Ein-Euro-Jobs. Auswüchse einer aktivierenden Arbeitsmarktpolitik in Deutschland

Inhaltsverzeichnis:

1. Einleitung

2. „Fördern und Fordern“ – zur Entwicklung der deutschen Sozialpolitik
2.1. Der soziale Kompromiss im „Politischen Keynesianismus“
2.2. „Einer für alle“ – Arbeit als gesellschaftliche Pflicht

3. Kritik des „Aktivierenden Wohlfahrtsstaates“ – Stephan Lessenich und die „neue Regierung des Sozialen“

4. „Jede Arbeit ist besser als gar keine“ – Der Aktivierungsgedanke bei den„1-Euro-Jobs“
4.1. Sozialpolitischer Zündstoff: die Reformen des „Hartz IV“
4.2. „Von der Hängematte zum Sprungbrett“ – Über die Planke gehen für die eigene Gesellschaft

5. Schlussbetrachtung

1. Einleitung

„Wir spüren, welchen Wert es hat, wenn die Zahl der Menschen, die Arbeit haben, so hoch ist wie noch nie oder wenn wir im kommenden Jahr das erste Mal seit 46 Jahren keine neuen Schulden im Bund aufnehmen müssen und Schluss machen können mit dem Leben auf Pump.“ – Angela Merkel^[1]

Es ist ein überaus erfreuliches Zeugnis, das die Kanzlerin in ihrer Ansprache zum Jahreswechsel 2015 zieht. Angesichts der niedrigen Arbeitslosenzahlen wagt sie es sogar, das große Ziel, ein Ende der Staatsverschuldung, in Aussicht zu stellen. Zum ersten Mal nach langer Zeit rückt die „Schwarze Null“ wieder in greifbare Nähe – wie ist das nur möglich?

Die Lösung dieses Rätsels ist gleichzeitig eine neugefundene Antwort auf eine uralte politische Frage aller Gesellschaften, die sich den ambivalenten Idealen von Freiheit und Gleichheit verschrieben haben: Was macht man mit denen, die arbeiten könnten, es aber de facto nicht tun? Mehrere institutionelle Neuerungen und Änderungen markierten in den vergangenen Jahren einen Wechsel von einer Politik des finanziellen Ausgleichs zu einer „aktivierenden“ Strategie, die die Betroffenen durch Anreize an den Arbeitmarkt heranführen soll. Erst einmal „aktiviert“, müssen sie nicht länger auf Staatskosten leben, sondern arbeiten selbst wieder am nationalen Wirtschafswachstum mit, was - zumindest in der neoliberalen Theorie -, der gesamten Bevölkerung zugutekommt. Ein fruchtbarer Kreislauf also, in dem kapitalistische Marktwirtschaft und demokratische Teilhabeprinzipien glücklich vereint sind. Nach jahrelangem Bangen scheint das Meisterwerk vollbracht: Effektive Beschäftigungspolitk bei gleichzeitigen Einsparungen in den Haushaltskassen.

Diese Erfolgsgeschichte ist eigentlich fast schon zu schön um wahr zu sein. Stephan Lessenich zeigt in seinem Buch „Die Neuerfindung des Sozialen“, zu welch hohem Preis der deutsche Sozialstaat „im flexiblen Kapitalismus“ allmählich seine Gestalt verändert. Er identifiziert ein neugeordnetes Kräftegleichgewicht innerhalb der komplexen Funktionszusammenhänge von kapitalistischer Akkumulation und wohlfahrtsstaatlicher Intervention, welches schwerwiegende soziokulturelle Implikationen mit sich bringt. Die wissenschaftliche Auseinandersetzung vermittelt dann eine Position, von der aus diskutiert werden kann, ob der Wandel zum „aktivierenden Wohlfahrtsstaat“ seinen Preis tatsächlich wert ist. Im Folgenden soll zunächst die Entstehung des „aktivierenden Staates“ im historischen Kontext vorgestellt werden (2). Es wird deutlich werden, dass der neue Ansatz eine engere Verflechtung von kapitalistischer Produktionsweise und der gesellschaftlichen Steuerung der (nicht-arbeitenden) Bevölkerung mit sich bringt (3). Auf der Suche nach deren konkreten Ausformungen werden anschließend die im Zuge der Hartz IV“-Reformen eingeführten „1-Euro-Jobs“ kritisch beleuchtet (4). In (5) folgt eine Zusammenfassung und Bewertung der gewonnenen Erkenntnisse.

2. Entwicklung der deutschen Arbeitsmarktpolitik vor dem Hintergrund des „Förderns und Forderns“

„Frage nicht was dein Land für dich tun kann, frage, was Du für dein Land tun kannst.“

- John F. Kennedy

2.1 Der soziale Kompromiss im „Politischen Keynesianismus“

Das Leitbild des „aktivierenden Staates“ entstand Mitte der 1990er Jahre, als dem deutschen Sozialstaat aufgrund des Konjunkturabschwungs der deutschen Wirtschaft, den Herausforderungen durch die Wiedervereinigung, eines verschärften internationalen Wettbewerbsdruck und schlussendlich einer sehr hohe und beständige Arbeitslosenquote ein dringender Reformbedarf attestiert wurde. (vgl. Blanke & Plaß 2005: 29f.).

Noch bis Mitte der 70er Jahre war der demokratische Wohlfahrtsstaat in Deutschland sukzessive ausgebaut worden. In den sog. „Wirtschaftswunderjahren“ nach dem Abzug der Siegermächte des zweiten Weltkrieges 1949 wurden die neugewonnenen Verteilungsspielräume dazu genutzt, moderne Ideen eines starken sozialen Sicherungsstaates umzusetzen, welcher die zyklischen Konjunkturschwankungen in der Wirtschaft durch regulative Eingriffe ausgleicht. Seinen Höhepunkt erreichte dieser „politische Keynesianismus“ mit der Regierungsbeteiligung der sozialdemokratischen Partei Ende der 60er Jahre (vgl. Lamping et al. 2002: 7). Diese Form des sozial-marktwirtschaftlichen Arrangements, die auf den Ausführungen des britischen Ökonomen J.M. Kaynes gründet, galt lange Zeit als der Garant wirtschaftlicher Prosperität und sozialer Stabilität schlechthin. „Die systemische Großtat des »keynesianischen« Wohlfahrtsstaates war es, die antagonistischen und daher tendenziell konfliktreichen, durch die Organisationen von Kapital und Arbeit vertretenen Logiken der Gestaltung des gesellschaftlichen Produktionsprozesses vermittelnd in sich aufzuheben - oder diese jedenfalls als miteinander kompatibel erscheinen zu lassen.“ (Lessenich 2009: 154; Hervorh. im Original).

Doch der feste Glaube, man habe endlich die bessere, tragfähige Alternative zum verhassten Sozialismus gefunden, wurde schon bald in seinen Grundfesten erschüttert. Die Ölkrise der frühen 70er Jahre traf die internationalen Finanzmärkte hart und zeigte – nicht nur in Deutschland – dem marktwirtschaftlichen Wohlfahrtsstaat seine Grenzen auf. Trotz allen Ausgleichsmechanismen konnte die heranwachsende Massenarbeitslosigkeit nicht aufgehalten werden. Im Jahre 1975 zählte man in Deutschland erstmals über eine Millionen Erwerbslose (vgl. Butterwege 2005: 70f.). Um deren Arbeitslosenhilfe zahlen zu können, musste der Staat immer mehr Schulden aufnehmen. Zu diesem Zeitpunkt kamen erstmals Zweifel am keynesianischen Modell auf. Eifrig suchte man nach Erklärungen, warum die doch eigentlich so fortschrittliche und ausgeklügelte Strategie des Konjunkturausgleichs plötzlich nicht mehr aufging. Die entstandenen Probleme der Arbeitslosigkeit und des Haushaltsdefizits wurden dabei weitestgehend „(. . .) nicht in erster Linie als Marktversagen, sondern als Folge staatlicher Interventionen und Regulierungen und eines „ausgeuferten“ Wohlfahrtsstaates“ interpretiert (Blanke & Plaß 2005: 29).

Schlussendlich identifizierte man einen fatalen, im System selbst angelegten „Konstruktionsfehler“ (Offe 1995), aufgrund dessen das gängige Modell auf lange Sicht zum Scheitern verurteilt war. Sinkt demnach die Zahl der beitragspflichtigen Beschäftigten ab entgleitet den Systemen der sozialen Absicherung ihre Finanzierungsgrundlage. Dem Wohlfahrtsstaat rutscht buchstäblich der „Boden unter den Füßen“ weg und die bis dato sehr hohen Sozialausgaben können nur noch auf Kosten einer immensen Staatsverschuldung geleistet werden. Darüber hinaus unterstellte man den wohl zu hoch dosierten Sozialleistungen eine „Drogenwirkung“ auf ihre Empfänger, weil sie deren Arbeitsbereitschaft ihrer Nutznießer „betäubten“ und sie anschließend in Abhängigkeit (von staatlicher Unterstützung) zurückließen. Dem strukturellen Missbrauch der Systeme würde somit Tür und Tor geöffnet. Aus neoliberaler Perspektive hieß es, der Wohlfahrtsstaat hemme wirtschaftliches Wachstum, indem er selbst Arbeitslosigkeit unterstütze (vgl. Lessenich 1999: 411). Angesichts des gesellschaftlichen und politischen Umbruchs, dem demographischen Wandel, der Emanzipation und der Wiedervereinigung, sei die Vorstellung vom allzuständigen „Vor- und Versorgestaat“ überholt, hieß es. In Zeiten, in denen die Globalisierung den Rationalisierungs- und Produktivitätsdruck immer weiter anheizt und in denen „Erwerbsarbeit“ völlig neu definiert wird, müsse die Rolle des nationalen Wohlfahrtsstaates stattdessen von Grund auf neu verstanden werden. Das „keynesianische“ Wohlfahrtsmodell sei schlichtweg nicht mehr tragbar und gerade die deutsche Sozialdemokratie müsse sich vom „geliebten“ staatszentrierten Wohlfahrts- und Gerechtigkeitsmodell verabschieden (vgl. Heinze et al 2005:16).

Bald traf die Kritik auch auf Seiten der Politik auf Resonanz. Auch dort kam man zu dem Schluss, das deutsche Sozialsystem selbst sei „beschäftigungsfeindlich“ (Gabriel 2005), weil sich der Einstieg in den Arbeitsmarkt als unnötig schwer darstellt. Zu hohe Lohnnebenkosten und ein zu geringes Lohngefälle maximieren nur die Risiken von Arbeitgebern bei der Suche nach neuen Mitarbeitern und verringern die Chancen der Arbeitnehmer auf eine Stelle. Eine derartige „Missachtung ökonomischer Grundgesetze“ (Steinbrück 2005: 47) hat weitreichende Folgen. „Der Staat darf keine unsinnigen oder komplizierten Vorgaben machen, die die wirtschaftlichen Aktivitäten erschweren oder unterbinden“ (ebenda). Ein neueres, zukunftsfähigeres Modell müsse sich stattdessen nach dem tatsächlichen Arbeitskräfteangebot richten und zwischen hochproduktiven und minderproduktiven Tätigkeiten differenzieren. Somit stünde der einzelne Bürger mit seinen individuellen Kompetenzen im Zentrum der Sozialpolitik. Auch Menschen in sozialen Randgruppen hätten nicht nur Probleme, sondern auch Fähigkeiten, die genutzt werden wollen (Heinze et al. 1999: 184). Dieses Potential sei nur bisher vom allfürsorgenden „Vater Staat“ betäubt worden (s.o.). Um diese Personen zu (re-)animieren müsse erst einmal der Druck zur Aufnahme einer Arbeit erhöht werden. Die Idee vom „aktivierenden“ Sozialstaat war geboren. Nun galt es, sie sozialverträglich in die Praxis umzusetzen.

2.1 „Einer für alle“ – Arbeit als gesellschaftliche Pflicht

Der „Weckruf“ für die arbeitsfähige, aber untätige Masse erfolgte zunächst in Form eines normativen Appells: Jeder Staatsbürger solle in seinem Handeln die Verantwortung für seine Mitmenschen wahrnehmen. Es ist die Leistung jedes Einzelnen, die den nationalen Wohlfahrtsstaat überhaupt erst möglich macht. Mit seinem Beitrag zum Bruttosozialprodukt kann er einen entscheidenden Beitrag leisten und erhöht damit die Chancen aller auf ein gutes Leben. Dieses Verständnis von nationaler Solidarität sei in Zeiten der „Relativierung des Nationalstaates durch die Globalisierung“ (Blanke & Plaß 2005: 31) wichtig. „Im besten Falle gelingt es dem Staat (. . .), die Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass Menschen noch häufiger (. . .) dazu bereit sind, sich für die Gemeinschaft einzusetzen“ (Steinbrück 2005: 48). Das Einfordern des gesamtgesellschaftlichen Mitwirkens sollte, in Kombination mit dem Anspruch, die Menschen mit ihrem wiederentdeckten Potential auch institutionell zu fördern, den neuen Kurs der deutschen Sozialpolitik bestimmen: „In diesem Zusammenhang wird Eigennutz als Chance begriffen: Das Leitbild des aktivierenden Staates setzt an Schnittstellen zwischen individuellen und gemeinschaftlichen Interessen an und geht im Sinne eines Rational-Choice-Ansatzes davon aus, dass jedes Individuum bestrebt ist, seinen individuellen Nutzen zu optimieren“ (Heinze et al. 2005: 20). Man müsse ihm (dem Individuum) dabei nur eben gelegentlich auf die Sprünge helfen, war die These.

In den darauffolgenden Jahren war die Mehrzahl der sozialpolitischen Reformen in Deutschland von dieser neuen Wohlfahrts- und Gemeinschaftsideologie wenn nicht motiviert, dann doch zumindest geprägt. Das Land, das sich als „konservativer“ Wohlfahrtsstaat (Esping-Anderson 1998) bisher durch großzügige, einkommensunabhängige Sozialleistungen ausgezeichnet hatte erfuhr einen radikalen, wenn auch graduellen Umbruch. Angestrebt wurde ein neues, effektiveres Zusammenspiel zwischen Wirtschaft und Gesellschaft, auf das ein „verschlankter Staat“ nicht mehr repressiv normierend, steuernd und strukturierend Einfluss nimmt, sondern es konstruktiv unterstützt. Im Kern existiere kein Gegensatz zwischen (. . .) Wirtschafts- und Sozialpolitik. „Aktivierung“ mehrt am Ende den Wohlstand einer gesamten Gesellschaft, weil sie nicht ausgrenzt, sondern eine eigenverantwortliche Teilhabe organisiert (vgl. Gabriel 2005: 265). „In ähnlicher Weise argumentieren viele klassische Ökonomen, die davon ausgehen, daß der Markt grundsätzlich effektiv arbeite und ein Maximum an Wohlfahrt produziere. Staatliche Eingriffe senken aus dieser Perspektive in der Regel die Effizienz beim Ressourcen-Einsatz, vor allem wenn sie zu sehr den Postulaten von Gleichheit von Einkommen und Besitz und der entsprechenden Umverteilung sowie staatlicher Planung verpflichtet sind. Zulässig sind allenfalls Korrekturen grober sozialer Ungerechtigkeiten und Unsicherheiten durch die Einrichtung marktkonformer sozialer Sicherungssysteme“ (Heinze et al. 1999: 16).

3. Kritik des „Aktivierenden Wohlfahrtsstaates“ –Stephan Lessenich und die „neue Regierung des Sozialen“

„Wer arbeiten kann, aber nicht will, der kann nicht mit Solidarität rechnen“

- Gerhard Schröder

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^[1] http://www.spiegel.de/politik/deutschland/neujahrsansprache-angela-merkel-2014-im-wortlaut-a-1010884.html, Zugriff am 20.02.15