Die Entwicklung interkommunaler Kooperationen vor dem Hintergrund des demographischen Wandels in Deutschland

Gliederung

1. Einführung

2. Historische Entwicklung Interkommunaler Kooperationen
2.1 Interkommunale Kooperation in den 60er und 70er Jahren
2.2 Interkommunale Kooperation in den 80er und 90er Jahren

3. Interkommunale Kooperation vor dem Hintergrund des Demographischen Wandels
3.1 Zukünftige Perspektiven
3.2 Restriktionen Interkommunaler Kooperation und ihre Überwindung

4. ‘Stadt2030 in Braunschweig – Leitbild für eine Region im Demographischen Wandel
4.1 Zweckverband Großraum Braunschweig
4.2 Demographischer Wandel im Großraum Braunschweig
4.3 STADT+UM+LAND 2030 Region Braunschweig

5. Fazit

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Veränderte gesellschaftliche Rahmenbedingungen für Städte und Gemeinden

Abb. 2: Bevölkerungsentwicklung in den Städten und Gemeinden des Großraumes Braunschweig 2000 bis 2030 – Trendvariante

Abb. 3: Alterstruktur im Großraum Braunschweig 2000 und 2030

Abb. 4: zusammengefasste Expertenleitbilder aus dem Endbericht des Forschungsvorhabens STADT+UM+LAND Region Braunschweig 2030

Tabellenverzeichnis

Tab. 1: Matrix Historische Entwicklung Interkommunaler Kooperationen und Ausblick vor dem Hintergrund des Demographischen Wandel

Tab. 2: Grundsätze der Kooperation

1. Einführung

Interkommunale Kooperationen gewinnen sowohl in strukturschwachen wie strukturstarken Regionen zunehmend an Bedeutung. Die Komplexität ökonomischer, ökologischer und sozialer Probleme unserer Gesellschaft wird in Zukunft mehr denn je zuvor eine Zusammenarbeit auf interkommunaler Ebene erfordern, um auf die Entwicklungen adäquat reagieren zu können.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1: Veränderte gesellschaftliche Rahmenbedingungen für Städte und Gemeinden^[1]

Die Betonung bei Interkommunalen Kooperationen lag in der Vergangenheit und liegt auch im Moment noch sehr stark im ökonomischen Bereich – ökologische und soziale Gründe werden davon überlagert. Auch der Demographische Wandel, also der Rückgang der Bevölkerung aufgrund der geringen Geburtenraten und die gleichzeitige Veränderung der Alterstruktur hin zu immer mehr älteren Menschen sowie verstärkt nötige Migration aus dem Ausland, ist im Moment in der Diskussion nur ein Aspekt unter vielen (s. Abb. 1).

Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit der Entwicklung Interkommunaler Kooperationen vor dem Hintergrund des Demographischen Wandels. Bei der Herangehensweise an dieses Thema steht jedoch nicht die rechtliche und organisatorische Ausgestaltung der Zusammenarbeit im Mittelpunkt, sondern die Frage, ob sich Kommunen vor der sich abzeichnenden Abnahme ihrer Bevölkerung und der Überalterung der Gesellschaft Gedanken über Kooperationen machen und inwieweit sich die Ausgestaltung Interkommunaler Kooperation vor der historischen Perspektive in Zukunft ändern könnte.

In diesem Kontext wird zunächst die historische Entwicklung seit den 60er Jahren betrachtet: Interkommunale Kooperation ist an sich kein neues Thema, aufgrund sich ständig ändernder Rahmenbedingungen und gesellschaftlichen Entwicklungen werden immer wieder die Vor- und Nachteile diskutiert. Die auslösenden Faktoren haben jedoch seit den 60er Jahren zugenommen und werden immer komplexer, die Kooperationen sind aus der Kinderstube der reinen Zusammenlegung von Kommunen durch Gebietsreformen herausgewachsen. Zum einen hat der Druck zur Kooperation zugenommen, zum anderen haben aber auch neue Formen und Akteurskonstellationen die Zusammenarbeit belebt und auf eine qualitativ und quantitativ umfassendere Entwicklungsstufe geführt.

Leider reagieren die Kommunen und vor allem ihre politischen Akteure nicht in der Geschwindigkeit, mit der ihre Probleme zunehmen. Es klafft zwischen Anspruch und Wirklichkeit eine Lücke, die es im Interesse nachhaltiger Lösungsansätze für die bevorstehenden Probleme dringend zu schließen gilt. Nur so ist zu erklären, dass der Demographische Wandel als ein auf die Gesellschaft zukommendes Problem zwar langsam akzeptiert wird, die nötigen Konsequenzen und Handlungsansätze aber nur sehr schleppend daraus gezogen werden. Die Notwendigkeit langfristiger Ansätze kollidiert hier mit den Interessen des politischen Tagesgeschäftes, das sich sehr schwer mit langfristigen Zeithorizonten tut und an kurzfristigen und schnellen Lösungsansätzen mit unmittelbaren Erfolgen interessiert ist.

Zuletzt präsentiert die vorliegende Arbeit eines der wenigen Beispiele Interkommunaler Kooperation, das explizit vor dem Hintergrund des Demographischen Wandel entwickelt wurde. Mit dem Ideenwettbewerb „Stadt 2030“ hat das Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) im Jahr 2000 die Städte und Gemeinden in Deutschland aufgerufen, ganzheitliche Perspektiven und Leitvisionen für die Zukunft ihrer Stadt und Region im Jahre 2030 zu entwerfen. An diesem Ideenwettbewerb haben sich bundesweit mehr als 100 Städte und Stadtregionen beteiligt. 21 von ihnen, unter anderem die Region Braunschweig, hat das BMBF ausgewählt und aufgefordert, ihre Leitbildprozesse durchzuführen. Für die kommenden Jahrzehnte ist auch in Braunschweig abzusehen, dass sich die Innenstädte und ländlichen, stadtfernen Regionen entleeren. Die Visionen und Leitbilder für das Jahr 2030 sind für Braunschweig auf Ebene der Stadt-Region und mit deutlicher Betonung der demographischen Herausforderung entstanden.

2. Historische Entwicklung Interkommunaler Kooperationen

Schon zu Anfang des 19. Jahrhunderts ‚schluckten’ größere Städte über Eingemeindungen häufig ihre stark mit der Kernstadt verflochtenen Vororte – von Kooperation kann hier nur entfernt die Rede sein, der rein administrative Akt der Eingemeindung ist logische Konsequenz der schon weit fortgeschrittenen und starken Stadt-Umland-Beziehung. Die gesetzlichen Grundlagen reichen weit zurück, schon in der Preußischen Gemeindeordnung oder im Baugesetz des Königreiches Sachsen von 1900 finden sich Hinweise und Verordnungen, die zwischengemeindliche Zusammenarbeit ermöglichen. Einige Grundgedanken der öffentlich-rechtlichen Formen der interkommunalen Zusammenarbeit in den aktuellen Gesetzestexten sind (trotz teilweise deutlicher länderspezifischer Modifikationen) immer noch auf das Preußische Zweckverbandsgesetz von 1911 und das Reichszweckverbandsgesetz von 1939 zurückführbar.^[2]

Auch ‚moderne’ Interkommunale Kooperation im regionalen Kontext ist in Deutschland (insbesondere bezogen auf die westdeutschen Verdichtungsräume) kein neues Konzept. Vor allem im Zuge der Vor- und Nachbereitung der zwischen 1967 und 1977 realisierten Gebietsreform in der damaligen BRD wurde das Thema der „Verwaltung von Stadtregionen“^[3] oder „Großstädtischen Verdichtungsräume“^[4] diskutiert (allerdings sehr verwaltungstechnisch). In dieser Zeit entstanden auch heute noch arbeitende regionale Kooperationen wie z.B. die Region Hannover (ab 1980) oder der Stadtverband Saarbrücken (ab 1974).^[5]

Es stellt sich also die Frage, ob die Forderung nach mehr Interkommunaler Kooperation und der Bedeutungszuwachs der Regionen in den letzten Jahren vor dem Hintergrund bereits betriebener Kooperation in den 60er/70er sowie 80er/90er Jahren nur „alter Wein in neuen Schläuchen“ ist?

2.1 Interkommunale Kooperation in den 60er und 70er Jahren

1964 wird auf dem 45. Deutschen Juristentag eine umfassende Gebietsreform angestoßen, die zwischen 1967 und 1977 durch die Länder realisiert wird. Durch Eingemeindungen und Zusammenschlüsse reduziert sich die Anzahl der Kommunen in Westdeutschland um rund ein Drittel.^[6]

Neben diesem wohl einschneidensten Ansatz Interkommunaler Kooperation sind noch einige spezifische Strukturmerkmale als kennzeichnend für die Phase der 60er/70er Jahre anzuführen: In den Städten konzentrieren sich zunehmend und voneinander getrennt Arbeits-, Dienstleistungs- und Freizeitfunktionen. Klar dagegen abgegrenzt findet sich in den Vororten die Wohnfunktion. Suburbanisierung und selektive Stadt-Land-Wanderungen treten als Phänomene der Stadt-Umland-Problematik auf. Auf die Expansion der Verdichtungsräume, die zunehmende Funktionstrennung, die Zuwanderung von Vertriebenen und die steigende individuelle Motorisierung muss reagiert werden. Nicht nur in den städtischen Verdichtungsräumen werden Maßnahmen ergriffen, auch in den ländlichen Räumen geht es um die Bündelung von Kräften zur Infrastrukturbereitstellung. Schließlich gilt es auch, nach einem längeren Zeitraum einmal wieder die Organisation der Kommunen an die wirtschaftlichen und sozialen Entwicklungen der Zeit anzupassen. Allgemeines Ziel der Kommunen ist die Verbesserung und Optimierung ihrer organisatorischen, wirtschaftlichen, infrastrukturellen und planerischen Leistungsfähigkeit.

Die Politik des Bundes in dieser Zeit ist geprägt durch eine verstärkte Zentralisierung und den Einsatz planvoller staatlicher Interventionen, die sich am keynesianischen Modell der Gegensteuerung ausrichten. Übergeordnetes Ziel des Bundes ist das Konzept der Globalsteuerung, welches Gemeindefinanzreformen, die Festlegung von Gemeinschaftsaufgaben der Gebietskörperschaften im Grundgesetz (Art. 91a GG), Installierung von Planungsstäben auf Bundesebene sowie eine Effektivierung des Planungssystems zwischen Bund und Ländern beinhaltet.

Beteiligt an diesen Prozessen und der Diskussion sind vornehmlich die Vertreter der Kommunen und der Länder sowie die Planer, eine Partizipation von privaten Akteuren findet so gut wie nicht statt. Insgesamt betrachtet dominieren harte Instrumente und Kooperationsformen das Geschehen.

2.2 Interkommunale Kooperation in den 80er und 90er Jahren

Die Bedeutung bzw. Notwendigkeit Interkommunaler Kooperationen nimmt mit Beginn der 80er Jahre zu. Bundespolitik und kommunale Strukturen haben sich seit den späten 70er Jahren deutlich gewandelt und zunehmend in Richtung Dezentralisierung und Regionalisierung bewegt. Mit der Wiedervereinigung 1990 gewinnt kurzzeitig das Instrument der Gebietsreform wieder an Bedeutung, die Zahl der Kommunen in den Neuen Bundesländern reduziert sich in der Folgezeit um etwa 25 Prozent, der Osten Deutschlands bleibt jedoch kleinteiliger strukturiert im Vergleich zum Westen.^[7]

Die Kommunen steigen von der Wahrnehmung als lediglich unterste Ebene staatlicher Gesamtplanung zum eigenständigen und gestaltenden Akteur auf. Mit der Übertragung von mehr Kompetenzen und Gestaltungsfreiheiten auf die kommunale Ebene (bspw. Arbeitsmarktpolitik und Kulturförderung) nehmen aber auch die finanziellen Probleme der Kommunen zu, die in Zeiten knapper werdender Kommunalfinanzen vielfältigere Aufgaben erfüllen und komplexere Probleme lösen müssen.

Die Suburbanisierung der vergangenen Jahre beeinflusst immer mehr das Geschehen in der Kernstadt. Mit den Menschen wandern inzwischen auch die Funktionen ins Umland ab, die Siedlungsstruktur dehnt sich weiter aus. Die früheren „Schlafstädte“ entwickeln sich zur Konkurrenz der Kernstadt, das Umland schneidet in punkto Wirtschaftsstruktur und Lebensqualität oft besser ab. Mit der räumlichen Ausdehnung und durch den größeren Aktionsradius der Menschen nimmt auch die Mobilität zu, politisch-administrative Grenzen spielen im Leben der Bürger keine Rolle mehr. Immer größere Betriebsformen im Einzelhandel (Shopping oder Factory Outlet Center) und im Freizeitbereich (Multiplexkinos oder Vergnügungscenter) entwickeln räumliche Wirkungen, die dringend der interkommunalen Abstimmung bedürfen.

Als Folgeerscheinungen der sich verändernden funktionalen und räumlichen Strukturen des vorangegangenen Abschnittes treten nun also Segregation, Zersiedlungstendenzen, Flächenknappheit, steigendes Verkehrsaufkommen und Umweltbelastungen vermehrt auf (um nur einige zu nennen). Die einzelne Kommune ist vielfach finanziell und personell an den Grenzen ihrer Belastbarkeit angelangt.

Der Blick auf die gesamtpolitischen Rahmenbedingungen zeigt ebenfalls wie erwähnt starke Veränderungen auf: Sozioökonomischer und technologischer Strukturwandel, Internationalisierung und Liberalisierung der Märkte, Tertiärisierung, Bedeutungszuwachs der EU und Globalisierung destabilisieren die Standortbindung und verschärfen den Wettbewerb unter den Kommunen.

Vor diesem Hintergrund (und auch Druck) nimmt die Zusammenarbeit zwischen den Kommunen zu, diese beschränkt sich jedoch vielfach auf Einzelvorhaben wie die Zurverfügungstellung bestimmter Infrastrukturen. Auch weitet sich der Kreis der einbezogenen Akteure – durch ein gewandeltes Planungsverständnis und die Implementierung partizipativer Ansätze in die Planung werden verstärkt organisierte Interessen verschiedener gesellschaftlicher Bereiche beteiligt, die rein politisch-administrative Ebene wird teilweise verlassen. Damit einher geht die Zunahme informeller Formen; informelle Kontakte, partnerschaftliche Absprachen, Kommunikation etc. nehmen einen selbstverständlichen Platz ein und neue Formen der Zusammenarbeit in Regionalkonferenzen, Städtenetze und public private partnership unterstreichen den Netzwerkgedanken.

Neben den vielen push -Faktoren darf nicht unerwähnt bleiben, dass auch pull -Faktoren die Interkommunale Kooperation begünstigen. Vor allem die zunehmende Regionalisierung der Fördermittel vor allem der EU aber auch der Länder schafft Anreize, die interkommunale Zusammenarbeit zu forcieren.

Zusammenfassung Kapitel 2

Die theoretische Diskussion und Umsetzung in der Praxis stehen bzw. standen immer in einem engen Zusammenhang mit den gesellschaftlichen Rahmenbedingungen des betrachteten Zeitraumes. Interkommunale Kooperation kann als Instrument gesehen werden, dass sich immer wieder auch den Rahmenbedingungen angepasst hat und auf Entwicklungen reagiert hat. Auch wird im Vergleich deutlich, dass sich die Vorraussetzungen, Arbeitsfelder und der Umfang der Zusammenarbeit stetig zu einem immer komplexeren Wirkungsgefüge mit immer mehr und neuen Aspekten entwickelt hat. Von ‚alten Wein in neuen Schläuchen’ (wie eingangs überspitzt formuliert) kann also kaum gesprochen werden.

Im Kapitel 3.1 werden die Entwicklungen der beiden in Kapitel 2 behandelten Zeitabschnitte in einer Matrix zusammengefasst und den möglichen Entwicklungen in der Zukunft gegenübergestellt.

[...]

^[1] Eigene Darstellung nach Klemme, Marion (2002): Interkommunale Kooperation und nachhaltige Entwicklung (Dortmunder Beiträge zur Raumplanung, Bd. 110). Dortmund, S. 31 ff.

^[2] vgl. Klemme 2002, S. 23 f.

^[3] siehe hierzu Lehmann-Grube, Hinrich & Seele, Günter (1983): Die Verwaltung der Verdichtungsräume (Schriften der deutschen Sektion des Internationalen Instituts für Verwaltungswissenschaften, Bd. 10), Baden-Baden

^[4] siehe hierzu Wagener, Frieder (1983): Großraum-Verwaltungen (Schriften der deutschen Sektion des Internationalen Instituts für Verwaltungswissenschaften, Bd. 9), Baden-Baden

^[5] vgl. Heinz, Werner (2000a): Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: Ein internationaler Vergleich.- In: Heinz, Werner [Hrsg.] (2000): Stadt & Region, Kooperation oder Koordination? Ein internationaler Vergleich (Schriften des Difu, Bd. 93), Berlin. S. 41 f.

^[6] vgl. Klemme 2002, S. 24 ff.; vgl. Heinz 2000a, S.41 ff.; vgl. Heinz, Werner (2000b): Interkommunale Kooperation in Stadtregionen: Das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland.- In: Heinz, Werner [Hrsg.] (2000): Stadt & Region, Kooperation oder Koordination? Ein internationaler Vergleich (Schriften des Difu, Bd. 93), Berlin, S. 190 ff.

^[7] vgl. Klemme 2002, S. 26-30; vgl. Heinz 2000b, S. 190 ff.