Parlamentarische Mitwirkungsregime in der Außen-, Sicherheits- und Europapolitik

Inhaltsverzeichnis

I. Herausforderungen der Außenpolitik durch die Globalisierung
1) Globalisierung der Demokratie
2) Demokratisierung der Globalisierung

II. Antworten des Rechts auf die Globalisierung
1) Fehlen eines kohärenten außenpolitischen Rechtsregimes
2) Fehlen eines kohärenten parlamentarischen Mitwirkungsregimes

III. Außenpolitisches Mitwirkungsregime
1) Rechtliche Konstruktion
2) Würdigung

IV. Sicherheitspolitisches Mitwirkungsregime
1) Rechtliche Konstruktion
2) Würdigung

V. Europapolitische Mitwirkungsregime
1) Allgemeine Europapolitik
a) Rechtliche Konstruktion
b) Würdigung
2) Europäische Finanzpolitik
a) Rechtliche Konstruktion
b) Würdigung
3) Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik und Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik
a) Rechtliche Konstruktion
b) Würdigung

VI. Gemeinsame Probleme aller Mitwirkungsregime
1) Mangelnder parlamentarischer Gestaltungsanspruch
a) Mangelnde Strategie bei der Wahrnehmung der Parlamentsautonomie
b) Mangelnde tatsächliche Ausübung parlamentarischer Mitwirkungsrechte
2) Abhängigkeit von Regierungsinformationen
a) Qualitätsanforderungen an die Regierungsinformation
b) Alternative Informationsquellen
3) Verbot des Mitregierens
a) Der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung in der Theorie
b) Der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung in der Praxis

VII. Zusammenfassung

Das Drama um CETA und die nicht weniger dramatischen und nicht enden wollenden Diskussionen um TTIP sowie neuere Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts lenken den Blick auf einen Klassiker des Staats- und Verfassungsrechts: Die Rolle der Parlamente in der Außenpolitik. Auch heute noch überwiegend und zumeist unreflektiert als Arkanbereich der Regierung apostrophiert, gerät dieser Bereich durch die Globalisierung zunehmend unter Druck von Zivilgesellschaft und Parlamenten. Welche parlamentarischen Mitwirkungsregime sich zwischenzeitlich und großenteils unter Ausschluss der Öffentlichkeit in der Außen-, Sicherheits- und Europapolitik etabliert haben und wie diese zu bewerten sind, soll der nachfolgende Beitrag beleuchten. Er illustriert damit zugleich den Wandel von der gouvernementalen zur parlamentarisierten Außenpolitik.

I. Herausforderungen der Außenpolitik durch die Globalisierung

1) Globalisierung der Demokratie

Nach dem Zerfall der ehemaligen Sowjetunion und der Unabhängigkeit der mittel und -osteuropäischen Staaten und ihrer Integration in westliche Bündnissysteme, nach den „Coloured Revolutions“ in den ehemaligen Sowjetrepubliken und dem „Arabischen Frühling“ schien der Siegeszug der Demokratie unaufhaltsam. Die Globalisierung der Demokratie war in greifbarer Nähe. Das ist ein Eindruck, der trotz vielfältiger Rückschläge auch heute noch zutreffend ist! So kommt der neueste „Bertelsmann Transformation Index (BTI) 2016“ etwa zu folgenden Ergebnissen: Von 129 untersuchten Staaten sind 74, also 57% Demokratien und 55 autoritäre Staaten. Daraus wird in der Studie gefolgert, dass man nicht behaupten könne, dass sich die Demokratie auf dem Rückzug befinde. Das zeige sich auch daran, dass von 39 Regimewechseln seit 2006 alleine 22 von Autokratien zu Demokratien stattgefunden haben^[1]. Was allerdings festgestellt werden könne, so die Bertelsmann Studie weiter, ist, dass die Demokratien „unter Druck“ geraten, nicht in den etablierten Demokratien, sondern in einigen der neu transformierten mittel- und osteuropäischen Demokratien. Feststellbar sei auch, dass sich Demokratien erst gar nicht richtig etablieren können, wie in vielen Ländern der MENA-Region, dass die Zahl der „defekten“ Demokratien steige und generell die „Demokratiequalität“ sinke^[2]. Ungebrochen ist sowohl nach der Bertelsmann-Studie als auch nach der Studie von Freedom House allerdings die Attraktivität demokratischer Systeme und der Glaube in ihre Fähigkeit, dem Wohl ihrer Bürger am besten zu dienen. Inwieweit sich an diesem Befund durch die weltweiten populistischen Strömungen etwas ändert und inwieweit von diesen in Zukunft ernsthafte Demokratiegefährdungen ausgehen^[3], lässt sich nur schwer prognostizieren und bleibt abzuwarten.

2) Demokratisierung der Globalisierung

Regelrecht paradox wäre es, wenn die Globalisierung der Demokratie mit einer Ent­demokratisierung der Globalisierung erkauft wäre. Genau diese Gefahr ist aber nicht von der Hand zu weisen, weil die Globalisierung ein großenteils exekutiv verlaufender Prozess ist, der maßgebend von den Regierungen begleitet oder gesteuert wird. Auch wenn dies in gewisser Weise eine zwangsnotwendige, aus schnellen Reaktionsnotwendigkeiten erwachsende Erscheinung ist, so verfestigt sich doch die Unzufriedenheit damit und verbreitet sich zunehmend die Einsicht in die Notwendigkeit einer Umsteuerung. Was Not tut, ist die Demokratisierung der Globalisierung, das heißt, die demokratische und parlamentarische Rückbindung der global agierenden nationalen Exekutiven an die nationalen Parlamente^[4]. Die unmittelbare Folge davon ist auf nationaler Ebene eine zunehmende Parlamentarisierung der Außenpolitik, mit der zugleich eine zunehmende Aufweichung des außenpolitischen Arkanbereichs der Regierung einhergeht^[5]. Demokratisierung der Globalisierung bedeutet zuallererst ihre Parlamentarisierung, weil Demokratisierung zuvörderst durch Parlamentari­sierung erfolgt.

Es liegt auf der Hand, dass ein derartiger Prozess nicht von selbst abläuft, weil es mehr als unwahrscheinlich ist, dass die Exekutive freiwillig Terrain und Macht preisgibt. Die Parlamentarisierung muss somit auch in der Außenpolitik erstritten werden. Das war und ist natürlich auch in Deutschland nicht anders. Sie wurde dort aber nicht vom Parlament selbst erstritten, sondern ist großenteils das Ergebnis der Rechtsprechung des Bundes­verfassungs­gerichts, das sich damit nach Einschätzung einiger Beobachter als „Ersatzgesetzgeber“ aufgespielt^[6], das aber auf jeden Fall mit seiner „parlamentsfreundlichen“ Rechtsprechung zu einer Stärkung der Stellung des Parlaments in Zeiten der Globalisierung beigetragen hat^[7]. Unbestreitbar ist jedenfalls, dass die Globalisierung damit zumindest als eine Ursache für die Parlamentarisierung der Außenpolitik und die parlamentarischen Mitwirkungsregime als Antwort darauf identifiziert sind. Parlamentarische Mitwirkungsregime sind aber nicht selbstreferentiell, sie stellen vielmehr den demokratischen Gehalt der Globalisierung sicher und sorgen so dafür, dass in ihrer Folge die Interessen der Bürger und die Transparenz nicht unter die Räder geraten^[8]. Das sind hohe Güter, denen auch im Bereich der Außenpolitik hohe Bedeutung zukommt. Gemessen an diesen komparativen Vorteilen der Parlamentarisierung erweisen sich selbst eventuelle Nachteile, wie eine mögliche Zeitverzögerung^[9], als Vorteile. Die Parlamentarisierung stellt damit insgesamt sicher, dass nicht auch noch der homo politicus Verlierer der Globalisierung ist, nachdem bisher lediglich der homo oeconomicus als deren unbestrittener Gewinner gilt^[10]. Wie aber reagiert das deutsche Rechtssystem auf diese Entwicklungen und die Wechselbeziehungen zwischen Globalisierung und Demokratisierung im Bereich der Außenpolitik? Reagiert es überhaupt darauf? Ist es darauf vorbereitet? Und: Was sagt eigentlich das Grundgesetz dazu?^[11]

II. Antworten des Rechts auf die Globalisierung

Durch die Globalisierung verschwinden zunehmend die Grenzen zwischen Außen- und Sicherheitspolitik^[12]. Dadurch werden globale und europäische Themen, wiewohl sie diesen Charakter behalten, zu Themen der Innenpolitik, die sich den dort herrschenden Diskurs- und Entscheidungsregeln aussetzen müssen. Diese Regeln beziehen sich v.a. auf die Arbeitsteilung zwischen Regierung und Parlament, auch in den Bereichen der Außen-, Sicherheits- und Europapolitik. Es ist dieser die nationale Ebene berührende Effekt der Globalisierung, der überhaupt erst die Frage entstehen lässt, nach welchem Rechtsregime globale und europäische Fragen im nationalen Rahmen zu behandeln sind.

1) Fehlen eines kohärenten außenpolitischen Rechtsregimes

Wer sich mit der Frage der parlamentarischen Mitwirkung an der Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland beschäftigt, wird sehr schnell feststellen, dass es schon ein einheitliches Recht der auswärtigen Beziehungen bei uns gar nicht gibt^[13]. Was es bei uns lediglich gibt, ist ein „Recht der auswärtigen Gewalt“, ein Begriff, den es bezeichnenderweise in anderen Ländern gar nicht gibt. Es liegt auf der Hand, dass durch diesen Blickwinkel das Recht der auswärtigen Beziehungen in Deutschland eine Einengung und Reduzierung erfährt, u. z. auf den Organaspekt, der, wenn gleich nicht unwichtig, so doch nur ein Aspekt des Rechts der auswärtigen Beziehungen neben vielen anderen^[14] ist. Aber auch dieses „Recht der auswärtigen Gewalt“ ist so im Grundgesetz selbst nicht einmal nachweisbar. Das Grundgesetz enthält kein einheitliches Recht der auswärtigen Gewalt. Was darunter zu verstehen ist, muss erst und am ehesten aus einer Gesamtschau aller Bestimmungen, die das Grundgesetz in Bezug auf auswärtige Angelegenheiten enthält, erschlossen werden. Es handelt sich dabei um einen Flickenteppich an Bestimmungen, aus dem heraus erst mühsam ein einheitliches Recht der auswärtigen Beziehungen extrahiert werden kann. So ist nach Art. 32 Abs. 1 GG „die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten“ Sache des Bundes und nicht der Bundesländer. Der Bund hat nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG auch die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz über „die auswärtigen Angelegenheiten“, ein Begriff der mit dem in Art. 45 a Abs. 1 GG verwendeten identisch ist. Nach Art. 59 Abs. 2 GG bedürfen „Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen (…) der Zustimmung oder der Mitwirkung der jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften in der Form eines Bundesgesetzes“. Nach Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG wiederum wird in bundeseigener Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau der „Auswärtige Dienst“ geführt.

Angesichts dieser recht unübersichtlichen Rechtslage war es nicht verwunderlich, dass es das Bundesverfassungsgericht war, das dazu aufgerufen war, hier für Klarheit zu sorgen. Nach dessen Rechtsprechung sind auswärtige Angelegenheiten solche, die sich aus der Stellung der Bundesrepublik Deutschland als Völkerrechtssubjekt zu anderen Staaten und anderen Völkerrechtssubjekten ergeben^[15]. Der Weg, auf dem das Bundesverfassungsgericht zu diesen Erkenntnissen gelangte, war allerdings ein Umweg: erst auf dem Umweg über die Klärung kompetenzieller Fragen im Bereich der auswärtigen Beziehungen konnten auch materielle Aussagen über diesen Bereich gewonnen werden. Durch die Konzentration auf den Organaspekt konnte und kann das materielle Recht der auswärtigen Beziehungen in Deutschland nämlich lediglich unter dem formalen Aspekt der Gewaltenteilung, also der Verteilung der Kompetenzen zwischen Bundestag und Bundesregierung in diesem Bereich, gesehen werden. Das Recht der auswärtigen Beziehungen ist nach alle dem in Deutschland nicht als materielles Recht konzipiert, sondern wird ausschließlich unter kompetenziellen Gesichtspunkten generiert. Lediglich auf dem Umweg über Kompetenzstreitigkeiten war es möglich, unter maßgebender Anleitung durch das Bundesverfassungsgericht, Aussagen zum materiellen Recht der auswärtigen Beziehungen zu gewinnen. Insgesamt kann festgehalten werden, dass die Globalisierung in Deutschland im Bereich der auswärtigen Beziehungen auf ein recht starres, an der herkömmlichen Rollenverteilung von Regierung und Parlament orientiertes Rechtssystem trifft, das zudem eher formal -, als materiellrechtliche Aussagen enthält. Fraglich ist, welcher Platz dem Parlament in diesem System zugedacht ist und ob dieser ausreichend ist, den mit der Globalisierung einhergehenden Demokratieanforderungen zu genügen.

2) Fehlen eines kohärenten parlamentarischen Mitwirkungsregimes

Wenn es schon ein kohärentes außenpolitisches Rechtsregime bei uns nicht gibt, liegt die Vermutung nahe, dass es auch kein kohärentes parlamentarisches Mitwirkungsregime für den Bereich der auswärtigen Beziehungen gibt. Dem ist in der Tat so. Ebenso wie zum Recht der auswärtigen Beziehungen generell äußert sich das Grundgesetz auch zur Mitwirkung der Parlamente an der Außenpolitik – unterhalb der Ebene des Gesetzesvorbehalts – explizit überhaupt nicht. Anders etwa die Situation in der Schweiz, wo in der Bundesverfassung selbst geregelt ist, dass der Bundesrat zwar die auswärtigen Angelegenheiten besorgt, aber „unter Wahrung der Mitwirkungsrechte der Bundesversammlung“^[16]. Das Grundgesetz äußert sich zur parlamentarischen Mitwirkung explizit lediglich in Art. 23 GG und nur im Zusammenhang mit der Europapolitik. Aber auch in diesem Bereich ist schon die Terminologie nicht einheitlich: Während das Grundgesetz etwa von „Mitwirkung“ spricht, verwendet das einfache Recht überwiegend die Begriffe der „Zusammenarbeit“ oder der „Beteiligung“ des Parlaments. Dass allen diesen Begriffen auch unterschiedliche Bedeutungen innewohnen, die Streitigkeiten und Konflikte regelrecht provozieren, braucht nicht eigens erwähnt zu werden. Konsequenz des Fehlens eines einheitlichen parlamentarischen Mitwirkungsregimes ist jedenfalls, dass sich in den Bereichen der Außen-, Sicherheits- und Europapolitik unter dem Einfluss der Globalisierung und des Bundesverfassungsgerichts je eigene, unterschiedliche und recht unübersichtliche Regime des Zusammenspiels von Bundesregierung und Bundestag etabliert haben, die unbedingter und dringender Darstellung, Analyse und kritischer Bewertung bedürfen. Da es Derartiges bisher nicht gibt, soll im Folgenden ein entsprechender Versuch unternommen werden. Es handelt sich dabei nur um erste Überlegungen, die Neugier wecken und zu weiterer Reflexion anregen sollen.

III. Außenpolitisches Mitwirkungsregime

1) Rechtliche Konstruktion

Erste, unübersehbare und zum Teil recht starke, wenngleich noch recht allgemein gehaltene und aus sich heraus nicht unbedingt verständliche Hinweise auf ein außenpolitisches parlamentarisches Mitwirkungsregime gibt schon das Grundgesetz. Es enthält nämlich zwei Bestimmungen unterschiedlicher Qualität, Aussagekraft und Zielrichtung, die doch in einer Gesamtschau als verfassungsrechtliche Fundierung eines außenpolitischen parlamentarischen Mitwirkungsregimes angesehen werden können und müssen^[17], auch wenn dies in der bisherigen und herkömmlichen Kommentarliteratur so noch nicht gesehen worden ist^[18]. Das ist zum einen Art. 59 Abs. 2 S. 1 und zum anderen, zumeist übersehen oder unterschätzt, Art. 45a Abs. 1 GG. Nach Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG bedürfen bekanntlich Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, der Zustimmung oder der Mitwirkung der jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften in der Form eines Bundesgesetzes. Nach Art. 45a Abs. 1 GG bestellt der Bundestag einen Ausschuss für auswärtige Angelegenheiten.

Ein Gesetzesvorbehalt, wie ihn Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG für das Vertragsschlussverfahren vorsieht, ist natürlich die höchste und stärkste Form, ja die Krönung jeder parlamentarischen Mitwirkung überhaupt. Der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts war es zu verdanken, dass die Beteiligung des Parlaments an völkerrechtlichen Verträgen jedoch weit über die undankbare Ratifizierungssituation ausgedehnt worden ist, die dem Deutschen Bundestag lediglich ein „Ja“ oder „Nein“ zu dem Ratifikationsgesetz erlaubte. Das Bundesverfassungsgericht hat dem Bundestag bekanntlich die Kompetenz eingeräumt, das gesamte mit einem völkerrechtlichen Vertrag verbundene Programm mit allen einschlägigen zur Verfügung stehenden parlamentarischen Mitteln vor, während und nach Vertragsabschluss und Ratifikation zu begleiten^[19].

Art. 45a Abs. 1 GG ist eine von Art. 59 Abs. 2 GG gänzlich verschiedene Norm. Er hat einen Doppelcharakter: Er hat einen organisatorischen und zugleich einen materiellen Inhalt. Art. 45a Abs. 1 GG beinhaltet zunächst eine organisationsrechtliche Entscheidung des Grundgesetzes. Diese ist aber zugleich so eng mit der Aufgabenzuweisung verbunden, dass sie ohne diese keine Sinn macht. Das hat zur Folge, dass der Auswärtige Ausschuss organisationsrechtlich eine Bestandsgarantie und materiellrechtlich eine Substanzgarantie genießt. Die Bestandsgarantie schützt diesen Ausschuss verfassungsrechtlich vor Abschaffung. Als Substanzgarantie schützt diese verfassungsrechtliche Bestimmung den Auswärtigen Ausschuss unterhalb der Ebene der vollständigen Abschaffung etwa vor Zusammenlegung mit anderen Gremien, Übertragung fachfremder Aufgaben und umgekehrt vor Übertragung von Aufgaben aus dem Bereich dieses Ausschusses als Daueraufgabe an andere Gremien^[20]. Art. 45a Abs. 166 besagt aber noch weitaus mehr.

Es kann nämlich nicht davon ausgegangen werden, dass die Verfassung sich durch Etablierung eines Parlamentsausschusses mit der Geltendmachung eines parlamentarischen Gestaltungsanspruchs allein begnügen wollte, vielmehr muss davon ausgegangen werden, dass sie auch dazu beitragen wollte, diesen Anspruch umzusetzen. Genau das ergibt sich aus der Zusammenschau mit Art. 59 Abs. 2 GG.

Art. 45a Abs. 1 GG erhält seine eigentliche Bedeutung nämlich gerade erst durch Art. 59 Abs. 2 GG: Denn wenn er neben der dort dem Parlament bei der Ratifikation völkerrechtlicher Verträge zugewiesenen Funktion noch eine eigenständige und besondere Bedeutung haben soll, kann diese sich nur auf den gesamten außenpolitischen Bereich unterhalb und außerhalb des Gesetzesvorbehalts beziehen. Art. 45a Abs. 1 GG ist deshalb diejenige Norm im Grundgesetz, die einen institutionellen Rahmen für die unterhalb der Ebene des Gesetzesvorbehalts und außerhalb des Vertragsschlussverfahrens ablaufende parlamentarische Mitwirkung an der Außenpolitik schafft^[21]. Er ist damit Dreh- und Angelpunkt des außenpolitischen parlamentarischen Mitwirkungsregimes, eine Bedeutung, die dieser unscheinbaren Verfassungsvorschrift auf den ersten Blick mit Sicherheit nicht anzusehen ist.

2) Würdigung

Alle diese Elemente zusammengenommen führen zu dem Ergebnis, dass Außenpolitik in der Bundesrepublik Deutschland weder im verfassungsfreien, noch im parlamentsleeren Raum stattfindet^[22]. Ein außenpolitisches parlamentarisches Mitwirkungsregime ist im Gegenteil nicht nur in der Verfassung an- und grundgelegt, die Verfassung hat vielmehr durch die Etablierung eines eigenen Parlaments­ausschusses für auswärtige Angelegenheiten auch ein bewusstes parlamentarisches Gegengewicht zur außenpolitischen Prärogative der Regierung geschaffen^[23]. Im Bereich der allgemeinen Außenpolitik hat das Grundgesetz somit ein zwar hauptsächlich am Gesetzesvorbehalt orientiertes Mitwirkungsregime geschaffen, ohne damit aber der parlamentarischen Mitwirkung unterhalb und außerhalb dieses Bereichs im Wege zu stehen. Im Gegenteil: Art. 45a Abs. 1 GG hat sich in der Vergangenheit als schier unerschöpfliche verfassungsrechtliche Ressource für parlamentarischen außenpolitischen Einfluss erwiesen, deren Bedeutung häufig übersehen oder unterschätzt worden ist und deren Grenzen noch lange nicht erreicht zu sein scheinen. Im Auswärtigen Ausschuss hat sich ein informelles, deswegen aber nicht minder effektives Konsultationsregime herausgebildet, welches eine kontinuierliche parlamentarische Begleitung und Anleitung der Außenpolitik der Bundesregierung ermöglicht^[24] und deren demokratischen Gehalt sicherstellt.

IV. Sicherheitspolitisches Mitwirkungsregime

1) Rechtliche Konstruktion

Wie im Bereich der Außenpolitik ist auch im Bereich der Sicherheits- und Verteidigungspolitik ein parlamentarisches Mitwirkungsregime bereits im Grundgesetz an- und grundgelegt. Das Grundgesetz lässt an einer besonderen Rolle des Parlaments im Friedensfall, aber auch und vor allem im Verteidigungsfall keine Zweifel. Letzterer wird nach Art. 115a Abs. 1 S. 1 und Art. 115l Abs. 1 S. 2 GG durch den Bundestag und nicht die Bundesregierung festgestellt und wieder aufgehoben. Das dokumentiert unmissverständlich, wie auch der Übergang der Kommandogewalt im Verteidigungsfall auf den Bundeskanzler (Art. 115b GG) die eindeutige Suprematie der Politik über das Militär. Aber auch in Friedenszeiten kommt dem Parlament eine ganz besondere Bedeutung in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik zu. Wie im Bereich der Außenpolitik macht das Grundgesetz einen diesbezüglichen parlamentarischen Gestaltungsanspruch rechtlich auch in diesem Fall durch die Bestellung eines eigenen Ausschusses deutlich. Nach Art. 45a Abs. 1 GG bestellt der Bundestag nämlich nicht nur einen Ausschuss für auswärtige Angelegenheiten, sondern auch einen Ausschuss für Verteidigung. Das Grundgesetz formuliert auch recht klar die Aufgaben, die dem Parlament und dem Verteidigungsausschuss in Friedenszeiten obliegen sollen. Das sind zum einen Aufgaben der Gesetzgebung. Eine parlamentarische Mitwirkung des Verteidigungsausschusses und des Bundestages ergibt sich diesbezüglich aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 sowie aus Art. 87a Abs. 1 S. 2 GG. Das sind zum anderen Aufgaben der parlamentarischen Kontrolle der Bundesregierung auf dem Gebiet der Verteidigung. Das haben die Schöpfer des Grundgesetzes sogar für derart wichtig angesehen, dass sie es in Art. 45a Abs. 2 GG ausdrücklich normiert haben. Nach dieser Vorschrift hat der Verteidigungsausschuss bekanntlich auch die Rechte eines Untersuchungsausschusses, eine Befugnis, die außer dem Verteidigungsausschuss kein anderer Ausschuss des Deutschen Bundestages besitzt. Parlamentarischer Kontrolle durch den Verteidigungsausschuss unterliegt vor allem auch die Bundeswehr- und Verteidigungsverwaltung nach Art. 87b GG, eine Aufgabe, die einen Großteil des Arbeitsvolumens des Verteidigungsausschuss umfasst.

Unter maßgeblicher Beteiligung des Bundesverfassungsgerichts sind dem Auswärtigen Ausschuss und dem Verteidigungsausschuss auch besondere und exklusive Aufgaben und Befugnisse bei der Entsendung von Bundeswehrsoldaten ins Ausland übertragen. Diese bedürfen nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und dem aufgrund dieser beschlossenen Parlamentsbeteiligungs­gesetz^[25] der grundsätzlich vorherigen konstitutiven Zustimmung des Deutschen Bundestages. Es handelt sich dabei um eine Entscheidung von erheblicher Tragweite, die mit Gefahr für Leib und Leben für die entstanden Soldaten verbunden sein kann und die deswegen von dem Verfassungsorgan getroffen werden muss, das über die höchste und unmittelbarste demokratische Legitimation verfügt. Der diesbezügliche Parlamentsbeschluss wird vom Auswärtigen Ausschuss federführend und vom Verteidigungsausschuss mitberatend für das Plenum des Deutschen Bundestages vorbereitet. Stellt der konstitutive wehrverfassungsrechtliche Parlamentsvorbehalt schon eine Besonderheit im deutschen Wehrverfassungs- und Wehrparlamentsrecht dar, so trifft dies auch auf die Rechtsnatur dieses Beschlusses zu. Es handelt sich dabei nämlich um eine eigene Beschlussfassungsform und eine Unterart des echten Parlamentsbeschlusses, nämlich den sogenannten konstitutiven wehrverfassungs­rechtlichen Parlamentsbeschluss^[26]. Dieser hat nicht die normative Kraft eines Gesetzesbeschlusses, aber mehr Kraft als ein schlichter Parlamentsbeschluss: den schlichten Parlamentsbeschluss kann die Bundesregierung beachten, den wehrverfassungsrechtlichen konstitutiven Parlamentsbeschluss muss sie beachten. Ohne ihn, ohne den politischen Marschbefehl, darf kein Bundeswehrsoldat ins Ausland geschickt werden.

[...]

^[1] Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Transformation Index BTI 2016, Political Management in International
Comparison, 2016, S. 6/9/13; Freedom House zählte 125 Demokratien: Freedom House, Freedom in the World, 2016, S. 9.

^[2] Bertelsmann Stiftung (Fn. 1), S. 12, 14, 15, 19 ff.

^[3] Dazu aus neuester Zeit nur: Jan-Werner Müller, Was ist Populismus? 2016, S. 14.

^[4] Dass das Völkerrecht selbst derzeit weder über konstitutionellen Charakter, noch verbindliche demokratische Elemente verfügt, dürfte einhellige Auffassung der deutschen Staatsrechtslehre sein, vgl. dazu nur: Axel Tschentscher/Heike Krüger, Verfassung im Völkerrecht, VVDStRL 75/2015, S. 407 ff; zur gegenläufigen Entwick- lung, der extraterritorialen Erstreckung nationaler Gesetzgebung, v.a. auf dem Gebiet des Wirtschaftsrechts: Otto Sandrock, Völkerrechtliche Grenzen staatlicher Gesetzgebung, ZVglRWiss 2016, S. 1 ff.

^[5] Das ist i.ü. ein weltweit zu beobachtender Trend, dazu das jüngste Themenheft von West-European Politics (Vol. 40/2017): „Challenging Executive Dominance: Legislatures and Foreign Affairs“.

^[6] vgl. Andreas Wimmel, Das Bundesverfassungsgericht und die Mitwirkungsrechte des Bundestages in der Euro- Krise, ZG 2016, S. 44, 45.

^[7] Einen widersprüchlichen Befund konstatiert neuerdings zu Recht Oliver Lepsius, Parlamentsrechte und Parlamentsverständnisse in der neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, RuP 3/2016, S. 137, weil das Parlament durch diese Rechtsprechung lediglich „als Verfassungsorgan“ gestärkt, als „Institution“ allerdings „kritisch beäugt“ würde, ein Befund, den Lepsius als „zweischneidig“ empfindet; neueste Beispiele hierfür: BVerfG, Beschl. v. 13.10.2016, - 2 BvR 1368/16 u.a. - (CETA), BVerfGE 143, 65 m. Anm. Martin Nettesheim, NJW 2016, 3567, = NVwZ 2016, 1799 m. Anm. Bernd Grzeszick, NVwZ 2016, 1753 und BVerfG, Beschl. v. 13.10.2016, - 2BvE 20/15 – (NSA-Selektorenlisten), BVerfGE 143, 101 und Benjamin Rusteberg, DÖV 2017, 319 = JZ 2017, 302 sowie Christoph Möllers, JZ 2017, 271 = NVwZ 2017, 137 m. Anm. Paul Glauben, NVwZ 2017, 129; dazu auch: Ulrich Hufeld, Parlamentarisierung durch Verfassungsrecht- sprechung in: Peter Brandt (Hrsg.), Parlamentarisierung und Entparlamentarisierung von Verfassungssystemen, 2016, S. 163 sowie Andreas Vosskuhle, BayVBl 2016, 289.

^[8] Insofern bewirken Parlamente mehr als nur eine „Politisierung“ des Völkerrechts, wie Isabelle Ley, Zur Politisierung des Völkerrechts, AVR 2012, S. 191 meint, wohlwissend, dass natürlich auch Völkerrecht selbst nichts anderes als „geronnene Politik“ ist.

^[9] Eine solche lässt sich jedoch selbst für den Bereich der Parlamentsbeteiligung bei Auslandseinsätzen der Bundeswehr nicht nachweisen, wie die Rühe-Kommission festgestellt hatte, vgl. BT-Drs. 16/5000 v. 16.06.2015, S. 20.

^[10] Dazu schon: Thomas Fleiner/Lidija R. Basta Fleiner, Allgemeine Staatslehre, 3.A. 2004, S. 276 ff., sowie neuestens: Bertelsmann Stiftung (Hrsg), Globalisierungsreport 2016, 2016.

^[11] Vgl. dazu generell und grundlegend: Christian Tomuschat/Reiner Schmidt, Der Verfassungsstaat im Geflecht der internationalen Beziehungen, VVDStRL 36/1977, S. 7 ff.; Kay Hailbronner/Rüdiger Wolfrum/Luzius Wildhaber/Theo Öhlinger, Kontrolle der auswärtigen Gewalt, VVDStRL 56/1996, S. 8 ff.

^[12] Dazu schon: Wolfrum (Fn 11), S. 43.

^[13] Anders als etwa im angelsächsischen Raum gab es in Deutschland bezeichnenderweise bis vor kurzem auch kein einziges Lehrbuch, ja überhaupt kein einziges Buch über das „Recht der auswärtigen Beziehungen“; für den Commonwealth-Raum sei nur verwiesen auf das ausgezeichnete Werk von Campbell Mc Lachlan, Foreign Relations Law, 2014, in dem ausführlich auch auf die Rolle des Parlaments (S. 149) und der Auswärtigen Ausschüsse (S. 182 ff.) in der Außenpolitik eingegangen wird; vgl. für die USA: Curtis A. Bradley/Jack L. Goldsmith, Foreign Relations Law, 5.A. 2014; die deutsche Ausnahme ist das neue Werk von Frank Schorkopf, Staatsrecht der internationalen Beziehungen, 2017.

^[14] Vgl . Lachlan (Fn. 13), der neben der „Foreign Relations Power“ (S. 111 ff.) originell und alternativlos noch folgendes thematisiert: „Sources“ (S. 1 ff.), „Foreign Relations and the Individual“ (S. 259 ff.) und „The Foreign State“ (S. 375 ff.).

^[15] Vgl. zum Ganzen: Fuchs in: Morlok/Schliesky/Wiefelspütz, HdB-ParlR § 28, Rn. 8 ff.

^[16] Vgl. Art. 184 Abs. 1.

^[17] Art. 24 Abs. 1 GG kann hier außer Betracht bleiben.

^[18] Selbst in der sehr umsichtigen und sehr modernen, neuere parlamentarische Entwicklungen berücksichtigenden Kommentierung von Maunz/Dürig/Nettesheim, Art. 59 GG, Rn. 198 ff. nicht! Dazu auch: Schorkopf (Fn. 13), S. 280 ff.

^[19] Dazu jüngst: Lange, Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG im Lichte von Brexit und IStGH-Austritt, Zur Parlamentarisierung der Kündigung völkerrechtlicher Verträge, AöR 2017, S. 442 ff.

^[20] Dazu ausführlich: Fuchs (Fn. 15), Rn. 2, sowie ders., DVBl 2014, S. 886/891.

^[21] Das hat sehr weitsichtig schon Wolfrum (Fn. 11), S. 61 erkannt, der die „institutionelle Absicherung parlamentarischer Mitwirkung“ im Bereich der Außenpolitik „weitgehend über den Auswärtigen Ausschuss“ gewährleistet sah.

^[22] So auch: BVerfGE 143, 101/135.

^[23] Dazu: Fuchs (Fn. 15), Rn. 3.

^[24] Dazu ausführlich: Fuchs (Fn. 15), Rn. 16 ff.

^[25] Vom 18.03.2005 (BGBl. I S. 775); dazu auch: § 96a GO-BT; zur Rechtsprechung des BVerfG: Christian Burkiczak, ParlBetG, Rdnr. 1 ff.

^[26] Dazu ausführlich: Dieter Wiefelspütz, Der Einsatz bewaffneter deutscher Streifkräfte und der konstitutive Parlamentsvorbehalt, 2002, S. 46; ders., Das Parlamentsheer, 2005, S. 494; ders., Der konstitutive wehrverfassungsrechtliche Parlamentsbeschluss, ZParl 2007, S. 3 ff.