Vergleich des Europäischen Rates der neuen europäischen Verfassung mit dem deutschen Bundesrat

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einführung

2 Vergleich der politischen Handlungsfähigkeit
2.1 Grundkonzeption beider Organe
2.2 Mitglieder und Stimmverteilung
2.3 Mitglieder - Mandat und Verantwortung
2.4 Mehrheitserfordernisse und Stimmenthaltungen
2.5 Die interne Rolle der Präsidenten
2.6 Ergebnis

3 Vergleich der politischen Macht
3.1 Verfassungsrechtliche Stellung
3.2 Einfluß auf Personalentscheidungen
3.3 Vertretungsmacht nach außen
3.4 Richtlinienerlaß in einzelnen Politikbereichen
3.5 Beteiligung an der Verwaltung
3.6 Gesetzgebungskompetenz
3.6.1 Bundesrat
3.6.2 Europäischer Rat
3.7 Änderung und Ausgestaltung der Verfassung
3.8 Ergebnis

4 Fazit

5 Literatur- und Quellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einführung

Thema dieser Arbeit ist ein Vergleich zwischen dem deutschen Bundesrat und dem Europäischen Rat. Beide Gremien sind derzeit Gegenstand von Reformbestrebungen:

In Deutschland hat im Oktober 2003 eine sogenannte "gemeinsame Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung" ihre Arbeit aufgenommen.^[1] Sie befaßt sich mit allen Fragen, die das Verhältnis von Bund und Ländern betreffen, und damit auch mit der Rolle des Bundesrates. Auf europäischer Ebene wurde im Dezember 2001 mit der Erklärung von Laeken ein "Konvent zur Zukunft der Europäischen Union"^[2] eingesetzt. Der hat schließlich einen Entwurf für eine europäische Verfassung ausgearbeitet, die Ende Oktober 2004 in Rom von den Staats- und Regierungschefs der EU unterzeichnet wurde. Die neue Verfassung beinhaltet auch eine Umgestaltung des Europäischen Rates.

Die beiden Institutionen sind unter anderem deshalb in der Reformdebatte, weil man sie in der Bundesrepublik^[3] bzw. in der Europäischen Union^[4],^[5] als Ursache politischen Stillstands ansieht. Daher werde ich im ersten Teil dieser Arbeit die politische Handlungsfähigkeit der Organe selbst untersuchen. Hierfür werden deren Zusammensetzung und Entscheidungsabläufe näher betrachtet. Anschließend werden die Befugnisse des ERates, sowie des BRates in der Legislative und. Exekutive verglichen. Dadurch soll die Bedeutung beider Organe für das Gesamtsystem ermittelt werden.

Bei der Betrachtung des BRates werde ich mich auf das Grundgesetz bzw. entsprechende Kommentare dazu stützen. Als Grundlage für die Analyse des Europäischen Rates dient der Verfassungsentwurf des eingangs erwähnten Europäischen Konvents. Soweit im Folgenden von einer europäischen Verfassung die Rede ist, ist dieser Entwurf gemeint.^[6]

Den Europäischen Rat verwechseln viele mit dem Europarat oder dem europäischen Ministerrat. Das erste ist eine internationale Organisation und das andere ein weiteres Organ der EU. Thema dieser Arbeit ist der Europäische Rat, wie er im Artikel I-20 der neuen Verfassung definiert ist.

2 Vergleich der politischen Handlungsfähigkeit

Die Diskussions- und Beschlußfähigkeit eines kollegial organisierten Gremiums bestimmt sich nicht unwesentlich nach der Anzahl seiner Mitglieder. Größen zwischen 5 und 15 Personen werden im Allgemeinen als ideal angesehen. Jedoch beeinflussen auch die Fluktuation, die Verfahren zur Entscheidungsfindung, sowie das Mandat des einzelnen die Handlungsfähigkeit.^[7] Die folgende Analyse konzentriert sich auf die genannten Faktoren.

2.1 Grundkonzeption beider Organe

Sowohl der Bundesrat^[8], als auch der Europäische Rat verdanken ihre Entstehung der Vereinigung von unabhängigen Staaten zu einer Gemeinschaft.

Unterschiedlich ist allerdings das Ausmaß des Einigungsprozesses. Verglichen mit der Europäischen Union ist Deutschland heute ein relativ stark zentralisierter Bundesstaat. Im Falle der EU steht dagegen noch gar nicht fest, ob eine derartige Zentralisierung überhaupt gewünscht wird, oder ob man bei einem losen Staatenbund bleiben will.^[9]

Die ähnliche Entstehungsgeschichte wirkt sich auf die Zusammensetzung beider Organe aus. Beide Gremien dienen demselben Zweck. Durch sie üben die Regierungen der Teilstaaten gemeinsam die Souveränitätsrechte aus, welche im Zuge eines Einigungsprozesses an eine höhere Ebene abgegeben wurden. Aus der historischen Entwicklung folgt eine ähnliche Grundkonzeption beider Organe. Sie sind als Vertretungen der Regierungen und nicht der Völker gedacht. Deswegen werden weder die Abgeordneten des BRates, noch die des ERates von den Länderparlamenten oder der Bevölkerung unmittelbar gewählt. Diese Gestaltungsform nennt man in Deutschland "Bundesratsprinzip".^[10] Sowohl BRat als auch ERat entsprechen diesem Modell.

2.2 Mitglieder und Stimmverteilung

Der Bundesrat hat insgesamt 69 ordentliche Mitglieder, die alle jeweils eine Stimme haben^[11] und sich aus den Landesregierungen der 16 Bundesländern rekrutieren.

Artikel 51 I S.1 GG schreibt dabei eindeutig vor, daß Mitglieder des Bundesrates der Landesregierung angehören müssen, die sie bestellt. Zur Landesregierung zählt, wer im Kabinett sitzt, weshalb Staatssekretäre und andere Beamte grundsätzlich nicht entsandt werden können. Eine Ausnahme hiervon existiert aber für Bayern und Baden-Württemberg. Die dürfen auch Staatssekretäre entsenden, weil diese dort aufgrund der jeweiligen Landesverfassung zur Regierung gehören. Vertreter von Bundesratsmitgliedern, die gemäß Art. 51 I S.2 GG von den Landesregierungen ernannt werden können, müssen ebenfalls Regierungsangehörige in diesem Sinne sein.^[12]

Wie viele Bundesratsmitglieder auf ein Bundesland entfallen, richtet sich laut Art. 51 III S.1 GG nach der Anzahl der Stimmen, welche dem Land zustehen. Das wiederum wird durch Art. 51 II GG geregelt. Demnach beträgt die Stimmenzahl je nach Bevölkerungsgröße drei, vier, fünf oder sechs Stimmen. Diese Vorschrift ist abstrakt verfaßt. Beispielsweise erhält jedes Land unter zwei Millionen Einwohnern drei Stimmen oder jedes Land über sieben Millionen sechs Stimmen. So muß bei einer Bevölkerungsverschiebung keine Änderung der Verfassung vorgenommen werden. Außerdem steigt die Anzahl der Stimmen nicht direkt proportional zur Bevölkerungsgröße. Dadurch wird verhindert, daß an Einwohnern reiche Länder zu großen Einfluß im Bundesrat entwickeln.

Im Gegensatz zum Bundesrat gibt es im Europäischen Rat stimmberechtigte und nicht stimmberechtigte Mitglieder. Gemäß Art. I-20 II EUVe gehören der Präsident der Europäischen Kommission, sowie der Präsident des Europäischen Rates dem ERat an. Sie haben aber keine Stimme (Art. I-24 V EUVe). Der Außenminister der EU ist ohnehin nur berechtigt an den Sitzungen teilzunehmen, ohne jedoch dem Gremium anzugehören. Dies ergibt sich aus der Formulierung des Art. I-20 II EUVe.

Die stimmberechtigten Mitglieder des ERates sind die 25 Staats- und Regierungschefs aller Mitgliedsstaaten der Europäischen Union (Art. I-20 II EUVe). Wer Staats- bzw. Regierungschef ist, wird sich wohl nach den Verfassungen der Einzelstaaten richten. Ähnlich regelt sich die Frage der Regierungszugehörigkeit von Bundesratsmitgliedern ja auch nach Landesrecht.

Eine Stimmverteilung, wie sie das Grundgesetz vorschreibt, gibt es im europäischen Verfassungsentwurf nicht. Es gilt grundsätzlich das Prinzip "ein Land - eine Stimme". Die meisten Entscheidungen sind ohnehin im Konsens zu treffen. Auf die Mehrheitserfordernisse wird aber später noch gesondert eingegangen.

Gemeinsam ist beiden Gremien, daß sie sich aus Mitgliedern der Regierungen der Teilstaaten zusammensetzen. Außerdem sind beide Räte sogenannte "ewige" Organe.^[13] Das bedeutet, Änderungen in der Zusammensetzung ergeben sich nur durch Regierungswechsel in den Mitgliedsländern und nicht durch regelmäßige Wahlen.

Die Staats- und Regierungschefs, sowie die Bundesratsabgeordneten der Länder bringen unter Umständen nicht bei allen Verhandlungsgegenständen das nötige Fachwissen auf. Beide Gruppen können sich jedoch unterstützen lassen. Der Europäische Rat kann bei einzelnen Tagungspunkten die Fachminister hinzuziehen (Art. I-20 III EUVe) und in die Ausschüsse des Bundesrats dürfen Staatsbeamte der Länder entsandt werden (Art. 52 IV GG).

Unterschiedlich ist jedoch die Größe beider Organe. Selbst wenn die Anzahl der Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat durch weitere Aufnahmen in naher Zukunft auf die 30^[14] zugehen wird, ist das Gremium allenfalls halb so groß wie der deutsche Bundesrat.

Diese Tatsache isoliert betrachtet stellt einen Vorteil für Verhandlungen dar. Man muß jedoch berücksichtigen, daß im Bundesrat nur 16 Länderinteressen aufeinanderprallen, während es im Europäischen Rat bald über 25 sind. Die zahlreichen Mitglieder des Bundesrates sind daher unter Umständen leichter "unter einen Hut zu bringen" als die des Europäischen Rates. Um nähere Auswirkungen auf die Handlungsfähigkeit beider Institutionen wirklich beurteilen zu können, sollte man zunächst untersuchen, wem die jeweiligen Mitglieder bei der Stimmabgabe verantwortlich sind und wie sie ihr Mandat auszuüben haben.

2.3 Mitglieder - Mandat und Verantwortung

Die Zwänge, denen Bundesratsabgeordnete bei Abstimmungen unterliegen, sind schwierig zu beurteilen. Sie sind weder dem Volk ihres Landes, noch dem Landesparlament, sondern am ehesten noch den "gesamtstaatlichen und regionalen Interessen der Länder" verantwortlich.^[15] Klar ist auch, daß die Stimmen eines Landes stets einheitlich abzugeben sind, weil sich dies aus Art. 51 III S.2 GG ergibt. Was passiert jedoch, wenn Stimmen uneinheitlich abgegeben werden? Besteht ein Weisungsrecht der Landesregierungen gegenüber ihren Bundesratsabgeordneten? Welche Wirkung haben Koalitionsvereinbarungen in diesem Zusammenhang?

Diese Fragen stellten sich bei der Abstimmung zum Zuwanderungsgesetz im Bundesrat am 22.März 2002 und mußten letztlich durch das Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 18. Dezember 2002 beantwortet werden. Grob zusammengefaßt stellte sich der Fall so dar:^[16] Die Bundesratsmitglieder des Landes Brandenburg waren sich uneinig über die Stimmabgabe. Ministerpräsident Stolpe von der SPD stimmte dem Zuwanderungsgesetz zu, während Innenminister Schönbohm es ablehnte. Da nun eine uneinheitliche Stimmabgabe des Landes Brandenburg vorlag, bat der amtierende Bundesratspräsident Wowereit Ministerpräsidenten Stolpe um Klarstellung der Position. Damit billigte er dem Regierungschef des Landes Brandenburg eine Richtlinienkompetenz zu und wertete die Zustimmung Stolpes als einheitliche Stimmabgabe Brandenburgs, obwohl das Bundesratsmitglied Schönbohm dagegen protestierte.

Das Bundesverfassungsgericht entschied^[17], daß das Gesetz unrechtmäßig zustande gekommen und damit nichtig ist. Bei uneinheitlicher Stimmabgabe eines Landes sind diese ungültig und entfallen. Eine uneinheitliche Stimmabgabe kann auch nicht durch die Ausübung der Richtlinienkompetenz eines Ministerpräsidenten geheilt werden, da dessen landesrechtliche Befugnis auf Verfassungsebene keine Gültigkeit hat.

In diesem Zusammenhang ist auch die Bindungswirkung von Koalitionsvereinbarungen zum Abstimmungsverhalten im Bundesrat von Bedeutung. Ob derartige Abreden rechtliche Gültigkeit haben ist umstritten. Praktisch ist dies jedoch oft unerheblich, weil mit einem Bruch der Koalitionsvereinbarung die Koalition selbst aufs Spiel gesetzt würde.^[18]

Solange die Koalitionspartner auf Landesebene sich einig sind, können sie ihren Vertretern im Bundesrat das Abstimmungsverhalten vorschreiben. Diese Weisungen sind aber nur im Innenverhältnis gültig. D.h., falls ein Bundesratsmitglied dem zuwider handelt, muß er sich zwar auf Landesebene verantworten, die Abstimmung im BRat bleibt jedoch gültig.^[19],^[20]

Ähnlich wie im Bundesrat ist die Verantwortlichkeit der Mitglieder des Europäischen Rates nicht ausdrücklich geregelt. Da der Verfassungsentwurf keine Bestimmung enthält, muß aus den Ämtern der Staats- und Regierungschefs abgeleitet werden, wem die Mitglieder verpflichtet sind. Demzufolge wäre Bundeskanzler Schröder gemäß seinem Amtseid (Art. 64 II i.V.m. Art. 56 GG) dem deutschen Volk verantwortlich und nicht etwa dem Volk der europäischen Union. Wie im Bundesrat kann die Stimme eines Landes im Europäischen Rat nur einheitlich abgeben werden. Das ergibt sich automatisch, weil jedes Land nur eine Stimme hat.

Im Gegensatz zu den Vertretern der Bundesländer sind die Staats- und Regierungschefs aufgrund ihrer Stellung wohl nicht an Weisungen gebunden. Wer sollte ihnen auf staatlicher Ebene auch Befehle geben? Zwar müssen ihre Entscheidungen unter Umständen noch von Parlamenten oder durch Volksabstimmungen ratifiziert werden, dies ist meiner Meinung nach aber nicht als Weisung zu verstehen. Um die Frage der Weisungsgebundenheit eindeutig zu beantworten, müßte man aber alle Verfassungen der 25 Mitgliedsstaaten kennen.

Politischen Zwängen sind die Abgeordneten des Bundes- und europäischen Rates sicherlich gleichermaßen ausgesetzt. Beide Gruppen müssen sich an Koalitionsvereinbarungen halten, wollen sie ihr politisches Überleben nicht gefährden. Wenn sich daraus auch eine rechtliche Bindungswirkung ergeben sollte, so gilt die wohl nur im Innenverhältnis der jeweiligen Regierungen. Die Stimmabgabe wird im Europäischen Rat auch gültig sein, wenn sie Vereinbarungen auf Ebene des Nationalstaats widerspricht. Insofern ist die Situation hier mit der im Bundesrat identisch.

[...]

^[1] Deutscher Bundesrat, Homepage vom 22.10.2004, unter:

http://www1.bundesrat.de/Site/Inhalt/DE/1_20Aktuelles/1.1_20Bundesstaatskommission/1.1_20Arbeit_20der_20Kommission/index,templateId=renderUnterseitekomplett.html

^[2] Jürgen Meyer/Sylvia Hartleif, Die Konventsidee, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl), 33 (2002) 2, S. 368–377

^[3] Vgl. Thaysen, Uwe, Der deutsche Föderalismus zwischen zwei Konventen, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B29-30/2003, S.14

^[4] Vgl. ter Steeg, Markus, Die neue Kompetenzordnung für die EU, in: EuZW, 11/2003, S.325-327

^[5] Vgl. auch Margedant, Udo, Die Föderalismusdiskussion in Deutschland, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B29-30/2004, S.6

^[6] Entwurf des Vertrages über eine Verfassung für Europa vom 18.07.2003, Amtsblatt der Europäischen Union, C.169

^[7] Vgl. Weidner/Freitag, Organisation in der Unternehmung, S.103-104

^[8] Vgl. Katz, Alfred, Staatsrecht - Grundkurs im öffentlichen Recht, S.32-42

^[9] Vgl. Wagner, Helmut, Das Kreuz mit der europäischen Verfassung, in: Zeitschrift für Politik, 2/2003, S.205-208

^[10] Katz, Alfred, Staatsrecht - Grundkurs im öffentlichen Recht, S.181

^[11] Vgl. Deutscher Bundesrat, Homepage vom 22.10.2004, unter: http://www1.bundesrat.de/Site/Inhalt/DE/2_20Bundesrat/2.1_20Struktur_20und_20Aufgaben/2.1.2_20Organisation/HI/2.Stimmverteilung,templateId=renderUnterseitekomplett.html

^[12] Vgl. Katz, Alfred, Staatsrecht - Grundkurs im öffentlichen Recht, S.184

^[13] Vgl. Schmidt-Bleibtreu/Klein, Kommentar zum Grundgesetz, S.874

^[14] Vgl. EUVe, S.99, Protokoll über Stimmverteilung im Europäischen Rat

^[15] Katz, Alfred, S.184

^[16] Vgl. BVerfG, 2 BvF 1/02 vom 18.12.2002, S.3-10, para 2-99

^[17] Vgl. BVerfG, 2 BvF 1/02 vom 18.12.2002, S.15-18, para 134-153

^[18] Vgl. Schmidt-Bleibtreu/Klein, Kommentar zum Grundgesetz, S.887-888

^[19] Vgl. Schmidt-Bleibtreu/Klein, Kommentar zum Grundgesetz, S.886-887

^[20] Vgl. Jarass/Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, S.769