Transparente Kommunikation als Legitimationsfaktor in Kommunen. Kommt das Landesinformationsfreiheitsgesetz in den baden-württembergischen Kommunen an?

Inhalt

1 Einleitung

2 Grundlagen der Informationsfreiheit
2.1 Begründungen der Informationsfreiheit
2.2 Informationsfreiheit versus Amtsgeheimnis
2.3 Informationsfreiheit und Grundgesetz
2.4 Entwicklung der Informationsfreiheitsgesetzgebung in Deutschland
2.5 Informationsfreiheit und Open Government Data

3 Umsetzung des Landesinformationsfreiheitsgesetzes in Baden-Württemberg
3.1 Umsetzung des LIFG auf Landesebene
3.2 Umsetzung des LIFG auf kommunaler Ebene

4 Schlussfolgerungen

Anlage

Literaturverzeichnis

Verzeichnis Internetquellen

1 Einleitung

„Besser informierte Bürgerinnen und Bürger können auch besser nachvollziehen, was, warum und wie in den kommunalen Gremien entschieden worden ist.“^[1] Mit diesen Worten begründete der baden-württembergische Innenminister Reinhold Gall im Oktober 2015 das neue Landesinformationsfreiheitsgesetz (LIFG).

Staatliche Verwaltung unterliegt heute höheren gesetzlichen und gesellschaftlichen Legitimationsanforderungen als früher. Unter Legitimation wird in der Politikwissenschaft das Herstellen staatlicher Legitimität verstanden, also die Rechtfertigung staatlichen Handelns durch Einhaltung bestimmter Grundsätze und Wertvorstellungen, im Unterschied zur bloßen formalen Gesetzmäßigkeit (Legalität). Dabei wird zwischen Input-, Throughput- und Output-Legitimation unterschieden. Der hier betrachtete Legitimationsfaktor „Transparente Kommunikation“^[2] ist der Throughput-Legitimation zuzuordnen, die auf der Partizipation der „Beherrschten“ (Staatsvolk) an legislativen und exekutiven Prozessen des „Herrschers“ (Politik und Verwaltung) beruht.^[3]

Die Kommunikation zwischen Bürger bzw. Bürgerin sowie Gruppierungen der Zivilgesellschaft einerseits und Behörden andererseits unterliegt seit jeher dem Spannungsfeld „Information und Transparenz versus Geheimhaltung“. Die Informationsfreiheitsgesetzgebung der Bundesrepublik und in zahlreichen Bundesländern, zuletzt in Baden-Württemberg, hat hier einen Paradigmenwechsel geschaffen.

Die in den deutschen Informationsfreiheitsgesetzen verankerte Informationsfreiheit „zielt auf Transparenz des Staates, macht sie zum Grundsatz und die Geheimhaltung zur rechtfertigungsbedürftigen Ausnahme“^[4]. Gemeint ist mit dem Begriff „Informationsfreiheit“, dass der Staat mit allen seinen Behörden Daten der öffentlichen Verwaltung natürlichen und juristischen Personen des Privatrechts auf Antrag voraussetzungslos zur Verfügung stellt^[5]. Ausgenommen von der gesetzlichen Informationsfreiheit bzw. mit Einschränkungen in der Weitergabe versehen bleiben nur Daten mit besonderem Schutzbedürfnis (wie personenbezogene Daten, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse) oder im Interesse der Allgemeinheit geheimhaltungsbedürftige Informationen. Die Abkehr vom Prinzip der beschränkten Aktenöffentlichkeit, die diese Gesetze zum Inhalt haben, betrifft auch die Kommunen und ihre Verwaltungen.

Nach Darstellung der Grundlagen der Informationsfreiheitsgesetzgebung wird versucht, Antworten auf die Frage zu finden, ob das noch relativ junge Landesinformationsfreiheitsgesetz bereits in den baden-württembergischen Kommunen „angekommen“ ist. Dabei ist diese Arbeit darauf angewiesen, allgemeingültige Aspekte der Informationsfreiheit auf die Kommunen zu übertragen, denn bisher gibt es kaum Literatur, die sich explizit mit der kommunalen Perspektive im Themenfeld Informationsfreiheit beschäftigt.^[6] Zum Ausgleich des Mangels an Literatur zur Fragestellung wurden für diese Arbeit die Internetauftritte des Landesbeauftragten für Informationsfreiheit, der Landesministerien und der Regierungspräsidien, der kommunalen Spitzenverbände sowie der fünf größten Städte Baden-Württembergs (Stuttgart, Karlsruhe, Mannheim, Freiburg und Heidelberg) auf Hinweise zur Informationsfreiheit untersucht.

2 Grundlagen der Informationsfreiheit

Mit der Einführung der Informationsfreiheitsgesetze auf Bundes- und Landesebene wurde in den letzten 20 Jahren in Deutschland der gesetzliche Rahmen geschaffen, um Bürgern und Bürgerinnen auf Antrag den voraussetzungslosen Zugang zu Informationen der öffentlichen Verwaltung zu ermöglichen.

Im Folgenden wird ein Überblick über die politikwissenschaftlichen Begründungen der Informationsfreiheit gegeben. Darüber hinaus sollen das Spannungsverhältnis zum Amtsgeheimnis, das Verhältnis von Informationsfreiheit und Grundgesetz, die Entwicklung der Informationsfreiheitsgesetzgebung in Deutschland und speziell Baden-Württemberg sowie kurz das Thema „Open Government Data“ beleuchtet werden.

2.1 Begründungen der Informationsfreiheit

Ziekow et al. liefern folgende Argumente für die Informationsfreiheit:

„Informationsfreiheit ist eine der wichtigsten Voraussetzungen der freiheitlichen Demokratie. [..] Mit zunehmender Informiertheit wächst die Freiheit zur Mitverantwortung, zur Kritik sowie zur effektiven Wahrnehmung von Bürgerrechten und Beteiligungschancen. Viele insoweit relevante Informationen sind überhaupt nur bei staatlichen Stellen vorhanden. […] Die Transparenz von politischen und behördlichen Entscheidungen erhöht darüber hinaus deren Nachvollziehbarkeit und Akzeptanz. Regelungen zum Informationszugang sind deshalb in der heutigen Informationsgesellschaft unverzichtbar.“^[7]

Dem Zitat und weiterer Literatur^[8] lassen sich folgende Begründungen für die Informationsfreiheit entnehmen:

- Herstellung von demokratischer Öffentlichkeit als Voraussetzung für
o politische Meinungsbildung, auch als Voraussetzung der Teilnahme an Wahlen (Stichwort „mündiger Bürger“),
o demokratische Teilhabe (Partizipation), auch im Sinne direkter Demokratie, also Mitwirkung an politischen und administrativen Entscheidungen,
o Wahrnehmung von Bürgerrechten.
- Kontrolle von Politik und Verwaltung, auch zur Korruptionsverhinderung und zur Verstärkung der Rechenschaftspflicht.

Mit der gestärkten Transparenz wird die Hoffnung auf mehr Akzeptanz der politischen und administrativen Akteure und Akteurinnen sowie ihrer Pläne, Entscheidungen und Handlungen seitens der Bevölkerung verknüpft. Dies soll auch die konstatierte Politikverdrossenheit der Bürger und Bürgerinnen verhindern oder vermindern.^[9]

Teilweise wird zur Begründung auch auf das Recht des Staatsvolkes als Souverän im Sinne des Grundgesetzes abgehoben: „Transparenz bedeutet, dass öffentliches Handeln grundsätzlich öffentlich sein muss. Staatliches Handeln geschieht im Auftrag der Bürgerinnen und Bürger und soll ihnen dienen. Daher sind sie als legitime Auftraggeber, nicht als Außenstehende anzusehen.“^[10] In diese Richtung geht auch die monetäre Argumentation, dass die Behörden durch Steuergelder finanziert werden und die Steuerzahlenden entsprechend als „Auftraggeber“ Anspruch auf die Ergebnisse der Behördentätigkeit hätten.^[11]

2.2 Informationsfreiheit versus Amtsgeheimnis

Mit den Informationsfreiheitsgesetzen auf Bundes- und Länderebene ist ein Paradigmenwechsel eingeleitet worden. Denn bis dahin galt in der staatlichen Verwaltung der Grundsatz des Amtsgeheimnisses bzw. der Regelgeheimhaltung, der nur an wenigen Stellen (Umweltinformationen, Geodaten, Verbraucherschutz, Akteneinsicht für Betroffene in Verwaltungsverfahren und in Bezug auf Stasi-Unterlagen) durchbrochen war. Und selbst da, wo es einen gesetzlichen Anspruch auf Akteneinsicht oder Verwaltungsinformationen gab, mussten die Antragstellenden ihr Interesse begründen und ihre Betroffenheit nachweisen.

Diejenigen Gesetzesgrundlagen, bei denen es um den Schutz der zum persönlichen Lebensbereich gehörenden Geheimnisse sowie von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen geht (Grundgesetz, Verwaltungsverfahrensgesetz), sind offensichtlich nicht geeignet, eine allgemeine Geheimhaltungsregel zu normieren.^[12] So hatte die Regelgeheimhaltung, auch als „Arkanprinzip“^[13] bezeichnet, in der Bundesrepublik Deutschland und ihren Bundesländern niemals eine übergreifende gesetzliche Grundlage, vielmehr wurde sie in der Literatur und in Gerichtsurteilen mit dem „Herkommen“ begründet (Arkantradition) und eine übergreifende Gesetzesgrundlage vielfach als entbehrlich betrachtet.^[14]

Der Soziologe Max Weber vermutete den Ursprung des Amtsgeheimnisses im Machtstreben der Bürokratie:

„Über die durch das Fachwissen bedingte gewaltige Machtstellung hinaus hat die Bürokratie (oder der Herr, der sich ihrer bedient), die Tendenz, ihre Macht noch weiter zu steigern durch das Dienstwissen: die durch Dienstverkehr erworbenen oder "aktenkundigen" Tatsachenkenntnisse. Der nicht nur, aber allerdings spezifisch bürokratische Begriff des "Amtsgeheimnisses" [..] entstammt diesem Machtstreben.“^[15]

Während im angelsächsischen und skandinavischen Raum Regelungen zur Informationsfreiheit mehrere Jahrzehnte bis Jahrhunderte alt sind^[16], blieb im deutschen Rechtsraum das Bewusstsein für Informationsfreiheit als Bürgerrecht die längste Zeit liberalen und linken Bürgern und Bürgerinnen vorbehalten. Sie konnten sich damit unter anderem auf die deutsche Aufklärung des 18. Jahrhunderts berufen. Der Philosoph Immanuel Kant^[17] verstand das normative Prinzip der Transparenz in Angelegenheiten von allgemeinem Interesse als eine allgemeines und umfassendes, das keine regelmäßigen Ausnahmen vertrug.^[18] Es sollte allerdings noch bis zum Ende des 20. Jahrhundert dauern, bis sich diese Auffassung auch in der deutschen Legislative durchsetzen konnte.

1981 verabschiedete das Ministerkomitee des Europarates explizite Empfehlungen an seine Mitgliedsstaaten^[19], die beinhalteten, dass der Zugang zu behördlichen Informationen nicht vom „berechtigten Interesse“ des bzw. der Antragstellenden abhängig gemacht werden darf, dass die Ablehnung eines Informationsersuchens unter Angabe ihrer gesetzlichen Grundlagen begründet werden muss und dass Rechtsmittel zur Anfechtung eines ablehnenden Bescheides zugelassen werden müssen. Doch auch dies hatte zunächst keine Wirkung auf die Arkan‌tradition in der Bundesrepublik Deutschland.

Offenbar schufen erst die Wiedervereinigung, in deren Zuge DDR-Bürgerinnen und ‌-Bürger ihre Erfahrungen mit einem repressiven Staat einbrachten^[20], das nötige allgemeine Bewusstsein und die geeigneten Voraussetzungen für die Informationsfreiheitsgesetzgebung.

2.3 Informationsfreiheit und Grundgesetz

Aus den aus Artikel 20 Grundgesetz abgeleiteten Demokratie- und Rechtsstaatsprinzipien kann, da es sich um Staatsfundamentalnormen handelt, nach herrschender Meinung zwar eine gewisse Informationspflicht des Staates, jedoch kein subjektives Recht im Sinne eines staatsbürgerlichen Informationsanspruches abgeleitet werden.^[21]

Artikel 5 Absatz 1 Satz 1 Grundgesetz dagegen enthält mit der sogenannten Rezipientenfreiheit^[22] ein subjektiv einklagbares Bürgerrecht: „Jeder hat das Recht, […] sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten.“ Die Rezipientenfreiheit wurde als Reaktion auf die nationalsozialistischen Informationsverbote und -beschränkungen, unter anderem bezüglich ausländischer Quellen, ins Grundgesetz aufgenommen. Nach herrschender Meinung vermittelt jedoch auch dieser Grundgesetzartikel keinen Anspruch auf voraussetzungslosen Informationszugang einzelner Bürger und Bürgerinnen oder auf Schaffung bestimmter neuer Informationsquellen durch den Staat.^[23]

Obwohl das Grundgesetz also keinen unmittelbaren, subjektiv einforderbaren Informationsfreiheitsanspruch bietet, steht es den Informationsfreiheitsgesetzen aber auch nicht entgegen.^[24]

Als Schlussfolgerung der Erfahrungen in der DDR wurden bereits im April 1990 beim Runden Tisch zur Verfassungsreform im Zuge der Wiedervereinigung Vorschläge diskutiert, die Informationsfreiheit im Grundgesetz zu verankern.^[25] Dies gelang nicht, jedoch verankerte das neue Bundesland Brandenburg einen entsprechenden Passus in seiner Verfassung von 1992.

Ein explizites Informationsfreiheitsrecht ist bis zum heutigen Tage nicht im Grundgesetz verankert. Dahingehende Anträge der Bundestagsfraktion von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN zuletzt in den Jahren 2008 und 2013 haben gezeigt, dass eine Zwei-Drittel-Mehrheit für eine solche Grundgesetzänderung derzeit nicht in Sicht ist.^[26]

2.4 Entwicklung der Informationsfreiheitsgesetzgebung in Deutschland

Wie bereits ausgeführt, war und ist die Bundesrepublik Deutschland in der Gruppe der westlichen Demokratien spät dran mit der Entwicklung der Informationsfreiheitsgesetzgebung. Nachdem Brandenburg im Jahr 1992 die Informationsfreiheit in der Landesverfassung verankert hatte, war es dann auch das erste Bundesland, das 1998 ein Landesinformationsfreiheitsgesetz verabschiedete. Es folgten dann nach und nach weitere Bundesländer. Am 01.01.2006 trat – verabschiedet mit einer Mehrheit der rot-grünen Bundesregierung – das „Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes“ (IFG) in Kraft.^[27]

Als bislang letztes Bundesland hat Baden-Württemberg Ende 2015 sein Landesinformationsfreiheitsgesetz^[28] verabschiedet. Mehr Demokratie e. V., ein Verein, der für Bürgerrechte und direkte Demokratie eintritt und schon lange auch ein Informationsfreiheitsgesetz für Baden-Württemberg gefordert hatte, bezeichnete es in seiner Stellungnahme zum Gesetzesentwurf als „schlechtestes, das es in Deutschland gibt“^[29]. Der Journalistenverband Netzwerk Recherche e. V. zeigte sich ähnlich enttäuscht. Kritikpunkte im Abgleich mit anderen Informationsfreiheitsgesetzen sind die Kostenregelungen für Auskünfte, die Menge und der mangelnde Konkretisierungsgrad der Ausnahmeregelungen, die fehlende Abwägungsklausel bei Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen, die Einschränkung des Kreises der auskunftspflichtigen Stellen und der vergleichsweise niedrige Standard des freiwilligen Informationsregisters.^[30] Der Gemeindetag und der Landkreistag in Baden-Württemberg dagegen lehnten in ihrer Stellungnahme die Einführung des Landesinformationsfreiheitsgesetzes als solches ab und sahen die bislang bestehenden Auskunfts- und Akteneinsichtsrechte als ausreichend an. Sie fürchteten in erster Linie zusätzlichen Aufwand und Kosten für die Kommunalverwaltungen und wollten persönliche Daten von Mitgliedern kommunaler Gremien besser geschützt sehen.^[31]

In Bayern, Hessen, Niedersachsen und Sachsen wurde bis heute kein Landesinformationsfreiheitsgesetz verabschiedet, dafür haben seit 2009 über 80 bayerische Städte, Gemeinden und Landkreise und auch einzelne Kommunen in den drei anderen Bundesländern Informationsfreiheitssatzungen verabschiedet, die Informationsfreiheit in der jeweiligen Kommune gewährleisten.^[32]

2.5 Informationsfreiheit und Open Government Data

Nach Von Lucke/Geiger sind „Offene Daten“ oder Open Data diejenigen Datenbestände, die im Interesse der Allgemeinheit der Gesellschaft ohne Einschränkungen zur freien Nutzung, Weiterverbreitung und Weiterverwendung zugänglich gemacht werden.^[33]

In den Informationsfreiheitsgesetzen und -satzungen sind Offene Verwaltungsdaten^[34] - oder Open Government Data (OGD)-Bestände aufgeführt (z. B. Organisations- und Aktenpläne, Geodaten, Verwaltungsvorschriften), zu deren Veröffentlichung die Behörden verpflichtet sind^[35]. Im LIFG heißt es darüber hinaus: Für die Stellen des Landes „gilt der Grundsatz, dass möglichst viele zur Veröffentlichung geeignete Informationen nach Maßgabe dieses Gesetzes über öffentlich zugänglich Netze zur Verfügung zu stellen sind.“^[36] Mit dem „Offiziellen deutschen Metadatenportal“ der Hamburger Finanzbehörde gibt es bereits eine zentrale bundesweite Unterstützungsstruktur für OGD, deren Verwaltungsvereinbarung auch das Land Baden-Württemberg beigetreten ist.^[37] OGD sind also wesentlicher Bestandteil der Informationsfreiheit bzw. staatlicher Transparenz. Neben der Erhöhung der Transparenz verspricht die Nutzung von OGD-Portalen auch die Förderung neuer Geschäftsmodelle und Innovationen.^[38] Insbesondere nutzen die so aufbereiteten Informationsregister auch den Verwaltungen selbst, da sie damit auf ihre gesammelten Daten gebündelt zugreifen können und die Datenverarbeitung und die Berichterstattung damit vereinfacht werden.

3 Umsetzung des Landesinformationsfreiheitsgesetzes in Baden-Württemberg

Bei der Umsetzung des LIFG sind die Landesebene und die kommunale Ebene teilweise miteinander verwoben. So ist der Landesbeauftragte für Informationsfreiheit auch Anlaufstelle für die kommunale Ebene. Daher wird im Folgenden auch ein Blick auf die Landesebene geworfen.

Seit der Verabschiedung des LIFG Baden-Württemberg sind eineinhalb Jahre vergangen. Seitdem war es ruhig um dieses Gesetz und seine Anwendung. Es wurde von keiner staatlichen Stelle aktiv bekannt gemacht oder beworben. Veröffentlichte Informationen zu Zahl und Qualität von Anfragen und deren Bescheidung oder sonstigen Aspekten des Gesetzesvollzugs waren für diese Arbeit nicht zu ermitteln.

3.1 Umsetzung des LIFG auf Landesebene

Eine stichprobenartige Kurzrecherche auf einschlägigen Internetseiten des Landes lieferte die folgenden Ergebnisse.

Nach § 12 Absatz 1 LIFG wird das Amt des bzw. der Landesbeauftragten für Informationsfreiheit in Personalunion von dem bzw. der Landesbeauftragten für Datenschutz wahrgenommen. Er bzw. sie muss nach § 12 Absatz 2 LIFG Antragsberechtigte, betroffene Personen und informationspflichtige Stellen zu Fragestellungen des LIFG sowie Rechte und Pflichten, die sich aus dem Gesetz ergeben, individuell beraten. Im gesamten Internetauftritt^[39] des Landesbeauftragten für Datenschutz war jedoch bis zum 06.07.2017 nicht zu erkennen, dass dieser auch Landesbeauftragter für Informationsfreiheit ist, und es fanden sich keinerlei Informations- oder Unterstützungsangebote zum Thema Informationsfreiheit. Daraufhin schrieb die Verfasserin eine E-Mail an den Landesbeauftragten^[40]. Am 10.07.2017 ging eine kurze Antwort per E-Mail ein^[41], mit dem Inhalt, dass die Internetseite mittlerweile ergänzt wurde. Tatsächlich enthält diese nun unter anderem ein Logo, das die Informationsfreiheit integriert und einen Flyer zum Thema Informationsfreiheit^[42], wenngleich noch kein passendes Beschwerdeformular. Darüber hinaus wurde von dem Mitarbeiter des Landesbeauftragten mitgeteilt: „Seit Anfang 2016 haben uns 98 Anfragen, von denen die Hälfte Kommunen betrafen, erreicht.“^[43] Angesichts der geringen öffentlichen Kommunikation zum LIFG und zum Amt des Landesbeauftragten erscheint diese Zahl sogar hoch.

Nach § 11 Absatz 1 in Verbindung mit § 2 Absatz 1 Punkt 1 LIFG müssen Landesbehörden „möglichst viele zur Veröffentlichung geeignete amtliche Informationen […] über öffentlich zugängliche Netze zur Verfügung […] stellen.“ Einige Datengruppen sind in dem Absatz explizit benannt, darunter: „Informationen über die Voraussetzungen des Anspruchs aus § 1 Absatz 2 [auf Zugang zu amtlichen Informationen; Einf. d. Verf.] und das Verfahren, insbesondere elektronische Antragstellung und entsprechende Kontaktinformationen“ (§ 11 Absatz 1 Punkt 3 LIFG). Die Recherche ergab, dass die Landesbehörden dieser Gesetzesforderung bisher nur teilweise nachkommen.

Im Internetauftritt des Ministeriums für Inneres, Digitalisierung und Migration Baden-Württemberg gibt es unter dem Menüpunkt „Service“ eine Seite zum LIFG^[44], u. a. mit den geforderten Kontaktdaten. Die Informationen sind in einem bürokratischen, wenig bürgernahen Stil verfasst. Auf derselben Internetseite sind Anwendungshinweise, offensichtlich des Innenministeriums zum Landesinformationsfreiheitsgesetz“^[45] verlinkt (eine Quellenangabe auf dem Dokument fehlt). Die anderen Landesministerien – außer dem Ministerium für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz sowie das Ministerium für Wissenschaft, Forschung und Kunst – bieten nach einer Stichprobe keine Informationen zum LIFG und kommen damit ihrem gesetzlichen Auftrag nach § 11 Abs. 1 Satz 3 LIFG zur Veröffentlichung von Informationen über den Informationsanspruch nach LIFG und das Verfahren sowie Kontaktdaten nicht nach.

Die vier Regierungspräsidien hingegen bieten auf ihren Internetauftritten unter „Service“, teilweise versteckt unter „Weitere Angebote“, zumindest einen Link auf die erwähnte Internetseite des Innenministeriums und teilweise eine Online-Handreichung sowie jeweils hausinterne Kontaktadressen^[46].

Auf den Internetseiten von Gemeinde-, Landkreis und Städtetag sind keine Informationen zum LIFG zu finden. Dies war zu erwarten, da sie sich 2015 in ihren Stellungnahmen dem LIFG gegenüber ablehnend geäußert hatten, und das LIFG für die kommunalen Spitzenverbände als Nichtregierungsorganisationen auch keine Pflichten auslöst.

3.2 Umsetzung des LIFG auf kommunaler Ebene

Das LIFG Baden-Württemberg gilt – mit Ausnahme des § 11 zu den OGD-Veröffentlichungspflichten – vollumfänglich für die Gemeinden und Gemeindeverbände. Sie haben damit die Pflicht, auf Antrag unverzüglich, spätestens innerhalb eines Monats, Zugang zu allen amtlichen Informationen zu gewähren, sofern diese nicht einem „besonderen öffentlichen Belang“ nach § 4 LIFG oder dem Schutz geistigen Eigentums unterliegen. Personenbezogene Daten, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse sind nach den §§ 5 und 6 spezifisch geschützt, aber nicht grundsätzlich vom Zugang ausgeschlossen.^[47] Die Kommunen dürfen für ihre Auskünfte Gebühren erheben, eine Deckelung gibt es nicht, lediglich eine Mitteilungspflicht für Gebühren ab 200 Euro je Antrag.

Nachdem die Umsetzung der proaktiven Informationspflichten der Landesbehörden nach § 11 LIFG offensichtlich schleppend verläuft und weder der zuständige Landesbeauftragte noch sonstige Institutionen des Landes das LIFG bislang aktiv beworben oder bekannt gemacht haben, ist davon auszugehen, dass es auch auf kommunaler Ebene kaum Anträge seitens der Bürger und Bürgerinnen, Nachfragen oder öffentliche Aktivitäten zur Anwendung des LIFG gibt. Überprüft wurde der letzte Punkt mit einer überschlägigen Suche in den Internetauftritten der fünf größten Städte Baden-Württembergs. Diese wurden vor dem Hintergrund ausgewählt, dass diese Großstädte wohl am Ehesten die Ressourcen haben, sich proaktiv für Informationsfreiheit zu engagieren. Die jeweilige Startseite wurde daraufhin geprüft, ob Verweise auf das LIFG bzw. das Thema Informationsfreiheit zu sehen sind. Anschließend wurde jeweils das Stichwort „Informationsfreiheit“, „LIFG“ und „Landesinformationsfreiheitsgesetz“ in die auf der Startseite eingebaute Suchzeile eingegeben.

Zunächst: Keine der fünf Großstädte Stuttgart, Karlsruhe, Mannheim, Freiburg und Heidelberg gibt in ihrem Internetauftritt zu erkennen, dass sie für Anfragen nach dem LIFG zuständig ist und nennt eine Kontaktadresse für solche Anfragen. Auch wenn die Kommunen rechtlich zu diesen Angaben nicht verpflichtet sind, wären solche Angaben eine Möglichkeit, das Informationsfreiheitsrecht bekannt zu machen und zu fördern.

Bei der Stadt Stuttgart ergab die Suche nur einen Link auf den Bundesbeauftragten für den Datenschutz und auf den „behördlichen Beauftragten für Datenschutz und IT-Sicherheit“, jedoch ohne Information, ob dieser auch für Informationsfreiheit zuständig ist.

Auf der Internetseite der Stadt Karlsruhe fanden sich Links zum „Transparenzportal“ der Stadt^[48], das im Juli 2016 freigeschaltet wurde. Unter zwölf Kategorien von „Bevölkerung“ bis „Wirtschaft und Arbeit“ werden hier unterschiedliche Dokumente und Datensätze der Stadt gebündelt. Über eine Programmierschnittstelle können Interessierte maschinenlesbare Datensätze in eigene Systeme integrieren.

Im Internetauftritt der Stadt Mannheim brachten die Begriffe „Informationsfreiheit“, „LIFG“ und „Landesinformationsfreiheitsgesetz“ keinerlei Suchergebnisse. Erst mit aktiver Suche nach dem Begriff „Open data“ findet man das Open-Data-Portal^[49] der Stadt, das anders als das der Stadt Karlsruhe nicht auf die Filterung nach Schlüsselbegriffen, sondern auf Stichwortsuche setzt.

Der Internetauftritt der Stadt Freiburg enthält ein „Open-‌Data-‌Portal“, das bereits auf der Startseite verlinkt ist. Es enthält wesentlich mehr Datensätze und Dokumente als das Karlsruher Transparenzportal und ebenfalls Metadatenschnittstellen. Der Begriff „Informationsfreiheit“ bringt einige Links, die sich aber nicht auf die Stadtverwaltung selbst beziehen.

Im Internetauftritt der Stadt Heidelberg brachten die Begriffe „Informationsfreiheit“ und „Landesinformationsfreiheitsgesetz“ einige Suchergebnisse. So eine Mitteilung aus dem Gemeinderat aus dem Jahr 2013, dass die Verwaltung empfiehlt, mit Hinblick auf das anstehende LIFG keine kommunale Informationsfreiheitssatzung zu erlassen. Auf einer von der Startseite aus nicht direkt erreichbaren Unterseite^[50] finden sich ein Link zum Gesetzestext des LIFG ohne Erläuterungen und eine weitere Unterseite mit allgemeinen Informationen zu „Open Data“.

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die betrachteten Großstädte sich in ihrer Internetkommunikation offensichtlich nicht für das Landesinformationsfreiheitsgesetz zuständig fühlen. Dies dürfte in der Ableitung auch für den Großteil der baden-württembergischen Kommunen gelten.

Die Städte beschäftigen sich aber sehr wohl mit Fragen der Transparenz im Sinne von Open Government Data und kommunizieren dies auch. Die Städte Freiburg, Mannheim und Karlsruhe haben bereits mit der Implementierung von OGD-Portalen begonnen. Solche Transparenzportale sind wichtige Bausteine der transparenten Kommunikation der Behörden und gehen über die Anforderungen des LIFG an die Kommunen hinaus.

4 Schlussfolgerungen

Individuelle Informationszugangsfreiheit und Transparenz der Verwaltung waren in den Kommunen in Baden-Württemberg die längste Zeit keine rechtlich relevanten Kategorien, wenn man einmal von den Regelungen zur Veröffentlichung von Informationen zu Gemeinderats- und Kreistagssitzungen des § 41 b Gemeindeordnung und 36 a Landkreisordnung Baden-Württemberg absieht. Seit Inkrafttreten des Landesinformationsfreiheitsgesetzes am 30.12.2015 handelt es sich um gesetzlich verbindliche Zielsetzungen. Fragen nach dem Grund eines beantragten Informationszugangs, nach den Zielen der Informationserlangung oder nach der Verwendungsabsicht im Falle der Informationspreisgabe sind nun rechtlich unzulässig. Die Abkehr vom überkommenen „Aktengeheimnis“ will in den Behörden erst einmal verinnerlicht und akzeptiert werden, soll das neue Recht reale Geltung erlangen. Das stellt sicherlich nicht wenige Behördenmitarbeiter und -mit-arbeiterinnen vor eine mentale Herausforderung. Dazu müssen aber auch die Bürger und Bürgerinnen von diesem Recht erfahren und davon Gebrauch machen. Dafür wird insbesondere seitens der Landesbehörden noch viel zu wenig Öffentlichkeitsarbeit betrieben. Dies zeigt auf plakative Weise die Internetseite des Landesbeauftragten für Informationsfreiheit/Datenschutz, in der erst eineinhalb Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes erstmals Informationen zum LIFG integriert wurden.

Der Mangel an theoretischer Auseinandersetzung mit transparenter Kommunikation der Kommunen gegenüber der Öffentlichkeit liegt möglicherweise darin begründet, dass die Entwicklung der Informationsfreiheit in Deutschland erst seit der deutschen Wiedervereinigung 1990 zum Thema in Parlamenten und Verwaltungen wurde. Auch stehen die Kommunen, soweit sie durch die kommunalen Spitzenverbände in Baden-Württemberg vertreten sind, neuen Vorgaben zu Transparenz und Informationsfreiheit offensichtlich skeptisch bis ablehnend gegenüber, wie sich 2015 in deren Stellungnahmen zum LIFG gezeigt hat.^[51] Damit und mit dem heterogenen Aufbau und der Vielzahl der Kommunalverwaltungen dürften Erklärungsansätze dafür vorliegen, dass sich ein Bewusstsein für Belange der Informationsfreiheit und dem Gebot der transparenten Kommunikation auf kommunaler Ebene erst langsam entwickelt.

Wie bereits dargestellt, ist es aufgrund der mangelhaften Daten- und Berichtslage zum Vollzug des Landesinformationsfreiheitsgesetzes schwierig, Aussagen für die vielen kleinen und großen Kommunen Baden-Württembergs zu treffen. Hier könnte nur eine quantitative Umfrage Abhilfe schaffen. Es ist aufgrund der Ergebnisse der punktuellen Recherche aber davon auszugehen, dass eine eigene Kommunikation zum Landesinformationsfreiheitsgesetz in die Bürgerschaft hinein in der Regel nicht stattfindet. Entsprechend gering dürften auch der Informationsstand in der Bevölkerung über das neue Informationszugangsrecht und die Zahl der Anfragen nach LIFG sein.

Umso erfreulicher ist es, dass zumindest einige große Städte kein Problem mit der Bereitstellung von Datenportalen zu haben scheinen – ganz ohne rechtlich dazu verpflichtet zu sein. Vor diesem Hintergrund sollte das Land Empfehlungen und/oder technische Unterstützung für die möglichst einheitliche und professionelle Umsetzung von OGD-Portalen anbieten, damit auch kleinere Städte und Gemeinden sich diesem Thema nähern können.

Damit die Akzeptanz und Legitimität kommunaler Gremien und Verwaltungen im Sinne der eingangs zitierten Feststellung des ehemaligen baden-württembergischen Innenministers Reinhold Gall in der Bürgerschaft tatsächlich wachsen, müssen Landes- und Kommunalbehörden das Landesinformationsfreiheitsgesetz deutlich aktiver kommunizieren als bisher.

Anlage

E-Mail vom 06.07.2017 an den Landesbeauftragten für Informationsfreiheit

Von:

An:

Betreff: Anfrage zum Landesinformationsfreiheitsgesetz

Datum: Donnerstag, 6. Juli 2017, 12:57

Sehr geehrter Herr Dr. B., sehr geehrte Damen und Herren,

ich sitze gerade an einer Hausarbeit zum Landesinformationsfreiheitsgesetz im Rahmen meines berufsbegleitenden Masterstudiums "Public Management" an der Hochschule für Verwaltung und Finanzen Ludwigsburg.

In diesem Kontext sind einige dringende Fragen aufgetaucht, um deren schnellstmögliche Beantwortung ich bitte.

1. Wie viele Anfragen und Beschwerden zum LIFG haben Sie (und Ihr Vorgänger) seit Verabschiedung des Gesetzes erhalten?
2. Wie viele dieser Anfragen und Beschwerden betrafen die Umsetzung des LIFG in Kommunen, also Städte, Gemeinden, Landkreise?
3. Warum ist auf der Internetstartseite https://www.baden-wuerttemberg.datenschutz.de/ nicht erkennbar, dass der Landesbeauftragte für Datenschutz gleichzeitig Landesbeauftragter für Informationsfreiheit ist?
4. Wann werden weitergehende Informationen zur Informationsfreiheit in Ihren Internetauftritt eingepflegt?

Für die rasche Beantwortung meiner Fragen wäre ich dankbar, da Abgabetermin für meine Hausarbeit bereits am 25.07. ist.

Vielen Dank für Ihre Bemühungen!

Mit freundlichen Grüßen

Christine Fabricius

E-Mail-Antwort vom 10.07.2017 aus dem Büro des Landesbeauftragten für Informationsfreiheit

Sehr geehrte Frau Fabricius,

zu Ihrer Anfrage können wir Ihnen folgendes mitteilen:

Seit Anfang 2016 haben uns 98 Anfragen, von denen die Hälfte Kommunen betrafen, erreicht. Letzte Woche wurde unsere Homepage in Bezug auf die Informationsfreiheit ergänzt.

Mit freundlichen Grüßen

Dr. J.

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Literaturverzeichnis

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Verzeichnis Internetquellen

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Mehr Demokratie e. V. (Hg.): Stellungnahme im Rahmen der Anhörung der Enquete-Kommission 16/2 „Bürgerbeteiligung“ zum Thema „Staatliche Transparenz: Grenzen und Möglichkeiten, Informationsfreiheit und Open Data“ am 26.10.2012, www.mehr-demokratie.de/fileadmin/pdf/2012-10-17_Stellungnahme_Staatliche_Transparenz_Daniel_Lentfer.pdf [07.07.2017]

Ministerium der Justiz und für Finanzen Baden-Württemberg: https://jum.‌baden-wuerttem‌berg‌.de/ [06.07.2017]

Ministerium für Finanzen Baden-Württemberg: https://fm.baden-wuerttem‌berg‌.de/ [06.07.2017]

Ministerium für Inneres, Digitalisierung und Migration Baden-Württemberg: https://im.baden-wuerttemberg.de/de/service/landesinformations‌freiheitsgesetz/ [06.07.2017]

Ministerium für Kultus, Jugend und Sport Baden-Württemberg:
https://km-bw.de/ [06.07.2017]

Ministerium für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg: https://mlr.baden-wuerttemberg.de/de/unser-service/‌landesinformationsfreiheitsgesetz/ [06.07.2017]

Ministerium für Soziales und Integration Baden-Württemberg: http://sozialministerium.baden-wuerttemberg.de/‌de/service/landesinformations-freiheitsgesetz/ [06.07.2017]

Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft Baden-Württemberg: https://um.baden-wuerttemberg.de/ [06.07.2017]

Ministerium für Verkehr Baden-Württemberg: https://vm.baden-wuerttem‌berg‌.de/ [06.07.2017]

Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Wohnungsbau Baden-Württemberg: https://wm.baden-wuerttem‌berg‌.de/ [06.07.2017]

Ministerium für Wissenschaft, Forschung und Kunst Baden-Württemberg: https://mwk.baden-wuerttemberg.de/de/service/landesinformationsfreiheitsgesetz/ [06.07.2017]

Plavec, Jan Georg: Behörde, öffne dich! In: Stuttgarter Zeitung vom 17.10.2016 http://www.stuttgarter-zeitung.de/inhalt.open-data-behoerde-oeffne-dich.‌980abcf4-461f-441a-a9e2-9f3f6eb57948.html [05.07.2017]

Regierungspräsidium Freiburg: https://rp.baden-wuerttemberg.de/rpf/Service/‌Seiten/default.aspx [06.07.2017]

Regierungspräsidium Karlsruhe: https://rp.baden-wuerttemberg.de/rpk/Service/‌Seiten/default.aspx [06.07.2017]

Regierungspräsidium Stuttgart: https://rp.baden-wuerttemberg.de/RPS/Service/‌Seiten/default.aspx [06.07.2017]

Regierungspräsidium Tübingen: https://rp.baden-wuerttemberg.de/rpt/‌Service/‌Seiten/default.aspx [06.07.2017]

Semsrott, Arne: Informationsfreiheit – Mehr Transparenz für mehr Demokratie. OBS-Arbeitspapier 23, 2016.www.otto-brenner-shop.de/uploads‌/tx_mplight‌shop‌/‌AP23_iFG_Semsrott.pdf[05.07.2017]

Staatsministerium Baden-Württemberg: https://stm.baden-wuerttemberg.de/ [06.07.2017]

Stadt Freiburg: www.freiburg.de [06.07.2017]

Stadt Heidelberg: www.heidelberg.de [06.07.2017]

Stadt Karlsruhe: www.karlsruhe.de [06.07.2017]

Stadt Mannheim: www.mannheim.de [06.07.2017]

Städtetag Baden-Württemberg: https://www.staedtetag-bw.de/ [06.07.2017]

Von Lucke, Jörn/ Geiger, C. P.: Open Government Data – Frei verfügbare Daten des Öffentlichen Sektors, Gutachten für die Deutsche Telekom AG zur T-City Friedrichshafen, 2010. https://www.zu.de/institute/togi/assets/pdf/‌TICC-‌101203-‌OpenGovernmentData-V1.pdf

^[1] https://www.baden-wuerttemberg.de/de/service/presse/pressemitteilung/pid/fuer-mehr-beteiligung-und-transparenz-vor-ort/

^[2] Nach Jarren/Donges, S. 20 existieren für den Begriff der politischen Kommunikation viele Definitionen und keine verbindliche Systematik. Der zusammengesetzte Begriff „transparente Kommunikation“ wird in dieser Arbeit verstanden als möglichst umfassende, klare und leicht zugängliche Übertragung von Informationen über staatliches Wissen, Planen und Handeln, ausgehend von Akteuren und Akteurinnen der Verwaltungen in die Öffentlichkeit hinein.

^[3] Vgl. Walter, S. 44 f.

^[4] Rossi, S. 43.

^[5] Vgl. Ziekow/Sicko/Piesker, S. 4

^[6] Eine Ausnahme stellt nur das spezielle Problemfeld Transparenz bei privatrechtlich organisierten Unternehmen in kommunalem Besitz dar, auf das in dieser Arbeit nicht weiter eingegangen werden soll.

^[7] Ziekow/Sicko/Piesker, S. 1.

^[8] Vgl. Vgl. Ziekow/Debus/Musch, S. 58, Semsrott, S. 7.

^[9] Vgl. Bröhmer S. 5 f.

^[10] Mehr Demokratie, 2012, S. 2, www.mehr-demokratie.de/fileadmin/pdf/2012-10-17_Stellung‌nah‌me_‌Staatliche_Transparenz_Daniel_Lentfer.pdf [07.07.2017]

^[11] Vgl. https://www.mehr-demokratie.de/themen/informationsfreiheit/#c38470

^[12] Vgl. Wegener, S. 6.

^[13] Von lat. „arcanus“ = geheim.

^[14] Vgl. Wegener S. 4 f.

^[15] Weber, S. 129.

^[16] Vgl. Tillack, S. 81.

^[17] Lebensdaten:1724-1804

^[18] Vgl. Wegener, S. 298 f.

^[19] Empfehlung R (81) 19 vom 25.11.1981, vgl. Erkal, S. 31; Leutheusser-Schnarrenberger, S. 15 f.

^[20] Vgl. Schaar, S. 30 f.

^[21] Vgl. Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 5 Rn. 101.

^[22] Vgl. Erkal, S. 22.

^[23] Vgl. Ziekow/Debus/Musch, S. 55 ff.

^[24] Vgl. Ziekow/Debus/Musch, S. 58.

^[25] Vgl. Schaar, S. 31.

^[26] Vgl. BT Innenausschuss Drucksache 17/4/522 A vom 22.05.2012, S. 3 ff.

^[27] Parallel zur Entwicklung in Deutschland trat 2001 die Verordnung VO (EG) Nr. 1049/2001 der Europäischen Union in Kraft, die allen Unionsbürgern und -bürgerinnen grundsätzlich das Recht auf Einsicht in die von ihr geführten Dokumente und Register gibt. Vgl. Leutheusser-Schnarrenberger, S. 16.

^[28] Im Folgenden mit „LIFG“ abgekürzt.

^[29] Landtag von Baden-Württemberg, Drucksache 15/7720, S. 186.

^[30] Vgl. Landtag von Baden-Württemberg, Drucksache 15/7720, S. 187-204.

^[31] Vgl. Landtag von Baden-Württemberg, Drucksache 15/7720, S. 137 ff. und S. 184 f.

^[32] https://informationsfreiheit.org/ubersicht/ [03.07.2017]

^[33] Vgl. Von Lucke/Geiger, S. 3.

^[34] Im Folgenden wird – der Mehrzahl der Literatur folgend – die englische Bezeichnung „Open Government Data“ (OGD) verwendet.

^[35] Vgl. § 11 IFG, § 11 LIFG

^[36] § 11 Abs. 1 S. 1 i. Verb. M. § 2 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 LIFG

^[37] Vgl. https://www.govdata.de/web/guest/hilfe

^[38] Vgl. Ziekow/Sicko/Piesker, S. 4.

^[39] https://www.baden-wuerttemberg.datenschutz.de/ [05.07.2017]

^[40] Vgl. Anlage.

^[41] Vgl. Anlage.

^[42] https://www.baden-wuerttemberg.datenschutz.de/wp-content/uploads/2017/07/DIN-A4-Flyer-Infofreiheit.pdf

^[43] Vgl. Dokumentation im Anhang.

^[44] https://im.baden-wuerttemberg.de/de/service/landesinformationsfreiheitsgesetz/ [06.07.2017]

^[45] https://im.baden-wuerttemberg.de/fileadmin/redaktion/m-im/intern/dateien/pdf/‌Anwendungs‌hin‌wei‌‌se_LIFG.pdf [06.07.2017]

^[46] Als Beispiel: https://rp.baden-wuerttemberg.de/rpt/Service/Seiten/default.aspx [06.07.2017]

^[47] Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen in Baden-Württemberg vom 17.12.2015, in GBl. 2015, 1201

^[48] https://transparenz.karlsruhe.de/

^[49] https://mannheim.opendatasoft.com/page/home/

^[50] http://www.heidelberg.de/Digitale-Stadt,Lde/startseite/open+government.html

^[51] Vgl. Landtag von Baden-Württemberg, Drucksache 15/7720, S. 137 ff.