Die Auswahl der politischen Elite als Aufgaben- und Problembereich der Parteiendemokratie in Deutschland

Gliederung

1. Einleitung: Problemstellung und Aufbau der Arbeit

2. Parteiendemokratie in Deutschland
2.1. Parteiendemokratie – Parteienstaat
2.2. Die Entwicklung der Stellung der Parteien nach 1945
2.3. Parteienwandel

3. Auswahl der politischen Elite
3.1. Soziale Struktur der Parlamentarier
3.2. politische Karrierewege
3.3. Professionalisierung

4. Schlussbemerkungen

1. Einleitung: Problemstellung und Aufbau der Arbeit

Die politischen Parteien nehmen in zahlreichen modernen demokratischen Gesellschaften westlicher Prägung eine bedeutende Rolle innerhalb des politischen Systems ein. Sie beeinflussen und bündeln verschiedenste Interessen aus der Gesellschaft, kanalisieren die politische Willensbildung in Form von Parteiprogrammen, stellen das Personal für die Besetzung der politischen Ämter zur Verfügung und üben einen bestimmenden Einfluss auf das Regierungshandeln aus. Im Gegensatz zu den Verbänden, welche zumeist spezielle Interessen verfolgen, sollten Parteien als Interessenvertretung breiter gesellschaftlicher Schichten fungieren, also in ihren Zielen gemeinwohlorientiert sein. Mit den Parteien wird dem Volk eine dauerhafte aktive Teilnahme am politischen Prozess ermöglicht, da das Volk nur organisiert Macht ausüben kann. Insofern werden die Parteien in repräsentativen Demokratien als Mittler zwischen der Bevölkerung und der Regierung benötigt.

Vor diesem Hintergrund scheinen die Parteien für die Organisation demokratischer Systeme in Massengesellschaften unentbehrlich. Da mit der ausgeprägten Machtstellung aber auch eine große Verantwortung verbunden ist, erscheint es unbedingt notwendig das Wirken der Parteien im politischen Alltag stets kritisch zu beobachten. Gerade auch in Deutschland ist eine hohe „Parteienimprägnierung“ (v. Beyme 2000: S.200) des politischen Systems zu beobachten. Es zeigt sich neben einer behördenähnlichen Strukturierung etablierter Parteien die Tendenz zur Ausweitung ihres Wirkungsbereichs in sämtliche Lebensbereiche, welches die Gefahr einer zunehmenden Zentralisierung des politischen Willensbildungsprozesses in sich birgt.^[1]

Der große Macht- und Wirkungsbereich der Parteien macht sich auch in der Rekrutierung des politischen Führungspersonals bemerkbar, einem Bereich in dem die Parteien über ein „Quasi-Monopol“ verfügen, da einzelne Bewerber oder Vertreter von Wählergemeinschaften in der Verfassungsrealität bei der Erringung von Parlamentssitzen so gut wie keine Rolle spielen.

Im Folgenden soll vor allem der Frage nachgegangen werden, wie sich aus welchen Gründen die parteiinterne Auswahl der politischen Eliten vollzieht und welche Auswirkungen sich daraus im politischen System ergeben.

Es zeigt sich aus zu erläuternden Gründen, dass die Rekrutierung formal und organisationsintern mit Erfolg praktiziert wird. Allerdings soll aufgezeigt werden, dass die aufgrund starker Parteimacht geschlossene und verstärkt professionalisierte Struktur der Elitenrekrutierung verbunden mit einer schmalen Rekrutierungsbasis in ihrem Prozess wenig partizipationsfreundlich und restriktiv ist und im Ergebnis zu einer zunehmenden Abkopplung der Staatsorgane bzw. der Parteien vom Volk führen kann.

Zunächst erscheint es allerdings ratsam einen für diesen Zusammenhang wichtigen Überblick über die Entwicklung der Parteiendemokratie in Deutschland zu geben, um für ein besseres Verständnis der Hintergründe, vor denen sich die parteiinterne Rekrutierung der politischen Eliten vollzieht, zu sorgen. Da im Rahmen dieser Arbeit sicherlich kein allumfassender Überblick dieses vielschichtigen Themenkomplexes geleistet werden kann, findet eine Beschränkung auf die wichtigsten Entwicklungstendenzen und auf für den Untersuchungsgegenstand relevante Aspekte statt.

Nach dieser Grundlegung soll der Bereich der Elitenrekrutierung als Aufgaben- und Problembereich der Parteiendemokratie näher untersucht werden. Zunächst findet eine Analyse der sozialen Struktur auch im Vergleich zum Querschnitt der Bevölkerung statt, wobei der 15. Deutsche Bundestag als höchstes Verfassungsorgan weitgehend den Untersuchungsgegenstand darstellt.

Anschließend findet der Prozess der Auswahl politischer Eliten als Einfluss nehmender Faktor für die soziale Zusammensetzung der Mandatsträger Berücksichtigung, indem die Auswahlkriterien und Bedingungen im Rekrutierungsprozess näher untersucht werden. In diesem Zusammenhang werden die politischen Karrierewege mit ihren Voraussetzungen aufgezeigt und die Professionalisierungstendenzen in diesem Bereich erörtert.

Abschließend erfolgt eine Zusammenfassung der Probleme, die eine derartige Praxis der Auswahl des politischen Führungspersonals mit sich bringt.

2. Parteiendemokratie in Deutschland

2.1. Parteiendemokratie - Parteienstaat

Der Begriff Parteiendemokratie wird in der politischen Wissenschaft in Abhängigkeit von der jeweiligen Sichtweise durchaus mehrdeutig verwendet. Zum einen werden mit ihm neutral Demokratien beschrieben, in denen die politischen Parteien über eine einflussreiche Stellung verfügen, und zum anderen kann mit ihm abwertend ein Zustand der übermäßigen Vormachtstellung der Parteien innerhalb einer demokratischen Gesellschaft gemeint sein. Weiterhin werden unter dem Begriff der Parteiendemokratie die Strukturen und Prozesse innerparteilicher Demokratie subsumiert.

Alternativ zur Parteiendemokratie wird oftmals der ebenfalls uneinheitlich definierte Begriff Parteienstaat verwendet, in dem terminologisch betrachtet noch deutlicher die dominante Stellung der Parteien im Staat zum Ausdruck kommt, da durch die Verknüpfung von Partei und Staat geradezu etatistische Assoziationen erweckt werden. Die Begriffe werden in der Literatur häufig nicht voneinander abgegrenzt und teilweise auch synonym verwendet (vgl. Schmidt, 2004, S.517 u. 518).

2.2. Entwicklung der Stellung der Parteien nach 1945

Insbesondere der in den Nachkriegsjahren einflussreiche Staatsrechtler Gerhard Leibholz hat den Parteienstaatsbegriff geprägt. Er bezeichnet den modernen Parteienstaat als eine „rationalisierte Erscheinungsform der plebiszitären Demokratie“ (Leibholz 1966: S.226), in der parteigebundene Mandatsträger den Willen des Volkes nach dem Prinzip der Identität von Staat und Volk verkörpern und im Vorfeld in Ausschüssen, Parteikonferenzen oder Sitzungen getroffene Entscheidungen in staatliches Handeln umsetzen. Insoweit sind die Parteien der staatlichen Sphäre zuzurechnen, die mit der Ausübung der Staatsgewalt im Sinne des Volkes eine zentrale Funktion wahrnehmen. Nach Leibholz wird erst durch die Parteien eine politische Mitwirkung der Bürger ermöglicht (vgl. Stöss, S.18 ff.).

Allerdings übersieht Leibholz dabei die vielfältigen anderen Organisationsformen als Elemente balancierender politischer Gewaltenteilung im politischen System in Form von sozialen Bewegungen, Bürgerinitiativen, Gewerkschaften, anderen Interessensverbänden und den Verfassungsorganen und überhöht gleichzeitig die Bedeutung der Parteien als Sprachrohr des Volkes. Daher ist auch weder die Annahme einer Identität von Volk und Staat bzw. Parteien und Staat haltbar noch kann von einem Volkswillen ausgegangen werden, der nur noch der politischen Übermittlung der Parteien in staatliches handeln bedarf. Vielmehr vollzieht sich die Willensbildung sowie im Volk als auch in den Staatsorganen in einem komplexen von den Parteien mitgeprägten wechselseitigen Prozess (vgl. ebd., S.31).

Trotz der offensichtlichen Defizite seiner Theorie hatte Leibholz an der rechtlichen Ausgestaltung der sich konsolidierenden Demokratie im Nachkriegsdeutschland einen bedeutenden Anteil, da sich das Bundesverfassungsgericht, dem er ebenfalls lange Zeit angehörte, weitgehend an seiner Theorie orientierte (vgl. Oberreuter, S.26).

Dieses kann im Hinblick auf die bestehende Notwendigkeit ein positiveres gesellschaftliches Bild der Parteien herzustellen, da aufgrund der historischen Erfahrungen mit den Parteien noch weit reichende Ressentiments ihnen gegenüber in der Gesellschaft bestanden, positiv bewertet werden. In dem Prozess der gesellschaftlichen Anerkennung von Parteien gab Leibholz mit seiner Theorie dem Gericht in einer Phase weitgehender Orientierungslosigkeit mit der Identitätsthese wichtige Argumentationshilfe. In der Folge war die Rechtssprechung des Verfassungsgerichtes sehr parteifreundlich. Es wurde im Sinne Leibholz` dazu tendiert eine enge Verbindung zwischen Parteien und Staat herzustellen, indem die Parteien zu weit reichenden Trägern der politischen Willensbildung bestimmt wurden. Insbesondere in dem 1967 verabschiedeten Parteiengesetz, welches die allgemein gehaltene Bestimmung, dass die Parteien an der politischen Willensbildung mitzuwirken haben näher regeln sollte, erhielten die Parteien eine herausragende, privilegierte Stellung (vgl. Stöss, S.22ff u. Oberreuter, S.26).

Allerdings sind aus der umfangreichen verfassungsrechtlichen Stellung der Parteien resultierende Probleme in Bezug auf die Ausweitung ihrer Machtstellung mit den daraus resultierenden negativen Folgen nicht von der Hand zu weisen. Insbesondere Wilhelm Hennis übt Kritik an Leibholz wirken auf die Entwicklung zum Parteienstaat. Der von Leibholz` Ideen geprägte verfassungsrechtliche Rahmen trägt laut Hennis zu einer Überdehnung des parteienstaatlichen Elements im politischen System in Deutschland bei, welches letztlich wiederum zu einer Abkopplung der Parteien vom Volk führt. Diese Überdehnung wird durch die Formulierung im Parteiengesetz von 1967 geradezu legitimiert. In der heißt es: „Die Parteien wirken an der Bildung des politischen Willens des Volkes auf allen Gebieten des öffentlichen Lebens mit…“. Nach Henning sei es den Parteien unmöglich einerseits „auf allen Gebieten des öffentlichen Lebens“ mitzuwirken und andererseits, so wie es ebenfalls im Parteiengesetz gefordert wird „für eine ständige lebendige Verbindung zwischen dem Volk und den Staatsorganen [zu] sorgen“. Vielmehr tendieren die insbesondere am Machtinteresse orientierten Parteien dazu, die „Lebendigkeit des demokratischen Prozesses“ (Henning 1982: S.79) zu behindern, als dass sie für eine freie und offene Willensbildung stehen und motiviert sind diese zu fördern. Insofern sei die Wirkung des Parteiengesetzes in Bezug auf die Selbsteinschätzung der Parteien im Hinblick auf ihre Bedeutung im Staat nicht zu unterschätzen (vgl. ebd., S.74).

Allerdings geht Henning nicht so weit die Parteienstaatslehre von Leibholz und die von ihr geprägten rechtlichen Rahmenbedingungen als alleinige Ursache für die Überdehnung zu sehen. Sie habe aber dazu beigetragen die mächtige Stellung der Parteien in Bezug auf die politische Willensbildung noch zusätzlich zu stützen, obwohl sich die Parteien schon fest und machtvoll kurze Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg etabliert hatten. So waren die Parteien zwar Vorbehalten und Vorurteilen innerhalb der Gesellschaft ausgesetzt, gingen aber als einzige Organisation relativ unbelastet aus dem zweiten Weltkrieg hervor, während alle anderen gesellschaftspolitischen Institutionen mehr oder weniger in die NS-Diktatur eingebunden waren und ihren Anteil zum System beigetragen haben. Auch dieser Umstand ermöglichte den Parteien nahezu konkurrenzlos den enorm wichtigen Neuaufbau der deutschen Demokratie zu organisieren. In der Folge rekrutierten die Parteien ihre Mandatsträger ausschließlich aus einem Bestand parteipolitisch orientierter Bürger. In dieser Zeit entwickelte sich eine große Patronagemacht der Parteien (vgl. ebd., S.82ff).

Zudem gewann die parteiinterne Auswahl der politischen Eliten durch die Ideen des in der Tradition der realistischen Demokratietheorie stehenden Staatsrechtslehrers Konrad Hesse, der an dem Parteienrechtsgutachten beteiligt war, an dem sich das Parteiengesetz von 1967 weitgehend orientierte, zusätzlich an Gewicht (vgl. ebd., S.77). Hesse sah in der Auswahl der politischen Elite die Hauptaufgabe der Parteien, eine Aufgabe die auch explizit im Parteiengesetz festgehalten wurde. Bei dieser einseitigen Funktionszuschreibung besteht zumindest die Gefahr, dass sich die Parteien verstärkt dieser Aufgabe widmen und auch danach streben alle Bereiche des öffentlichen Lebens, wie beispielsweise den öffentlichen Dienst mit Parteileuten zu besetzen (vgl. Stöss S.28). Dieses hat sich ich in der Folge mit einer Ausweitung ihres Wirkungsbereichs auch gezeigt (vgl. Henning, S.18).^[2]

Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass die konkurrenzlose Stellung der Parteien nach 1945 verbunden mit der verfassungsrechtlichen Ausgestaltung den Grundstein für die zentrale Machtstellung der Parteien gelegt haben, welches die Gefahr einer Verselbstständigung der politischen Parteien verbunden mit einer Abkopplung von ihren Auftraggebern in sich birgt.

Weiterhin kann die hohe Patronagemacht im negativen Sinne dazu führen, dass öffentliche Einrichtungen Positionen nicht vorrangig nach Fähigkeiten, sondern nach parteipolitischer Zugehörigkeit vergeben.

Allerdings sind die Parteien als dauerhafter Mittler zwischen Volk und Staat unersetzlich, da sie als einzige sowohl im Volk als auch im Staat verankert sind. Insofern können nur sie die unmittelbare und alltägliche Kommunikation von Volk und Staat gewährleisten und den Staat gegenüber dem Volk legitimieren (vgl. Stöss S.32).

[...]

^[1] In diesem Zusammenhang (sowie auch im Zusammenhang mit steigenden Wahlkampfkosten) ist ebenso der steigende Finanzbedarf (Spenden, öffentliche Finanzierung) der Parteien im Prozess einer zunehmenden Kapitalisierung und Etatisierung von großer Bedeutung, welcher im Rahmen dieser Arbeit allerdings nicht näher untersucht werden soll (siehe hierzu u.a.: Landfried, Christine: „Parteienfinanzierung und politische Macht“ Baden-Baden: 2. Auflage 1994)

^[2] Angemerkt sei an dieser Stelle, dass auch Henning in der Rekrutierung der politischen Eliten die Hauptfunktion von Parteien sieht, indem er schreibt: „Die wichtigste Aufgabe der Parteien besteht mithin darin, was man mit dem fast metaphysischen Begriff des „Willens“ eines Volkes bezeichnet, vorzuformulieren, ihm Ziele zu stecken, die Aufgaben, vor denen ein Gemeinwesen steht, programmatisch zu umreißen, vor allem aber: Führungspersonal für die großen politischen Ämter zur Auswahl anzubieten.“ (Hennis 1969 S.10).