Die Volksabstimmung zu Stuttgart 21. Korrektiv oder Krücke der parlamentarischen Demokratie?

Inhaltsverzeichnis

Volksentscheide in Baden-Württemberg

Der Wandel der politischen Landschaft durch Stuttgart 21

Der Protest geht auf die Straße

Notbremse „Schlichtung“

Aus der Not eine Tugend

Blick zurück: Die Vorgeschichte der Volksabstimmung

Wem nützte die Volksabstimmung?

Die Volksabstimmung – Farce oder Friedensstifterin?

Literaturverzeichnis

Volksentscheide in Baden-Württemberg

Dem Volksentscheid^[1] wird als Element direkter Demokratie eine Korrektivfunktion für das repräsentative Demokratiemodell zugeschrieben. Denn die Öffentlichkeit hat während einer laufenden Legislaturperiode kaum eine institutionalisierte Möglichkeit, Entscheidungen der Parlamente und Handlungen der Regierenden zu verhindern oder rückgängig zu machen und so mit dem Mehrheitswillen der Regierten in Einklang zu bringen.^[2] Darum sehen das Grundgesetz, die Länderverfassungen und Gemeindeordnungen neben Wahlen auch Abstimmungen vor. Aber war diese Korrektivfunktion tatsächlich Anlass für die Initiierung des Volksentscheids zu Stuttgart 21? Oder hatten die Inititiator.innen des Volksentscheids ganz andere Ziele und Beweggründe?

Am 27. November 2011 fand mit der Volksabstimmung zu dem Projekt Stuttgart 21 der erste auf ein politisches Sachthema bezogene Volksentscheid in der Geschichte des Bundeslandes Baden-Württemberg statt. Die drei vorhergehenden Volksentscheide in den Jahren 1951, 1970 und 1971 hatten konstitutionelle Entscheidungen zum Gegenstand: die Gründung des Bundeslandes, den Verbleib des Landesteils Baden in Baden-Württemberg und die Auflösung des Landtags im Zusammenhang mit der umstrittenen Kommunalreform.^[3]

Für die Volksabstimmung zu S 21 nutzte die 2011 neu gebildete grün-rote Landesregierung den Art. 60 Abs. 3 der Landesverfassung, auf dessen Grundlage eine zuvor von der Landtagsmehrheit abgelehnte Gesetzesvorlage von einem Drittel des Landtags zur Volksabstimmung gebracht werden kann. Die Gesetzesvorlage bestand in dem sogenannten "S 21-Kündigungsgesetz", das eine Verpflichtung der Landesregierung vorsah, aus dem mit der Deutschen Bahn AG geschlossenen Finanzierungsvertrag "Stuttgart 21" auszusteigen. Das Gesetz wurde von den Landtagsfraktionen der CDU, FDP und SPD abgelehnt. Anschließend beantragte ein gutes Drittel der Abgeordneten aus den Reihen von Bündnis 90/Die Grünen und der SPD bei der Landesregierung die Herbeiführung einer Volksabstimmung über die Gesetzesvorlage. Die Landesregierung ordnete daraufhin die Volksabstimmung an.^[4]

Was waren ihre Beweggründe für diesen einmaligen Vorgang? Wollten die Regierungsparteien die Bevölkerung über das umstrittene Projekt entscheiden lassen, um ein Ventil für den andauernden Protest gegen S 21 zu schaffen oder weil sie aus politischer Überzeugung schon immer mehr direktdemokratische Beteiligung gefordert hatten? Meine These lautet, dass es nicht direktdemokratische Ideale waren, die den Anstoß zu diesem Volksentscheid gaben. Vielmehr war er der Notnagel zur Absicherung der Regierungsfähigkeit der grün-roten Landesregierung. Trotzdem oder gerade deswegen entfaltete der Volksentscheid auch befriedende Wirkung in der Bevölkerung.

Der Wandel der politischen Landschaft durch Stuttgart 21

Die Geschichte des Projekts Stuttgart 21, mit dem die Deutsche Bahn AG einen Tiefbahnhof sowie 60 km Bahntunnel und die Stadt Stuttgart ein neues Stadtviertel bauen will, währt mittlerweile über 30 Jahre. Wie bei anderen Großprojekten auch entzündeten sich an „S 21“ ein politischer Streit und ein ausdauernder Bürgerwiderstand. Dieser Bürgerwiderstand setzte sich aus einer Vielzahl von Gruppierungen und zigtausend Einzelpersonen zusammen. Koordinierend trat das „Aktionsbündnis gegen Stuttgart 21“ auf. Neben zahlreichen zivilgesellschaftlichen Gruppen und Verbänden waren im Aktionsbündnis auch drei Gruppierungen mit Anschluss an die Partei- und Gremienpolitik vertreten: die Partei Die Linke Baden-Württemberg, die in einigen Kommunalparlamenten vertreten ist, sowie die Wählervereinigung „Stuttgart Ökologisch Sozial (SÖS)“ und der Kreisverband Stuttgart von Bündnis 90/Die Grünen, beide vertreten im Stuttgarter Gemeinderat. Insgesamt jedoch war der Bürgerwiderstand eindeutig zivilgesellschaftlichen Ursprungs und eindeutig gegen die parteipolitischen Mehrheiten in den Gremien vom Stuttgarter Gemeinderat bis zum Bundestag und gegen die von diesen gewählten Exekutiven gerichtet.

Über Monate und Jahre wirkte der Bürgerwiderstand so stark auf Politiker.innen und Gremien ein, dass sich die zuvor wenig bewegliche politische Landschaft Stuttgarts und Baden-Württembergs gründlich verändert hat. So gründlich, dass sich viele noch immer verwundert die Augen reiben. Insbesondere die Grünen haben dank ihres Engagements gegen Stuttgart 21 bei mehreren Wahlen von großen Stimmenzuwächsen profitiert. Da das Projekt S 21 zahlreiche umwelt- und verkehrspolitische Fragestellungen beinhaltet, hatten die Grünen auf Kommunal-, Landes- und Bundesebene über die Jahre viele Gelegenheiten, sich gegen das Projekt auszusprechen und sich mit ihrer umwelt- und verkehrspolitischen Kompetenz zu profilieren. Bereits bei den Stuttgarter Gemeinderatswahlen 2009 lösten die Grünen mit über 25 % erstmals die CDU als stärkste Fraktion ab. Zahlreiche Kommentare führten dieses sensationelle Wahlergebnis auf die Projektgegnerschaft der Grünen zurück.^[5] Auch die Linkspartei und die Wählervereinigung SÖS profitierten bei dieser Gemeinderatswahl von ihrem S 21-Widerstand und bildeten eine gemeinsame Fraktion. Allerdings blieb die Gremienmehrheit für S 21, bestehend aus den Fraktionen der CDU, FDP, Freien Wählern und der SPD, mit über 62 % der Gemeinderatssitze stabil, ein Ausstieg der Stadt Stuttgart aus dem Projekt war damit nicht näher gerückt. Der Gang an die Wahlurnen, Instrument der repräsentativen Demokratie, konnte den Projektgegner.innen also trotz des relativen Wahlerfolges keinen Erfolg in der Sache bescheren: Eine von vielen Frustrationen für die S21-Gegner.innen auf dem Weg durch die demokratischen Institutionen.

Die besondere politische Brisanz des Konflikts um S 21 rührte nicht zuletzt daher, dass ein beträchtlicher, politisch aktiver Bevölkerungsanteil neben sachpolitischen Argumenten auch die Legitimitätsfrage ins Feld führte. Zweifellos waren die Entscheidungen für die Mitfinanzierung des Projekts S 21 bei Stadt, Region und Land mit stabilen parlamentarischen Mehrheiten gefällt worden. Die Protestbewegung gegen Stuttgart 21 hatte jedoch von Anfang an die Frage gestellt, ob Parlamentsmehrheiten und Regierungen allein befugt sind, über Großprojekte wie Stuttgart 21 mit ihren enormen Auswirkungen auf zahlreiche Gemeinwohlbelange zu entscheiden^[6].

Die erste große Frustration mit einem direktdemokratischen Instrument erfuhren die S21-Gegner.innen bereits 2007, als sie ein Bürgerbegehren beim Gemeinderat der Stadt Stuttgart einreichten. Mit über 61.000 gültigen Unterschriften forderten sie, einen Bürgerentscheid über den Ausstieg der Stadt aus dem Projekt Stuttgart 21 abzuhalten. In Meinungsumfragen gab es damals – und noch bis zur sogenannten Faktenschlichtung im Herbst 2010 – stabile Mehrheiten gegen das Bauprojekt.^[7] Der Gemeinderat lehnte das Bürgerbegehren mit 45 zu 15 Stimmen als rechtlich unzulässig ab, weil nur der Gemeinderat finanzielle Grundsatzentscheidungen zum städtischen Haushalt treffen könne. Diese Sicht wurde zwei Jahre später vom Verwaltungsgericht Stuttgart bestätigt, enttäuschte jedoch die Projektgegner.innen stark: Offensichtlich waren die gesetzlich vorgesehenen direktdemokratischen Instrumente auf kommunaler Ebene nicht zu gebrauchen, wenn es um Großprojekte und gegen eine starke Gemeinderatsmehrheit ging. Vielmehr scheiterten sie an der übermächtigen repräsentativen Demokratie.^[8]

Der Protest geht auf die Straße

In Reaktion auf die Ablehnung des Bürgerbegehrens gab es im Dezember 2007 die erste große Demonstration mit rund 4.000 Teilnehmer.innen gegen Stuttgart 21. Ab November 2009 gab es wöchentlich die sogenannte Montagsdemonstration und ab Juli 2010 einen rund um die Uhr besetzten Infostand der Projektgegner.innen am Stuttgarter Hauptbahnhof, die sogenannte Mahnwache. Im August 2010 begann die Deutsche Bahn AG mit den Abrissarbeiten am Stuttgarter Hauptbahnhof, was den Widerstand natürlich anfachte. Durch die Montagsdemonstrationen und weitere anlassbezogene Demonstrationen, die nicht selten mehrere 10.000 und am 3. September 2010 sogar über 60.000 Teilnehmer.innen hatten^[9], war eine Stimmung entstanden, die die oppositionelle SPD-Landtagsfraktion, selbst Unterstützerin des Bauprojekts, Anfang September so beschrieb: „Die geplante Umgestaltung des Bahnknotens Stuttgart (Stuttgart 21) und die Neubaustrecke Wendlingen/Ulm entzweien die Bevölkerung. Die Zustimmung zu diesem Vorhaben bröckelt. Zehntausende sind in Stuttgart auf den Straßen. Die Politik hat Vertrauen verloren.“^[10] Die zunehmend im öffentlichen Raum ausgetragene Konfrontation kulminierte am sogenannten „Schwarzen Donnerstag“ am 30.09.2010. Die Polizei setzte mit einem brachialen Wasserwerfer- und Tränengaseinsatz die Räumung des Mittleren Schlossgartens von mehreren Tausend friedlichen Demonstrant.innen und die ersten größeren Baumfällungen für das Bauprojekt durch. Das Ereignis selbst und die Reaktion der Regierungsvertreter.innen, die alle Verantwortung für den harten Einsatz und die teils schweren Verletzungen von über 160 Demonstrant.innen und etlichen Polizist.innen dem Bürgerwiderstand zuschrieben, empörte viele Bürger.innen so stark und so nachhaltig, dass sie ein halbes Jahr später bei der Landtagswahl am 27.03.2011 anders wählten als in den Jahren zuvor. Zwar hatten sich bereits vor dem 30.09. die Umfrageergebnisse zur anstehenden Landtagswahl zugunsten der Grünen und zulasten der CDU und SPD entwickelt, doch darf vermutet werden, dass dieses Ereignis die Entwicklung der Wähler.innenhaltung verstärkte und verfestigte. Die Empörung richtete sich insbesondere gegen den CDU-Ministerpräsidenten Stefan Mappus, auf dessen Weisung der brutale Polizeieinsatz zurückging^[11], und weitere involvierte CDU-Regierungsmitglieder. Resultat war, dass die Zahl der Demonstrationsteilnehmer.innen am 9. Oktober 2010 erstmals die 100.000er-Marke überschritt^[12]. Die CDU-FDP-Landesregierung stand – auch im Zeichen des Landtagswahlkampfs – so stark unter Druck, dass sie erstmals der protestierenden Bevölkerung entgegenkam, um die Situation zu beruhigen.

Notbremse „Schlichtung“

Mit der sogenannten „Schlichtung“, die von dem CDU-Politiker Heiner Geißler geleitet wurde, sollten die verhärteten Fronten aufgebrochen und eine Beruhigung des Widerstands erreicht werden. Das Aktionsbündnis gegen Stuttgart 21 ließ sich trotz Protests aus den eigenen Reihen gegen die vermutete Einhegungsstrategie darauf ein, um „aus der Protestlerecke herauszukommen“^[13]. Thema der Diskussionen an sieben Tagen im Herbst 2010 zwischen Vertreter.innen der Bürgerbewegung gegen Stuttgart 21 einerseits und auf der anderen Seite der Landesregierung, der Stadt Stuttgart und der Deutschen Bahn AG waren die technischen Grundlagen des Milliardenprojekts. Die Sitzungen wurden live im Internet und im Fernsehen übertragen und von Tausenden verfolgt. Am Ende stand mit dem sogenannten „Schlichterspruch“ von Heiner Geißler ein scheinbarer Kompromiss. Scheinbar deshalb, weil zwar beide Parteien zugestimmt hatten, sich die Deutsche Bahn AG aber von Beginn an auf ihr Baurecht berief und sich nicht an die „Schlichterspruch“-Vereinbarungen gebunden sah. Weniger involvierte Beobachter.innen konnten aber glauben, dass tatsächlich Teilkompromisse gefunden worden seien, was aus Sicht der engagierten S 21-Gegner.innen keineswegs der Fall war. Die sogenannte „Schlichtung“ – ein freihändig erfundenes, scheinbar direktdemokratisches Verfahren ohne gesetzliche Grundlage – hatte das Ziel der Projektträger.innen erreicht und die Konfrontation auf der Straße entschärft: Die Teilnahme auf den S 21-Demonstrationen und die Ablehnung des Projekts in Meinungsumfragen nahmen in der Folge kontinuierlich ab. Dennoch gilt der Konflikt um Stuttgart 21– an zweiter Stelle nach der Atomkatastrophe in Japan wenige Tage vor der Landtagswahl – als der entscheidende Grund dafür, dass Ministerpräsident Stefan Mappus nach der Landtagswahl abdanken musste und die CDU erstmals nach 58 Jahren nicht die Landesregierung bilden konnte.^[14]

Aus der Not eine Tugend

Die Grünen hatten – auch dank einer ungewöhnlich hohen Wahlbeteiligung – so viele Stimmen dazu gewonnen, dass sie als zweitstärkste Landtagsfraktion eine Regierung mit der SPD bilden konnten. Winfried Kretschmann wurde der erste grüne Ministerpräsident der Bundesrepublik Deutschland. Mit der Übernahme der Regierungsverantwortung standen die Grünen plötzlich vor einem Dilemma: Sie traten die Rechtsnachfolge der vorigen Landesregierungen bezüglich der Stuttgart 21-Vertragswerke mit der Deutschen Bahn an. Und sie hatten mit der SPD eine Koalitionspartnerin, deren Führungspersonal sich seit Jahrzehnten für das Bauprojekt Stuttgart 21 aussprach. Auf der anderen Seite erwarteten die Projektgegner.innen, von denen viele die Grünen gewählt hatten, dass diese jetzt alles in ihrer Macht Stehende unternehmen würden, um das Projekt zu beenden. Immerhin hatte ihr Spitzenkandidat Winfried Kretschmann im Wahlkampf verlautbart: „Falls die Grünen nach der Landtagswahl in Baden-Württemberg Regierungsverantwortung tragen, werden wir die Zahlungen [für S 21; die Verf.] sofort einstellen und bereits gezahlte Beträge zurückverlangen.“^[15] Da hatte er den Mund zu voll genommen, denn in keiner denkbaren Koalition wäre ein solches Regierungshandeln möglich gewesen. Was also tun, um einerseits Regierungsfähigkeit herzustellen und andererseits nicht die eigene Anhängerschaft gegen sich aufzubringen?

Die rettende Idee hatten Grüne und SPD schon parat: Die Volksabstimmung zu ‌S 21. Beide Parteien hatten bereits im Oktober 2010 – damals noch in der Opposition – im Landtag eine solche beantragt. Der neue Ministerpräsident Winfried Kretschmann prägte dem Vorhaben in seiner Regierungserklärung im Mai 2011 einen grünen Stempel auf: Seine programmatische Formulierung „Politik des Gehörtwerdens“, womit er eine dialogorientierte Regierungsführung und die Stärkung direktdemokratischer Instrumente meinte, sollte in der Folge untrennbar mit ihm verknüpft werden und wesentlich zu seiner Popularität beitragen.

Aber auch die frischgebackene Opposition fand Geschmack an der Idee des Volksentscheids, weil sie hoffen durfte, dass dieser Volksentscheid auf die eine oder andere Art dem Projekt Stuttgart 21 und der parlamentarischen Opposition aus CDU und FDP nützen würde. In den verschiedenen denkbaren Volksabstimmungsszenarien lag einiges Potenzial zur Bloßstellung der politischen Gegner.innen und damit für eine „Revanche“ für die dramatisch verlorene Landtagswahl.

Die Projektgegner.innen im zivilgesellschaftlichen Widerstand dagegen hatten nie auf ein Volksbegehren gegen das Projekt S 21 gesetzt, vermutlich, weil sie die Betroffenen des Bauprojekts weitgehend in der Stadt Stuttgart verorteten und ein Erreichen des erforderlichen Zustimmungsquorums von 33 Prozent der Wahlberechtigten auf Landesebene für unrealistisch hielten^[16].

Anders als viele Bürger.innen landes- und bundesweit glauben mochten, war dieser Volksentscheid also kein Zugeständnis der politischen Führung, der repräsentativen Demokratie an die politisch aktive Bürgerschaft. Nicht die Anerkennung der vielen stichhaltigen Argumente und des unermüdlichen Einsatzes von Tausenden gegen das Milliardenprojekt brachten die Repräsentant.innen dazu, den Volksentscheid zu ermöglichen und daran mitzuwirken, sondern die schiere Notwendigkeit der Regierungsfähigkeit auf der einen und die politischen Chancen für die Opposition auf der anderen Seite.

Blick zurück: Die Vorgeschichte der Volksabstimmung

SPD-Landeschef Nils Schmid hatte die Idee zum Volksentscheid bereits im September 2010 öffentlich vorgestellt – inklusive eines ersten Anlaufs im Landtag und der Ankündigung, sie nach der Landtagswahl mit den Grünen realisieren zu wollen. Motiv für die SPD im Wahlkampf war nicht etwa, den Widerstand gegen S 21 zu unterstützen, sondern vielmehr „die Akzeptanz dafür noch [zu] verstärken“ (Nils Schmid)^[17]. Die SPD wollte sich beim Thema S 21, das schon damals als höchst relevant für die Landtagswahl eingeschätzt wurde, ins Spiel bringen. In der öffentlichen Wahrnehmung war das Projekt nämlich vor allem der Zankapfel von CDU und Grünen. Die SPD Baden-Württemberg wurde in dieser Frage eher als gespalten wahrgenommen. Während die Parteispitze das Projekt schon immer befürwortet hatte und der SPD-Spitzenpolitiker Wolfgang Drexler sogar als Projektsprecher des S 21-Kommunikationsbüros fungierte, lehnten nicht unerhebliche Teile der Parteibasis das Projekt entschieden ab. So war der Vorschlag der Volksabstimmung für die SPD nicht nur ein Schachzug, um sich im Wahlkampf zu profilieren und volksnah zu zeigen, sondern auch ein salomonisches Mittel, um die innerparteiliche Konfrontation zu entschärfen. In der Wahlkampf-Kommunikation wurde natürlich die befriedende Wirkung für die Gesamtbevölkerung in den Vordergrund gestellt. Tatsächlich beließ es die SPD nicht nur bei der Rhetorik, sondern vergab ein juristisches Machbarkeitsgutachten an die Professoren Georg Hermes (Goethe-Universität Frankfurt) und Joachim Wieland (Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer). Die Gutachter bescheinigten, dass „eine Volksabstimmung die bisherige haushalts-, verkehrs-, wirtschafts- und strukturpolitisch positive Bewertung des Vorhabens durch die Landesregierung und den Landtag revidieren könnte“ und damit die rechtlichen Voraussetzungen für eine Kündigung der S 21-Finanzierungsverträge vorläge.^[18] Daraufhin hatte die SPD-Landtagsfraktion den Antrag auf die Einleitung einer Volksabstimmung zu S‌ 21 zur Abstimmung gestellt, „um damit die für eine konfliktfreie Umsetzung des Projekts dringend notwendige breite Akzeptanz der Bürgerinnen und Bürger zurückzugewinnen.“^[19] Die Grünen hatten gemäß ihrer Projektgegnerschaft einen Änderungsantrag mit anderer Zielsetzung gestellt („weiteren Schaden für die politische Kultur in Baden-Württemberg und in der Landeshauptstadt Stuttgart abwenden“). Mit den Stimmen von CDU und FDP wurde der SPD-Antrag nach heftiger Debatte am 28. Oktober 2010 abgelehnt. CDU und FDP argumentierten, ein Volksentscheid zu dem Projekt würde der Verfassung widersprechen.

Wem nützte die Volksabstimmung?

Im grün-roten Koalitionsvertrag hatten die Regierungsparteien die Durchführung der Volksabstimmung bis spätestens Oktober 2011 in Aussicht gestellt. Nicht dokumentiert, aber überliefert ist, dass die Grünen in den Koalitionsverhandlungen den Verzicht auf eine Klage gegen die finanzielle Beteiligung des Landes am Projekt S 21 erklärten. Wäre gerichtlich festgestellt worden, dass die Finanzierungsverträge aus verfassungsrechtlichen Gründen nichtig sind^[20], wären das geplante Ausstiegsgesetz und die damit verknüpfte Volksabstimmung obsolet gewesen.

Als Voraussetzung für die Volksabstimmung wurde Ende September das sogenannte „S 21-Kündigungsgesetz“ im Landtag mehrheitlich abgelehnt. Damit war der Weg für die Volksabstimmung frei und die „heiße Phase“ der Werbung um Pro- und Contra-Stimmen begann.

Trotz ihrer Skepsis, den Sinn und die möglichen Ergebnisse der Volksabstimmung betreffend, sahen die Projektgegner.innen keinen Sinn darin, sich dem „Wahlkampf“ um die Volksabstimmung zu entziehen. Vielmehr wurden alle Energien mobilisiert, um die Argumente gegen das Milliardenprojekt im ganzen Land bekannt zu machen und für eine Abstimmungsteilnahme im Sinne des Projektausstiegs zu werben.

Um die Skepsis der Projektgegner.innen nachzuvollziehen, muss man sich die möglichen Szenarien vergegenwärtigen: Das wahrscheinlichste Szenario war ausgehend von den zahlreichen Meinungsumfragen seit Oktober 2010^[21] eine Abstimmungsmehrheit gegen den S 21-Ausstieg. In diesem Fall – der ja dann auch tatsächlich eintrat – wäre es völlig gleichgültig, ob das Quorum von 2,5 Millionen Wahlberechtigten erreicht würde oder nicht: Das Ausstiegsgesetz wäre so oder so gescheitert – ein Triumph für die SPD-Führung und die Opposition. Der Ausstieg des Landes aus der S 21-Finanzierung wäre vom Tisch, die grünen Politiker.innen und Funktionär.innen müssten sich wohl oder übel fügen und das Projekt in Zukunft mittragen. Vorteil für die Grünen: Das Ergebnis müssten auch ihre Anhänger.innen akzeptieren, ohne es der eigenen Partei anlasten zu können. In diesem Szenario war es für alle politischen Parteien günstig, wenn die Mehrheit pro S 21 möglichst deutlich ausfiel. Im Grunde war dies also von vornherein das „Befriedungsszenario“, das aber überzeugten S 21-Gegner.innen missfallen musste.

Streit auf allen Ebenen hätte es dagegen bei Eintreten des Alternativszenarios gegeben: Eine Mehrheit für das Ausstiegsgesetz. Diese Mehrheit als Ergebnis der Volksabstimmung war deshalb unwahrscheinlich, weil sie vorausgesetzt hätte, dass die Projektbefürworter.innen, allen voran die Landespartei CDU mit ihren Funktionär.innen in Landtag, Rathäusern, Landratsämtern und Kommunal- und Wirtschaftsverbänden, ihre Klientel nicht ausreichend zur Abstimmung mobilisiert hätten. Gerade die CDU und ihre Kern-Anhängerschaft hatten jedoch eine hohe Motivation, nach der historischen Landtagswahlschlappe zu zeigen, dass mit ihnen noch zu rechnen sei und damit die Schlappe ein Stück weit auszubügeln. Doch selbst wenn es zu einer Mehrheit für den Projektausstieg gekommen wäre: Sie wäre mit Sicherheit knapp gewesen und das in diesem Fall relevante Quorum nie und nimmer erreicht worden. Die Projektbefürworter.innen inklusive der SPD-Führung hätten darauf verwiesen, dass das Ergebnis der Volksabstimmung wegen des verfehlten Quorums keine Rechtskraft habe und deswegen nicht umzusetzen sei. Die Grünen hätten diese Haltung aber kaum mittragen können, denn das hätte die Toleranz ihrer Anhängerschaft wohl überfordert. Eine Regierungskrise war in diesem Szenario vorprogrammiert, Wasser auf den Mühlen der Opposition.

Im extrem unwahrscheinlichen dritten Szenario, dass sich über 2,5 Millionen Baden-Württemberger.innen in der Volksabstimmung für das Ausstiegsgesetz ausgesprochen hätten, das Quorum also erreicht worden wäre, hätten die Projektgegner.innen zwar triumphiert. Doch die Projektträger.innen hätten das Milliardenprojekt nicht zwangsläufig beenden müssen. Die DB AG hätte S 21 mit den anderen Projektpartner.innen ohne das Land Baden-Württemberg allein weiterverfolgen können. Sie hätte darüber hinaus versuchen können, die weitere finanzielle Beteiligung des Landes vor Gericht einzuklagen. Die Frage, ob die im Ausstiegsgesetz angeführten Kündigungsrechte überhaupt juristisch durchsetzbar gewesen wären, ist tatsächlich bis heute nicht geklärt.

Die Volksabstimmung – Farce oder Friedensstifterin?

Vor dem Hintergrund dieser drei Szenarien, von denen keines das Projekt S 21 zwangsläufig zum Erliegen gebracht hätte, nehmen sich die Diskussionen über den Ablauf der Volksabstimmung eher zweitrangig aus. Es wurde von den Projektgegner.innen vor, während und nach der Volksabstimmung darüber diskutiert, ob sie fair im Sinne der „Waffengleichheit“ der beiden Lager abgelaufen sei. Der Verein Mehr Demokratie e. V. bescheinigt der Volksabstimmung unfaire rechtliche Rahmenbedingungen, da das gesetzliche Zustimmungsquorum von 33 % der Abstimmungsberechtigten viel zu hoch und dessen Erreichung damit unrealistisch gewesen sei. Es habe den Projektbefürworter.innen einen Startvorteil verschafft, da nur die andere Seite das Quorum bewältigen musste, um den Status Quo rechtsverbindlich zu ändern. Dies habe in der Bevölkerung zu Unsicherheit darüber geführt, unter welchen Bedingungen das Ergebnis der Volksabstimmung bindend sei und ob eine Stimmabgabe überhaupt Sinn mache. Auch die fehlenden Finanzierungsregeln in Verbindung mit dem sehr viel höheren „Wahlkampf-Budget“ des Pro-Lagers, überwiegend aus öffentlichen Geldern der Projektträger.innen, aber auch von Wirtschaftskammern und Arbeitgeberverbänden stammend, wurden als unfair bewertet^[22]. Angesichts der relativ hohen Abstimmungsbeteiligung und des deutlichen Ergebnisses von 58,8 Prozent der Stimmen für die Weiterfinanzierung des Projekts S 21^[23] hält aber auch der Mehr-Demokratie-Analyst ein gegenteiliges Ergebnis bei anderen rechtlichen und finanziellen Voraussetzungen für unwahrscheinlich^[24].

Fast alle düsteren Vorhersagen der Projektgegner.innen zum S 21-Projektverlauf traten nach und nach ein, von den enormen Kostensteigerungen bis zu den vielfältigen Behinderungen des städtischen Lebens in Stuttgart durch das Mammutprojekt. Doch Viele in Bürgerschaft und Politik scheinen erleichtert zu sein, sich nicht mehr gegen den Mainstream und die Wirtschaftsinteressen stemmen zu müssen und sich dabei auf die Volksabstimmung berufen zu können. Zahlreiche Aktive und Organisationen aus dem Bürgerwiderstand wandten ihre Energie nach der Volksabstimmung anderen Themen zu. Die Beteiligung an den Demonstrationen gegen S‌‌ ‌21 sank immer mehr, wenngleich ein harter Kern von einigen hundert Menschen auch im Jahr 2016 noch jede Woche in Stuttgart gegen das Milliardenprojekt demonstrierte. Aber der Friede im Land scheint wiederhergestellt. Nach Meinung Vieler hatte das Referendum eine befriedende Wirkung in der Bevölkerung. In einer Umfrage im Auftrag der Universität Mannheim im Jahr 2013 gaben rund 70 Prozent der befragten Baden-Württemberger.innen an, es „gut“ oder „sehr gut“ zu finden, dass die Volksabstimmung 2011 zu S 21 stattgefunden hat. Und erstaunlicherweise meinen dies mit einem besonders hohen Anteil die Projektgegner.innen.^[25] Angesichts der oben geschilderten Ausgangslage, die ihrer politischen Überzeugung nie eine wirkliche Siegchance einräumte, ist dies umso überraschender. Fast noch erstaunlicher scheint die Harmonie auf der parteipolitischen Ebene: So durchschlagend war der Akzeptanzwandel bei den Grünen und ihrer Anhängerschaft, dass 2016 sogar eine Regierungsbildung mit der CDU möglich wurde. Unabhängig davon, dass eine solche dem grünen Ministerpräsidenten Winfried Kretschmann schon lange zugetraut wurde: Angesichts der früheren erbitterten Projektgegnerschaft der Grünen und des drakonischen innenpolitischen Verhaltens der CDU-FDP-Regierung, von dem sich die CDU nie wirklich distanziert hat, ist dies kein kleiner Schritt.

„Stuttgart 21 steht längst nicht mehr nur für einen umstrittenen Tiefbahnhof. Stuttgart 21 steht für eine Krise unserer Demokratie.“ schrieb die Landeszentrale für Politische Bildung Baden-Württemberg vor der Volksabstimmung^[26]. Die Volksabstimmung und der Umgang der Baden-Württemberger.innen mit ihr scheinen die Staatskrise behoben zu haben. Denn obwohl die Volksabstimmung als Krücke des Parlamentarismus eingesetzt wurde, um die grün-rote Regierungsbildung zu ermöglichen und – im Fall der Grünen – ohne Gesichts- und Akzeptanzverlust von eigenen Positionen abrücken zu können, fühlte sich „das Volk“ „gehört“ und war es zufrieden.

Literaturverzeichnis

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^[1] In Baden-Württemberg laut Landesverfassung als "Volksabstimmung" bezeichnet.

^[2] Vgl. Gabriel/Schoen/Faden-Kuhne, 2014, S. 166

^[3] Vgl. Brettschneider/Schwarz, 2013, S. 261

^[4] Die mit "Ja" oder "Nein" zu beantwortende Abstimmungsfrage lautete: "Stimmen Sie der Gesetzesvorlage "Gesetz über die Ausübung von Kündigungsrechten bei den vertraglichen Vereinbarungen für das Bahnprojekt Stuttgart 21 (S 21-Kündigungsgesetz)" zu?"

^[5] Vgl. Soldt, R., F.A.Z, 2009

^[6] Bereits 1997 gab es Forderungen nach einem Bürgerentscheid zu S 21. Vgl. www.leben-in-stuttgart.de/divers/offene_buergerbeteiligung/Stuttgart_1997.flv

^[7] Vgl. Vgl. Ergebnisse der Meinungsumfragen auf der Internetseite https://de.wikipedia.org/wiki/‌Protest_‌gegen_‌‌Stuttgart_21‌#Meinung‌‌‌sumfragen [22.12.2016]

^[8] Dennoch versuchten es die Projektgegner.innen seither noch mit drei weiteren Bürgerbegehren an den Gemeinderat der Stadt Stuttgart, die allesamt auf ähnliche Art und Weise scheiterten.

^[9] Vgl. Gabriel/Schoen/Faden-Kuhne, 2014, S. 27

^[10] Landtag von Baden-Württemberg, 2010, S. 2

^[11] Die Weisung war damals schon gerüchteweise bekannt, wurde aber von der Landesregierung und der Polizei lange dementiert. Vgl. zeit.de vom 28.02.2014

^[12] Die Veranstalter.innen nannten die Zahl 150.000, die Polizei die Zahl 63.000.

^[13] Vgl. Cornelius/Dehoust/Häfner, 2013, S. 214

^[14] Vgl. Brettschneider/Schwarz, 2013, S. 265 ff.

^[15] Vgl. Bündnis 90/Die Grünen Landesverband Baden-Württemberg am 20.10.2010,

www.gruene-bw.de/‌landesgelder-fuer-stuttgart-21-sind-verfassungswidrig/ [19.12.2016]

^[16] Das für Volksentscheide erforderliche Zustimmungsquorum wurde in Baden-Württemberg erst im Dezember 2015 auf 20 % gesenkt.

^[17] Kemnitzer in stern.de vom 09.09.2010, www.stern.de/politik/deutschland/volksentscheid-zu-stuttgart-21-der-grosse-bluff-der-spd-3886620.html [19.12.2016]

^[18] Hermes/Wieland, 2010, S. 55

^[19] Landtag von Baden-Württemberg, 2010, Drucksache 14/6896, www.landtag-bw.de/‌files/live/‌sites‌‌/LTBW/files/dokumente/WP14/Drucksachen/6000/14_6896_D.pdf [19.12.2016]

^[20] Die Auffassung, dass die finanzielle Beteiligung des Landes an einem Fernbahnhof und einer Fernbahnstrecke gegen das Grundgesetz verstoße, vertrat z. B. der Verfassungsrechtler Hans Meyer in der Süddeutschen Zeitung am 11.08.2011. Gegen diese Auffassung liegt mittlerweile ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vor; vgl. www.bverwg.de/entscheidungen/entscheidung.‌php?ent=140616U10C7.15.0

^[21] Vgl. Ergebnisse der Meinungsumfragen auf der Internetseite https://de.wikipedia.org/wiki/‌Protest_‌gegen_‌‌Stuttgart_21‌#Meinung‌‌‌sumfragen [22.12.2016]

^[22] Vgl. Weber, 2012, S. 5 ff.

^[23] 48,3 Prozent sprachen sich gegen die Weiterfinanzierung von S 21 aus.

^[24] Vgl. Weber, 2012, S. 13

^[25] Vgl. Faas/Schmidt-Beck, 2013, F. 6-8

^[26] www.lpb-bw.de/stuttgart21.html