betrachtet die Arbeit zunächst die Verteilung von Beliefs und Ressourcen vor den Reaktorkatastrophen und betrachtet anschließend jeweils separat deren Effekte auf das System. Den Abschluss bildet ein resümierendes Fazit (KAPITEL 6).

2. Theoretischer Rahmen - Advocacy Coalition Framework

Das folgende Kapitel skizziert zunächst den Entstehungskontext des ACF. Anschließend werden zentrale Annahmen sowie Erklärungsfaktoren für Politikwandel im Rahmen des Ansatzes identifiziert. Eine kurze Diskussion von Stärken und Schwächen des Ansatzes bildet den Abschluss.

2.1 Entstehung und Ziel des ACF

Das Advocacy Coalition Framework (ACF) wurde als Forschungsansatz in den 1980er Jahren vom USamerikanischen Umweltwissenschaftler Paul A. Sabatier (1944-2013) in Zusammenarbeit mit Hank C. JenkinsSmith entwickelt. Seit Mitte der 2000er Jahre zählt darüber hinaus Christopher M. Weible zu den wichtigsten Koordinatoren des Ansatzes (BANDELOW 2014: 357-358).⁷ Im Zuge eines umweltpolitischen Konflikts zwischen Umweltschützern und Landentwicklern um den Süßwassersee Lake Tahoe im politischen System der USA beabsichtigten die Forscher einen Ansatz schaffen, der eine systemtheoretische Alternative zur damals verbreiteten ›Phasenheuristik‹ (SABATIER 1993a) darstellt.⁸ Wie oben angesprochen gehört das ACF heute zu den etablierten Ansätzen der Policy-Forschung. So zählen die Autoren seit der erstmaligen Einführung des Ansatzes im Jahr 1987 jedes Jahr bis zu einem Dutzend englischsprachige Fallstudien mit häufigem Fokus auf Umwelt-, Energie- und Klimathemen (WEIBLE et al. 2009: 126-127).⁹

2.2 Zentrale Annahmen und Elemente

Das ACF beruht im Wesentlichen auf drei zusammenhängenden Grundannahmen. So werden erstens sogenannte ›Policy-Subsysteme‹ als primäre Analyseeinheit des politischen Prozesses betrachtet. Zweitens müssten politische Programme und Policies innerhalb eines Subsystems als Umsetzung von ›Beliefs‹ beziehungsweise Überzeugungen von Akteuren betrachtet werden. Drittens wird angenommen, dass sich Akteure mit ähnlichen Beliefs im Subsystem zu sogenannten › dvocacy Coalitions‹ zusammenschließen (WEIBLE et al. 2011: 351). ANHANG A zeigt das Grundschema der in dieser Arbeit verwendeten Version des ACF, dessen einzelne Komponenten im Folgenden schrittweise erläutert werden.

Policy-Subsysteme

Die Autoren des ACF gehen davon aus, dass sich Policy-Making beziehungsweise Politikgestaltung in modernen Gesellschaften so komplex gestaltet, dass Akteure, die politischen Einfluss anstreben, sich auf bestimmte Themenkomplexe spezialisieren müssen (SABATIER/WEIBLE 2007: 192). Damit entstehen sogenannte ›PolicySubsysteme‹:

ͣThe most useful unit of analysis for understanding the overall policy process in modern industrial societies is not any specific governmental organization or program but rather a policy subsystem or domain. A subsystem consists of actors from a variety of public and private organizations who are actively concerned with a policy problem or issue [͙΁ and who regularly seek to influence public policy in that domain” (Sabatier 1998: 99).

Ein Policy-Subsystem zeichnet sich durch drei Komponenten aus: erstens ist es durch einen geographischen Rahmen begrenzt (beispielsweise das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland), zweitens durch einen materiellen Rahmen (zum Beispiel das Politikfeld der Kernenergiepolitik) und drittens agieren innerhalb des Subsystems politische Akteure, welche sich aktiv und regelmäßig mit diesem materiellen Rahmen befassen (WEIBLE/SABATIER 2006: 124-125). Zu diesen Akteuren gehören neben staatlichen Organisationen ebenso Parteien, Verbände, Bürgerinitiativen, Wissenschaftler und Journalisten.¹⁰ Der ͣeinfache Bürger“ (BANDELOW 2014: 358), der lediglich über Wahlen am politischen Prozess teilnimmt, ist damit nicht Teil des Subsystems; spezialisierte politische Eliten stehen klar im Vordergrund des ACF. Das Policy-Subsystem oder vielmehr dessen Akteure werden in früheren Versionen des ACF wesentlich von zwei Gruppen exogener Variablen beeinflusst. Dazu gehören zum einen sogenannte ›relativ stabile Parameter‹. Sie ändern sich in der Regel nur im Laufe eines Jahrhunderts ändern und geben damit selten den Anstoß für Politikwandel innerhalb des Subsystems. Sie werden deshalb im Rahmen dieser Arbeit nicht weiter betrachtet.¹¹ Dagegen sind ›externe Ereignisse‹ kurzfristig dynamisch und damit eine ͣkritische Voraussetzung“ (SABATIER 1998: 103) für einen umfassenden Politikwandel. Sie werden deshalb getrennt in Kapitel 2.3 erläutert.

Die Rolle von Beliefs

Die Autoren gehen ferner davon aus, dass Akteure sich am politischen Prozess beteiligen, um Teile ihres sogenannten ›Belief-Systems‹ in praktische Politik umzusetzen. Dieses bezeichnet ͣein Set von grundlegenden Wertvorstellungen, Kausalannahmen und Problemperzeptionen“ (SABATIER 1993a: 127). Ein Belief-System ist hierarchisch aufgebaut und besteht aus drei Stufen von Überzeugungen, welche sich zum einen durch ihre Reichweichte und zum anderen durch ihre Stabilität unterscheiden.

Die höchste Ebene des Belief-Systems stellen sogenannte ›Deep Core Beliefs‹ dar. Sie stellen allgemeine normative Grundüberzeugungen dar, welche in ihrer Reichweite alle Policy-Subsysteme umfassen; beispielsweise die relative Abwägung von individueller Freiheit gegenüber sozialer Gerechtigkeit (SABATIER 1998: 103). Deep Core Beliefs werden in frühen Lebensphasen erworben und sind dementsprechend sehr stabil und widerstandsfähig gegenüber Veränderungen (BANDELOW 2015: 308). ›Policy Core Beliefs‹ spiegeln zentrale Überzeugungen zu einem bestimmten Politikfeld wider wie etwa die grundlegende Befürwortung oder Ablehnung von Kernkraft zur Energieerzeugung. Sie sind im Vergleich zu Deep Core Beliefs begrenzt änderbar und stellen damit - wie ausführlich in Kapitel 2.3 beschrieben wird - den Schlüsselmechanismus für politischen Wandel im Rahmen des CF dar. Die sogenannten ›Secondary spects‹ (oder sekundären Aspekte) sind dem Policy Core untergeordnet und decken Teile des Policy-Subsystems ab. Sie stellen Präferenzen für bestimmte Maßnahmen zur Zielerreichung des Policy Cores dar, zum Beispiel in Hinblick auf die Verteilung von Haushaltsmitteln oder der Gestaltung von politischen Instrumenten (SABATIER 1998: 104; WEIBLE/SABATIER 2006: 127-128). Gegenüber den anderen Ebenen des Beliefs-Systems sind sie relativ leicht zu ändern, beispielsweise durch neuaufkommende Informationen im Subsystem.

Diese Unterschiede in den Überzeugungen und Einstellungen eines jeden Individuums leiten die Autoren aus der Sozialpsychologie her (NOHRSTEDT/WEIBLE 2010: 9). So habe jedes Individuum kognitive Beschränkungen und damit eine begrenzte Kapazität, neue Informationen aufzunehmen. Äußere Ereignisse, wie beispielsweise Katastrophen, werden durch das Belief System gefiltert - dabei werden solche Informationen ignoriert, welche die eigenen Beliefs infrage stellen und solche bereitwillig angenommen, die eigene Beliefs untermauern (WEIBLE/SABATIER 2006: 127). Belief-Systeme bezeichnen ͣeine Art Brille, durch welche die Welt wahrgenommen wird und liefern damit einerseits die kognitive Grundlage für das Erstellen von politischen Programmen und sind andererseits für deren Kontinuität und relative Stabilität verantwortlich“ (SUTER 2013: 9).

Advocacy-Koalitionen, Strategien und Ressourcen im Subsystem

Auch bei der Interaktion von Individuen spielt das Belief-System eine wesentliche Rolle. So sind einzelne Individuen aufgrund ihrer kognitiven Filter gegenüber Individuen mit abweichenden Beliefs misstrauisch eingestellt, andererseits wird die Bindung mit Individuen mit ähnlichen Beliefs gestärkt: ͣIn sum, the CF's model of the individual motivates policy participants to seek out like-minded allies and form advocacy coalitions [͙΁“ (WEIBLE/SABATIER 2006: 127).

Konkreter formuliert, lässt sich bei der Interaktion zwischen Akteuren von einer › dvocacy Coalition‹ sprechen, wenn zwei Bedingungen erfüllt sind: zum einen teilen die Akteure wesentliche Policy Core Beliefs, welche SABATIER als ͣthe fundemental ‚glue‘ of coalitions“ (1998: 103) bezeichnet. Zum anderen koordinieren die kteure über einen längeren Zeitraum hinweg ihre Handlungen zu einem nicht-trivialen Grad (ebd.). Ein solcher nicht-trivialer Grad der Koordination beinhaltet dabei mindestens das gegenseitige Beobachten von Verhalten sowie die Anpassung der eigenen Handlungen in Hinblick auf ein gemeinsames Policy-Ziel (SCHNEIDER/JANNING 2006: 196). Der Zusammenschluss von Akteuren zu Advocacy Coalitions beruht im ACF zum einen auf der oben dargelegten sozialpsychologischen Argumentation; zum anderen betonen die Autoren, dass dies eine rationalistische Handlung darstellt. So streben die Akteure im Subsystem danach, ihre Policy Core Beliefs in tatsächliche Policies umzuwandeln, bevor ihre Gegner dasselbe tun können. Um dieses Ziel zu erreichen, müssen die Akteure Verbündete mit ähnlichen Policy Core Beliefs suchen, Ressourcen teilen sowie einander ergänzende Strategien zur Beeinflussung von Regierungsinstitutionen entwickeln (SABATIER/WEIBLE 2007: 196). Diese Strategien umfassen etwa die Verbreitung von Informationen, die Veränderung institutioneller Regeln oder die Mitwirkung bei der Ernennung von Schlüsselakteuren (WEIBLE/SABATIER 2006: 129).

Letztendlich existieren in einem Policy-Subsystem zwischen einer und vier Advocacy Coalitions. Bei lediglich einer identifizierbaren Advocacy Coalition besteht ein ruhiges Subsystem mit geringem Konfliktniveau im jeweiligen Politikfeld (SCHNEIDER/JANNING 2006: 196). Anderenfalls unterscheidet das ACF zwischen dominanten Koalitionen, deren Überzeugungen sich stärker in der jeweiligen Gesetzgebung widerspiegeln, und Minderheits-Koalitionen, die auf die Neugestaltung von Policies abzielen (SABATIER 1993a: 131; NOHRSTEDT 2010: 311).¹² Ausschlaggebend für die Durchsetzung einer Policy ist im ACF die Ressourcenausstattung einer Advocacy Coalition: ͣ'Belief systems' bestimmen die Richtung, in die eine Advocacy-Koalition [͙΁ versuchen wird, staatliche Programme zu bewegen, aber ihre Fähigkeit, das zu tun, hängt zentral von ihren Ressourcen ab“ (SABATIER 1993a: 131, Hervorh. im Original). Nach Ansicht der Autoren sind hierbei folgende miteinander zusammenhängende Ressourcen relevant (SABATIER/WEIBLE 2007: 201-203):

A. FORMALE RECHTLICHE AUTORITÄT: Dies beinhaltet die Anzahl von Mitgliedern der eigenen Koalition in behördlichen Positionen wie zum Beispiel Beamte und Richter, welche letztlich etwa aufschiebende Verfahren etablieren können.
B. ÖFFENTLICHE MEINUNG: Eine unterstützende Öffentlichkeit wählt Koalitions-Mitglieder eher in politische Schlüsselpositionen, wodurch Policies mitgestaltet werden können.
C. INFORMATIONEN: Die öffentliche Meinung lässt sich wesentlich durch Verbreitung von Kampagnen und anderen Informationen lenken. Zudem können durch ein Informationsmonopol Überzeugungen einer MinderheitsKoalition diskreditiert werden.
D. MOBILISIERBARE TRUPPEN: Dies beschreibt die Fähigkeit einer Koalition zur Mobilisierung öffentlicher Unterstützer, beispielsweise beim Aufruf zu Demonstrationen und Wahlkampagnen.
E. FINANZIELLE RESSOURCEN: Derartige Mittel können genutzt werden, um andere Ressourcen zu erwerben; ein Beispiel ist die Unterstützung von Think Tanks zur Generierung neuer Informationen.
F. SKILLFUL LEADERSHIP: Dies umfasst die Fähigkeit von Schlüsselakteuren innerhalb der Koalition, neu aufkommende Informationen oder auch Krisen zur Verwirklichung der eigenen Beliefs auszunutzen.

2.3 Externe Ereignisse und Politikwandel

Nach Darstellung der Kernelemente des ACF liegt nun die Frage darin, wie es in einem Policy-Subsystem zu politischen Veränderungen und Politikwandel kommt. Zur Differenzierung eines solchen Wandels unterscheiden die Autoren zwischen ›Major Policy Change‹ und ›Minor Policy Change‹:

ͣMajor policy change is subsystem-wide alterations of policy (changes in policy core aspects of the subsystem). The ACF defines minor policy changes as changes of a specific subcomponent of the policy subsystem (changes in secondary aspects of the policy subsystem)“ (WEIBLE/SABATIER 2006: 130).

Eine geringfüge Änderung findet somit statt, wenn die unterste, sekundäre Ebene einer Policy erfasst wird; ein umfassender Politikwandel dagegen, wenn sich auf der Ebene des Policy Cores ein Wandel vollzieht, der auch in den Deep Core des Subsystems hineinreichen kann (RÜB 2012: 18).

Den Schlüsselfaktor zur Erklärung eines Major Policy Change stellen im CF ›External Events‹ beziehungsweise externe Ereignisse dar - ohne solche ͣsignificant perturbations external to the subsystem“ vollziehe sich kein umfassender Politikwandel, sondern lediglich vorrangig marginale Änderungen auf der Ebene der sekundären Aspekte (SABATIER/JENKINS-SMITH 1993: 34). Diese geringe Dynamik bei Abwesenheit Subsystem-externer Ereignisse erklärt sich durch die oben beschriebene Stabilität von Deep Core und Policy Core Beliefs. Wird beispielsweise eine dominante Koalition innerhalb des Subsystems für ein misslungenes Regierungsprogramm kritisiert, so lernen dessen kteure aufgrund ihrer kognitiven Filter ͣInformationen zurückzuweisen, die nahelegen, daß ihre Grundannahmen ungültig und / oder nicht realisierbar sind, und verwenden formale PolicyAnalysen in erster Linie, um diese 'beliefs' zu untermauern und zu elaborieren (oder diejenige ihrer Gegner anzugreifen)“ (SABATIER 1993a: 122-123).

Die Autoren unterteilen externe Ereignisse in (1) starke sozioökonomische Veränderungen, (2) Veränderungen der öffentlichen Meinung, (3) Regierungswechsel und (4) Policy-Entscheidungen und Einflüsse aus anderen Subsystemen (WEIBLE et al. 2009: 124).¹³ Zeitlich können sie sich allmählich im Laufe mehrerer Jahre entwickeln oder schlagartig - wie die Katastrophen von Tschernobyl und Fukushima - als Schock auftreten (WEIBLE/SABATIER 2006: 130). Externe Ereignisse führen jedoch im ACF - wie etwa die unterschiedlichen Reaktionen europäischer Länder auf die Katastrophe von Fukushima empirisch zeigen - nicht unmittelbar zu einem Major Policy Change. Stattdessen argumentieren die Autoren, dass ein externes Ereignis zwei Mechanismen beziehungsweise intervenierende Variablen in Gang setzen kann, welche einen Politikwandel bewirken - zum einen eine Neuverteilung von Koalitions-Ressourcen, zum anderen sogenanntes ›Policy-Lernen‹ innerhalb der dominanten Koalition (WEIBLE/SABATIER 2006: 130).

Ressourcen sind ausschlaggebend für die Fähigkeit zur Durchsetzung von Policies. Externe Ereignisse können diese Ressourcen zwischen den Koalitionen neuverteilen, beispielsweise könnte die dominante Koalition eine dramatisch gesunkene öffentliche Unterstützung verzeichnen, welche die Fortführung eines umstrittenen Regierungsprogramms infrage stellt. Im Gegenzug kann die Minderheits-Koalition von dieser Situation profitieren: ͣIn return, a crisis might tilt the balance of power within the subsystem, paving the way for new actors to influence policymaking, sometimes even by replacing the previously dominating coalition” (NOHRSTEDT/WEIBLE 2010: 11).

Policy-Lernen bezeichnet im ACF grundsätzlich die Veränderung von Policy Core Beliefs; anders gesagt ͣcoalition representatives develop a new understanding of problems and solutions“ (NOHRSTEDT 2008: 261). Dies kann entweder im Laufe der Zeit oder durch Wahrnehmung neu auftauchender Informationen im Zuge externer Ereignisse und Schocks geschehen. Ein externes Ereignis kann auf diesem Wege zu Politikwandel führen, wenn Mitglieder der dominanten Koalition Policy Core Beliefs oder auch Deep Core Beliefs ihres Belief-Systems ändern (WEIBLE/SABATIER 2006: 130; NOHRSTEDT 2010: 312-313).¹⁴ Das ACF weist hierbei Unklarheiten auf. So gehen die Autoren wie oben beschrieben davon aus, dass Koalitionsakteure aufgrund ihrer kognitiven Beschränkungen im Belief-System Informationen ausblenden, die ihre Policy Core Beliefs infrage stellen; gleichzeitig wird jedoch angenommen, dass externe Ereignisse eine Änderung von Kernüberzeugungen herbeiführen können (NOHRSTEDT 2005: 1043). Letztendlich wird ein solcher Belief-Wandel - konzeptionell uneindeutig - als unwahrscheinlich, aber nicht als unmöglich betrachtet: ͣit is exceedingly unlikely that members of a coalition will change policy core beliefs voluntarily“ (SABATIER 2007: 198). ABBILDUNG 1 stellt die Schlüsselmechanismen für politischen Wandel durch externe Ereignisse im ACF zusammenfassend dar.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Externe Ereignisse und Mechanismen des Politikwandels im ACF Quelle: Eigene Darstellung

Zur Beantwortung der Forschungsfrage, wieso die Reaktorkatastrophe von Tschernobyl in Deutschland keinen unmittelbaren Politikwandel hervorgerufen hat wie die Katastrophe von Fukushima, orientiert sich die Arbeit an den in KAPITEL 1 vorgestellten Arbeitshypothesen. Für deren Bearbeitung bietet das Advocacy Coalition Framework aus mehreren Gründen eine vielversprechende theoretische Grundlage. Das ACF liefert erstens eine weitestgehend kohärente Definition und Verknüpfung seiner Schlüsselelemente ›Policy-Subsysteme‹, ›BeliefSysteme‹ und › dvocacy Coalitions‹. Zweitens stellt das ACF mit externen Ereignissen einen zentralen Kausalfaktor für Politikwandel in den Mittelpunkt, der durch die Mechanismen »Ressourcen-Neuverteilung« und »Policy-Lernen« theoretisch flankiert wird. Hierbei besitzt das ACF nicht nur eine größere potenzielle Erklärungskraft als die von Sabatier kritisierte ͣPhasenheuristik“, sondern unterscheidet außerdem im Vergleich zum Multiple-Streams-Ansatz und der Punctuated-Equilibrium-Theorie differenzierter zwischen Major und Minor Policy Change (NOHRSTEDT 2008: 259-260). Drittens zeigen die oben genannten Fallstudien, dass einer Anwendung des ACF im Feld der Kernenergiepolitik keine grundsätzlichen Einschränkungen entgegenstehen. Viertens besteht in der Forschung zum ACF nach wie vor ein breiter Forschungsbedarf, zu dem die vorliegende Arbeit einen Beitrag leisten kann.

Gleichwohl besitzt das ACF Nachteile. So weisen erstens wie erläutert die Kategorien ›Externe Ereignisse‹ und ›Policy-Lernen‹ konzeptionelle Ungenauigkeiten auf, was eine Erklärung des komplexen Politikwandels in der deutschen Kernenergiepolitik im Rahmen dieser Arbeit als schwierig erweisen kann. Zweitens ist das ACF zwar breit in seiner Anwendbarkeit, jedoch ist die Anwendung per se in Fallstudien aufgrund der theoretischen Komplexität des Ansatzes einerseits sowie, wie im folgenden Kapitel dargestellt wird, der zeit- und kostenintensiven Datenerhebung nicht unproblematisch (WEIBLE/SABATIER 2006: 131).¹⁵

3. Methodische Anmerkungen

Das folgende Kapitel skizziert in fünf Schritten das methodische Vorgehen für den empirischen Teil der Arbeit.

i) Bestimmung des Untersuchungszeitraums

Gegenstand der empirischen Untersuchung bilden zwei Untersuchungszeiträume. ZEITRAUM I betrachtet die Zeitspanne der 10. Wahlperiode des Deutschen Bundestages (29.03.1983 - 18.02.1987). Das Reaktorunglück von Tschernobyl (26.04.1986) fällt hier in das letzte Jahr der Legislaturperiode, gleichwohl verbleibt ein ausreichender Zeitraum zur Überprüfung der Faktoren Policy-Wandel und Ressourcen-Neuverteilung infolge des externen Ereignisses. UNTERSUCHUNGSZEITRAUM II betrachtet die 17. Wahlperiode des Bundestages (27.09.2009 - 22.10.2013). Dieser Zeitraum deckt sowohl den Beschluss der Laufzeitverlängerung vor der Katastrophe von Fukushima ab (11.03.2011), als auch die politische Reaktion des Atomausstiegs nach dem Ereignis. Die Festlegung der Zeiträume dient einerseits der eindeutigen Abgrenzung des empirischen Materials. Des Weiteren werden, da in beiden Zeiträumen eine Schwarz-Gelbe Bundesregierung besteht, Parteieneffekte im Rahmen der Parteiendifferenzhypothese (vgl. KAPITEL 1) als erklärende Variable für Politikwandel ausgeschlossen.

ii) Subsystem und Schlüsselakteure

Wie im vorherigen Kapitel beschrieben, beinhaltet das Policy-Subsystem diejenigen Akteure, welche sich aktiv mit einem Politikfeld beschäftigen und regelmäßig versuchen, kollektiv verbindliche Entscheidungen in diesem Politikfeld zu beeinflussen (SABATIER 1998: 99). Das Subsystem der deutschen Kernenergiepolitik gestaltet sich durch seine Vielzahl von Akteuren aus politischen Parteien, Regierungen und Ministerien auf Bundes- und Landesebene, Energiekonzernen, Verbänden, Bürgerinitiativen, Journalisten und Forschungsinstituten als äußerst komplex. Im Rahmen des begrenzten Umfangs der Arbeit ist eine umfassende Betrachtung all dieser Akteure nicht möglich. Ziel ist daher vielmehr die Skizzierung von Policy Core Beliefs und Ressourcen zweier konkurrierender Advocacy Coalitions vor und nach den Reaktorkatastrophen. Politische Parteien (beziehungsweise ihre Fraktionen im Deutschen Bundestag) sowie Ministerien werden dabei als zentrale legislative und exekutive Akteure des politischen Systems vorrangig betrachtet.

iii) Konfliktdimensionen und Policy Core Beliefs im Subsystem

Zur Beantwortung der Teilfrage, ob es infolge der Reaktorkatastrophen von Tschernobyl und Fukushima zu Policy-Lernen kam, ist eine Systematisierung der Policy Core Beliefs oder auch Konfliktdimensionen des Subsystems notwendig. SABATIER und WEIBLE empfehlen, zwei bis drei Policy Core Beliefs zu operationalisieren, um mindestens zwei Advocacy-Coalitions identifizieren zu können (2007: 195). Basierend auf einer umfassenden Analyse von Primär- und Sekundärliteratur wurden in der vorliegenden Arbeit für das Subsystem der

[...]

¹ Die International Nuclear Power and Radiological Event Scale wurde von der IAEA entwickelt und dient als Gradmesser für die Schwere nuklearer Störfälle und Unfälle. Die Skala reicht von 1 (Ereignis ohne oder mit geringer sicherheitstechnischer Bedeutung) bis 7 (katastrophaler Unfall) (EIDEMÜLLER 2012: 80-81; KÄSTNER/KIEßLING 2015: 64-65).

² Die utoren unterscheiden anhand der Dimensionen ‚geographische Nähe der Krise‘ sowie ‚Policy-Nähe der Krise‘ zwischen den Typen »Immediate Crisis« (geographisch nah / politisch nah), »Policy-Proximate Crisis« (geographisch fern / politisch nah), »Geographic-Proximate Crisis« (geographisch nah / politisch fern) und »Vicarious Crisis« (geographisch fern / politisch fern) (NOHRSTEDT/WEIBLE 2010: 20ff.).

³ Siehe Anhang B für eine Chronik der zentralen Ereignisse.

⁴ So wird die gesamte Freisetzung von Radionukliden nach Fukushima auf 520 PBq (Petabecquerel) und nach Tschernobyl auf

5.300 PBq beziffert. Die Kontamination von Luft, Regenwasser, Erde, Vegetation und Nahrungsmitteln ist nach Tschernobyl signifikant höher, ebenso ist die Größe von Evakuierungsgebieten und hoch-kontaminierter Gebiete circa 15 Mal größer (STEINHAUSER et al. 2014: 812-814; KÄSTNER/KIEßLING 2015: 73-74).

⁵ Selbst bei ausschließlicher Betrachtung der Katastrophe von Fukushima zeigen sich im europäischen Vergleich bedeutende Unterschiede in den politischen Konsequenzen. So setzen nahezu alle Länder - mit Ausnahme von Deutschland, Belgien, Italien und der Schweiz - ihre Kernenergiepolitik nahezu unverändert fort. Eine zwingende Wirkung muss der Katastrophe damit abgesprochen werden (NULLMEIER/DIETZ 2012: 93-94).

⁶ Neben dem Atomausstieg nennt lassen sich als weitere Beispiele für radikale Politikwechsel etwa die Abschaffung der allgemeinen Wehrpflicht, die Hartz-Gesetze, die Einführung des Mindestlohns oder die Einführung des Gesundheitsfonds nennen (RÜB 2012: 15).

⁷ Die utoren verstehen das CF explizit nicht als Theorie, sondern als Framework: ͣa framework provides a foundation for descriptive and prescriptive inquiry by establishing a set of assumptions, scope, and general classifications and relations among key concepts.“ (WEIBLE et al. 2011: 351). Im Gegensatz zu Theorien sind Frameworks logisch weniger stringent, besitzen dafür aber eine relativ große Reichweite über verschiedene Disziplinen und Perspektiven hinweg (GROSSMAN 2015: 62; BANDELOW 2015: 305).

⁸ Wichtige Vertreter dieses Ansatzes sind Zeit JONES (1970) und ANDERSON (1975). Aus ihrer Sicht lässt sich der politische Prozess sequentiell in die Phasen Problemdefinition, Agenda-Setting, Politikformulierung, Implementation, Evaluation und Reformulierung unterteilen. SABATIER führt diesem Gedanken mehrere Argumente entgegen (1993a: 118-119): So gehe die Phasenheuristik nicht von Kausalannahmen aus und biete damit keine Möglichkeit zum Testen empirischer Hypothesen. Damit einhergehend bestehe ein Mangel an Faktoren, welche den politischen Prozess von Phase zu Phase vorantreiben und erklären. Darüber hinaus sei das Phasenmodell deskriptiv ungenau und vernachlässige die Tatsache, dass Politikwandel in der Regel mehrere Zyklen umfasse. Das ACF beinhalte dagegen laut Weible klare kausale Annahmen, empirisch überprüfbare Hypothesen, ein explizites Modell des Individuums, mehrere Interaktionszyklen sowie die Möglichkeit zur Analyse mehrerer Hundert Akteure (WEIBLE/SABATIER 2006: 131-132).

⁹ Für das Politikfeld der Kernenergiepolitik lassen sich, mit teils stark abweichenden analytischen Schwerpunkten, Fallstudien von SUTER (2013), MARKARD et al. (2015), ROßEGGER/RAMIN (2013) und NOHRSTEDT (2005, 2008, 2010) anführen.

¹⁰ Hiermit distanzieren die Autoren das ACF von Ansätzen des politischen Prozesses aus dem US-amerikanischen Kontext, welche die Rolle sogenannter ͣIron Triangles“ aus Politikern, Verwaltung und Interessengruppen hervorheben und im Gegenzug Akteure wie Wissenschaftler, Politikberater und Journalisten als relativ neutrale Akteure vernachlässigen (SCHNEIDER/JANNING 2006: 195). Das ACF habe diese analytische Stärke in zahlreichen Fallstudien nachgewiesen (WEIBLE/SABATIER 2006: 131); so behandelt etwa BANDELOW (1999) die Rolle wissenschaftlicher Informationen in der Gentechnologie-Politik.

¹¹ In einer Überarbeitung des CF aus dem Jahr 2007 wird mit sogenannten ›politischen Gelegenheitsstrukturen‹ ein weiteres Set exogener Variablen hinzugefügt (siehe SABATIER/WEIBLE 2007). Dieses wird zur Begrenzung der Analyse ebenfalls nicht berücksichtigt.

¹² In früheren Versionen des ACF spielte zudem das Konzept der »Policy Broker« eine wichtige Rolle. Dies sind Akteure, die keiner Advocacy Coalition angehören und daran orientiert sind, als Vermittler zwischen den Koalitionen zu agieren und Kompromisse herbeizuführen (WEIBLE/SABATIER 2006: 128-129; BANDELOW 2014: 359). Auch hier wird zur analytischen Einschränkung der Arbeit auf eine weitere Berücksichtigung dieses Unterkonzepts verzichtet (siehe z.B. INGOLD 2011 für eine exemplarische Anwendung in der schweizerischen Klimapolitik).

¹³ NOHRSTEDT kritisiert die konzeptionelle Ungenauigkeit der Kategorie externer Ereignisse, welche die kausale Verknüpfung zu Politikwandel erschwere: [͙΁ it is unclear which developments are sufficient to explain policy change initiatives. Many events qualify as ‘socioeconomic change’ and these conditions are in flux. Economies have their ups and downs, public opinion changes constantly, the relative power of governments fluctuates, and decisions spill over between sectors on an everyday basis. Therefore, the role of external events becomes a matter of degree [͙΁” (NOHRSTEDT 2005: 1046). In dieser Arbeit werden daher die Katastrohen von Tschernobyl und Fukushima mit ihren Begleiterscheinungen so eindeutig wie möglich charakterisiert.

¹⁴ So zeigt etwa NOHRSTEDT in einer qualitativen Fallstudie, wie der Reaktorunfall von Three Mile Island im Jahr 1979 zu einem Umschwenken der Beliefs führender Parteimitglieder der Sozialdemokratischen Partei der Pro-AKW-Koalition führte. Dies habe innerhalb der Koalition letztlich zur Zustimmung zu einem Referendum geführt, welches den vorläufigen Atomausstieg Schwedens einleitete (NOHRSTEDT 2005; GROSSMAN 2015: 63).

¹⁵ So stellen die Autoren in Anbetracht dessen fest, dass 33 von 80 untersuchten Fallstudien ohne spezifizierte Methodik wie Inhaltsanalyse und Interviews arbeiten; ebenso testen 55 Prozent der Fallstudien keine konkreten Hypothesen und tragen damit nicht zur Weiterentwicklung der Kausalvorstellungen des ACF bei (WEIBLE et al. 2009: 127-128). Zwar berücksichtigt die vorliegende Arbeit dies, gleichwohl geht mit der beschriebenen Ausklammerung von Elementen des ACF (siehe ABBILDUNG 1) eine Komplexitätsreduktion des Ansatzes einher, welche hinterher kritisch hinterfragt werden muss.