Die Schwangerschaftsgesetzgebung und die Anwendung des Multiple Stream Ansatzes auf die Gesetzgebung des Schwangerschaftsabbruchs

Inhalt

Einleitung

Der Problem-Strom

Der Political/Politics Strom

Der Policy Strom

Das Agenda-Fenster, der Policy Unternehmer und der erste Kopplungsprozess

Das Entscheidungsfenster

Fazit und Kritik

Literatur

Gedruckte Quellen

Internetquellen

Einleitung

Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit der Schwangerschaftsgesetzgebung der 1970er Jahre in Deutschland. Die Abtreibungsgesetze haben sich innerhalb der letzten 55 Jahre in Deutschland und auch darüber hinaus in Europa einem enormen Wandel unterzogen. Insgesamt hat sich die Regulierung liberalisiert und damit der Frau die Möglichkeit eröffnet unter legalen Bedingungen abzutreiben. Dennoch bleibt auch heute noch der Schwangerschaftsabbruch unter bestimmten Bedingungen strafbar (vgl. Budde 2015:14). Am 12. Februar 1976 wurde durch den Deutschen Bundestag in dritter Lesung das Fünfzehnte Strafrechtsänderungsgesetz verabschiedet, wodurch die strafrechtlichen Bedingungen grundlegend verändert wurden. Im Kern beruhte die Gesetzgebung vor 1976 noch auf der Strafvorschrift 218 des Reichsstrafgesetzbuches (RStGB) von 1871. Die Frage die sich hier von selbst ergibt, ist diejenige, die darnach fragt, wie es zu einem so weitreichenden Wandel kommen konnte und warum: In diesem Zusammenhang ist zu beschreiben, wie das Gesetzgebungsverfahren in Gang kam, wie sich die Meinungsbildung in den Parteien entwickeln konnte, welche gesetzgeberischen Initiativen hervorgebracht werden konnten und welche Bedeutung die außerparlamentarischen Rahmenbedingungen zunächst auf das Agenda-Setting und in einem weiteren Schritt auf die Entscheidungsfindung hatten.

Um diese Fragen beantworten zu können wird das Modell des Multiple Streams Ansatzes (MSA) von Nicole Herweg et. al verwendet, da dieses weniger einseitig ist als das Modell von Kingdon und ein zweites Fenster das Entscheidungsfenster neben dem Agenda-Fenster (nach Kingdon) konstruiert, welches die Möglichkeit bietet auch den Entscheidungsprozess, der auf das Agenda-Setting folgt mithilfe des Multipe Streams Ansatzes zu untersuchen. Der Multiple Streams Ansatz geht in seinem Ursprung auf den Politikwissenschaftler John Kingdon zurück,¹ der sich seinerseits auf das „ Garbage-Can-Modell “ von Cohen, March und Olsen (1972) stützt: Dem „Mülleimer-Modell“ von Cohen, March und Olsen zufolge existieren vier voneinander unabhängige Ströme von denen die Entscheidungsfindung abhängt: Probleme, Lösungen Teilnehmer und Entscheidungsangelegenheiten. Die Entscheidungsfindung basiert hierbei nicht auf einer rationalen Analyse sondern durch ein zufälliges Zusammen-Strömen der vier Ströme. Deshalb kann es vorkommen, dass neue Policies aus einem routinierten Handlungsmuster entstehen; aus diesem Grund können bereits vorhandene Lösungen neu auftauchenden Problemen zugeordnet werden. Es wird also nicht versucht Lösungen für Probleme zu finden, sondern spezifische Akteure wenden auf neue Probleme bereits bestehende Lösungen an (vgl. Knill/Tosun 2015: 16). Hierauf aufbauend konzipiert John Kingdon den Multiple-Streams Ansatz anhand der amerikanischen Gesundheits- und Verkehrspolitik. Auch Kingdon geht davon aus, dass Lösungen bereits vor den neu aufkommenden Problemen existieren. In diesem Zusammenhang entwirft Kingdon zur Erklärung des Agenda-Settings in den Vereinigten Staaten ein Modell, das auf nur drei voneinander unabhängigen Strömen basiert; dem Problem-, dem Politics- und dem Political-Strom. Damit es zum Agenda-Setting kommen kann müssen alle drei Ströme reif sein und durch einen sogenannten Policy-Unternehmer miteinander verbunden werden. Damit dies geschehen kann muss sich zudem ein „ window of opportunity“ öffnen. Sind alle genannten Bedingungen vorhanden, gelangt ein Problem auf die politische Agenda. Bis zu diesem Zeitpunkt sind Kingdons Modell und das von Herweg et. al. identisch. Die Erweiterung setzt an diesem Endpunkt Kingdons an und versucht durch ein zweites Fenster dem Entscheidungsfenster, dem Ansatz mehr Erklärungskraft zu verleihen (vgl. Herweg et al.2015: 436) .

Dadurch bilden Herweg et al. einen „integrativen und multikausalen Analyserahmen, der den Blick auf den Policy-Making-Prozess richtet“ (Wenzelburger/Zohlnhöfer 2015: 10). Trotz der im Vergleich zu anderen vergleichenden Politikfeldanalysen seltenen empirischen Anwendung des Multiple Streams Ansatzes, kann dieser durch seine hohe Erklärbarkeit von „Ambiguität, Kontingenz und eingeschränkter Aufmerksamkeit“ (Herweg 2013b: 322) als geeignet für die Analyse des Agenda-Settings in der Schwangerschaftsgesetzgebung und darüber hinaus für die Entscheidungsfindung angesehen werden.

Der Problem-Strom

Bei der Problemdefinition können eine Reihe von Akteuren aktiv werden. Diese reichen von Ministerialbeamten und Parteien über Interessengruppen und Medien. Probleme sind nicht objektiv vorhanden, sondern müssen erst als ein Problem erkannt und wahrgenommen werden (vgl. Wenzelsberger/Zohlnhöfer 2015: 17). Damit ein politisches Problem entstehen kann, müssen bestimmte Sachverhalte mit normativen Vorstellungen in Konflikt geraten (vgl. Rüb 2009: 353). Der Problem-Strom enthält alle Zustände, die als Probleme durch politische Akteure wahrgenommen werden grundsätzlich veränderlich sind und zudem durch politische Maßnahmen geändert werden sollen (Herweg 2013b:326).

Erst wenn es gelingt, einen Zustand als politisches Problem zu definieren gelangt es auf die Agenda. Im Vordergrund steht hierbei die Durchsetzung eines einzigen Problems gegenüber anderen. John Kingdon fasst die Dominanz eines Problems im Vergleich zu anderen zusammen: „The process of fixing attention on one Problem rather than another is a central part of agenda setting“ (Kingdon 1984: 121) und „Obviously, they pay attention to some potential problems and ignore others“ (Kingdon 1984: 95). Zusätzlich betont Kingdon, dass manche Probleme nicht offensichtlich durch Indikatoren hervortreten, sondern einen kleinen „Push“ benötigen um Aufmerksamkeit innerhalb und außerhalb der Regierung zu bekommen. Hierzu benötigt das Problem einen Anstoß durch „focussing events“ wie Krisen oder Katastrophen, starke symbolhafte Wirkungen oder einen „Policy-maker“ mit persönlicher Erfahrung, welcher die Aufmerksamkeit auf das Problem lenken kann (vgl. Kingdon 1984: 100). Die Frage, die sich im Problem-Strom stellt und welcher in diesem Kapitel nachgegangen werden soll ist: Welches Problem wird durch die politischen Akteure wahrgenommen und weshalb?

Zwei zentrale Phänomene zeichnen sich am Ende der sechziger Jahre aufgrund einer veränderten Einstellung und Lebensweise in Deutschland ab. Zu nennen ist hier der „Abtreibungsboom“ massenhafte Abtreibungen im In- und Ausland und der „Abtreibungstourismus“ der für die Umgehung der deutschen Gesetzteslage durch die Ausreise in Länder mit permissiverer Gesetzeslage wie Großbritannien und die Niederlande² steht (vgl. Knill et al. 2015: 78f.). Lediglich durch eine „medizinische Indikation“³ war ein straffreier Abbruch der Schwangerschaft innerhalb Deutschlands möglich. Auch diese Methode fand zunehmend Anklang in der Bevölkerung: zwischen den Jahren 1968 und 1975 stieg die Zahl der medizinischen Indikation und dadurch die straffreie Abtreibung von 2826 auf 17814 Fällen jährlich (vgl. Gante 1991: 106) Was die Bezeichnung eines „Abtreibungsbooms“⁴ zur Folge hatte. Die Problematik der illegalen Abtreibungen sowie den Kenntnisstand der Bundesregierung über diese Sachverhalte zeichnet die Beantwortung der kleinen Anfrage durch Bundesjustizminister Jahn des Abgeordneten Vogel und der Fraktion aus CDU/CSU. Deutlich hervor tritt hierbei der ungewisse Kenntnisstand der Bundesregierung, der auf verschiedenen Quellen basiert und bezüglich des Schwangerschaftsabbruchs von Schätzungen ausgeht, jedoch den vorherrschenden Zustand bereits einleitend als Problem klassifiziert (vgl. BT-Drs.06/2025: 2).⁵ Der reale Zustand wich meilenweit von den normativen Vorstellungen und der vorherrschenden restriktiven Gesetzeslage ab, die permanent durch die abtreibenden Frauen und die ihnen behilflichen Ärzte unterlaufen wurde. „Nicht jeder bekannt gewordene illegale Schwangerschaftsabbruch war delegitimierend, sondern erst das breite und gesellschaftlich tolerierte Missachten des Verbots bewirkte dies“ (Knill et al. 2015: 250). Demnach weicht der reale Sachverhalt (tatsächlich vorgenommene Abtreibungen) von seinem gewünschten Sollzustand (Eindämmung der Abtreibung durch Verbot) erheblich ab und wird als Problem wahrgenommen (vgl. Herweg 2013b: 326). Nicht ein einzelner Fall definiert das Problem sondern eine steigende Akkumulation der Fälle generiert die Abweichung vom status quo (vgl. Knill et. al. 2015:250).

Der Political/Politics Strom

Der Politics Strom setzt sich aus drei verschiedenen Hauptelementen zusammen. Ihm zuzuordnen sind die öffentliche Meinung (national mood bei Kingdon 1984: 152), Interessengruppen und auch die politischen Parteien (vgl. Rüb/Zohlnhöfer 2016: 5 u. Zohlnhöfer/Herweg 2014: 103).⁶ In diesem Strom stehen Macht- und Mehrheitsverhältnisse im Fokus der Analyse. Die Parteien sind interessiert an politischen Ämtern und an der Verabschiedung von Politikinhalten, für welche sie versuchen Mehrheiten zu finden (vgl. Herweg/Huß/Zohlnhöfer 2015: 442). Den Koalitionspartnern kommt dabei eine große Bedeutung zu: umso mehr Ziele in der Koalitionsvereinbarung von Regierungen formal festgehalten wurden, umso größer scheint die Wahrscheinlichkeit dass auch der Koalitionspartner Themen auf die Agenda setzen kann (Herweg/Huß/Zohlnhöfer 2015: 439). Jedoch wird davon ausgegangen, dass die Parteien einer Koalitionsregierung stets auf eine gemeinsame Einigung aus sind und von ihrem formalen Vetorecht nur dann Gebrauch machen, wenn der Politik-Wandel nicht ihren Vorstellungen entspricht (Zohlnhöfer 2009: 28f.).⁷

Im Jahre 1969 kam es nach der Wahl erstmals in der Geschichte zu einer sozialliberalen Koalition innerhalb derer die CDU trotz ihres größten Stimmenanteils nicht mehr den Bundeskanzler stellen konnten, sondern die sozialliberale Koalition am 21. Oktober 1969 Willi Brandt zum Bundeskanzler wählte (vgl. Budde 2015: 32).⁸ Diese Wahl scheint entscheidend für die Reife des Political Stroms verantwortlich zu sein, da die Zusammensetzung der Regierung beeinflusst, welche Ideen sich aus der Policy-Ursuppe durchsetzen und dadurch eine stärkere Berücksichtigung bei der Politikformulierung und anschließenden Politikentscheidung erlangen (vgl. Herweg 2013b: 339). Auch Edith Gindulis geht von der Erwartung aus, dass „nach dem Regierungswechsel eine größere Veränderung des Staus quo [eintritt], zumal die parteipolitische Vetospielerkonstellation sich geändert hatte“ (Gindulis 2003: 97). Jedoch muss hier bemerkt werden, dass trotz der günstigen Regierungszusammensetzung: „Die Eigendynamik des periodischen Tauziehens um Wählerstimmen bewirkt, daß die derzeitige sozial-liberale Regierung in der BRD nicht ausdrücklich die objektiv fortschrittlichen Tendenzen realisiert, sondern eine Minimalreform anstrebt“ (Schwarzer 1971: 121).⁹

Innerhalb der Ärzteschaft stieß eine rein soziale Indikation, jedoch noch bis zum Ende der sechziger Jahre auf deutliche Ablehnung (Gante 1991: 102). Jedoch wurde die medizinische Indikation¹⁰ zunehmend zu einer medizinisch-sozialen Indikation ausgedehnt, weshalb auch vom Ärzteverband die Anweisung bestand grundsätzlich soziale Aspekte in die medizinische Indikation miteinzubeziehen (vgl. Pöettgen 1972: 496f.). Eine Veränderung im Abwägungsspielraum lässt sich auch anhand der Begründungen für durchgeführte Schwangerschaftsabbrüche ausmachen, innerhalb derer sich eine zunehmende Begründung widerfindet, die das Leben der Mutter über das Leben des Kindes zu stellen scheint, da deren soziale Nutzfunktion (beispielsweise die Versorgung der Familie) als höher eingestuft wurde, als die des ungeborenen Kindes. Zeitgleich bildeten sich auch Interessengruppen wie die 1961 in München gegründete Humanistische Union, die eine überparteiliche Vereinigung zur Verteidigung der freiheitlich-demokratischen Ordnung im Gegensatz zur weltanschaulichen Ordnung vor allem aber gegenüber einer konfessionell gebundenen Ordnung bildeten (vgl. Gindulis 2003: 96).

Anhand von Meinungsumfragen kann nachgezeichnet werden, dass sich die öffentliche Meinung zunehmend für eine Liberalisierung der Schwangerschaftsgesetzgebung aussprach (vgl. ). Insgesamt sei anzumerken, dass verschiedene Impulse zur Veränderung des Meinungsklimas beigetragen haben. So sind zwei nebeneinander laufende Entwicklungen zu verzeichnen. Die zunehmende Emanzipation der Frau von Staat und Kirche und ihr zunehmendes Interesse an politischen Meinungsbildungsprozessen (vgl. Noelle-Neumann/Piel 1983: 199, 210). Der Debatte voraus gingen bereits umstrittene Strafverfolgungen gegen abtreibende Ärzte, der Contergan-Skandal, Fortschritte in der pränatalen Diagnostik, die Einrichtung humangenetischer Beratungsstellen und eine fortdauernde sexuelle Liberalisierungswelle (vgl. Gerhards et al. 1998: 14). Betrachtet man diese Entwicklungen standen alle Anzeichen der öffentlichen Meinung auf einen Politikwandel.¹¹ Daraufhin deuten auch die Untersuchungen für Demoskopie in Allensbach, die in ihrer Langzeitstudie (1953-1979) zu dem Entschluss kommen; „Fremdzwang wird zunehmend durch Selbstzwang abgelöst[…] Die Autorität der Kirche ist von dem größten Teil der, insbesondere der jungen Generation abgeworfen¹²,[…] [und] tiefer gewordene[en] Unterschiede zwischen den Generationen und geringer gewordenen Unterschieden zwischen Männer und Frauen“ (vgl. Noelle-Naumann/Piel 1983: 16f, Allerbeck 1976: 34,70) lassen sich nachzeichnen. Von einem „Sittlichkeitswandel, der sich in den letzten 25 Jahren zugetragen hat ist die Rede (vgl. Noelle-Naumann/Piel 1983:19).

Der Politics-Strom ist 1970 noch nicht reif, da die Mehrheiten zwar gegeben sind aber die Angst vor Wählereinbußen noch zu groß ist. Zudem herrschen Uneinigkeiten innerhalb der Regierungskoalition von FDP und SPD.

[...]

¹ Wobei hier anzumerken ist, dass die Bezeichnung des Multiple Stream Ansatzes nicht von Kingdon, sondern von Zahariadis (stammt. Kingdon gab seinem Modell den wenig einprägsamen Namen: „a revised version of the Cohen -March-Olsen Garbage can model of organizational choice“ (Kingdon 1984:20)

² In Ländern wie England, Schweden, Holland hatte zu diesem Zeitpunkt längst eine Liberalisierung stattgefunden. In Italien, USA und Frankreich begann sich diese Liberalisierungswelle ebenfalls abzuzeichnen.

³ Diese Option erlaubte einen Schwangerschaftsabbruch nur unter der Bedingung, dass eine gesundheitliche Gefahr für Mutter oder Kind bestand.

⁴ Die Erwähnung „Abtreibungsboom“ und „Abtreibungstourismus“ findet sich in einer Vielzahl der in dieser Arbeit verwendeten Forschungsliteratur und wird als Problem charakterisiert (vgl. Budde 2015: 24, Gindulis 2003: 96, Gerhards et al. 1998: 13).

⁵ Deutlich hervor geht aus der kleinen Anfrage des Abgeordneten Vogel und der Fraktion der CDU/CSU bei der Beantwortung durch den Bundesminister der Justiz am 25.03.1971, dass selbst die Regierung im Unklaren über die tatsächlich vorgenommenen illegalen Abtreibungen ist, da die Schätzungen der Abtreibungen stark divergieren (BT-Drs.06/2025: 3). Zusätzlich geht die Bundesregierung davon aus, dass in Ländern mit permissiver Gesetzeslage die Anzahl der Aborte nicht signifikant angestiegen ist (vgl. BT-Drs. 06/2025:7ff.).

⁶ Im Unterschied zu Zahariadis (1999: 80) der alle drei genannten Elemente unter den Überbegriff der Parteienideologie zusammenfasst orientieren sich Herweg, Huß und Zohlnhöfer an Kingdons Modell und stellen einen Zusammenhang zwischen den Interessengruppen und der öffentlichen Meinung zu dem Verhalten der Parteien her (vgl. Herweg/Huß/Zohlnhöfer 2015: 439). Jedoch folgen Zohlnhöfer und Herweg Zahariadis darin , dass auch sie die „Positionen und Kohärenz von Parteien als entscheidende Variable im Politics-Strom ansehen“ (Zohlnhöfer/Herweg 2014: 97). Diese Relation klingt auch bei Kingdon an, der die schwierige analytische Komponente aufzeigt: „…the line between inside and outside of government is exceedingly difficult to draw. Interest groups contantly lobby and are lobbied by government officials“(Kingdon 1984: 48).

⁷ Unterteilt werden die Parteien einer Koalitionsregierung demnach in kompetitive und kooperative Vetospieler. Während die Ersteren einen Policy-Output versuchen zu verhindern, machen die kooperativen Vetospieler stattdessen von ihrem Vetorecht keinen Gebrauch (Herweg 2013b: 339).

⁸ Damit es zu dieser Koalition kommen konnte müssen auch die „Wandlungen“, die die Parteien im Vorfeld vollzogen hatten berücksichtigt werden. Die SPD gab ihre Bestrebungen einer planwirtschaftlichen Alternative zugunsten einer marktwirtschaftlichen Ordnung auf und die FDP hatte sich in der zweiten Hälfte der 60er Jahre zu einem sozialen Liberalismus unter der Berufung auf Friedrich Naumann durchgesetzt. Das Programm des Freiburger Parteitages sowie die Ablöse von Mende durch Scheel verliehen dem Kräftewandel Ausdruck. Die sozialpolitischen Differenzen zur SPD konnten sich dadurch reduzieren (vgl. Kraiker 1983:28).

⁹ Der Bericht der Sozialistischen Arbeitsgruppe veranschaulicht das Dilemma im Politics-Strom und zeigt damit, das aus Angst vor Verlust von Wählerstimmen die Parteien dazu neigen sich trotz des hohen Widerstandes auf einen Kompromiss zu einigen. Der FDP wird hier unterstellt sich nur hinter die drei Monats-Fristenlösung zu stellen, „in der Hoffnung die von anderen Parteien verschmähten Frauenstimmen nutzen zu können“ […] „In der Not frißt der Teufel Fliegen…“(Schwarzer 1971: 121). „If policy makers feel that a policy is likely to be popular, they are much more likely to go ahead with a proposal than if this is not the case. What is more, when the national mood is heavily in favour of a particular policy, it is very likely that the government will jump on the bandwagon and put the policy on the agenda” (Herweg et al. 2015: 440). Die FDP hatte im Jahr 1969 erstmals in ihrer Geschichte erheblich an Wählerstimmen eingebüßt (vgl.

¹⁰ Bezogen auf den MSA kann hier zudem die Annahme aufgestellt werden, dass sich die Bundesregierung auch im Unklaren über mögliche Konsequenzen einer Liberalisierung zu sein schien, da auch hier keine einheitlichen Untersuchungsergebnisse im Hinblick auf andere Länder vorlagen (vgl. Herweg et. al 2015: 435).

¹¹ Auch Hermann Lübbe hält an der Stichhaltigkeit der Demoskopie fest, auch wenn diese durch Politiker oftmals in Zweifel gezogen wird: „Beeinflußt nicht die Veröffentlichung demoskopisch erhobener Wählermeinungen über Personen und Programme?“ (vgl. Noelle-Naumann/Piel 1983: 19).

¹² Schulz hat in ihrer Studie feststellen können, dass die meisten Aktivistinnen zwischen 20-30 Jahre alt waren