Welche Einflussmöglichkeiten haben Umweltverbände auf die deutsche Politik? Eine Darstellung am Beispiel des BUND (Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland)

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Einflussmöglichkeiten von Verbänden auf die Politik
1.1 Kriterien der Durchsetzungsfähigkeit von Interessenverbänden
1.2 Verbandseinfluss auf das Parlament
1.3 Verbandseinfluss im Regierungsbereich
1.4 Verbandseinfluss auf Parteien
1.5 Verbände und die öffentliche Meinung
1.6 Verbände als Elemente des Korporatismus

2. Entwicklung und Organisation des BUND
2.1 Geschichte des BUND
2.12 Der BUND als Mischkonstruktion zwischen Dachverband und Mitgliederverband
2.2 Die Struktur des BUND
2.3 Die Mitglieder des BUND
2.4 Finanzierung des BUND
2.5 Die neuen Ziele des BUND

3. Formen der Einflussnahme des BUND
3.1 Zusammenarbeit des BUND mit der Wirtschaft
3.2 Das Verhältnis des BUND zu Gewerkschaften
3.3 Unternehmerverbände und der BUND
3.4 Einfluss des BUND auf die Verwaltung und politische Entscheidungsträger
3.5 Einfluss des BUND auf die Öffentlichkeit
3.5.1 Der BUND und der klassische Aktionismus
3.6 Der BUND in der wissenschaftlichen Teilöffentlichkeit

4. Probleme des intermediären Handelns

Fazit

Anhang

Literaturverzeichnis

Einleitung

Die deutsche Verbändelandschaft zeichnet sich durch eine außerordentliche Vielfalt und Diversität aus. Darunter nehmen die Umweltverbände eine Sonderrolle ein: Als Protestbewegungen entstanden, stellten sie sich bis in die achtziger Jahre bewusst ins politische Abseits. Durch spektakulären Aktionismus und Kundgebungen versuchten sie die Öffentlichkeit für Umweltfragen zu sensibilisieren. Inzwischen scheint sich ein Umweltbewusstsein innerhalb der Bevölkerung etabliert zu haben. Dieses Bewusstsein führt auch zu einer wachsenden Bereitschaft der politischen Entscheidungsträger, Umweltverbände in Entscheidungsprozesse einzubinden und stellt die Umweltverbände vor die Herausforderung, neben der Öffentlichkeitsarbeit, für sie neue Instrumente der politischen Einflussnahme zu nutzen. In der vorliegenden Arbeit geht es darum, darzustellen, welcher Handlungsmöglichkeiten sich Umweltverbände bedienen, über welche Kanäle sie versuchen, Einfluss auf die politischen Entscheidungsnetzwerke zu nehmen. Der Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (BUND), neben dem Naturschutzbund Deutschland (NABU), der Mitglieder stärkste Umweltverband in Deutschland, eignet sich besonders, um diese verschiedenen Einflussmöglichkeiten darzustellen:

Der BUND ist sowohl hinsichtlich seines Themenspektrums als auch bezüglich seiner Handlungsinstrumente als sehr vielseitiger Verband zu sehen. Seine politische Einflussnahme setzt durch seinen dezentralen Aufbau nicht nur auf Bundesebene, sondern auch auf Landes- und Regionalpolitik an. Aufgrund seiner „allumfassenden“^[1] Ziele, kann es sich der BUND nicht leisten, sich auf bestimmte Adressaten zu beschränken oder bestimme Instrumente der politischen Einflussnahme zu vernachlässigen.

Um die Möglichkeiten der politischen Einflussnahme von Umweltverbänden anhand des BUND darstellen zu können, müssen jedoch zunächst die allgemeinen Zugangsmöglichkeiten von Verbänden auf die Politik beleuchtet werden, damit wird sich der erste Teil der Arbeit befassen.

Im Anschluss folgt die Entstehungsgeschichte des BUND und seine derzeitige Struktur. Daraufhin werden die spezifischen politischen Einflussmöglichkeiten von Umweltverbänden dargestellt und mit welcher Gewichtung der BUND diese Möglichkeiten ausschöpft. Das Dilemma des BUND, sowohl seine politische Unabhängigkeit wahren zu müssen, als auch, will er an politischem Einfluss gewinnen, die Notwendigkeit sich in Entscheidungsnetzwerke zu integrieren, wird abschließend untersucht.

1. Einflussmöglichkeiten von Verbänden auf die Politik

1.1 Kriterien der Durchsetzungsfähigkeit von Interessenverbänden

Zunächst lassen sich einige ganz konkrete Kriterien nennen, die ein Verband erfüllen muss, um sein Interesse effektiv zu vertreten: Finanzkraft, Sachverstand, Zugang zu Massenmedien, Beziehungen zu Parlament und Parteien sowie zu Regierung und Ministerialbürokratie.^[2] Durch Finanzkraft und gute Beziehungen können andere Kriterien ausgeglichen werden.^[3] Entscheidend ist zudem die Konfliktfähigkeit eines Verbandes, sie kann als Druckmittel dienen und kommt durch kollektive Leistungsverweigerungen, Boykotte oder ähnliches zum tragen. Ein hoher Organisationsgrad sowie ein mögliches ,,Vertretungsmonopol"^[4] wirkt sich zusätzlich positiv auf die Konfliktfähigkeit aus.

Ein wichtiger Aspekt bei der Durchsetzbarkeit von Interessen ist außerdem die Art der Interessen:

„Sonderinteressen lassen sich in der Regel schlagkräftiger organisieren als Allgemeininteressen, Gegenwartsinteressen wirksamer als Zukunftsinteressen, wirtschaftliche leichter als ideelle“^[5].

Es überwiegen in Deutschland Verbände mit partikularen, kurzfristigen Wirtschaftsinteressen (nach Rudzio 64,5 Prozent der gesamten Verbände)^[6], gegen die sich Umweltverbände wie der BUND (die etwa 3,1 Prozent ausmachen)^[7] mit ihren allgemeinen, ideellen Zukunftsinteressen nur schlecht durchsetzen können.

1.2 Verbandseinfluss auf das Parlament

Der klassische Ansatz von Verbänden auf die Politik Einfluss zu nehmen ist die Lobbyarbeit. Die Verbände haben dabei ihre Präferenzen, so suchen die Gewerkschaften vor allem den Kontakt zu SPD Abgeordneten, die Lobbyisten der Mittelstandsverbände treten besonders häufig mit CDU/CSU- und FDP-Abgeordneten in Kontakt und die Bürgerinitiativen wenden sich an die Grünen (vergl. Rudzio 2000, 94f). Nach Rudzio können Verbände größeren Einfluss jedoch im tatsächlichen parlamentarischen Entscheidungsprozess und nicht bei den einzelnen Bundestagsabgeordneten ausüben. Verbände versuchen diesen Einfluss zumeist schon im Vorfeld der Gesetzerarbeitung geltend zu machen. In spezialisierten parlamentarischen Ausschüssen werden Gesetzesentwürfe erarbeitet, die meist von den übrigen Parlamentariern übernommen werden. Die Mitglieder dieser Ausschüsse beziehen ihre Expertise nicht selten durch ihre Arbeit in Verbänden. Verbandsmitglieder aus dem landwirtschaftlichen Bereich waren 1991 im Bundestagsausschuss für Ernährung beispielsweise mit 34,3 Prozent vertreten (Rudzio 2000, 96).

Im Gegensatz zu den „Hearings“, in dem sich offiziell Verbandsvertreter und Experten zu Gesetzesentwürfen äußern, entzieht sich die Einflussnahme über parlamentarische Ausschüsse der Öffentlichkeit (Rudzio 2000, 97).

1.3 Verbandseinfluss im Regierungsbereich

Der überwiegende Teil von Eingaben richtet sich jedoch an Ministerien und Bundesämter (vgl. Rudzio 2000, 97f).

Der Kontakt zu den Bundesministerien und Ämtern hat deshalb eine größere Bedeutung für die Lobbyarbeit der Verbände, da im Frühstadium der politischen Planung die Politische Einflussnahme besonders effektiv ist.^[8] In der Regel werden die verschiedenen Interessengruppen bereits während der Erarbeitung von Gesetzvorlagen eingeladen. Hier können die Verbände ihre Interessen herantragen und einbringen, gemeinsam werden dann Kompromisse erarbeitet. Sind entsprechende Entschlussvorlagen einmal formuliert, sind sie (ob im Bundestag oder nachträglich durch andere Verbände) kaum noch zu verändern.^[9] Eine wichtige Einflussmöglichkeit bietet sich den Verbänden außerdem durch die „Beiräte“. Neben Wissenschaftlern stellen auch Verbandsvertreter einen Teil der Mitglieder dieser Expertengremien.

1.4 Verbandseinfluss auf Parteien

Die politischen Parteien spielen für die Lobbyarbeit der Verbände eine relativ geringe Rolle. Die meisten Verbände vertreten kurzfristige Interessen, die in den Parteien, die eher langfristig orientiert sind (Sebaldt 1997, 31), nur unzureichend durchzusetzen sind.

Bei der Zusammenarbeit von Verbänden und Parteien kommt es nicht nur zu klassischen Koalitionen (siehe1.2). Um auf mögliche Regierungswechsel reagieren zu können, konzentriert sich kein Verband ausschließlich auf eine Partei. So tragen z.B. auch

„DGB und DBB stets dafür Sorge, wenigstens ein CDU- bzw. ein SPD-Mitglied im Vorstand zu haben“^[10]

1.5 Verbände und die öffentliche Meinung

Um Interessen erfolgreich durchsetzen zu können sind Verbände nicht nur von politischen Entscheidungsträgern sondern auch von der öffentlichen Meinung abhängig. Zwar legitimieren Interessenverbände sich über das von ihren Mitgliedern übertragene Mandat.^[11] Nicht selten erheben Verbände aber den Anspruch nicht nur die Interessen ihrer Mitglieder sondern auch die der Allgemeinheit zu repräsentieren. Dabei ringen die Verbände über die „vierte Gewalt“, die Medien, um die Gunst der Öffentlichkeit.

„Erfolgreiches Lobbying (ist) heute ohne eine professionelle Öffentlichkeits- und Medienarbeit nicht mehr denkbar...“ (Sebaldt 1997, 31).

Jeder größere Verband besitzt einen eigenen Pressesprecher der Pressemitteilungen herausgibt, Kontakte zu Journalisten unterhält, Interviews organisiert usw. Dabei übernimmt die Öffentlichkeit eine, wenn auch eingeschränkte, Kontrollposition. Eingeschränkt deshalb, da die Öffentlichkeit nur die veröffentlichte Meinung wahrnehmen kann, die weder objektiv ist, noch den Mehrheitswillen wiedergeben muss. Vor allem dann, wenn die entscheidenden Prozesse unter Verschluss der Öffentlichkeit stattfinden und die Meinungsvielfalt durch Monopolisierung der Medien nicht mehr gegeben ist, besteht die Gefahr der Manipulation.^[12]

1.6 Verbände als Elemente des Korporatismus

Die Verbände tragen nicht nur ihre Interessen an den Staat heran, der daraufhin die politischen Entscheidungen fällt, im Korporatismus werden die Verbände in die politischen Entscheidungen des Staates mit einbezogen. Von einem staatlichen Entscheidungsmonopol kann nicht mehr ausgegangen werden.^[13] In diesen, unter weit gehendem Ausschluss der Öffentlichkeit agierenden Netzwerken, werden bedeutsame Entscheidungen im Bereich der Exekutive ausgehandelt und die gesetzgeberische Tätigkeit der Parlamente maßgeblich vorbereitet. Aufgrund ihres hohen Organisationsgrades und ihrer Druckmittel (Arbeitsplätze und Investitionen) haben die Verbände der Wirtschaft „ein erdrückendes Übergewicht“.^[14]

2. Entwicklung und Organisation des BUND

2.1 Geschichte des BUND

Die zunehmende Polarisierung des Umweltkonfliktes in den 70er Jahren führte zu Auseinandersetzungen innerhalb des DNR (Deutscher Naturschutz Ring), einem Dachverband der sowohl Naturnutzverbände (Jagdvereine, Sportfischervereine, Wandervereine) als auch Naturschützerverbände (Deutscher Bund für Vogelschutz (DBV) heute NABU und andere) integrierte.^[15] Aufgrund seiner heterogenen Mitgliederverbände und seiner enormen Größe (derzeit 97 Mitgliederverbände und 2,8 Millionen Mitglieder)^[16] erwies sich der DNR als äußerst unbeweglich. Eine stärkere Politisierung und eine Wende zu einem umfassenden Umweltschutz schien nicht durchsetzungsfähig.^[17] So wurde auf Initiative einiger prominenter Naturschutzfunktionäre 1975 der BUND gegründet.

2.12 Der BUND als Mischkonstruktion zwischen Dachverband und Mitgliederverband

Wesentlich für den Erfolg des BUND war, dass er organisatorisch und programmatisch auf den Bund Naturschutz (BN) in Bayern aufbauen konnte (Bammerlin 1998, 75). Der BN existierte bereits seit 1913 und charakterisierte sich durch eine starke Nähe zum staatlichen Naturschutz. Da der BN auf sein Fortbestehen als eigenständigen Verband beharrte, wurde der Bundesverband des BUND als Mischkonstruktion zwischen Dachverband (mit selbständigen Mitgliederverbänden auf Landesebene) und Mitgliederverband (mit organisatorisch abhängigen Landesverbänden) konstruiert. Der Verband sah bis 1992 eine Doppelmitgliedschaft auf Bundes- und Länderebene oder eine einfache Mitgliedschaft in einem Landesverband vor. So kam es neben der Konkurrenz mit anderen Natur und Umweltverbänden zu einer innerverbandlichen Konkurrenz um Entscheidungsmöglichkeiten und finanzielle Mittel.^[18]

2.2 Die Struktur des BUND

Der BUND verfügt in jedem Bundesland über einen eigenen Landesverband. Wobei der Bund Naturschutz in Bayern mit ca. 100.000 Mitgliedern der mit Abstand größte Landesverband ist.^[19] Die einzelnen Landesverbände sind in insgesamt etwa 2.200 Kreis- und Ortsgruppen aufgeteilt.^[20]

Die Landesverbände entsenden Vertreter in die Bundesdelegiertenversammlung (BDV). Dieses Gremium wählt den Bundesvorstand, bestehend aus dem Vorsitzenden, zwei Stellvertretern, einem Schatzmeister und zwei Beisitzern. Neben dem Vorstand gibt es den Beirat der aus einem fachpolitischen und einem verbandsorganisatorischen Ausschuss zusammensetzt ist. Der fachpolitische Ausschuss setzt sich aus den Sprecherinnen und Sprechern der derzeit 15 themenbezogenen Arbeitskreise zusammen.^[21] So gibt es Arbeitskreise im Bereich Bio- und Gentechnologie, Immissionsschutz und Umweltgestaltung, Umweltrecht u.A. Der verbandsorganisatorische Ausschuss besteht aus den Vorsitzenden der Landesverbände. Die Bundesgeschäftsstelle in Berlin wird von einem Bundesgeschäftsführer sowie zwei Stellvertretern geleitet. Neben den Verwaltungsabteilungen gibt es eine Fachabteilung mit Referenten beispielsweise für Landschaftsnutzung, Biologie, Chemie und Physik. In den Fachreferaten der Bundesgeschäftsstelle sitzen festangestellte Fachleute, die Fachreferenten. Die derzeitig sieben Fachreferenten erarbeiten mit den ehrenamtlich tätigen Mitgliedern der Arbeitskreise Grundsatzpapiere, Stellungnahmen zu Gesetzentwürfen, Informationsmaterial oder koordinieren die Aktionen des BUND.^[22] Die Fachreferenten übernehmen auch die Lobbyarbeit des BUND, sie suchen die Kontakte zu den jeweiligen Ministerien, koordinieren die Zusammenarbeit mit anderen Umweltverbänden, versuchen Kontakte zu Wirtschaftsunternehmen zu knüpfen und vertreten den BUND bei Konferenzen. Insgesamt beschäftigt der BUND 70 hauptamtliche Mitarbeiter.^[23]

2.3 Die Mitglieder des BUND

Der BUND gehört mit 260.000 Mitgliedern neben dem NABU (etwa 360.000 Mitglieder)^[24] zu den größten Umweltverbänden in Deutschland. Bezieht man die Nutzerverbände (zu denen auch Alpenvereine, Reitvereine usw. gehören) mit ein und lässt mögliche Doppelmitgliedschaften unberücksichtigt, beträgt der Organisationsgrad innerhalb der Umweltbewegung lediglich vier bis sechs Prozent^[25] (zum Vergleich: nach Alemann beträgt der Organisationsgrad in Berufsverbänden und Gewerkschaften 25 Prozent)^[26]. Dabei sind Frauen in den Umweltverbänden trotz steigenden Anteils unterrepräsentiert, sie bilden etwa 30 bis 40 Prozent der Mitgliederzahl. Gemessen an diesem Anteil sind Frauen, trotz eingeführter Quotierungen in einigen BUND-Landesverbänden, in den Führungsgremien, sowohl im Haupt- wie im Ehrenamt, deutlich unterrepräsentiert.^[27]

Eine Mitgliederstatistik des BUND ergab, das der Verband von einem sozial abgesicherten Mittelstand mit hohen Bildungsstand dominiert wird. Freiberufler, Angestellte und Mitglieder des so genannten Humandienstleistungsbereiches machen einen Gesamtanteil von 80 Prozent innerhalb der Mitgliederstatistik aus.^[28]

Die Zahl der aktiven, engagierten Mitglieder im BUND ist gegenüber anderen Organisationen (z.B. Greenpeace, NABU) als hoch einzustufen.^[29] Dennoch geht Cornelsen (1991, 54) von einem Anteil von nur zehn Prozent aus, die übrigen Mitglieder unterstützen den Verband lediglich durch Beitragszahlungen.

2.4 Finanzierung des BUND

Durch die zunehmende Professionalisierung und einer zunehmenden Steigerung der Organisationsdichte^[30] erhöhte sich das Budget des BUND in den vergangenen Jahren erheblich. So lagen die Einnahmen des BUND 1987 bei 3,17 Millionen DM^[31], bis zum Jahre 2000 hatten sie sich mit 27,1 Millionen DM fast verzehnfacht.^[32] Die Haupteinnahmequellen des BUND (siehe auchAnhangGrafik 1) ergeben sich aus Mitgliederbeiträgen, Beiträgen von Dauerförderern und privaten Spenden. Sponsoring kommt für den BUND nur in Frage, solange die Glaubwürdigkeit gewahrt bleiben kann, d.h. solange beispielsweise Unternehmen mit umweltschädigendem Verhalten ausgeschlossen werden. Auch die Inanspruchnahme von staatlicher Förderung birgt das Risiko der Instrumentalisierung und ist umstritten. So der ehemalige BUND-Bundesvorsitzende Thiel:

„Wir müssen unabhängig sein, wir dürfen nicht erpressbar werden“.^[33]

Durch die zunehmende Professionalisierung des BUND (so beschäftigte der BUND bis 1985 nur 16 Hauptamtliche Mitarbeiter auf Bundesebene^[34], inzwischen sind es 70)^[35] ist der Verband allerdings auf berechenbare und kontinuierliche Einnahmequellen angewiesen. Da zur Zeit die Mitgliederzahlen fast stagnieren (sieheAnhangGrafik 2), bemüht sich der BUND deshalb durch professionelle Mitgliederwerbung, beispielsweise durch Agenturen oder durch das sogenannte „Mailing“, um Zuwachs.^[36] Dass eine eher geringe Bereitschaft zur finanziellen Unterstützung besteht, hat seine Ursache im "Trittbrettfahrereffekt"^[37]: Von der Vertretung von Allgemeininteressen wie dem Umweltschutz profitieren alle, ganz gleich ob sie die sie vertretenden Organisationen unterstützen oder nicht. Eine weitere Strategie zur Mitgliederwerbung ist deshalb ein Angebot von Leistungen^[38] von denen ausschließlich das Verbandsmitglied profitiert, wie eine Kfz „Öko Versicherung“, eine Krankenversicherung die auch alternative Heilverfahren erstattet, eine Auslands-Krankenversicherung u.A.^[39]

[...]

^[1] Wolf (1997, 31).

^[2] Vgl. Rudzio (2000, 104).

^[3] vgl. Ellwein/ Hesse (1997, 172f).

^[4] Alemann (1993, 163).

^[5] Arnim nach Wolf (1993, 262).

^[6] Rudzio (2000, 72).

^[7] Ebd.

^[8] Sebaldt (1997, 30).

^[9] Vgl. Rudzio (2000, 98).

^[10] Ellwein (1997, 173).

^[11] Bammerlin(1998, 43).

^[12] Bammerlin (1998, 44).

^[13] Bammerlin (1998, 53).

^[14] Bammerlin (1998, 151).

^[15] Kaczor (1992, 342ff.).

^[16] Ebd.

^[17] Bammerlin (1998, 75).

^[18] Vgl. Wolf(1997, 32).

^[19] Cornelsen(1991, 24ff).

^[20] Angabe des BUND Pressesprechers.

^[21] Angabe des BUND Pressesprechers.

^[22] Vgl. Cornelsen (1991, 25).

^[23] Angabe des BUND Pressesprechers.

^[24] http://www.nabu.de/nabu/regiomember.htm

^[25] Bammerlin (1998, 97).

^[26] http://www.verbaende.com/3Sektor/body_i_253_3.html

^[27] Weitzel nach Bammerlin (1998, 98).

^[28] BUND-Bundesgeschäftsstelle nach Bammerlin (1998, 97).

^[29] Brendle/ Hey (1994, 150).

^[30] Bammerlin (1998, 99).

^[31] Ebd.

^[32] BUND (2000, 22).

^[33] Zitiert nach Leonhard(1986, 184).

^[34] Bammerlin (1998, 93).

^[35] Angaben des BUND Pressesprechers.

^[36] Angaben des BUND Pressesprechers.

^[37] Weber in Bammerlin (1998, 55).

^[38] Vgl. Rudzio (2000, 84).

^[39] www.bund.net