Die Wirksamkeit von NGOs bei der Durchsetzung der Menschenrechte

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Begriffsklärung: Was sind NGOs?
2.1 Definitionen von NGOs
2.2 Probleme bei der Definition

3 NGOs in der Theorienwelt
3.1 Konstruktivistische Theorieansätze
3.2 Rationalistische Theorieansätze
3.3 Rhetorisches Handeln

4 NGOs und die Vereinten Nationen
4.1 Die Vereinten Nationen und das Souveränitätsprinzip
4.2 Die Grundlagen des int. Menschenrechtsregimes
4.3 NGOs und das internationale Menschenrechtsregime

5 NGOs in der Praxis
5.1 Erklärungsgegenstand: der Reformprozess in der Türkei
5.2 Phase 1: Repression
5.3 Phase 2: Leugnen
5.4 Phase 3: Taktische Konzessionen
5.5 Phase 4: Präskriptiver Status
5.6 Phase 5: Norm-geleitetes Verhalten

6 Schlussfolgerungen

7 Abkürzungen

8 Quellen und Literatur

1 Einleitung

Nicht-Regierungsorganisationen (NGOs) haben ihre Wichtigkeit bei der Durchsetzung der Menschenrechte^[1]in den letzten Jahrzehnten kontinuierlich unter Beweis gestellt. Menschenrechte sind die Rechte, die Menschen aufgrund ihres Menschseins inne haben. Der Staat ist Garant dieser Rechte, doch sollte die Unterstützung der dahinterstehenden Werte durch die Zivilgesellschaft nicht unterschätzt werden. So gibt es heute kaum noch Fragen von politischer Bedeutung, mit denen sich außer den zuständigen staatlichen Vertretern nicht auch gesellschaftliche Gruppierungen über nationale Grenzen hinweg beschäftigen.

Die Frage nach den unterschiedlichen Wirkungsweisen von NGOs und deren Effektivität hat sich das vorangehende Dossier der Arbeitsgruppe NGOs des Hauptseminars „Menschenrechtspolitik“ bereits gestellt. Das vorliegende Papier baut auf den Ergebnissen des Gruppendossiers auf. Zum einen will es die Ergebnisse theoretisch fundieren, indem weitere Quellen herangezogen werden. Zum anderen wird die Rolle und die Funktionen, die NGOs im internationale Menschenrechtsregime einnehmen, untersucht. Im ersten Schritt wird das sich hinter dem Begriff NGO verbergende Konzept beleuchtet. Danach wird die Rolle von NGOs in den verschiedenen Theorieansätzen dargestellt, um anschließend auf die Beziehung von NGOs und dem internationalen Menschenrechtsregime einzugehen. Abschließend wird versucht an einem empirischen Fall die vorangegangenen Aussagen zu überprüfen.

2 Begriffsklärung: Was sind NGOs?

Die Bezeichnung „Non-Gouvernmental Organisation“ wird weitgehend erst seit 1945 verwendet, nachdem sie in der UN – Charta eingeführt wurde, wobei es schon 1914 rund vierzig derartige Organisationen gab. Zu den ersten internationalen NGOs im heutigen Verständnis zählen die Mainzer Rheinschiffahrtskommission von 1815, die British and Foreign Anti-Slavery Society von 1823 und die World's Evangelical Alliance von 1845 (Boeckh 1993:545).

2.1 Definitionen von NGOs

„Der Begriff [...] NGO [...] bezeichnet zivilgesellschaftlich angebundene Organisationen, die sich in Abgrenzung zu Staat und Markt verstehen. Ihr wesentliches Merkmal besteht darin, dass sie nicht regierungsabhängig sind, also gegenüber dem Staat autonom sind und nicht profitorientiert arbeiten, also nicht von kommerziellen Interessen geleitet werden.[...]“ (Nohlen 2001: 324). Eine NGO ist somit eine soziale Institution in dem Sinne, dass sie auf bestimmen Normen und Regeln basiert und dadurch als soziales Regelsystem verhaltensregulierend wirkt und Erwartungssicherheit erzeugt (vgl. Czada 1995: 205).

Konstitutiv für eine NGO ist nach Take (2002), dass sie unabhängig von der Regierung bzw. dem Staat agiert und weder regierungsamtliche Ressourcen noch staatliche Ämter besitzt oder anstrebt. Als weitere Merkmale nennt er, dass sie nicht gewinnorientiert handeln; ausschließlich öffentliche Interessen (in Stellvertreterfunktionen) wahrnehmen; ihr Handeln sich an universellen Prinzipien und Gemeinnützigkeit orientiert und politische Zielsetzungen verfolgt; und dass sie ihre Ressourcen auf der Basis von Freiwilligkeit erhalten.

Nohlen und Take bezeichnen demnach sowohl nationale als auch internationale Organisationen mit den entsprechenden Merkmalen als NGOs. So können sich auch nationale zivile Vereinigungen zeitweise internationalen Aspekten zuwenden, wie z.B. Gewerkschaften, die sich mit beschäftigen den Arbeitsrechten in China beschäftigen (Forsythe 2000:165). Obwohl in der internationalen Politik im wesentlichen nur internationale NGOs eine Rolle spielen, spiegeln diese Definitionen, die enge Verbindung, nationaler wie internationaler NGOs, zur Zivilgesellschaft wider.

In dieser Arbeit ist mit dem Begriff NGO die internationale NGO gemeint, die folgende Merkmale aufweist:

- regierungsunabhängig, d.h. sie sind autonom von staatlichem Einfluss und nur ihren Mitgliedern Rechenschaft schuldig.
- keinen völkerrechtlichen Subjektstatus.
- keine finanziellen Interessen, keine Profitorientierung
- konkrete Organisationsstrukturen^[2]
- langfristige Interessen
- problemfeldbezogen statt übergreifend

2.2 Probleme bei der Definition

Auch die Unterscheidung zwischen nicht- staatlichen und zwischenstaatlichen Organisationen ist nicht immer eindeutig, wie Rittberger/Zangl am Beispiel der Internationalen Arbeits-Organisation (ILO) zeigen, bei der in den zentralen Entscheidungsorganen nicht-staatliche Vertreter neben Regierungsvertretern mitwirken. Rittberger/Zangl schlagen als Unterscheidungskriterium für nicht-staatliche und staatliche internationale Organisationen vor, zu berücksichtigen, ob deren Existenz „auf einem unmittelbaren oder mittelbaren, mehrseitigen staatlichen Gründungsakt bezieht“ (2003: 27). Außerdem unterteilen sie die Klasse nicht-staatlicher Organisation in transnationale Dachverbände, profitorientierte transnationale Organisationen (bspw. BASF, Microsoft) sowie nicht-pofitorientierte Organisationen.

Rittberger/Zangl beziehen weiterhin die Dimension der Politikprozessfunktion mit ein, indem sie zwischen Programm-Organisationen und operativen Organisationen unterscheiden (2003: 30). Eine ähnliche Unterscheidung nimmt Forsythe mit den Begriffenrelief and development agencies versus advocate agenciesvor (2000: 180). Dabei lassen sich NGOs vor allem zudevelopment NGOsabgrenzen, also nicht-staatliche Organisationen die aktiv humanitäre Hilfe leisten (bspw. Ärzte ohne Grenzen).

NGOs lassen sich außerdem von Bürgerbewegungen abgrenzen, die über keine ausgeprägte Organisationsstruktur verfügen, sowie für ein konkretes mittelfristiges Ziel zu Stande kommen. Bewegungen, die mehrere staatliche und nicht-staatliche Akteure sowie Einzelpersonen beinhalten, kommen ebenfalls zu bestimmten Zielen zusammen (z.B. die Anti-Landminen Bewegung). Geschieht dies über nationale Grenzen hinweg, werden sie auch als transnationale Netzwerke bezeichnet.

Der Grad der Unabhängigkeit wird vor allem durch die Finanzierung der NGOs beeinflusst. Obwohl in den Voraussetzung für den Erhalt des Konsultativstatus nicht enthalten ist, dass NGOs keine staatlichen Fördermittel erhalten dürfen, hat sich Amnesty International dazu verpflichtet keine Gelder von Regierungen anzunehmen. Jedoch sind gerade weniger bekannte und mitgliedsstarke NGOs auf Fördermittel bei ihrer Arbeit angewiesen. Da diese Fördermittel oft an Bedingungen geknüpft sind, können sich Interessenskonflikte ergeben. Dies kann auch durch personelle Verflechtungen geschehen.

Aufgrund dieser Interessenkonflikte haben sich weitere Bezeichnungen für internationale Nicht-Regierungs Organisationen gebildet, wie z.B. Quangos (Quasi-Non-Gouvernmental Organisations), die durch 100%-ige Fremdfinanzierung gekennzeichnet sind.

3 NGOs in der Theorienwelt

Je nach Erkenntnisinteresse lassen sich unterschiedliche Erklärungen der Struktur des internationalen Systems und deren relevanten Akteure heranziehen. Da sich diese Arbeit vornehmlich mit internationalen Institutionen beschäftigt, werden die Theorien herangezogen, deren grundlegende Annahmen über das internationale System die Wirkung dieser berücksichtigen.

In der Tradition der realistischen Theorien haben internationale Institutionen jedoch wenig bis zu gar keinen Einfluss auf das Verhalten von Staaten (vgl. Donnelly 2000: 132ff.). Staaten sind die tragenden Elemente des internationalen Systems, in welchem Anarchie herrscht und somit jeder souveräne Staat, um seinen Selbsterhalt zu gewährleisten, nach Macht strebt. Institutionen treten lediglich als Epiphänomene der Machtverteilung auf und erleichtern die Durchsetzung einer hegemonialen Ordnung. Gesellschaftliche Prozesse, ob innerstaatlich oder gesellschaftsweltlich, müssen deshalb nicht beachtet werden, weil sie aus realistischer Perspektive in der internationalen Politik keine große Rolle spielen.

Im Zuge der Globalisierung ist das internationale System auf den verschiedenen gesellschaftlichen und staatlichen Ebenen verflechtet. „Despite anarchy, states interact not in a characterless void but within a complex web of constraining, enabling, and transforming norms and institutions” (Donnelly 2000: 156). Diese theoretische Perspektive blendet somit einen Großteil der internationalen Beziehungen und damit des internationalen Systems aus.

Demgegenüber stehen die Ansätze des Institutionalismus, die internationale (staatliche sowie nicht-staatliche) Organisationen neben Staaten als weitere Akteure im internationalen System betrachten. Diese Ansätze lassen sich aufgrund der handlungstheoretischen Prämissen unterscheiden, d.h. sie erklären das Zustandekommen von Kooperation anhand unterschiedlicher Wirkungsmechanismen oder Motive der Akteure.

3.1 Konstruktivistische Theorieansätze

„Als gemeinsames zentrales Anliegen konstruktivistischer Ansätze der Theorie der internationalen Politik kann gelten, die handlungsleitenden Werte der Akteure zu endogenisieren“ (Schimmelfennig 1997: 223). Sie gehen von einem reflexiven Handlungsbegriff aus, nach dem Akteure einer Handlungslogik der Angemessenheit folgen (Rittberger/Zangl 2000: 43). Werte und Normen legen dabei fest, welches Verhalten von welchen Akteuren erwartet und als angemessen betrachtet wird. Konstruktivisten nehmen an, dass Individuen in die soziale Welt und soziale Strukturen eingebunden sind und diese durch ihre täglichen Interaktionen jeweils aufs neue reproduzieren und verändern (Risse et al. 2003: 17). Einige konstruktivistische Ansätze gehen einen Schritt weiter, indem sie annehmen, dass Akteure nicht nur normgeleitet handeln, sondern auch die impliziten Geltungsansprüche dieser Normen hinterfragen. Durch kommunikative Verständigung entstehen Überzeugungsprozesse, die die Normen zum Inhalt haben (Risse et al. 2003: 21).

Internationale Organisationen werden zu Arenen, in denen transnational für bestimmte Werte geworben werden kann. Dabei nehmen NGOs eine zentrale Funktion ein. Sie können zur Ausbildung gemeinsamer Werte sorgen, die von gesellschaftlich eingebetteten Gruppen in den Staaten übernommen werden. Somit bilden sich transnationale Netzwerke heraus, die einen maßgeblichen Einfluss auf Staaten haben können.

„Transnationaleadvocacy coalitionssind als Netzwerke von individuellen und kollektiven Akteuren definiert, die verbunden sind durch gemeinsame Werte, einen gemeinsamen Diskurs und einen engen Austausch von Informationen und Dienstleistungen“ (Gränzer et al. 1998: 10). Transnationale Netzwerke spielen eine besondere Rolle bei der Menschenrechtsdurchsetzung, was in verschiedenen Studien mit dem Bumerang-Effekt charakterisiert wurde (vgl. Keck und Sikking 1998). Demnach üben transnationale Netzwerke auf die repressive Regierung Druck von „oben“ und von „unten“. Zuerst nehmen innergesellschaftliche Oppositionsgruppen/NGOs Kontakt zu transnationalen Netzwerken auf, die internationale Organisationen und weitere Staaten mobilisieren; dann werden diese dazu veranlasst, Druck auf die Zielregierung auszuüben. Außerdem versorgen die transnationalen Netzwerke die gesellschaftliche Opposition mit Ressourcen und schaffen ihnen Zugang zur Weltöffentlichkeit.

Die Forschungsgruppe Menschenrechte der Universität Konstanzer (Risse 2003/2004; Gränzer et al. 1997) entwickelt den Bumerang Effekt weiter zum „Spiralmodell des Menschenrechtswandels“. Das Spiralmodell „dynamisiert das Bild des Bumerang-Effekts, um die Wirkung dieser Vernetzungen zwischen gesellschaftlichen, transnationalen und internationalen Akteuren auf den innenpolitischen Wandel zu konzeptualisieren“ (Gränzer et al. 1998). Es beschreibt die Menschenrechtsentwicklung in einem Staat in fünf Phasen^[3], wobei der Übergang von einer Phase zur nächsten mit der Wirkung transnationaler Netzwerke zusammenhängt. Jedoch zeigt sich bei der Fallbearbeitung, dass es entscheidend ist, wer die zentralen Akteure im transnationalen Netzwerk sind und in welcher Position sie sich befinden. Weiterhin setzt das Spiralmodell das Vorhandensein von Menschenrechtsstandards voraus, auf die sich das transnationale Netzwerk in der Weltöffentlichkeit beziehen kann. Es lässt sich also vielmehr die Normendiffusion erklären, als ihre Generierung.

[...]

^[1]Menschenrechte sind „a set of principled ideas about the treatment to which all individuals are entitled by virtue of being human“ (Schmitz/Sikkink 2002: 517).

^[2]Dieses Merkmal unterscheidet internationale staatliche sowie nicht-staatliche Organisationen von Regimen am deutlichsten.

^[3]Eine nähere Beschreibung der Phasen Repression, Leugnen, Taktische Konzessionen, Präskriptiver Status, Normgeleitetes Verhalten findet sich im Gruppendossier sowie in der Fallbearbeitung.