Desarrollo, Desigualdades Territoriales y Política Pública en la Región Litoral Norte

Un estudio de caso a partir del programa Gepian


Trabajo Universitario, 2016
26 Páginas, Calificación: 11

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Contenido
GLOSARIO DE SIGLAS... 3
PRESENTACION ... 4
PRESENTACION DEL PROGRAMA ... 5
MARCO CONCEPTUAL ... 7
La perspectiva territorial y endógena del desarrollo ... 9
Las desigualdades regionales: un concepto dinámico y en discusión ... 11
Teorías sobre las desigualdades regionales ... 12
Desigualdades regionales y relaciones interregionales ... 12
Causas directas de las desigualdades regionales ... 13
Desigualdades regionales y capacidades productivas territoriales ... 14
METODOLOGIA ... 15
ANALISIS DE RESULTADOS ... 15
REFLEXIONES FINALES ... 18
BIBLIOGRAFIA ... 19
ANEXOS ... 21
PAUTA DE ENTREVISTA ... 21

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GLOSARIO DE SIGLAS
ANII...Agencia Nacional de Investigación e Innovación.
CEPAL...Comisión Económica para América Latina y el Caribe.
INIA...Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria.
PAFE...Programa de Apoyo a Futuros Empresarios.

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PRESENTACION
Este trabajo se elabora como parte de los requerimientos de la evaluación práctica del curso
Desarrollo, desigualdades territoriales y políticas públicas en la región litoral norte, año 2016,
de la Facultad de Ciencias Sociales, CENUR Litoral Norte, dictado por el profesor Dr. Jorge
leal.
El mismo trata acerca de una investigación cualitativa que versa sobre el análisis de la política
pública de desarrollo territorial. En este sentido, se selecciona un programa en particular y se
efectúa un análisis del mismo teniendo en cuenta los siguientes aspectos: cuál es la
concepción de desarrollo que hay detrás del programa; cómo se concibe al territorio en
cuestión; cuál es la concepción implícita sobre el papel del Estado en el desarrollo territorial;
qué papel se les asigna a los actores locales, así como la metodología de trabajo; la viabilidad
de los objetivos propuestos desde el programa y la implicancia de la política para las
desigualdades territoriales.
En este sentido, se selecciona el programa Gepian y se realiza un estudio de caso del mismo,
teniendo en cuenta los ítems anteriormente mencionados. Se tratará de indagar en como el
mismo contribuye al desarrollo territorial y su incidencia en aplacar las desigualdades
territoriales.
Para el cumplimiento de lo mencionado anteriormente, se efectúan entrevistas en profundidad
a informantes calificados, así como también revisión documental para recabar información
con respecto al objeto de estudio.
Por otra parte, para el procesamiento de la información se elaboran matrices de análisis que
sirven como herramienta para el análisis de la información recabada a partir de las entrevistas.
Finalmente, se harán reflexiones finales con respecto al objeto de estudio en cuestión así como
también se espera que el trabajo sirva como insumo para próximos análisis de políticas
públicas.

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PRESENTACION DEL PROGRAMA
La ANII se encuentra ejecutando el PAFE. El objetivo general del Programa es incrementar la
inversión privada en actividades de innovación. Por otra parte, tiene como objetivo específico
es aumentar la cantidad de nuevos emprendimientos innovadores y exitosos en Uruguay.
En este sentido, el PAFE brinda apoyo en materia de financiamiento a proyectos a cargo de
organizaciones públicas o privadas, en función de los siguientes dos ejes principales:
I
­ Apoyo a la cultura de emprendimiento. El objetivo del componente es fomentar la
cultura emprendedora y la coordinación y especialización de la Red Emprender. A través de
este componente se desarrollaran acciones de sensibilización y comunicación y se dará apoyo
a potenciales emprendedores. Estas acciones serán llevadas adelante, entre otras, por las
instituciones de la Red Emprender.
II
- Apoyo al desarrollo inicial de emprendimientos. El objetivo del componente es
fortalecer las capacidades de apoyo y financiamiento de nuevos emprendimientos.
En el marco del componente II, en el mes de octubre del año 2014, seleccionó a Incubadora de
Empresas Gepian, presentada por Salto Emprende, para apoyar el desarrollo de sus
actividades por el período de ejecución del PAFE, entendiendo su aporte a la selección y
apoyo de proyectos validables, dinámicos, escalables; dedicados a la creación, puesta en
marcha, despegue de una nueva empresa, y/o consolidación de empresas nacionales de corta
historia, basadas en productos, procesos o formas de comercialización con valor agregado
diferencial y/o innovadores y que además tengan potencial de impactar y diferenciarse en
términos de generación de valor, ventas, empleo y sustentabilidad, a nivel departamental y
regional.
Gepian, tiene como objetivo impulsar el emprendedorismo y el desarrollo empresarial a nivel
local y regional. El proyecto apuesta por estimular y apoyar la creación, el desarrollo y la
maduración de empresas con potencial de impactar y diferenciarse en términos de generación
de valor, ventas y empleo, buscando acelerar su proceso de crecimiento y consolidación de
manera que puedan convertirse en negocios exitosos, viables y autosuficientes, capaces de
colaborar con el crecimiento de la región y el país.
En la actualidad, quienes pueden postularse son personas físicas, mayores de 18 años, de Salto
y la región (con énfasis en localidades del norte del Río Negro para Uruguay y vecinas de la
República Argentina), con fuerte perfil emprendedor, entendiendo esto último como una

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persona motivada, con alta autoestima, comprometida, perseverante, responsable, creativa,
eficiente, preocupada por la calidad, con capacidad para liderar, organizar y planificar, que
asume riesgos calculados, con visión de futuro, generadora de redes.
Por otra parte, también puede postular su proyecto, empresas nacionales nuevas (excepto
servicios profesionales), que buscan despegar y/o proponen nuevos proyectos o líneas de
negocio. No deberán superar los 18 meses desde la emisión de la primera factura al momento
de cierre de la postulación. Adicionalmente estas empresas no podrán haber facturado, por
todo concepto, más de U$S 36.000 (treinta y seis mil dólares americanos).
Criterios de evaluación:
- Pertinencia: los Proyectos y los resultados por ellos esperados deben ceñirse a los
objetivos del programa.
- Compatibilidad: se analizará la compatibilidad entre los servicios del programa de
incubación, las expectativas y estado de desarrollo del proyecto.
- Idoneidad del o de los Emprendedores o equipo emprendedor: se analiza el
compromiso actual y futuro del emprendedor, que permita obtener los resultados y
productos en función de las actividades a realizar. Se evalúa las competencias
personales en el ámbito del proyecto (empresariales y técnicas); experiencia en
emprendimientos anteriores; y experiencia en contactos con la industria y con el
mercado que se busca abordar. También se tiene en cuenta la carga horaria dedicada al
proyecto.
- Valor agregado diferencial y/o innovación: los proyectos deben estar dirigidos a la
creación y/o el desarrollo o maduración de nuevas empresas sustentables que ofrezcan
productos o servicios, que se inserten en cadenas de valor con valor agregado
diferencial o innovación. Se priorizarán proyectos que planteen una diversificación de
mercados. Sin ser excluyentes, se priorizarán proyectos vinculados a los sectores
(distintos eslabones del sector, proveedores y servicios asociados) turístico y
agropecuario.
- Modelo de Negocios: Se analizará el modelo que deberá contener como mínimo los
siguientes puntos: a) la descripción del producto o servicio, enfatizando sobre los
problemas o necesidades de los clientes que se plantea resolver o satisfacer; b)

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identificación del mercado objetivo actual y potencial; c) la definición de la estrategia
comercial; d) la descripción de la forma en que el emprendimiento generará ingresos;
y e) los costos principales.
- Consistencia de la Formulación: Se revisará la coherencia entre los objetivos
planteados y los resultados de las actividades propuestas, y la correspondencia entre
los recursos demandados y el presupuesto solicitado.
- Impacto: se tendrá en cuenta el potencial del proyecto de impactar y diferenciarse en
términos de generación de empleo, ingresos (ventas), interés para inversores y la
sustentabilidad, a nivel departamental y regional. Se evaluará la capacidad de
convertirse en proyectos dinámicos y escalables.
- Mercado: se considerará el tamaño del mercado actual y potencial del proyecto, así
como sus tendencias actuales y capacidad de crecimiento, y su perfil exportador.
MARCO CONCEPTUAL
¿Qué son las políticas públicas?
Responder a esta pregunta no resulta fácil, debido a la multiplicidad de definiciones que
existen, Pérez (2007:70) citando a Meny & Toening y Lahera, entre otros, las define como "el
conjunto de acciones planeadas, ejecutadas y evaluadas por actores públicos y privados que, a
partir de la lectura, sistematización y análisis de las demandas sociales, estructuran
conceptual, operativa y financieramente un conjunto de planes, programas y proyectos que
tienen por finalidad mitigar, y en ocasiones erradicar, los problemas a los que la sociedad les
confiere el estatus de problema general".
La política pública como proceso...
Con respecto a la conceptualización de las políticas públicas podemos mencionar diferentes
definiciones, sin embargo, hay un consenso en considerar a la política pública como un
proceso que se desenvuelve por etapas, cada una de las cuales posee sus actores, restricciones,
decisiones, desarrollos y resultados propios. La noción de policy process como construcción
teórica resulta relevante para comprender el proceso de las políticas públicas.
En primer lugar, Laswell (1971) entiende el proceso de las políticas públicas como una

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"secuencia de siete fases": inteligencia, promoción, prescripción, invocación, aplicación,
terminación y evaluación. En otro sentido, DeLeon y Brewer (1983) prefieren hablar de la
política pública entendida como un ciclo el cual se divide en: iniciación, estimación,
selección, implementación, evaluación y terminación.
Por otra parte, May y Wildavsky (1977) entiende en el ciclo de la política cuyos momentos
son: fijación de la agenda, análisis de la cuestión, implementación, evaluación y terminación.
Desde otra perspectiva teórica Hogwood y Gunn (1986) hablan de un marco de análisis útil
para la descripción y la prescripción de la política, que tendría nueve etapas: establecimiento
la cuestión, filtración de la cuestión, definición de la cuestión, pronóstico, determinación de
objetivos y prioridades, análisis de opciones, implementación, monitoreo y control de la
política, evaluación y revisión, mantenimiento, sustitución o terminación.
A pesar de las diferentes concepciones y terminologías referidas a las políticas públicas,
Aguilar Villanueva sostiene que,
(...) los integrantes necesarios interrelacionados de toda política son: la existencia de una
determinada situación problemática para cuya modificación en el sentido deseado se elige y
efectúa un determinado curso de acción que produce ciertos resultados más o menos
diferentes especiados y, en consecuencia, obliga a revisar el curso de acción elegido.
Sin embargo, ciertos teóricos han destacado que esta visión de la política pública como
proceso ha causado que ciertas etapas o fases hayan tenido más importancia que otras en
determinados momentos históricos.
En los años 70, la fase de definición de los problemas sociales y la de formulación de los
programas (policy initiation), fueron las bases sobre las cuales se hicieron más énfasis en
aquel lapso histórico.
Los resultados negativos, la improvisación y la ineficiencia de las políticas públicas llevaron a
que la evaluación (policy evaluation) más que el diseño y la selección de opciones, se volviera
el tema clave de debate en el área de estudios de las políticas públicas. Se pensó en ese
momento sólo los resultados de la evaluación podrían orientar a la política pública y corregir
aquellos problemas que surgían en el proceso.
Más adelante en la segunda mitad de los años 70 la evidencia del fracaso de las políticas
concluyó con una declaración en la cual el fracaso de las políticas públicas se debía a la
inconsistencia de las teorías sociales que sustentaron el diseño, aunque también por la

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práctica. En definitiva el fracaso se debió a la manera de idear la política. El enfoque de la
policy implementation hizo énfasis sobre las cuestiones organizacionales y administrativas
olvidadas, debido a la exagerada importancia que le otorgaba al diseño, análisis y la elección
de las alternativas, no obstante los resultados ineficientes de la presencia del gobierno en el
asunto de lo relacionado a los problemas sociales, llevaron a interrogarse sobre la finalización
de los programas. En este sentido, la terminación y la clausura de varios organismos crecieron
como respuesta entre los ejecutantes de la política pública.
A partir de la discusión del rol del Estado en los años 80 en lo concerniente a sus funciones, se
centró entonces la importancia en preguntarse cómo poder llegar a la eficiencia y a la eficacia
de las políticas públicas (policy management), sin tener que caer en una hipertrofia
burocrática producto del crecimiento exponencial de programas, políticas y proyectos. Más
adelante con el paso de gobiernos que trataron de dar solución a los problemas sociales a
través del análisis y el diseño de grandes políticas, se fue asentando la idea de que el diseño de
la política pública constituye un punto de especial relevancia capaz de eliminar aquellas
deficiencias, improvisaciones e incumplimientos, que están particularmente relacionados a la
esfera gubernamental. Se hace énfasis en el policy design.
En otro sentido se puede destacar que las diferentes disciplinas científicas han abordado el
tema de la política pública, como proceso destacando ciertas etapas sobre otras. Así Aguilar
Villanueva sostiene que por ejemplo los politólogos se han dedicado preferiblemente a
estudiar la formación de la agenda pública, mientras que por otro lado los economistas se han
dedicado a la construcción y selección de las alternativas de la política pública. Esta
predilección se explica por la naturaleza teórica instrumental de cada una de la ciencia que
acabamos nombrar, en este caso particular, la economía y la política.
En síntesis, debemos destacar que el abordaje de la política pública como proceso refiere a
diferentes fases o etapas del proceso que están íntimamente relacionadas y en las cuales sus
componentes son interdependientes entre sí.
La perspectiva territorial y endógena del desarrollo
En la década de los ochenta y noventa del siglo XX, surgieron nuevos marcos analíticos y
teóricos que han puesto énfasis en el territorio como unidad de análisis en lo que refiere a los
procesos de desarrollo. Una de las novedades que introducen estos modelos, está relacionada
a una mayor atención por la dimensión territorial como factor explicativo del desarrollo.

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Son múltiples y variadas las definiciones acerca del desarrollo territorial, además de no existir
un consenso respecto al mismo; no obstante, Alburquerque y Rossi (2013) sostienen que se
trata naturalmente de un proceso que intenta lograr una mejora en el ingreso y en las
condiciones y calidad de vida de las personas que vive en un determinado ámbito territorial.
El enfoque territorial se diferencia claramente de la mirada sectorial sobre la realidad,
dotándose de una visión sistémica, esto es, que integra las diferentes dimensiones del
desarrollo en un determinado ámbito territorial específico. Desde esta perspectiva, el territorio
no se concibe como un mero espacio funcional, sino que es un agente de transformación
social (Alburquerque, 1997). Adquiere relevancia como constructo conceptual y además se
considera un factor determinante en los procesos de desarrollo regional y local.
En este sentido, como primera aproximación a una definición al desarrollo territorial,
Goske (1999) define este como el conjunto de "procesos de transformación productiva y
organizativa en cuyo marco el conjunto de actores sociales presentes en un determinado
territorio aprovechan mancomunadamente potencialidades endógenas".
La habilidad en cómo se movilizan los recursos locales para responder a desafíos externos se
transforma en un elemento clave para las regiones y localidades en relación a los cambios que
implica la globalización. En virtud de lo señalado, los enfoques teóricos anclados en los
factores endógenos del desarrollo se han concentrado en el estudio de como las comunidades
responden ante los estímulos externos.
Por otra parte, Rodríguez Miranda (2006) considera que el desarrollo de un territorio refiere a
un:
"proceso endógeno de acumulación de capital que depende del desarrollo del potencial
competitivo del sistema productivo local que, a su vez, depende de la capacidad empresarial
local, de la forma en que los empresarios se organizan para producir, de la introducción y
difusión de innovaciones, del rol de las economías de aglomeración y del marco institucional
donde todo esto ocurre"
El eje de la definición de desarrollo es el territorio, concepto que abarca mucho más que la
noción de un espacio geográficamente delimitado y homogéneo. En este sentido, según
Furió (1996) define el territorio como "la sedimentación de específicos e interrelacionados
factores históricos, sociales y culturales en áreas locales que generan procesos
significativamente diferentes de desarrollo a raíz de las características locales".

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Alburquerque (1997) advierte que el interés se centra en un concepto diferente, que
comprende la heterogeneidad y complejidad del mundo real, sus características específicas,
los actores sociales y su movilización a través de diversas estrategias y proyectos, así como
los recursos existentes.
En este sentido, el desarrollo de un territorio depende del conjunto de recursos (económicos,
institucionales, humanos y culturales) que constituyen su potencial de desarrollo y su
capacidad de liderarlo. El proceso se convierte en endógeno cuando todos los recursos
utilizados son locales.
Asimismo, según Brunet (2013) señala dos aspectos fundamentales. En primer lugar, se
trataría de un desarrollo "desde abajo" en el cual las políticas sectoriales y espaciales son
implementadas en conjunto y alrededor de regiones o localidades específicas. Por otra parte,
en segundo lugar, el desarrollo no ha de ser una simple manifestación localizada del proceso
mundial de acumulación y redistribución territorial del capital, sino, del esfuerzo de un
territorio, mediante la innovación, por hacerse un sitio en la división internacional del trabajo.
Por otra parte, dentro de la perspectiva territorial y endógena del desarrollo, se destaca la idea-
fuerza de proximidad, existen relaciones de interdependencia entre los actores institucionales
o empresas, y no de independencia como en el mercado o dependencia como en las empresas
y organizaciones jerarquizadas, que complementan competencia y cooperación empresarial
(Vázquez Bárquero, 2005)
Las desigualdades regionales: un concepto dinámico y en discusión
La temática referente al estudio de las desigualdades regionales cobra especial relevancia en
los en los últimos años debido a la emergencia de la dimensión espacial como una referencia
en el ámbito de las ciencias sociales y en materia de elaboración de políticas públicas de
desarrollo.
En esta dirección, cuando se trata las desigualdades regionales como objeto de estudio es
pertinente preguntarse qué concepción o que definición hay acerca de región. Esto nos
introduce en un debate conceptual acerca del término, en un contexto marcado por las
transformaciones actuales en los procesos productivos en el marco de la mundialización y
globalización de las relaciones económicas que tienen una expresión territorial.
Hiernaux y Lindón (1997) plantean que el debate acerca de las desigualdades regionales más
que centrarse en el aumento o disminución de las mismas, tendría que prestar especial énfasis

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en una reflexión previa acerca de qué se entiende por desigualdad regional. A partir de esto,
se proponen esclarecer en qué sentido se habla de desigualdades regionales. En este sentido,
plantean dos formas de entender las desigualdades regionales: 1) por el grado de atracción de
un área particular y en relación a la actividad económica y 2) los efectos de atracción de un
área, expresándose estos efectos principalmente a través de diferentes indicadores
principalmente vinculados al bienestar social.
En síntesis, se debe prestar especial atención cuando se habla de desigualdades regionales, que
concepto se tiene en cuenta y como se operacionaliza el mismo, ya que las dimensiones a
tener en cuenta y los indicadores para la medición de las mismas son de especial relevancia
para el estudio de dichas cuestiones, sabiendo que dichos conceptos pueden variar ya que no
hay un consenso acerca de qué se entiende por desigualdades regionales y qué sentido tiene el
concepto.
Teorías sobre las desigualdades regionales
Como bien planteamos anteriormente existen una variedad de enfoques que tratan acerca de
las desigualdades regionales. En este sentido, según Cuervo y Morales (2009) identificamos
tres grandes bloques: 1) un primer grupo refiere a aquellas teorías que tratan de identificar
como ocurre o se presenta el desarrollo de acuerdo a las relaciones entre distintos territorios
que comparten una unidad administrativa; 2) un segundo grupo trata acerca de aquellos
factores que determinan las desigualdades finalmente 3) un tercer grupo trata de explicar las
disparidades regionales en relación al nivel de actividad económica en una determinada
región.
Desigualdades regionales y relaciones interregionales
Entre los estudios más importantes condensados en este bloque podemos encontrar aquellas
teorías vinculadas a la corriente neoclásica, la teoría de la dependencia centro periferia, la
causación circular acumulativa, la teoría de los polos de crecimiento, la teoría de la nueva
geografía económica y los modelos de convergencia.
En primer lugar, el tratamiento de las desigualdades regionales desde el modelo neoclásico
data desde los primeros años del siglo pasado con los trabajos de Solow (1956) y Swan
(1956). Según esta teoría, el libre juego de las fuerzas del mercado y la expansión del mismo,
conduciría hacia una tasa de crecimiento en las regiones que llevaría a la convergencia de las
mismas.

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Por otra parte, las teorías de la dependencia y centro-periferia hacen un énfasis totalmente
diferente al que se mantiene desde la corriente neoclásica, prestando especial atención a la
estructura de la división internacional del trabajo, en este sentido ciertos autores como Gunder
Frank (1966), Samir Amin (1976) y los investigadores de la CEPAL, consideran que las
naciones están organizadas de tal manera, que unas constituyen el centro capitalista, mientras
que otras constituyen la periferia. El funcionamiento conjunto de las economías del centro
necesitaría inevitablemente de la reproducción del subdesarrollo de las naciones periféricas.
Desde otra perspectiva, la teoría de la causación circular acumulativa (Myrdal, 1971), que
surgió a finales de la década de los años 50 del siglo XX, sostiene que, a partir de una
aglomeración inicial en una región, la existencia de economías de escala y externalidades
tecnológicas atraen nuevos recursos que refuerzan circularmente la expansión del mercado; lo
contrario ocurriría en aquellas regiones rezagadas.
Perroux (1955) en su teoría de los polos de crecimiento señala el papel fundamental que
tienen los procesos de localización y acumulación de las industrias, y a las relaciones que se
establecen entre ellas, sobre todo enfatizando el papel de las industrias líderes.
Causas directas de las desigualdades regionales
Un segundo grupo de explicaciones estaría conformado por el momento que relacionan
directamente las desigualdades regionales con factores determinantes. Entre aquellas teorías
que podemos hallar en la literatura disponible podemos hacer referencia a aquellos
argumentos que relacionan al desarrollo con las desigualdades, y que a la vez comprende dos
vertientes: una, representada por Polése, en cuanto a que, en un momento dado, el incremento
en el nivel de desarrollo en una región, genera disparidad inmediata respecto de otras
regiones.
Tal como afirma el mismo Polése (1998:188): "(...) a menos que se postule que todas las
regiones del sistema tienen las mismas ventajas para la producción de todos los bienes, se
llega inevitablemente a la conclusión de que el desarrollo económico engendra las
disparidades regionales"
Una segunda vertiente enmarcada dentro de este enfoque se basa en la teoría de la
concentración urbana, en ellas la ciudad considerada como generadora de disparidades.

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Según esto, el tamaño, la estructura y las interrelaciones entre los elementos e individuos
económicos de la ciudad son factores que producen beneficios económicos tanto sociales
como individuales (Cuervo, 2003).
Finalmente, existe otra serie de explicaciones que atribuyen la existencia de desigualdades
regionales al factor institucional. Se considera que, para la explicación del desarrollo desigual,
se debe tener en cuenta las condiciones institucionales y políticas locales más que en la
elección del sistema económico como variables estudio. (Polése, Op.cit: 210)
Desigualdades regionales y capacidades productivas territoriales
El tercer conjunto de explicaciones, considera que las desigualdades están determinadas por
el producto obtenido de la actividad económica realizada en cada territorio. En este sentido,
las teorías enmarcadas dentro de esta perspectiva se centran en las variables vinculadas a lo
que consideran motor de la economía o aquellos elementos que incentivan la actividad
económica (exportaciones, mercado interno, etcétera). Dentro de la corriente podemos ubicar
la escuela neoclásica, los modelos de crecimiento endógeno, los modelos de acumulación
flexible.
Para la escuela neoclásica, el bienestar económico estaría inextricablemente relacionado con
el nivel del producto per cápita obtenido. En consecuencia, lo que genera el desarrollo es
básicamente el incremento de la productividad de los factores y, en especial la productividad
del factor trabajo.
Por otra parte, los modelos de crecimiento endógeno, los cuales fueron elaborados durante la
década de los 80 del siglo pasado y que surgen de la mano de los economistas Paul Romer
(1986) y Robert Lucas (1989), hacen hincapié en el término endógeno subrayando que el
crecimiento depende directamente del cambio tecnológico, el cual es realizado por decisiones
intencionales de los agentes económicos que buscan maximizar su beneficio.
En relación a los modelos de acumulación flexible (Piore y Sabel, 1993) se subraya el papel
que tienen las transformaciones vinculadas al mundo industrial: de la producción masiva de
bienes estandarizados dirigidos a mercados homogéneos, a la manufactura a partir de
pequeños productores hechas a la medida del cliente, de empresas grandes de carácter
monopolista, a pequeñas y medianas empresas, vinculadas entre sí mediante relaciones de
cooperación y de división del trabajo lo cual generaría economías externas.

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METODOLOGIA
El diseño metodológico aplicado fue de carácter exploratorio procurando por ello plantear una
estrategia que permita describir el objeto de estudio en cuestión, tener idea acerca el problema
investigado, para poder analizar la información recabada.
Para ello la metodología aplicada fue cualitativa aplicándose como técnica la revisión
documental y la entrevista en profundidad a informantes calificados sobre la temática
abordada.
El diseño muestral desarrollado hace referencia a un muestreo por conveniencia tomando
como unidades muéstrales a los técnicos que componen el equipo directivo del programa.
Con respecto al trabajo de campo el mismo se realizó durante el mes de diciembre del
presente año.
Para el procesamiento y análisis de la información se utilizó como herramienta de análisis la
elaboración de matrices, las cuales sirvieron como facilitadores a la hora de analizar la
información.
ANALISIS DE RESULTADOS
En primer lugar, desde el programa se puede apreciar que existe una concepción sobre el
desarrollo que se vincula fuertemente a una visión economicista, en la cual la creación de
emprendimientos es un elemento relevante en dicha estrategia de desarrollo. En este sentido,
se puede apreciar esto cuando el entrevistado afirma lo siguiente:
"Básicamente el enfoque y lo que se plantea desde ANII es trabajar por la creación de
emprendimientos con valor diferencial (no más de lo mismo) dinámicos (que en cortos plazos
dejen de ser empresas unipersonales y pasen a ser medianas empresas, que fomenten la
creación de nuevos puestos de trabajo) que creen nuevos nichos de mercado y nuevas
industrias, incluso más allá del límite de Salto, el perfil de las empresas que se crean en
incubadoras apoyadas por ANII tiene que ser de emprendimiento escalable, con perfil
exportador" (Técnico_Gepian).
Por otra parte, se puede apreciar básicamente lo mismo en las bases del programa,
Gepian, "apuesta a estimular y apoyar la creación, el desarrollo y la maduración de empresas
con potencial de impactar y diferenciarse en términos de generación de valor, ventas y
empleo, buscando acelerar su proceso de crecimiento y consolidación de manera que puedan

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convertirse en negocios exitosos, viables y autosuficientes, capaces de colaborar con el
crecimiento de la región y el país"
En este sentido, se puede apreciar también que desde el programa se espera que para superar
las desigualdades territoriales es necesario el cambio tecnológico el cual llevaría en
consecuencia a un mayor crecimiento económico con el fin de superar las disparidades en
cuanto a las regiones. Hay una concepción de crecimiento endógeno implícita en el programa,
ya que se apunta a generar nuevas tecnologías e industrias con valor diferencial que generen
un mayor crecimiento económico.
Haciendo referencia a cómo es contemplado el territorio y la importancia del mismo para el
programa, se percibe que hay una apuesta por una articulación entre los actores locales, lo
cual hace visible una promoción de la movilización de actores, para que los mismos se
transformen en agentes efectivos de desarrollo.
Por ejemplo, esto se contempla cuando el entrevistado se refiere al comité de evaluación, en
este sentido, afirma lo siguiente:
"La participación de los actores queda plasmada en cómo está integrado el comité de
evaluación de Gepian, el comité de evaluación y selección de proyectos de Gepian no
solamente lo integra Gepian, el Centro Comercial y ANII, sino que lo integra las
universidades, INIA Salto Grande, Salto Emprende y la Intendencia" (Técnico_Gepian)
Por otra parte, se contempla que en este caso desde la perspectiva de los técnicos que forman
parte del programa Gepian, se considera que la política nacional de innovación llevada a cabo
por ANII es implementada alrededor y en conjunto con las regiones y localidades específicas.
En palabras del entrevistado:
"La incubadora desde el momento que se plantea desde ANII mismo en coordinación con
nosotros cuando hacemos la formulación del proyecto lo primero que se plantea es una
concepción regional, la incubadora es regional, las empresas incubadas que hay hoy no son
todas de Salto, cuando decimos regional norte se refiere desde el Rio Negro al norte y también
la República Argentina" (Técnico_Gepian).
Con respecto al papel del Estado, el fomento del cambio tecnológico, la creación de empresas
innovadoras y la formación de recursos humanos son claves en la ejecución de estrategias de
desarrollo en este caso.

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" El objetivo de ANII es compartir el riesgo de innovar apoyando tanto a emprendedores
como a empresas de cualquier parte de Uruguay, compartir ese riesgo para ANII no implica
solamente la financiación sino también el darle los instrumentos a la incubadora para que
haga el proceso de acompañamiento por doce meses para desarrollar una empresa con más
probabilidades de éxito, entonces de alguna manera el objetivo y el rol del Estado es apoyar la
innovación y sobre todo la creación de emprendedores porque nadie nace siendo emprendedor
y la incubadora lo que hace en ese proceso es crear ese perfil. El rol del Estado además de
apoyar la innovación está apoyando lo que es la cultura del emprendedurismo".
(Tècnico_Gepian).
En relación a lo mencionado, tal como afirma Alburquerque (1997) dicho apoyo del Estado es
necesario para generar el desarrollo económico local. En este contexto, los objetivos finales
de la política también son la reestructuración del sistema productivo, el aumento del empleo
local y la elevación del nivel de vida de la población, mediante el fortalecimiento y fomento
de la capacidad empresarial en el territorio.
Esto se puede apreciar con respecto a la creación de empleo, cuando el entrevistado afirma
que se fomentan emprendimientos que generen nuevas fuentes de trabajo y que se
transformen de micro y pequeñas a medianas empresas.
Con respecto a los actores locales, se aprecia que la proximidad como idea resalta en las
palabras del entrevistado, ya que es fundamental el reconocimiento que unos actores tienen de
otros. Se trata de favorecer relaciones de interdependencia entre los actores locales. En este
caso el comité de Dirección constituye un ejemplo:
"el Centro Comercial es el responsable del proyecto, responsable de fondos y resultados,
INIA, UTU, los Centros Comerciales de la región (Artigas, Rivera, etc). Con respecto a sus
roles: ANII y Centro Comercial son los financiadores. Los demás actores son acuerdos e
intercambios de aportes. Otros actores son INEFOP, Programa "C-emprendedor", las
Agencias de Desarrollo". (Tecnico_Gepian).
Se favorecen procesos que refieren a un continuo conjunto de interacciones, negociaciones,
coaliciones y contratos entre individuos y organizaciones que articulan para lograr sus
objetivos.

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REFLEXIONES FINALES
A partir de la investigación realizada se detecta que el programa tiene una clara definición del
desarrollo ligada a la cuestión del crecimiento económico, aunque en algunas cuestiones se
destaca que ciertos elementos como género y creación de empleo son relevantes para el
programa.
Por otra parte, en cuanto a la concepción del territorio se aprecia que desde la implementación
de la política nacional de innovación llevada a cabo por ANII, se busca generar una dinámica
en la cual las regiones y localidades son tenidas en cuenta; no obstante, se destacar por parte
de los entrevistados que hace falta un mayor compromiso de los actores por involucrarse en el
programa y colaborar con el mismo.
Se detecta también que, como desafío para la continuidad de la política, se presenta la
interrogante sobre la autosuficiencia y sustentabilidad (sobre todo económica) del programa,
ya que los recursos son necesarios para la continuidad de la incubadora de empresas. Esta es
una cuestión que el entrevistado resalta.
En otro sentido, las implicancias del programa en cuanto a las desigualdades territoriales,
serían escasas o nulas ya que el crecimiento económico que se podría generar a partir de la
cantidad de emprendimientos que son aprobados, daría como resultado un crecimiento ínfimo.

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BIBLIOGRAFIA
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Porrúa Editorial.
Alburquerque, F. (1997) Desarrollo económico local y distribución del progreso técnico En
Cuadernos del ILPES, Nº43. Santiago de Chile: ILPES.
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captalism, Brighton: Harvester Press.
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21
ANEXOS
PAUTA DE ENTREVISTA
Buenas tardes (buenos días), el motivo de la presente entrevista es recabar información para
una investigación que se lleva a cabo en el marco de la Asignatura Desarrollo, Desigualdades
Territoriales y Política Pública en la Región Litoral Norte de la Licenciatura de Ciencias
Sociales de la UDELAR.
Es fundamental para nosotros el aporte que pueda realizar y por lo tanto le agradecemos su
participación.
La información que usted nos brinde es confidencial y por lo tanto su participación es
anónima. Asimismo le informamos que las preguntas tienen que ver con Gepian, en el caso de
no entender alguna, por favor sienta la confianza de decirlo.
· ¿Qué trayectoria tiene en Gepian?
· ¿Cómo se conforma el equipo técnico que lleva adelante Grpian, existen otros técnicos
que trabajen en Gepian además de éste equipo?
· ¿Qué concepción sobre desarrollo está implícita en el programa?
· ¿Qué concepción sobre territorio está implícita en el programa?
· ¿Cuál es la concepción implícita sobre el papel del Estado en el desarrollo territorial?
· ¿A qué actores locales involucra el programa, qué papeles se les asigna?
· ¿Cuál es la metodología de trabajo que tiene el programa?
· Tras su experiencia, ¿Qué debilidades visualiza en el programa?
· ¿Qué desafíos enfrenta el programa?
· ¿Qué aporte le haría al programa?

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MATRIZ DE ANALISIS. Entrevista a referente del programa Gepian
Preguntas
Entrevistado
Trayectoria
Gepian está desde diciembre de 2014. Estoy en Gepian
desde el diseño del proyecto, mucho antes de que se
firmara el convenio con ANII. Trabajaba con Roxana en
Salto Emprende y desde ahí se diseña el proyecto de la
incubadora con Roxana, formamos parte del equipo que
gestiona la incubadora a partir de abril del 2015, desde
ahí estoy en Gepian pero con la incubadora. Con Salto
Emprende comencé por el 2012.
Equipo técnico
Acá en Gepian somos tres personas que es el staff
permanente: Roxana que es la gerente de la incubadora,
Cecilia que es la encargada de la parte de comunicación
(divulgación de resultados, captación), y mi rol dentro de
la incubadora es asesor de emprendimientos (seguimiento
de proyectos, apoyar emprendimientos en el proceso de la
incubación). Después en el staff que se contrata están los
capacitadores, consultores que se los contratan para
trabajos específicos (precios y costos, marketing,
comercialización), tutores, después dentro de la
incubadora participan otro tipo de personas que son
mentores, son empresarios que tienen experiencia y
aportan desde ahí, ellos son parte del equipo pero no
cobran, es un aporte que el empresario hace a la
incubadora.
Concepción
implícita
sobre
desarrollo
La incubadora surge en el marco de una política pública
de innovación, viene de ANII quien creó herramientas
específicas para apoyar la creación de empresas con
productos innovadores o con valor diferencial. El apoyo
de ANII a la creación de emprendimientos específicos
para el interior sale de una necesidad de empezar a
trabajar el desarrollo a nivel del interior, Gepian es la
primera incubadora del interior. Básicamente el enfoque
y lo que se plantea desde ANII es trabajar por la creación
de emprendimientos con valor diferencial (no más de lo
mismo) dinámicos (que en cortos plazos dejen de ser
empresas unipersonales y pasen a ser medianas empresas,

23
que fomenten la creación de nuevos puestos de trabajo)
que creen nuevos nichos de mercado y nuevas industrias
incluso más allá del límite de Salto, el perfil de las
empresas que se crean en incubadoras apoyadas por ANII
tiene que ser de emprendimiento escalable, con perfil
exportador. Se busca apostar por la creación de empleos
donde entra mucho el tema del género, el agregado de
valor a las industrias (generación de nuevos productos o
servicios), agregarle a la economía mayor crecimiento a
través de industrias nuevas y diferentes a las que ya hay.
Concepción
implícita
sobre
territorio
La incubadora desde el momento que se plantea desde
ANII mismo en coordinación con nosotros cuando
hacemos la formulación del proyecto lo primero que se
plantea es una concepción regional, la incubadora es
regional, las empresas incubadas que hay hoy no son
todas de Salto, cuando decimos regional norte se refiere
desde el Rio Negro al norte y también la República
Argentina. Incluso la regionalidad y la participación de
los actores queda plasmada en cómo está integrado el
comité de evaluación de Gepian, el comité de evaluación
y selección de proyectos de Gepian no solamente lo
integra Gepian, el Centro Comercial y ANII, sino que lo
integra las universidades, INIA Salto Grande, Salto
Emprende, la Intendencia.
Papel de Estado en el dasorrollo
local
El objetivo de ANII es compartir el riesgo de innovar
apoyando tanto a emprendedores como a empresas de
cualquier parte de Uruguay, compartir ese riesgo para
ANII no implica solamente la financiación sino también
el darle los instrumentos a la incubadora para que haga el
proceso de acompañamiento por doce meses para
desarrollar una empresa con más probabilidades de éxito,
entonces de alguna manera el objetivo y el rol del Estado
es apoyar la innovación y sobre todo la creación de
emprendedores porque nadie nace siendo emprendedor y
la incubadora lo que hace en ese proceso es crear ese
perfil. El rol del Estado además de apoyar la innovación
está apoyando lo que es la cultura del emprendedurismo.

24
Actores locales
Gepian tiene un comité de Dirección de la incubadora
integrado por Intendencia y Centro Comercial. Existen
otros actores que son claves para los procesos (captación,
incubación, post-incubación y todos las herramientas que se
les brinda a los emprendedores) acá están todas las
Universidades que están en Salto, participan principalmente
del Comité, participan de forma honoraria; ANII, el Centro
Comercial es el responsable del proyecto, responsable de
fondos y resultados, INIA, UTU, los Centros Comerciales
de la región (Artigas, Rivera, etc). Con respecto a sus roles:
ANII y Centro Comercial son los financiadores. Los demás
actores son acuerdos e intercambios de aportes. Otros
actores son INEFOP, Programa "C-Emprendedor", las
Agencias de Desarrollo.

25
Metodología de trabajo
Los proyectos pueden ser presentados en todo el año. Hay
dos cierres al año, Abr-May/Oct-Nov de cada año. En estos
se hace una pre-selección, sesiona un comité de evaluación
y selección, este es convocado por la incubadora, es quien
va a seleccionar los proyectos que se van a encubar y que
se van a sugerir a ANII para otorgarle el capital semilla.
Después el Directorio de ANII es quien recibe las
sugerencias y es quien estudia y evalúa si le otorga el
capital semilla, los fondos que recibe el emprendedor son
del BID, este tiene que emitir una no objeción. La
incubadora da paso al inicio del proceso de incubación, se
trabaja con el emprendedor ya con fondos ANII, este
proceso dura 12 meses. Al inicio se trabaja con el
emprendedor y su perfil, en función de un diagnóstico del
emprendimiento y el emprendedor se traza un plan de
trabajo. Hay una serie de ofertas de capacitaciones
obligatoria, en el segundo semestre se supone que existe
una empresa, con un producto desarrollado, ahora se
comienza a trabajar pensando en el crecimiento de ese
negocio, cómo va a ser sostenible ese negocio. Al final de
los 12 meses sesiona un comité, donde se evalúa la
graduación de la incubadora, y un posible segundo apoyo
financiero de ANII destinado a fortalecimiento comercial.
Se trabaja con cualquier sector.
Debilidades del progama
A todas las incubadoras les preocupa la sostenibilidad
después de este tipo de programa, estamos en búsqueda de
una incubadora que sea autofinanciables, crear su propio
ingreso y no depender de un financiador. La preocupación
es como hacer sostenible el programa. En el proceso de la
incubadora todos los días se está mejorando cosas, de la
metodología de trabajo, permanentemente se hacen
evaluaciones con el emprendedor para hacer ajustes. Puedo
decir que la primera generación está satisfecha con el
instrumento y valora el rol de la incubadora en el proceso
de crear una empresa. La preocupación es la sostenibilidad
del programa.

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Desafios del programa
El desafío uno es la sostenibilidad del programa; el dos es
encontrar más apoyo, más involucramiento en el programa
de otros actores locales. A veces para que funcionen estas
cosas se necesita más compromiso de los actores locales;
algunas
Instituciones deberían apoyar con más fuerza el proceso.
Este es algo que si no se ven resultados no se prenden.
Sus aportes
Estamos en la búsqueda de la autosuficiencia y nuestras
fuerzas estén en búsqueda de ese modelo sustentable; no
independencia porque uno de los éxitos está en el
involucramiento de una variedad de actores.
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Detalles

Título
Desarrollo, Desigualdades Territoriales y Política Pública en la Región Litoral Norte
Subtítulo
Un estudio de caso a partir del programa Gepian
Universidad
University of the Republic (Uruguay)  (Facultad de Ciencias Sociales)
Curso
Desigualdades territoriales, desarrollo y política pública
Calificación
11
Autor
Año
2016
Páginas
26
No. de catálogo
V432184
ISBN (Libro)
9783668743885
Tamaño de fichero
587 KB
Idioma
Español
Etiqueta
desarrollo, políticas públicas, desigualdades, innovación, emprendimientos
Citar trabajo
Rodrigo Ríos (Autor), 2016, Desarrollo, Desigualdades Territoriales y Política Pública en la Región Litoral Norte, Múnich, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/432184

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