Gründe für das Scheitern von Reformprozessen im Öffentlichen Dienst und Grundlagen für die erfolgreiche Implementierung von Veränderungen

Inhalt

1. Einleitung
1.1 Problemstellung
1.2 Zielsetzung
1.3 Aufbau der Arbeit

2. Begriff, Rahmenbedingungen und Einflussfaktoren im Change Management
2.1 Rahmenbedingungen
2.2 Einflussfaktoren
2.3 Widerstände als Hauptproblem

3. Gründe für das Scheitern von Veränderungsprozessen im ÖD
3.1 Unpassendes Menschenbild
3.2 Unzutreffendes Organisationsverständnis
3.3 Fehlgeleiteter Führungsansatz

4. Strategieansätze
4.1 Struktureller Ansatz
4.2 Psychosozialer Ansatz
4.3 Machtstrategischer Ansatz

5. Fazit

Literatur und Quellenverzeichnis

Internet

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

Wie bereits Heraklit von Ephesus feststellte, ist nichts so beständig wie der Wandel. Veränderungen durchziehen unser tägliches Leben und prägen unsere Umwelt. Das gilt nicht weniger für Unternehmen sowie deren Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter.^[1] Aktuelle Schlagwörter, die die Omnipräsenz von Veränderungen herausstellen, sind beispielsweise Klimawandel, Globalisierung, Digitalisierung, Finanzkrise oder europäische Integration. Der Terminus „Change Management“ (Veränderungsmanagement) hat sich mittlerweile auch im deutschen Sprachgebrauch als Oberbegriff für die speziellen Managementtechniken durchgesetzt, die zur Steuerung der Prozesse im Rahmen von Wandel erforderlich und geeignet sind. Deren Anwendung soll verhindern, dass Unternehmen zum bloßen Spielball von Umwälzungen werden, und ermöglichen, dass sie diese zum eigenen Vorteil nutzen können.^[2] Hierbei geht es im Grunde darum, eine möglichst optimale Ausgestaltung des Weges vom Ausgangspunkt (Status quo) zum Ziel (beabsichtigter Zustand) zu erreichen. Vor diesem Hintergrund liegt der Fokus eindeutig auf der aktiven Gestaltung des Wandels. In Abgrenzung zur strategischen Unternehmensführung, die auf eine optimale Anpassung an die Umwelt abzielt, ist Change Management eine Aufgabe, „die sich vor allem nach innen richtet, also auf die Mitglieder der zu wandelnden Organisation beziehungsweise des sich in Veränderung befindlichen Unternehmens.“^[3] Angesichts dieser Entwicklung gewinnt das Veränderungsmanagement auch im Öffentlichen Dienst (ÖD) zusehends an Bedeutung.

Wie mit Veränderungen am besten umzugehen ist und wie man Veränderungsprozesse erfolgreich implementiert, hängt zunächst einmal von jedem Einzelnen ab. Veränderung bedeutet dabei immer, etwas Bestehendes aufzugeben, um einen anderen Zustand zu erreichen. Dieser Schritt fällt nicht immer jedem leicht und es ist mitunter schwierig herauszufinden, wie man auf eine Umgestaltung reagieren kann. Man kann sich nur dann verändern, wenn man selbst und die Organisation dafür bereit sind. Dazu gehört nicht zuletzt, die Menschen auf dem Weg mitzunehmen, Ziele transparent zu machen, Ängste und Sorgen ernst zu nehmen und den Mehrwert der Veränderung für den einzelnen Mitarbeiter in den Vordergrund zu rücken. Für den Öffentlichen Dienst muss dabei ein eigenständiges ChangeManagementKonzept entwickelt werden, wie im Folgenden deutlich werden wird.

1.1 Problemstellung

Dem Change Management für den ÖD liegen andere Voraussetzungen und Rahmenbedingungen zugrunde als für den privatwirtschaftlichen Sektor. Soll eine Behörde erfolgreich verändert werden, müssen folglich zunächst deren Eigenheiten benannt und verinnerlicht werden.^[4] Die Gesellschaft erwartet, dass der Staat seine finanziellen Ressourcen (Steuergelder) möglichst effizient einsetzt. Das beinhaltet ebenso die Annahme, das Strukturen, die dieser grundsätzlichen Erwartungshaltung zuwiderlaufen, ersetzt werden. Dem steht jedoch gegenüber, dass die Arbeits und Leitungskultur in den öffentlichen Verwaltungen überwiegend nicht dazu geeignet sind, entsprechende Lösungsstrategien zu formulieren und umzusetzen. Stattdessen verhindern, laut Schäfer, die „kulturell verankerten psychosozialen Beharrungskräfte“ in den meisten Behörden „jeden noch so gut gemeinten strategischen, strukturellen und betriebswirtschaftlich notwendigen Veränderungsschritt durch bloßes Aufrechterhalten der eingespielten innerbetrieblichen Arbeits, Führungs und Kooperationsgewohnheiten dauerhaft verhindern.“^[5] Die Kernfrage besteht folglich darin, wie diese innere Barriere durchbrochen werden kann, um der Verfestigung anachronistischer Strukturen entgegenwirken zu können?

1.2 Zielsetzung

Anhand der vorliegenden Arbeit soll versucht werden, einige Gründe für das Scheitern von Reformprozessen im ÖD und Grundlagen für die erfolgreiche Implementierung von Veränderungen aufzuzeigen. Es geht dabei um die Frage, wie ein Apparat, dessen Reformunwille tief verwurzelter Bestandteil seiner Strukturen und ebenso feste Ingredienz der Mentalität seines Personalkörpers ist, tatsächlich umgestaltet werden kann? Wie lassen sich die scheinbar vergleichsweise unflexiblen Führungs, Arbeits und Kooperationsgewohnheiten der Beschäftigten aufbrechen und durch eine grundsätzlich veränderungsbejahende Grundeinstellung ersetzen?

1.3 Aufbau der Arbeit

Nachdem zunächst ein allgemeiner Überblick über die Begrifflichkeit, die Rahmenbedingungen und die Einflussfaktoren des Change Managements in privatwirtschaftlichen Unternehmen gegeben wurde, sollen im Anschluss daran einige Unterschiede zu den Rahmenbedingungen im ÖD genannt und verschiedene Strategieansätze aufgezeigt werden, mithilfe derer die Führungsebene öffentlicher Verwaltungen befähigt werden kann, Reformhemmnisse gezielt abzubauen. Dabei wird von der Prämisse ausgegangen, dass Menschen nicht alles lernen können und schon gar nicht alles gleich gut. Führungskompetenz hat wie jede andere menschliche Fähigkeit ihre naturgegebenen Grenzen. Deshalb sollte stets jede Entscheidung und Maßnahme einer realistischen Prüfung hinsichtlich ihrer Wirksamkeit unterworfen und gegebenenfalls revidiert werden können.

2. Begriff, Rahmenbedingungen und Einflussfaktoren im Change Management

Der Begriff Change Management basiert im Wesentlichen auf Erfahrungswissen und ist nicht das Resultat einer eigens hierfür entwickelten Theorie.^[6] Daher existiert in der Fachliteratur auch keine einheitliche Definition. Vielmehr gibt es eine Vielzahl von Abgrenzungsversuchen, deren Dichte dem eigentlichen Terminus Konturen verleiht. Laut Kundinger unterstützt Change Management „Veränderungsprozesse im Unternehmen, indem es diese systematisch, phasenorientiert sowie mithilfe geeigneter Methoden begleitet und deren nachhaltige Umsetzung sicherstellt. Dabei orientiert es sich problemlösend sowohl an den Unternehmenszielen als auch an den Bezugsgruppen der Veränderung.“^[7] Eine ähnliche Formulierung findet sich bei Thom. Demzufolge umfasst das Konzept des Change Managements „alle, geplanten, gesteuerten und kontrollierten Veränderungen in den Strukturen, Prozessen und Kulturen sozioökonomischer Systeme. Ein integriertes und differenziertes Veränderungsmanagement beschäftigt sich u.a. mit Fragen der Organisation, des Personalmanagements, der Unternehmensführung sowie der Kommunikation und Information.“^[8] Im weitesten Sinne kann demnach festgehalten werden, dass es sich beim Change Management um eine Fülle von unterschiedlichen Wegen, Strategien und Instrumente handelt, mit deren Hilfe die Implementierung von Veränderungen, Verbesserungen oder Neuerungen im Rahmen eines organisatorischen Kontextes verwirklicht werden sollen, aber bei weitem nicht immer werden, weil die Widerstände innerhalb der Unternehmen beziehungsweise der Organisation nicht überwunden werden können, was wiederum auf die unterschiedlichsten Ursachen (ungeeignetes Konzept, mangelhafte Strategie, fehlende Kompetenz etc.) zurückzuführen ist.

Nachdem versucht wurde, den Begriff Change Management zu beschreiben, sollen im Folgenden die wesentlichen Rahmenbedingungen, Einflussfaktoren und Widerstände als Hauptprobleme des Veränderungsmanagements dargestellt werden.

2.1 Rahmenbedingungen

Unternehmen sehen sich permanent einer Vielzahl von Herausforderungen gegenüber, die gemeistert werden müssen, um sich erfolgreich am Markt behaupten zu können.^[9] Die Entwicklung neuer Technologien, die Modifizierung bereits etablierter Systeme, eine Veränderung bestimmter gesetzlichen Rahmenbedingungen oder konjunkturelle Schwankungen stellen nur wenige Beispiele für externe Veränderungsdynamiken dar, deren Auswirkungen möglichst zeitnah und effizient in die bestehende Unternehmensstruktur integriert werden müssen, ohne dass das Produktionsniveau irreparablen Schaden nimmt. Externe Auslöser werden vom äußeren Umfeld der Organisation und ohne deren Zutun an diese herangetragen. So führen Rezessionen in der Regel dazu, dass die Zahl von Firmeninsolvenzen steigt und mit ihr die Zurückhaltung der Banken, neue Kredite zu gewähren. Das rückläufige Konsumverhalten spiegelt sich in geringeren Absatzzahlen wider, die die Unternehmen wiederum dazu anhalten, ihre Produktionskosten abzusenken, was in der Regel über die Freisetzung von Personal und andere Sparmaßnahmen erfolgt. Immer knapper werdende Ressourcen (Rohstoffe, Human Resources etc.), der rasant fortschreitende technologische Fortschritt (Digitalisierung) in einer zunehmend globalisierten Welt oder gesetzliche Veränderungen (bspw. neue Umweltrichtlinien) erzeugen einen enormen Handlungsdruck, der nur durch die fortwährende Vornahme entsprechender Veränderungen kanalisiert werden kann. Stillstand bedeutet Rückschritt.

Interne Veränderungsauslöser können beispielsweise ein Wechsel in der Geschäftsführung oder Modifizierungen der inneren Organisation sein. Da nicht wenigen Personalwechseln auf der Führungsebene eine krisenhafte Entwicklung vorausgeht, stehen die neuen Geschäftsführer oder Vorstände in der Regel vor der Aufgabe, die Krise zu überwinden, um das Unternehmen wieder auf Kurs zu bringen. Dies geht wiederum meistens mit mehr oder weniger tief greifenden organisatorischen und prozessualen Veränderungen einher, die auch in Abhängigkeit von den Managementkompetenzen und vom speziellen Führungsstil des Verantwortlichen mit oder gegen die Mehrheit der Belegschaft und ihrer Interessenvertretungen vorgenommen werden müssen, was wiederum für die Erfolgsaussichten des Unterfangens eine zentrale Rolle spielt.

Daneben existieren übergreifende Faktoren, die sowohl zu den externen als auch zu den internen Auslösern gezählt werden können.^[10] Dazu gehört unter anderem die sogenannte „Dynaxität“, die aus der Schnittmenge der Begriffe „Dynamik“ und „Komplexität“ entstanden ist. Durch die fortschreitende ökonomische Verflechtung entsprießen fortlaufend neue komplexe und deshalb intransparente Konstellationen, die die Unternehmen dazu zwingen, sich in einem immer verschlungenen Spannungsfeld von Anforderungen zurechtzufinden. Neue Trends müssen in immer kürzerer Zeit erkannt, analysiert und gegebenenfalls in die eigene Organisation implementiert werden. Neben der Komplexität ist vor allem der temporäre Aspekt, die Dynamik der Entwicklungen, evident. Weil der Güter und Informationsverkehr in immer kürzeren Abständen und global möglich ist, werden die Reaktions und Bearbeitungsfenster für die Unternehmen immer kleiner.^[11]

Hinzu kommt, dass der technologische Fortschritt die Haltwertzeit von Wissen stetig absinken lässt. Die Unternehmen und ihre Mitarbeiter sind deshalb angehalten, sich ständig auf dem Laufenden zu halten, um nicht den Anschluss zu verpassen. Die dazu erforderliche Disziplin trifft jedoch auf einen beobachtbaren gesellschaftlichen Wertewandel, der eine zunehmende Abwendung von der Arbeit als dem übergeordneten Lebenszweck und eine gleichzeitige Hinwendung zur Freizeit als dem zentralen Kriterium für die Gestaltung des individuellen Lebens beinhaltet. Eine Folge dieses Trends besteht darin, dass die Mitarbeiter in der Breite immer weniger dazu bereit sind, die eigenen Interessen kritiklos hinter die des Arbeitergebers zu stellen. Plicht und Akzeptanzwerte wie Gehorsam und Disziplin sind folglich in ihrer gesellschaftlichen Bedeutung mithin hinter Selbstentfaltungswerte wie Kreativität und Selbstverwirklichung zurückgefallen.^[12]

2.2 Einflussfaktoren

Zu den zentralen Faktoren, die das Change Management in Unternehmen und Organisationen beeinflussen, zählen insbesondere die Unternehmenskultur bzw. das Leitbild, das Personal und die Führungskräfte.^[13] Die innere Struktur eines Unternehmens/einer Organisation prägt das Denken, Fühlen und Handeln der einzelnen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter.^[14] Die Darstellung von Visionen, Zielen und Wertvorstellungen (beispielsweise durch die Formulierung eines Firmen Organisationsleitbildes) kann dabei behilflich sein, eine gewisse „Veränderungskultur“ zu etablieren. Dazu kann auch die Implementierung interner Wertvorstellungen, Ziele und Strategien (beispielsweise „Veränderungen werden grundsätzlich als Chance verstanden“) beitragen, an denen sich die Beschäftigten orientieren können und sollen. Das übergeordnete Ziel besteht darin, eine Kultur zu schaffen, die Lust auf Veränderungen macht und dem Personal die latente Furcht vor dem Unbekannten nimmt.^[15] Diese Aufgabe obliegt insbesondere den Führungskräften, die mit ihrem Verhalten und ihren Fähigkeiten maßgeblich über den Erfolg und Misserfolg von Veränderungen mitbestimmen. Sie müssen den Veränderungsbedarf rechtzeitig identifizieren und mit den ihnen zur Verfügung stehenden Instrumenten aktiv gestalten. Im Rahmen ihrer Vorbildfunktion stehen sie in der Pflicht, mit gutem Beispiel voranzuschreiten und rechtzeitig möglichst viele Mitarbeiter zu motivieren, den von ihnen eingeschlagenen Weg mitzugehen.^[16] Hierfür ist in der Regel ein hohes Maß an Empathie und Fingerspitzengefühl, aber auch Entschlossenheit gefragt. Ein offenes Ohr für die Sorgen und Ängste der Belegschaft ist dabei ebenso obligat, wie soziale Kompetenzen und Kommunikationsgeschick, um die verhaltene Akzeptanz gegenüber Veränderungen zu erhöhen, um so ihre erfolgreiche Einführung zu ermöglichen.^[17] Grundsätzlich gilt, dass sich nur diejenigen Mitarbeiter für Veränderungsprozesse einsetzen werden, die sich an ihrem Arbeitsplatz „verstanden“ fühlen.

Die persönliche Veränderungskompetenz jedes einzelnen Mitarbeiters, der die Veränderung möglichst verinnerlichen und tragen soll, hängt zuvorderst von drei Faktoren ab, die miteinander korrelieren und wiederum von der vorherrschenden Unternehmenskultur beeinflusst werden.^[18] Zum einen müssen sie die Gewissheit haben, dass Veränderungen durchaus erwünscht und erlaubt sind. Zum anderen sollte die Mehrheit des Personals über die Eigenschaften (u.a. Spontaneität, Neugier, Selbstvertrauen) verfügen, die nach der Einführung von Veränderungen gefragt sind, um diese mit Leben zu erfüllen. Im Rahmen von Personalentwicklungsmaßnahmen können hierzu beispielsweise entsprechende Workshops und Trainings angeboten werden.^[19] Letztendlich geht es auch darum, die prinzipielle Bereitschaft des Einzelnen, Neuerungen zu akzeptieren und mitzutragen, zu stärken. Die Veränderungsbereitschaft lässt sich am ehesten durch eine entsprechende Unternehmenskultur und die Gewinnung von Multiplikatoren (beispielsweise auf Teamleiterebene) stärken, die die gewünschte Veränderungsbereitschaft vorleben.^[20]

[...]

^[1] Im Folgenden wird auf die generelle Genderisierung zugunsten der Lesbarkeit der Arbeit verzichtet.

^[2] Thomas Bartscher/Juliane Stöckl, 2010: Change Management: Grundlagen und Konzepte, Lehrbriefreihe, AKAD: Stuttgart.

^[3] Thomas Lauer, 2010: Change Management. Grundlagen und Erfolgsfaktoren, Springer Verlag: Heidelberg, S. 3.

^[4] Frank Schäfer, 2005: Change Management für den Öffentlichen Dienst, Murmann-Verlag: Hamburg, S. 10ff.

^[5] Ebd., S. 11.

^[6] Thomas Bartscher/Juliane Stöckl, 2010: S. 9.

^[7] Peter Kundinger, 2007: Die interne Revision als Change Agent, Erich Schmidt Verlag: Berlin, S. 61.

^[8] Norbert Thom, 1995: Change Management, in: Hans Corsten/Michael Reiß (Hrsg.), Handbuch Unternehmensführung. Konzepte, Instrumente, Schnittstellen, Gabier Verlag: Kiel, S. 869-880.

^[9] Thomas Bartscher/Juliane Stöckl, 2010: S. 21ff.

^[10] Ebd., S. 22-31.

^[11] Ebd.

^[12] Ebd.

^[13] Ebd., S. 32ff.

^[14] Dietmar Vahs, 2015: Organisation. Ein Lehr- und Managementbuch, 9. Aufl., Schäffer-Poeschel-Verlag: Stuttgart, S. 261ff.

^[15] Schlüsselfaktoren einer veränderungsunterstützenden Unternehmenskultur sind, laut Doppler und Lauterburg, Kreative Unruhe, Konfliktfähigkeit, Zusammengehörigkeitsgefühl, Sinnvermittlung und Kommunikation. Klaus Doppler/Christoph Lauterburg, 2002: Change Management: Den Unternehmenswandel gestalten, Campus Verlag: Frankfurt a.M., S. 59ff.

^[16] Siehe hierzu als Beispielprojekt: Elisabeth v. Hornstein/Siegfried Augustin, 2012: Flexibilisierung von Organisationsstrukturen durch Teams am Beispiel eines kleinen mittelständischen Unternehmens, in: Lutz v. Rosenstiel/Elisabeth v. Hornstein/Siegfried Augustin (Hrsg.), Change Management. Praxisfälle, Springer Verlag: Heidelberg, S. 195-214.

^[17] Thomas Bartscher/Juliane Stöckl, 2010: S. 36f.

^[18] Ebd., S. 32-38.

^[19] Beispiele für entsprechende Strategien finden sich u.a. in: Uta Kirschten/Juliane Stöckl, 2010: Fallstudien zum Change Management und zur Teamentwicklung, Studienmaterial, AKAD: Stuttgart.

^[20] Erfolgsfaktoren bei Veränderungsprozessen finden sich u.a. bei: Dietmar Vahs/Achim Weiand, 2013: Workbook Change Management. Methoden und Techniken, 2. Aufl., Schaeffer & Poeschel Verlag: Stuttgart, S. 8ff.