Korruption in Spanien. Gibt es einen Zusammenhang zwischen Klientelismus und Staatsverschuldung?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Klientelismus und Parteipatronage in Spanien
2.1 „Clientelism in the Building of State and Civil Society in Spain”
2.2 “From Patronage to Clientelism: Comparing the Italian and Spanish Experiences”

3. Schlussfolgerungen und Fazit

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Die Fiskalkrise Griechenlands, welche ihren Anfang im Jahr 2009 nahm, wird bis zum heutigen Tag in der politikwissenschaftlichen Forschung untersucht. Als Ursache werden mehrheitlich klientilistische Strukturen identifiziert, die sich sowohl durch den Staat als auch durch die griechische Wirtschaft und Gesellschaft gezogen haben^[1]. Allerdings war Griechenland nicht der einzige europäische Staat dessen Wirtschaft aufgrund einer Finanzkrise Zusammenbrechen zu drohte. Über Griechenland hinaus zählen Portugal, Italien, Irland und schlussendlich Spanien zu der Gruppe der sogenannten PIIGS-Staaten. Fast alle ebengenannten Länder mussten in den vergangenen Jahren Hilfskredite bei der Europäischen Union und dem Internationalen Währungsfonds beantragen. Daraus ableitend liegt die Vermutung nahe, dass auch in diesen Ländern die Ursachen für die Fiskalkrisen auf klientilistische Strukturen zurückgeführt werden könnten^[2].

Diese Arbeit ist Teil eines Forschungsprojektes, vor dessen Hintergrund die erkenntnisleitende Frage der Arbeit wie folgt lautet: Werden die Erwartungs- und Verhaltensmuster der Bürger in Spanien von klientilistischen bzw. partikularistischen Vorstellungen dominiert? Und darauf aufbauend: Gibt es in Spanien einen Zusammenhang zwischen Klientelismus und Staatsverschuldung?

Zwar ist man sich in der Forschung über Klientelismus als eine mögliche Ursache von Staatskrisen einig, jedoch existiert eine Vielzahl an Klientelismusdefinitionen, die durch verwandte Begriffe wie Patronage oder Korruption ergänzt werden. Dementsprechend wurde eine, für das Forschungsprojekt gültige, genaue Definition des Begriffs Klientelismus erarbeitet. Demnach ist Klientelismus eine „freiwillige, informale, dyadische, dauerhafte und diffuse Struktur zwischen zwei Individualakteuren bzw. abgrenzbaren Gruppen von Akteuren, ggf. unter Einbeziehung eines Brokers ohne eigene Macht. Es besteht ein asymmetrisches Verhältniszwischen beiden Akteuren beruhend auf Status bzw. der unterschiedlichen Verfügungsgewalt über Ressourcen, wobei der Patron über spezielle Ressourcen verfügt und aufgrund deren dem Klienten Vorteile gewährt, während dieser ihm dafür Unterstützung zusichert. In der Regel wird dies als Tauschverhältnis betrachtet. Geprägt wird die Beziehung durch eine häufig affektive, in jedem Fall partikularistische Orientierung beider Akteure unter Bezug auf eine spezielle Bindung zwischen ihnen.“^[3]

Die vorliegende Arbeit untersucht die Patronage und den Klientelismus in Spanien. Hierfür wurden verschiedene Forschungsbeiträge der Politikwissenschaft recherchiert. Ein Teil der Beiträge erwiesen sich potentiell als nützlich, um die Forschungsfrage des Projekts, zumindest teilweise, beantworten zu können. Eine Auswahl dieser wird nachfolgend betrachtet. Sowohl die grundlegende Definition von Klientelismus beziehungsweise Patronage, als auch die inhaltlichen Schwerpunkte der Texte werden vorgestellt, ehe sie kritisch reflektiert werden. Weitere Beiträge, die auf den ersten Blick nicht ergiebig genug erschienen, werden auf Grundlage des vorgegebenen Umfangs der Arbeit nicht betrachtet. Abschließend werden die Ergebnisse der Literatursichtung im Fazit dargelegt.

2. Klientelismus und Parteipatronage in Spanien

Alle nachfolgend dargelegten Forschungsbeiträge beschäftigen sich überwiegend mit dem Vorkommen von Klientelismus beziehungsweise Patronage in Spanien. Von den Forscher/innen^[4] werden verschiedene Definitionen für die Phänomene genutzt und die Schwerpunkte sind unterschiedliche gelagert. Da ein Beitrag vergleichende Methodiken nutzt, beginnt diese Arbeit mit der Darstellung des anderen Beitrags. Bei letzterem liegt der Schwerpunkt ausschließlich auf dem Klientelismus in Spanien, wodurch diese Arbeit zunächst die Merkmale des spanischen Klientelismus darlegt. Danach werden die Besonderheiten erläutert, welche im internationalen Vergleich auffällig sind.

2.1 „Clientelism in the Building of State and Civil Society in Spain”

Der Forschungsbeitrag “Clientelism in the Building of State and Civil Society in Spain” von Georgina Blakeley ist Bestandteil des Sammelbandes “Clientelism, interests, and democratic representation: the European experience in historical and comparative perspective” aus dem Jahr 2001 von Simona Piattoni. In diesem Beitrag wir der Übergang von Patronage zu Klientelismus in Spanien untersucht, indem die Veränderung der Beziehung zwischen Staat und Gesellschaft sowie die Politik, in ihrer Aufgabe die Verbindung zwischen den beiden eben genannten herzustellen, betrachtet wird. Im Vorfeld des Beitrages wird darauf verwiesen, dass der Typus sowie die Intensität des Klientelismus durch die Interaktion zwischen Staat und Gesellschaft bedingt ist. Die Erhöhung und Senkung von klientilistischen Strukturen wird durch staatliche Handlungen bestimmt. Entscheidend hierfür sind vor allem zwei Faktoren: erstens, der Typus und Umfang von staatlichen Ressourcen, über die eine Regierung verfügt und zweitens, die Fähigkeit des Staates seine Autorität mit Hilfe der Gesetze zu demonstrieren und gesellschaftliche Ungleichheiten zu vermeiden. Shefter bezeichnet diese Faktoren zusammenfassend als die „Angebotsseite“ der Patronage^[5]. Die „Nachfrageseite“ wird von der Zivilgesellschaft bestimmt. Diese muss das Gegengewicht zum Staat bilden, indem sie ökonomisch und kognitiv dazu in der Lage ist, Vereine zu gründen, die unabhängig von Staat und politischen Parteien agieren. Entscheidend ist darüber hinaus auch die Begrenzung des Liberalismus Begriffs in der Realität. Zwar neigen liberalistische Vertreter dazu, den Bürger als gleich und frei zu bezeichnen, doch ist er dies in der Realität meist nicht. In dieser Lücke zwischen Potential und Realität greift der Klientelismus als funktionelle Strategie^[6].

Der Artikel von Blakeley stellt die Entwicklungen des Staates und der Gesellschaft über vier verschiedene Perioden dar. Zu erst wird die begrenzte Demokratie der turno pacifico (1873-1923) betrachtet, in der die Figur des cacique als Vermittler zwischen Staat und Gesellschaft eine bedeutende Rolle zukommt. Als nächstes wird die zweite Republik von 1931-1936 untersucht, die auch als der „Sonderling“ zwischen zwei Demokratien bezeichnet wird. Die dritte Zeitperiode beschreibt die Franco-Diktatur von 1936-1975, während die vierte Periode sich mit der Demokratie nach dem Tod von Franco beschäftigt^[7].

Vor der genaueren Betrachtung soll auch nochmal darauf hingewiesen werden, dass die Autorin die Meinung vertritt, dass eine klassische Dichotomie von klientilistischen und zivilen System nicht hilfreich für die weitere Forschung sei^[8]. Auch sei zu erwähnen, dass es, nach Fox 1994, innerhalb verschiedener Staatsgebiete unterschiedliche Präferenzen für klientilistische Strukturen geben kann^[9]. Darüber hinaus gilt auch, dass einigen Formen von Klientelismus und Patronage als natürliche Folgen von liberalen Demokratietypen auftreten können. Als mögliche Arbeitsdefinition von Klientelismus gilt hier: Klientelismus ist eine Folge der Tatsache, dass liberale Demokratien grundsätzlich daran scheitern die normativen Standards (welche durch Demokratietheorien vorgegeben werden) zu erfüllen^[10].

Die Zeit von 1873-1923 war von der Dominanz der Patronage geprägt, die künstlich und von oben auferlegt war. Das komplette politische System baute auf der sogenannten turno pacifico Vereinbarung auf, ein Arrangement der Liberalen und Konservativen in Spanien. Mit diesem solle eine respektvolle und friedvolle Einigung über den Machtwechsel nach englischem Vorbild erreicht werden. Praktisch bauten diese Machtwechsel allerding nicht auf elektoralen Prozessen auf, diese waren lediglich eine Formalität und spiegelten nicht die öffentliche Meinung wieder, sodass sie kontrolliert und auch manipuliert wurden. Das politische System war nach Calbet das Ergebnis einer politischen Demobilisierung, die sich selbst wieder begünstigte. Es gab eine verantwortliche Regierung mit einem Parlament und politischen Parteien, aber letztere zeigten keine Ambitionen eine Verbindung mit der Bevölkerung herzustellen^[11]. Für die Regierung war es zusätzlich einfacher mit der Opposition zu kollaborieren, als einen Wahlkampf zu führen, der negative Folgen für die eigene Partei nach sich ziehen hätte können^[12]. Die Vereinbarung der beiden Parteien baute auf der Fähigkeit auf, Wahlen erfolgreich systematisch managen zu können, was die Figur des cacique, eine Art Vermittler, auf den Plan brachte. In der Regel waren dies lokale Parteibosse, deren Macht auf der erfolgreichen Manipulation der administrativen Maschinerie basierte, mit der sie sich Vorteile für ihre eigenes Personal und ihre Klientel erarbeiten konnten. Sie waren nicht zwingend im materiellen Sinne reich, denn ihre Macht beruhte nicht ausschließlich auf der Verteilung von materiellen Ressourcen, die generell auf jeder Ebene des Staatsapparates knapp bemessen waren. Vielmehr konnten die cacique diskriminierend bei der Ressourcenverteilung agieren. Um erfolgreich sein zu können, musste sich der cacique auf einen stark zentralisierten Staat stützen können, aus dem er eine Reihe von Gefälligkeiten extrahieren konnte. Finanziell ausgehungerte Gemeinden, die nicht in der Lage sind dementsprechende Dienstleistungen zu erfüllen, stellten seine Zielgruppe dar. Förderlich war zudem, dass alle stattlichen Entscheidungen des spanischen Systems in der Hauptstadt Madrid fielen, egal wie spezifisch sie waren. Das verstärkte die Vermittlerrolle des cacique erheblich. Kurz gesagt handelte es sich bei ihm also um eine politische Person, die seine Dorfklientel dauerhaft vor Gesetzen, Steuern und Wehrpflichten schützte^[13]. Patronage resultierte in diesem Zeitabschnitt überwiegend aus dem hohen Angebot von, und der hohen Nachfrage nach ihr. Sie wird als eine funktionale Antwort auf die frühzeitige Etablierung einer fortschrittlichen liberalen Regierung in einer ökonomischen und sozial rückständigen Gesellschaft definiert. Auch reflektierte sie die Schwächen der spanischen Zivilgesellschaft, inklusive einem kaum vorhanden Vereinsleben und keiner nennenswerten Mobilisierung in Vereinen oder Organisationen. Die politischen Parteien waren nicht in der Gesellschaft verwurzelt, ihnen fehlte es auch an sinnvollen ideologischen Identitäten. Daraus resultierend waren die carique in ihrer Vermittlerrolle die einzige Verbindung von Staat und Gesellschaft^[14]. Sie haben sich als ein funktionaler Vermittler erwiesen, mit dem die Kommunikation zwischen dem Parlament und der demobilisierten Bevölkerung hergestellt werden sollte^[15]. Zusammenfassend war in dieser Phase der spanischen Geschichte Patronage ein notwendiger Bestanteil des politischen Systems, um auf lokaler Ebene einzugreifen und die Gesellschaft einigermaßen regulieren zu können^[16].

In der nächsten Phase, die der Zweiten Republik von 1931-1936, wurde versucht der liberale demokratische Staat der vorherigen Jahre, mit Hilfe von Modernisierungs- und Demokratisierungsmaßnahmen stärker zu etablieren. Die Ziele der meisten Reformen war die Stärkung des Staates, was aber parallel zu einer Stärkung der Zivilgesellschaft führte. Dies lag überwiegend an der Einführung der Versammlungsfreiheit. Die Patronage verschwand allerdings nicht aus allen Gebieten Spaniens und verhinderte in eben diesen die Stärkung der Bevölkerung. Die Mehrzahl der Reformen fand nur auf dem Papier statt, sodass die carique ihre Rolle als Vermittler und lokale Patrone, überwiegend in ländlichen Gebieten, erhalten konnten. Die Bevölkerung empfand die Reformen nicht in allen Gebieten gleich und folglich wurden staatliche Aktivitäten oft mit Zwang assoziiert. Spanien an sich blieb ein armes und überwiegend ländliches Land, was Reformen weiterhin erschwerte. Darüber hinaus gilt, dass es zwar demokratische Praktiken gab, diese sich aber nur auf nationaler Ebene etablieren konnten. Auf lokaler Ebene hingegen blieben die Klientilistischen der vorhergehenden Periode bestehen. Um ihre immer noch anhaltenden Schwächen zu bekämpfen, griffen verstärkt links- und rechtsgerichtete Parteien zu klientilistischen Methoden. Sie wollten sich auf diesem Wege als Massenparteien etablieren, um so die Vermittlerrolle zwischen Staat und Gesellschaft zu übernehmen. Jegliche Reformen und Versuche wurden jedoch mit dem Aufkommen des Franco-Regimes gestoppt^[17].

In den Jahren 1936-1975 kam es durch die Franco-Diktatur zu einer Reihe von sozioökonomischen Veränderungen, die überwiegend Nebenprodukte der Politik des Regimes waren. Dabei schufen diese die Grundlage für den Wandel von der traditionellen Patronage zum modernen Klientelismus. Durch die Autokratiepolitik wurde sowohl die Nachfrage- als auch die Angebotsseite des Klientelismus erneut gestärkt. Herausragend hier waren die immer häufigeren staatlichen Interventionen in die Wirtschaft sowie die Etablierung einer sozialen Versorgung, die zwar notdürftig, aber ausreichend war, um die Angebotsseite der Patronage zu stärken^[18]. Auch die staatlichen Strukturen begünstigten die vorhandenen klientilistischen Strukturen. Franco selbst war schlussendlich der oberste Patron und seine Klienten waren alle vertikal mit ihm verbunden. Das ausgedehnte Netzwerk seiner Partei erstreckte sich in alle gesellschaftlichen Lebensbereichen. So erfolgte die Rekrutierung der Staatsverwaltung überwiegend nach klientilistischen Kriterien, auf Grundlage persönlicher Kontakte und Empfehlungen. Die schwierige soziale und ökonomische Lage, in der sich große Teile der Bevölkerung wiederfanden, sowie das Fehlen kollektiver Handlungsmöglichkeiten verstärkte die Tendenz, dass persönlicher Einfluss als einzig effektiver Schutz vor willkürlicher Staatsgewalt angesehen wurde. Auch ein florierender Schwarzmarkt kann als Indiz für die Notwendigkeit guter persönlicher Kontakte gewertet werden. Die spanische Gesellschaft wurde korporatistisch und hoch zentralisiert organisiert, frühere horizontale Verbindungen der Gesellschaft, wie zum Beispiel politische Parteien, wurden als „unpassend“ für die spanische Gemeinschaft abgelehnt. Stattdessen wurden Menschen vertikal über die eigene Familie oder die Gemeinde verbunden. Sozioökonomische Veränderungen nach dem Tod von Franco und die darauffolgenden grundlegenden politischen Veränderungen sorgten im Verlauf der Geschichte dafür, dass der Francoismus zwangsweise auch verschwinden musste^[19].

Die letzte zu untersuchende Periode begann 1975 und der größte Unterschied im Vergleich zum Franco Regime war, dass der spanische Staat stärker wurde und sich seinen europäischen Verbündeten näherte, auch das Vereinsleben wuchs. Auffällig in Bezug auf Patronage und Klientelismus waren die zwei unterschiedlichen Tendenzen, die zeitgleich existierten. Durch eine erneut gestärkte Zivilgesellschaft wurden klientilistische Tendenzen eingeschränkt, wohin gehend durch die Stärkung des Staatsapparates das Angebot von Patronage erhöht wurde. Im Vergleich zur traditionellen Patronage der früheren Perioden waren die vom Staat verteilten Belohnungen, zu diesem Zeitpunkt, sowohl vom Wert als auch vom Umfang deutlich gesteigert wurden, insbesondere angesichts der verstärkten regionalen Regierungsebenen in Spanien. Der klientilistische Aspekt ergab sich laut Cazorla aus der Gewährleistung einer Hilfestellung einer Person gegenüber einer anderen Person. Die Zahlungen sind dadurch personalisiert, dass der Auftraggeber und die gewählte Person sich persönlich treffen mussten, was vor allem in ländlichen Gebieten schnell zu einem Gefühl der Dankbarkeit führte^[20]. Anstelle der Landbesitzer und carique traten aber nun Parteien als kollektive Patrone, die in ihrer Vermittlerrolle zwischen Gesellschaft und Staat über klientilistische Strategien zunehmend Verteilungs- und Wahlbereiche miteinander verbanden^[21]. Die Mehrheit der spanischen Parteien hatten klientilistische Methoden dazu eingesetzt, um ehemals ländliche und schwer erreichbare Wahlkreise für sich gewinnen zu können. Diese Veränderungen im Vergleich zur traditionellen Patronage der vorangegangenen Jahre bringt die Frage auf, ob man diese Taktiken als klientilistisch beschreiben könne. Nach Carzola et al. versuchen Parteien offensichtlich Verteilungs- und Wahlkreise über klientilistische Methoden miteinander in Verbindung zu bringen. Wenn sie darauf vertrauen können, dass die Wähler mit so einem Abkommen einverstanden sind, dann könnte man diesen Vorgang eher als einen Teil des normalen politischen Verhandlungsprozesses, als einen Teil von Klientelismus beschreiben. Sie bezeichnen dieses Phänomen auch als wählbaren Klientelismus^[22]. In der verfassungspolitischen Realität sah es aber so aus, dass die spanischen Parteien durchaus versuchten politische Unterstützung zu kaufen, aber an zwei wesentlichen Faktoren scheiterten. Zum einen war die Zivilgesellschaft sehr stark und konnte sich durchaus selbst der staatlichen Ressourcen bedienen, ohne Kompromisse bezüglich ihrer Ziele und Autorität eingehen zu müssen. Zum anderen erhöhte die wachsende Stärke des Staates nicht nur die öffentliche Mittel, welche zur Verfügung standen, sondern sie ermöglichte auch die Gewährleistung der Rechtsstaatlichkeit. Die Parteien neigten trotzdem immer noch zum Klientelismus, was ihre schwache Verwurzelung innerhalb der Bevölkerung wiederspiegelt. Dieser Typus wählbaren Klientelismus ist eine natürliche Folge des spanischen Parteiensystems, welches aus Organisationen besteht, die von oben herab organisiert wurden und so automatisch näher am Staat als an der Gesellschaft stehen. Es wäre, daraus resultierend, nicht undenkbar, dass der Klientelismus in dieser modernen Form zukünftig zurückgehen könnte^[23].

[...]

^[1] Vgl. Leunig, Sven, Sitzung 3: Problembeschreibung, Seminarunterlagen aus dem Seminar “Klientelismus und Korruption“, Modul POL 280a, Jena WS 2017/18, Folie 4.

^[2] Vgl. Leunig, Sven, Sitzung 3, Folien 19-24.

^[3] Vgl. Leunig, Sven, Sitzung 7: Klientelismus und Korruption, Seminarunterlagen aus dem Seminar “Klientelismus und Korruption“, Modul POL 280a, Jena WS 2017/18, Folie 3.

^[4] Im Folgenden wird aufgrund der Übersichtlichkeit immer nur eine Form ausgeschrieben.

^[5] Vgl. Shefter 1994, zitiert nach: Blakeley, Georgina, Clientelism in the Building of State and Civil Society in Spain, in: Piattoni, Simona, Clientelism, interests, and democratic representation. the European experience in historical and comparative perspective, Cambridge 2011, S. 77-100, hier: S.77.

^[6] Vgl. Blakeley, Georgina, Clientelism in the Building State and Civil Society in Spain, S.78.

^[7] Vgl. ebd.

^[8] Vgl. Putnam 1933, zitiert nach: Blakeley, Georgina, Clientelism in the Building State and Civil Society in Spain, S.79.

^[9] Vgl. Fox 1994, zitiert nach: Blakeley, Georgina, Clientelism in the Building State and Civil Society in Spain, S.79.

^[10] Vgl. Blakeley, Georgina, Clientelism in the Building State and Civil Society in Spain, S.80.

^[11] Vgl. Calbet 1986, zitiert nach Blakeley, Georgina, Clientelism in the Building State and Civil Society in Spain, S.80.

^[12] Vgl. Shefter 1994, Blakeley, Georgina, Clientelism in the Building State and Civil Society in Spain, S.80.

^[13] Vgl. Carr 1982, zitiert nach: Blakeley, Georgina, Clientelism in the Building State and Civil Society in Spain, S.81ff.

^[14] Vgl. Blakeley, Georgina, Clientelism in the Building State and Civil Society in Spain, S.83.

^[15] Vgl. Varela 1982, zitiert nach: Blakeley, Georgina, Clientelism in the Building State and Civil Society in Spain, S.83.

^[16] Vgl. Blakeley, Georgina, Clientelism in the Building State and Civil Society in Spain, S.84.

^[17] Vgl. Blakeley, Georgina, Clientelism in the Building State and Civil Society in Spain, S.85-89.

^[18] Blakeley, Georgina, Clientelism in the Building State and Civil Society in Spain, S.78.

^[19] Vgl. Blakeley, Georgina, Clientelism in the Building State and Civil Society in Spain, S.89-94.

^[20] Vgl. Cazorla 1995, zitiert nach: Blakeley, Georgina, Clientelism in the Building State and Civil Society in Spain, S.95f.

^[21] Vgl. Lyrintzis 1984, zitiert nach: Blakeley, Georgina, Clientelism in the Building State and Civil Society in Spain, S.95.

^[22] Vgl. Cazorla et al. 1997, zitiert nach: Blakeley, Georgina, Clientelism in the Building State and Civil Society in Spain, S.95ff.

^[23] Vgl. Blakeley, Georgina, Clientelism in the Building State and Civil Society in Spain, S.97f.