Die Bedrohung der freiheitlichen Grundrechte durch die Sicherheitsgesetze

Inhalt

1. Einleitung

2. Freiheit und Sicherheit – elementare Aufgaben des Staates
2.1 Zur Geschichte des Staatswesens
2.2 Freiheit und Sicherheit im Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland
2.3 Die Sicherheitskonzepte im Kampf gegen den nationalen und internationalen Terrorismus

3. Menschenrechte – freiheitliche Grundrechte
3.1 Zur Geschichte der Menschenrechte
3.2 Freiheitliche Grundrechte im Grundgesetz
3.3 Die Einschränkung von Grundrechten in den Sicherheitsgesetzen

4. Grundrechtsschutz und Evaluation der Sicherheitsgesetz

5. Schlussbetrachtung

6. Literatur:

1. Einleitung

„Ohne Sicherheit vermag der Mensch weder seine Kräfte auszubilden, noch die Früchte derselben zu genießen; denn ohne Sicherheit ist keine Freiheit.“^[1]

Freiheit und Sicherheit sind Rechtsgüter, die für das Leben und Zusammenleben der Menschen in einer Gesellschaft von elementarer Bedeutung sind.

Müssen Freiheit und Sicherheit zwangsläufig miteinander kollidieren? Bedingt erst Sicherheit wirkliche Freiheit, wie Humboldt im einleitenden Zitat feststellt und ist die Achtung der Freiheit, der Menschenrechte nicht zwingend auch Voraussetzung für staatliche Sicherheitspolitik? Dem Staat kommt in diesem Spannungsverhältnis eine besondere Verantwortung zu. Er hat eine Rechtsordnung des Zusammenlebens seiner Bürger sicherzustellen, in der er ihnen ein größtmögliches Maß an Freiheit, Gerechtigkeit und ein menschenwürdiges Dasein ermöglicht.^[2] Zu den Pflichten des Staates gehört neben der Garantie individueller Freiheitsrechte auch die Gewährleistung von Sicherheit seiner Bürger. Zwangsläufig kommt es hier zu Kollisionen der staatlichen Gewalt mit den im Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland und in den Länderverfassungen verankerten freiheitlichen Grund- und Menschenrechten. Am Beispiel der Terrorismusbekämpfungsgesetze, die als Reaktion auf die verheerenden Anschläge vom 11. September 2001 in Deutschland erlassen und seitdem mehrfach novelliert worden sind, sollen in dieser Arbeit insbesondere die damit verbundenen Eingriffe in den Schutzbereich freiheitlicher Grundrechte untersucht werden. Sind die erlassenen Sicherheitsgesetze, die zudem teilweise mit einer erheblichen Ausweitung der Befugnisse der Sicherheitsbehörden einhergehen, geeignet und erforderlich potentielle Gefahren des nationalen und internationalen Terrorismus abzuwenden? Es stellt sich insbesondere die Frage, ob die Eingriffstiefe dieser staatlichen Maßnahmen, mit dem Ziel der kollektiven Sicherheit, auch verhältnismäßig und mit dem Grundgesetz vereinbar ist. In den Blick genommen wird in diesem Kontext auch die demokratische und rechtsstaatliche Kontrolle, die der Gesetzgeber mit einem Evaluierungserfordernis und einer vorläufigen Begrenzung der Geltungsdauer in den Sicherheitsgesetzen verankert hat.

2. Freiheit und Sicherheit – elementare Aufgaben des Staates

Ein kurzer Rückblick auf die Geschichte der Institution Staat sowie dessen Wesen und Funktion nach dem Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland soll helfen, die Problematik Freiheit und/oder Sicherheit in diesem Kontext besser zu verorten.

2.1 Zur Geschichte des Staatswesens

Bereits in der Antike entwarf der griechische Gelehrte Platon (428 – 347 vor Christus) in seiner Schrift Politeia eine erste, nicht unumstrittene Utopie eines Idealstaates.^[3] Es folgten viele Philosophen und Rechtsgelehrte, die sich nach ihm mit dem Begriff, dem Zweck und den Aufgaben des Staates beschäftigten und so zur Entwicklung von Theorien des Staatswesens beitrugen. Unter ihnen Thomas Hobbes (1588 – 1679), John Locke (1632 – 1704) und im 16. Jahrhundert der florentinische Gelehrte Nicolo Machiavelli.

Der heutige Staatsbegriff wurde maßgeblich geprägt vom deutschen Rechtsgelehrten Georg Jellinek (1851 – 1911). Er definierte erstmals die Begriffe Staatsvolk, dem alle Menschen mit gleicher Staatsangehörigkeit innerhalb eines Staatsgebietes zuzuordnen sind, und Staatsgewalt als Umschreibung der Herrschaftsmacht über das Staatsgebiet und das Staatsvolk.^[4]

Eine ganz wesentliche Rolle spielte laut Huster und Rudolph^[5] bei der Entstehung des Staates, als „Antwort auf die konfessionellen Bürgerkriege der frühen Neuzeit, deren Beendigung nach einer dem Monopol der Gewaltausübung ausgestatteten Zentralgewalt verlangte.“^[6], die Sicherheit. Hobbes beschrieb diese Entwicklung „als einen Vertrag […], in dem die Bürger sich dieser Gewalt unterwerfen, um von ihr Sicherheit und Schutz zu erlangen und den Naturzustand der Unsicherheit, den Krieg aller gegen alle, zu beenden.“^[7]

2.2 Freiheit und Sicherheit im Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland

Die Staatsgewalt wird in einer modernen Demokratie nach innen durch die Grund- und Menschenrechte, die in der Regel in Länderverfassungen festgeschrieben sind, sowie nach außen durch internationale Verträge und das Völkerrecht begrenzt. Handlungsleitend für die Ausübung staatlicher Gewalt aller Institutionen, unter besonderer Berücksichtigung des Rechtsstaatsprinzips, der Gewaltenteilung^[8], ist in Deutschland das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949.^[9] Dabei kommt den Grundrechten in Art. 1 bis 19 GG mit ihrem Kernbereich, der Menschenwürde eine alles überragende Bedeutung zu: „Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt .“ heißt es in Art. 1 Abs.1 GG. (Hervorhebung: P.M.) Bei allem staatlichen Handeln sind diese freiheitlichen Grundrechte mit ihrem Kerngehalt der Menschenwürde zu beachten.

Der Art. 20 GG enthält die tragenden Grundsätze des Staatsaufbaus und der verfassungsmäßigen Ordnung. Er wird deshalb auch Verfassung in Kurzform genannt. Eine Bestandsgarantie der in Art. 20 festgeschriebenen Verfassungsgrundsätze^[10] durch Art 79 Abs. 3 GG macht deren Aufhebung oder Änderung unmöglich und unterstreicht die überragende Bedeutung dieser Werte.

Im Grundgesetz sind als Aufgaben des Staates die Gesetzgebung und die Ausführung dieser Gesetze, wichtige Verwaltungsaufgaben des Bundes, die Rechtsprechung mit dem Bundesverfassungsgericht, die Finanzen und die Sicherheit festgelegt. Wobei die Art. 87a und 115a GG Sicherheit im Kontext des Verteidigungsfalles meint. Die Sicherheit der Bürger ist im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland nicht explizit als Pflichtaufgabe des Staates definiert.^[11] Gleichwohl gehört „Die Gewährleistung innerer und äußerer Sicherheit […] zu den elementaren Aufgaben des demokratischen Rechtsstaates.“^[12] Das Bundesverfassungsgericht betonte in einem Urteil zur Vereinbarkeit des Kontaktsperregesetzes^[13] mit dem Grundgesetz: „Die Sicherheit des Staates als verfasster Friedens- und Ordnungsmacht und die von ihm zu gewähr-leistende Sicherheit seiner Bevölkerung sind Verfassungswerte, die mit anderen im gleichen Rang stehen und unverzichtbar sind, weil die Institution Staat von ihnen die eigentliche und letzte Rechtfertigung herleitet.“^[14]

Das Rechtsgut Sicherheit muss dabei auf zweierlei Weise interpretiert werden. Sicherheit im Sinne eines Individualrechts ist ein elementares Grundbedürfnis des Menschen. Es beinhaltet u.a. soziale und Statussicherheit, Schutz vor Gefahren und Risiken sowie Rechtssicherheit im umfassenden Sinne. Dazu gehören auch und insbesondere der Schutz und die Achtung der verfassungsrechtlich garantierten freiheitlichen Grundrechte. Neben der Bedeutung für den Einzelnen ist Sicherheit aber auch ein wichtiges Kollektivgut, das angesichts neuer Bedrohungslagen z.B. durch die Entwicklung an den internationalen Finanzmärkten, die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität oder den internationalen Terrorismus besonders gefährdet ist.^[15]

2.3 Die Sicherheitskonzepte im Kampf gegen den nationalen und internationalen Terrorismus

Die Terroranschläge vom 11. September 2001 lösten weltweit eine Flut neuer Sicherheitsgesetze und Sicherheitsmaßnahmen aus. So auch in Deutschland mit dem Ruf des damaligen Innenministers, Otto Schily, nach einem neuen Sicherheitskonzept bereits am Folgetag.^[16] Bevor die sogenannten Antiterrorpakete, die im Ergebnis der Überprüfung der bestehenden deutschen Sicherheitsgesetze nach den Anschlägen vom 11. September entstandenen sind näher betrachtet werden, ein kleiner Rückblick in die Geschichte der deutschen Antiterrorgesetze. Diese begann nicht erst mit dem 11. September sondern reicht zurück bis in die 1970er Jahre und hatte sich zunächst mit der inneren Sicherheit des Landes zu befassen. Sie wurde bedroht durch die Rote Armee Fraktion (RAF), einer linksextremistischen terroristischen Vereinigung in der Bundesrepublik Deutschland, die den Kampf gegen den internationalen Imperialismus auch in Westeuropa, speziell in Deutschland bis Ende der 1990er Jahre führte. Ein Höhepunkt dieses Terrors war der sogenannte Deutsche Herbst im September und Oktober 1977. Er sollte eine der größten innenpolitischen Herausforderungen der Bundesrepublik werden und war geprägt von den Ereignissen um die Entführung und spätere Ermordung des Arbeitgeberpräsidenten Hanns Martin Schleyer. Der Staat reagierte auf diese Bedrohung der inneren Sicherheit mit den ersten Anti-Terror-Gesetzen^[17], die erhebliche Eingriffe in die freiheitlichen Grundrechte der Bürger bedeuteten. Kritiker jener Zeit konstatieren, die teilweise überzogene Härte der rechtsstaatlichen Maßnahmen hätte erst zu der gefährlichen Zuspitzung des RAF-Terrors geführt.

Es zeigt einmal mehr, wie groß die Verantwortung ist, die der Staat bei der Abwägung von Sicherheitsinteressen und Freiheitsinteressen im Zuge seiner Aufgabenerfüllung hat. Die ohne Zweifel freiheitsbeschränkenden Gesetze wurden bereits damals durch das Bundesverfassungsgericht, das grundsätzlich über die Einhaltung des Grundgesetzes zu wachen hat, überprüft.^[18]

Die Ära des Terrorismus der RAF scheint nach fast 30 Jahren 1998 zu Ende und soll in dieser Arbeit nicht weiter vertieft werden. An diesem Beispiel wird aber deutlich, dass der Schaffung neuer und der Novellierung bereits bestehender Sicherheitsgesetze, die in Folge des 11. September 2001 als zwingend angesehen wurden, keine neue Qualität der Abwägungsentscheidungen zugrunde liegt. Rechtliche Probleme von Grundrechtsein-griffen bei den Antiterrorgesetzen gab es damals wie heute.^[19] Neu war und ist allerdings die Dimension der terroristischen Bedrohung nach dem 11. September 2001, auf die reagiert werden musste. Mit dem Terror der 1970er Jahre nicht vergleichbar, verlangt sie nach neuen Sicherheitskonzepten. Die neue Bedrohung ist „weithin entindividualisiert, […] nicht lokalisierbar, […] Schadensdimensionen […] technisch-industriellen Großunfällen vergleichbar, […] und die Angehörigen des aktuellen Terrorismus [sind] durch die staatliche Strafandrohung nicht zu beeindrucken. “^[20]

Fasst man diese Beobachtungen zusammen, so handelt es sich bei dem gegenwärtigen Terrorismus um eine Bedrohung, die weder personell noch lokal eindeutig identifizierbar ist, die Schadensdimensionen bisher unbekannten Ausmaßes erreicht, der nicht nur repressiv sondern auch (und vor allem) präventiv begegnet werden kann und die schließlich einen diffusen, systemischen Charakter besitzt. Sie teilt damit zahlreiche Eigenschaften technischer Großrisiken und fördert auf diese Weise die Tendenz, das Risiko- und Vorsorgedenken aus dem Umwelt- und Technikrecht in das Recht der inneren Sicherheit – also in einen besonders sensiblen Bereich – zu übertragen.^[21]

Unter der Macht der Eindrücke der schrecklichen Bilder der Terroranschläge des 11. September 2001 stellten weder Politik noch Bevölkerung das Bestehen vermeintlicher Sicherheitslücken sowie deren zeitnahe Kompensierung durch rasches legislatives Handeln^[22] infrage.

Die unmittelbar folgende Reaktion aus dem Bundesinnenministerium waren die beiden sogenannten Sicherheitspakete, die „In kurzer Folge […] von der Bundesregierung geschnürt und vom Deutschen Bundestag verabschiedet.“^[23] wurden.

Das erste Sicherheitspaket beinhaltete eine Ergänzung des § 129a des Strafgesetzbuchs (StGB) in welchem die Bildung einer terroristischen Vereinigung unter Strafe gestellt wird, durch den § 129b StGB. Im neuen § 129b StGB werden vom Verbot des § 129a StGB nunmehr auch ausländische Organisationen und Sympathieerklärungen strafrechtlich erfasst. Das Religionsprivileg im Vereinsrecht wurde gestrichen, um insbesondere extremistische islamistische Religionsvereine verhindern zu können. Die angekündigte Sicherheitsüberprüfung aller Flughafenmitarbeiter zur Erhöhung der Flugsicherheit wurde erst im zweiten Sicherheitspaket realisiert. Zur Zielgruppe für diese Maßnahme gehörten in diesem Paket nun auch Mitarbeiter in lebens- oder verteidigungswichtigen Einrichtungen.

Das zweite Sicherheitspaket war ein Artikelgesetz mit dem nahezu 100 Regelungen in 17 Bundesgesetzen und 5 Rechtsverordnungen novelliert wurden. Im Gegensatz zum ersten, eher repressiv wirkenden Sicherheitspaket trugen die Maßnahmen im zweiten Paket bereits verstärkt präventiven Charakter mit dem Ziel, Bedrohungen durch den weltweiten islamistischen Terror im Vorfeld zu begegnen. Einschneidende Änderungen erfuhren u. a. das Ausländer- und Asylrecht, die Regelungen zum Datenschutz und zur Sicherung im Luftverkehr. Polizeibehörden und Nachrichtendienste von Bund und Ländern richteten gemeinsame Dateien ein, die Vorratsdatenspeicherung wurde eingeführt, das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) eingerichtet und im Mai 2005 folgte das so genannte Gemeinsame Terrorabwehrzentrum (GTAZ). Besonders problematisch sehen Kritiker der Sicherheitsgesetze die mit oder parallel zu diesen Maßnahmen verbundene Erweiterung der Kompetenzen der Sicherheitsbehörden, so des Bundesamtes für Verfassungsschutz (BfV), des Bundesnachrichtendienstes (BND), des Militärischen Abschirmdienstes (MAD) und des Bundeskriminalamtes (BKA).^[24]

Die Sicherheit der Menschen gehört zweifellos neben den freiheitlichen Grundrechten zu den elementaren Aufgaben des Staates. Unter den Herausforderungen der neuen terroristischen Bedrohungslage ist neben repressivem Handeln auch präventives Handeln zwingend erforderlich.

3. Menschenrechte – freiheitliche Grundrechte

3.1 Zur Geschichte der Menschenrechte

Die Geschichte der Menschenrechte reicht zurück bis in die Antike, in der die Gleichheit aller Menschen naturrechtlich begründet wurde. Staatsrechtliche Bedeutung erlangte der Gedanke der Unveräußerlichkeit der Menschenrechte allerdings erst in der politischen Philosophie der Aufklärung im 17. Jahrhundert. Der englische Philosoph John Locke erklärte den Schutz der natürlichen Rechte des Einzelnen zum eigentlichen Sinn und Zweck des Staates. In Deutschland beschloss die Frankfurter National-versammlung 1848 einen umfassenden Grundrechtskatalog, der aber nach dem Scheitern der Revolution wieder aufgehoben wurde. Er beinhaltete Gleichheit aller vor dem Gesetz, Freiheit der Person, Glaubens-, Meinungs- und Pressefreiheit. Die Reichsverfassung der Weimarer Nationalversammlung beschrieb darauf aufbauend 1919 umfangreiche Grundrechte und Grundpflichten der Deutschen, allerdings nur mit dem Charakter positiven Staatsrechts, ohne naturrechtliche Begründung. Elementare Grundrechte konnten auf Grund dessen im Falle eines Notstands außer Kraft gesetzt werden. So geschehen im Februar 1933 durch die Nationalsozialisten. Die spätere Konsequenz aus der Gewaltherrschaft des Nationalsozialismus: Der Parlamentarische Rat stellte bei der Ausarbeitung des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland 1948/49 die Unantastbarkeit der Menschenwürde und die aus ihr abgeleiteten Grundrechte an den Anfang des Grundgesetzes. Sie banden fortan die Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung unmittelbar. Ihr von der Menschenwürde umfasster Kerngehalt wurde mit der Ewigkeitsgarantie in Art. 79 Abs. 3 GG ausgestaltet. International folgte im Dezember 1948 die Verabschiedung der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (AEMR) durch die Vollversammlung der Vereinten Nationen. Ihr Kern war die Konkretisierung des bereits in der Gründungscharta der Vereinten Nationen von 1945 in 30 Artikeln formulierten Zieles: die Achtung vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten für alle ohne Unterschied der Rasse, des Geschlechts, der Sprache oder der Religion zu fördern und zu festigen. 1953 trat die vom Europarat erarbeitete Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten(EMRK) in Kraft. ^[25] Die Bundesrepublik Deutschland bekennt sich zu den international gültigen Systemen zum Schutz der Menschenrechte und orientiert sich an ihnen.

[...]

^[1] Wilhelm von Humboldt(1792). Ideen zu einem Versuch, die Grenzen der Wirksamkeit des Staates zu bestimmen. Nachdruck Aalen 1947, S. 51

^[2] Fritz, Markus Staatsrecht. Reihe „Sächsische Lehrbriefe“. Akademie für öffentliche Verwaltung des Freistaates Sachsen (Hg.)

^[3] Schwanitz, Dietrich: Bildung. Goldmann 2002, S. 70

^[4] zur Vertiefung empfohlen (in dieser Arbeit nicht verwendet): Jellinek, Georg: Die Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte. 4. Auflage. 1927 München / Leipzig.

^[5] Huster, Stefan und Karsten Rudolph: Vom Rechtsstaat zum Präventionsstaat. Suhrkamp 2008.

^[6] Huster, Stefan und Karsten Rudolph: Vom Rechtsstaat zum Präventionsstaat. Suhrkamp 2008, S. 12f

^[7] Huster, Stefan und Karsten Rudolph: Vom Rechtsstaat zum Präventionsstaat. Suhrkamp 2008, S. 13; Auslassungen: P. M.

^[8] Legislative (Gesetzgebung); Exekutive (vollziehende Gewalt); Judikative (Rechtsprechung) – Lehre von der Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive erstmals bei John Locke, Judikative später ergänzt von Montesquieu

^[9] Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. Stand: Juli 2009

^[10] Demokratische Bundesrepublik; Rechtsstaat; Sozialstaat

^[11] Anders dagegen in der Grundrechtscharta der Europäischen Union (EU GR-Charta). In Art. 6 EU GR-Charta sind Freiheit und Sicherheit gleichrangig normiert.

^[12] Bielefeldt, Heiner: Gefahrenabwehr im demokratischen Rechtsstaat. Deutsches Institut für Menschenrechte, 2008; Auslassungen: P. M.

^[13] siehe Deutscher Herbst / RAF – Terrorismus,

^[14] BVerwGE 49, 202 [209].

^[15] Glaeßner, Gert-Joachim: Sicherheit und Freiheit. Aus Politik und Zeitgeschichte B10-11/2002

^[16] Lepsius, Oliver: Das Verhältnis von Sicherheit und Freiheitsrechten in der Bundesrepublik Deutschland nach dem 11. September 2001. webdoc.gwdg.de/ebook/lf/2003/aicgs/publications/PDF/lepsius.pdf. Zugriff am 06.08.2012

^[17] Kontaktsperregesetz; Nachrichtensperre; Rasterfahndung; Lauschangriff; Großer Krisenstab; etc. zur Vertiefung: ww.bpb.de/geschichte/deutsche-geschichte-nach-1945/geschichte-der-raf/

^[18] Lepsius, Oliver: Das Verhältnis von Sicherheit und Freiheitsrechten in der Bundesrepublik Deutschland nach dem 11. September 2001. webdoc.gwdg.de/ebook/lf/2003/aicgs/publications/PDF/lepsius.pdf. Zugriff am 06.08.2012

^[19] Verstärkt hat sich allerdings erneut die Diskussion um ein im deutschen Grundgesetz und in den Länderverfassungen* zu verankerndes Grundrecht auf Sicherheit. *hier teilweise schon realisiert

^[20] Huster, Stefan und Karsten Rudolph: Vom Rechtsstaat zum Präventionsstaat. Suhrkamp 2008, S. 15f; Auslassungen: P. M.

^[21] Huster, Stefan und Karsten Rudolph: Vom Rechtsstaat zum Präventionsstaat. Suhrkamp 2008, S. 15f;

^[22] gesetzgebendes Handeln

^[23] Huster, Stefan und Karsten Rudolph: Vom Rechtsstaat zum Präventionsstaat. Suhrkamp 2008, S. 9; Auslassungen: P. M.

^[24] Lepsius, Oliver: Das Verhältnis von Sicherheit und Freiheitsrechten in der Bundesrepublik Deutschland nach dem 11. September 2001. webdoc.gwdg.de/ebook/lf/2003/aicgs/publications/PDF/lepsius.pdf. Zugriff am 06.08.2012

^[25] Deutscher Bundestag. Wissenschaftliche Dienste. Nr. 71/08 (20. November 2008)